【摘 要】 2018年12月習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上提出要全面貫徹新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，堅持把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。目前，我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資發(fā)展緩慢，農(nóng)村尚未擺脫家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的小規(guī)模經(jīng)營形態(tài)，大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)為了規(guī)避信用風(fēng)險導(dǎo)致農(nóng)村融資渠道少之又少，而我國尚未有法律對其進(jìn)行具體規(guī)定，“三權(quán)”抵押融資制度仍然存在許多問題亟待解決。以黑龍江省克山縣例，從農(nóng)村金融創(chuàng)新的角度出發(fā)，探索其農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資困境，結(jié)合實際對其提出改良建議，進(jìn)而探索我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的有效模式，喚醒農(nóng)村“沉睡”資本。

【關(guān)鍵詞】 土地金融 土地承包經(jīng)營權(quán) 抵押權(quán)

土地改革從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到現(xiàn)階段實行的“三權(quán)”（經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、所有權(quán)）分置，極大程度地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，使得農(nóng)業(yè)改革取得巨大成果[1]。引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)特別是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押，事關(guān)農(nóng)村改革穩(wěn)定發(fā)展大局。目前，我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資過度依賴于地方政府的制度支持、風(fēng)險擔(dān)保或補(bǔ)貼，因此“三權(quán)”抵押融資制度仍然存在許多問題亟待解決。

一、克山縣農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資現(xiàn)狀

資金是推動農(nóng)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)現(xiàn)代化、規(guī)模化經(jīng)營的重要因素，然而克山縣的農(nóng)業(yè)資金供給情況一直以來卻無法滿足持續(xù)增長的資金需求，因此進(jìn)行農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資勢在必行。

（一）從資金供需角度分析農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押必要性

克山縣作為我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)之一，農(nóng)業(yè)資金需求不斷增加，近年投資需求達(dá)到25億左右，而克山縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金投入來源主要有以下三種渠道：

第一是農(nóng)戶自有資金。根據(jù)克山縣統(tǒng)計信息顯示，2016-2019年農(nóng)村居民純收入分別為11340元、12145元、13299元、14257元，收入的80%來自于農(nóng)業(yè)活動，且大部分支出用于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但從總量看依舊不能滿足生產(chǎn)需要，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金需求相差甚遠(yuǎn)。

第二是金融機(jī)構(gòu)貸款，克山縣的金融機(jī)構(gòu)主要由農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、儲蓄銀行、潤生銀行、農(nóng)村信用社構(gòu)成[2]。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示， 2016年—2019年克山縣金融機(jī)構(gòu)各項貸款總額分別是375854萬元、408421萬元、376938萬元、422748萬元，克山縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要以農(nóng)業(yè)為主，但農(nóng)業(yè)貸款僅占貸款總額的30%以下，低于全國總水平。

第三是政府財政補(bǔ)助。根據(jù)克山縣年度統(tǒng)計信息報告可知，自2016年-2019年克山縣財政涉農(nóng)支出從17.7%上升到20.3%，就2019年財政支出情況看，克山縣農(nóng)林水方面財政支出提升較大，但整體而言農(nóng)業(yè)單項占總財政支出的比重較低的，對農(nóng)業(yè)資金的供給能力十分有限，農(nóng)民單純靠著政府補(bǔ)貼開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是極不現(xiàn)實的[3]。

根據(jù)以上分析，不難發(fā)現(xiàn)克山縣農(nóng)業(yè)發(fā)展存在較大資金缺口需要民間借貸來進(jìn)行補(bǔ)充，由于高利率和高風(fēng)險，民間借貸成本要高于通過正規(guī)金融借貸成本[4]。如農(nóng)業(yè)融資供需曲線所示（圖1），當(dāng)民間借貸成本高于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)借貸成本時，農(nóng)戶實際面臨的供給曲線是圖中S1而不是S0。根據(jù)供給需求的原理不難發(fā)現(xiàn)，融資成本越高，資金需求量越少（從圖中的DO減少到D1）。高的融資成本抑制了農(nóng)業(yè)資金的投入，從而阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展[5]。而農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度很好地彌補(bǔ)了農(nóng)戶手中沒有抵押物而不能申請貸款的現(xiàn)狀，擴(kuò)大抵押物范圍，降低銀行放貸的信用風(fēng)險，在一定程度上拓寬了農(nóng)戶融資渠道，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（二）克山縣農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資類型

目前克山縣農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資主要是抵押貸款形式，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H其主要有三種抵押貸款類型：

一是農(nóng)民專業(yè)合作社抵押貸款。該貸款須經(jīng)2/3以上社員表決同意，以合作社的土地經(jīng)營權(quán)在承包期限內(nèi)抵押，金融部門針對合作社的生產(chǎn)經(jīng)營活動發(fā)放貸款。如果合作社不能如期還款，銀行則按照程序處置剩余期限的土地經(jīng)營權(quán)，待貸款本息及違約金償還后，土地再返還合作社經(jīng)營。由于克山縣農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展較好，且合作社信用相對較強(qiáng)，因此成為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的主要模式。

