王益蘭

（長沙衛(wèi)生職業(yè)學院，湖南 長沙 410100）

據(jù)有關統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)記載，湖南省于1996年進入老齡型社會，成為全國第一個進入老齡型社會且人口老齡化問題較突出的省份[1]。截至2018年底，湖南省常住人口6 898.8萬人。其中，60歲及以上老年人1 275.6萬，比上年度增加29.73萬人，占全省常住人口總數(shù)的18.49%，較上年度上升0.33個百分點，比全國平均水平高出0.59個百分點；全省有65歲及以上老年人878.5萬，占全省常住人口總數(shù)的12.73%，較上年度上升0.59個百分點，比全國平均水平高出0.83個百分點。人口老齡化已成為湖南省面臨的重大社會問題，對養(yǎng)老服務體系構建和社會發(fā)展帶來嚴峻挑戰(zhàn)。以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)結合[2]的社區(qū)居家養(yǎng)老服務，克服單純依靠家庭養(yǎng)老或機構養(yǎng)老帶來的種種弊端，不僅符合老年人個性化養(yǎng)老意愿，解決家庭奉老難題，還能提高整個社會養(yǎng)老資源配置的效率。為積極應對人口老齡化，湖南一直在探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務長效發(fā)展機制，旨在推動相關工作進入健康有序發(fā)展軌道。

1 社區(qū)居家養(yǎng)老的特征

社區(qū)居家養(yǎng)老是繼家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老之后出現(xiàn)的養(yǎng)老新選擇，是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。與機構養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相比，其基本特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）服務功能的全面性。社區(qū)居家養(yǎng)老不僅要滿足老年人日常生活照料的需求，同時還要滿足老年人精神生活和社會參與的需求[2]，涵蓋吃、穿、住、行、學、樂、健等多方面。（2）服務主體的多元性。提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務的包括政府、社區(qū)、社會機構（組織）、志愿服務者，還包括老年人的家庭。（3）服務形式的多樣性。社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供的服務形式不是統(tǒng)一固定的，而是根據(jù)老年人