二是種植大戶抵押貸款。這種抵押貸款主要分為兩類：一是自有土地，按照普通農(nóng)戶抵押土地承包經(jīng)營權(quán)模式，開展土地抵押貸款; 二是流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，按照已簽訂并一次性交付流轉(zhuǎn)年限土地租金的地塊及流轉(zhuǎn)期，基準(zhǔn)物開展抵押貸款，其貸款評定比例和違約處置程序與普通農(nóng)戶抵押土地承包經(jīng)營權(quán)相一致。

三是是普通農(nóng)戶抵押貸款。農(nóng)戶一般屬于自有土地，不存在流轉(zhuǎn)問題，因此農(nóng)戶只要用二輪土地承包期內(nèi)一定年限的土地經(jīng)營權(quán)為抵押物，銀行根據(jù)克山縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳做出的土地區(qū)塊評估價格，以土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用或經(jīng)營收益的一定比例折價投放貸款 （一般為地價的70%或土地經(jīng)營收益的70%）[6]。如農(nóng)戶不能按期償還貸款本息，銀行可通過土地流轉(zhuǎn)平臺依法處置剩余期限的土地經(jīng)營權(quán)，補(bǔ)償銀行放貸收益。

（三）克山縣農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款辦理流程

克山縣農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款需要借款人（農(nóng)戶）從村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站出具相關(guān)證明，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案評估后，再到縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳辦理抵押權(quán)證，待網(wǎng)上公示后才能到銀行審核材料，簽訂抵押貸款合同。農(nóng)戶申請農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款需要經(jīng)過以上流程大致需要1個月的時間，且需要輾轉(zhuǎn)村、鎮(zhèn)、縣、銀行四個地方辦理相關(guān)手續(xù)。表明其流程繁瑣、手續(xù)復(fù)雜、辦理時間長，相關(guān)金融部門辦理效率低下。

三、克山縣農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資困境

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押作為一種新的金融衍生品，盡管國家政策的大力支持，但克山縣農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資現(xiàn)狀不容樂觀。

（一）農(nóng)村金融體系發(fā)展落后，融資渠道匱乏

克山縣地處黑龍江省，金融體系發(fā)展較晚，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)重匱乏，只有涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)比較關(guān)注農(nóng)地金融，如農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行宏觀性的服務(wù)目的使其難以做到對小土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營活的資金供給，開展農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)能力有限;農(nóng)業(yè)銀行作為商業(yè)性銀行其主要是以市場化運(yùn)作模式追逐利益最大化，對產(chǎn)出效率較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入較弱[7]。相比之下，農(nóng)村信用社是最深入農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)，但因其資金規(guī)模小，抗風(fēng)險能力不強(qiáng)，在發(fā)展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)時顯得十分被動。

第一，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)一《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律的有關(guān)規(guī)定，而不是依靠政府出臺的相關(guān)文件進(jìn)行操作，做到有法可依;第二，應(yīng)明確農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)主體與抵押主體。對通過家庭承包方式獲得土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以進(jìn)行抵押做出明確規(guī)定，確定抵押主體的準(zhǔn)入條件;第三，應(yīng)加強(qiáng)對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)人利益保護(hù)，設(shè)置抵押融資有效規(guī)則[16]，如簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合同，到有關(guān)部門進(jìn)行抵押登記，并進(jìn)行公示，保障抵押權(quán)的合法權(quán)利，防止無法償還貸款又因法律不明而引起的糾紛。

（四）加強(qiáng)政策扶持力度，完善社會保障制度

農(nóng)地金融異于工商業(yè)金融，由于受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時間、環(huán)境的限制，最求利益的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿開展借貸時間長、經(jīng)營費(fèi)用高、利率低且風(fēng)險大的農(nóng)村金融業(yè)務(wù)。因此，政府的積極參與及政策扶持是取得成功的關(guān)鍵性因素。

首先，政府應(yīng)該加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高社會保障制度的覆蓋率，做好扶貧工作，降低土地的社會報站作用，以確保農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資順利進(jìn)行。地方政府可以成立由政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長的農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作[17]。其次，政府應(yīng)將針對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵融資的政策具體化?？h政府應(yīng)在遵循國家政策方針的前提下，根據(jù)克山縣特有的地理位置、人文歷史、經(jīng)濟(jì)條件以及生活環(huán)境指定具體可行的扶持政策。最后，政府應(yīng)提高對農(nóng)業(yè)的財政支出，加大對“三農(nóng)”的扶持力度。特別是針對貧困村鎮(zhèn)，可以考慮直接提供貼息貸款，準(zhǔn)備特殊準(zhǔn)備金、救濟(jì)金等，在財稅政策上給予優(yōu)惠甚至免稅政策，打消農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)的疑慮，充分調(diào)動金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的積極性。

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作者簡介：陳瑞（1995—），女，漢族，黑龍江省齊齊哈爾市，學(xué)生，法律碩士（非法學(xué)），單位：西北政法大學(xué)公安學(xué)院，研究方向：無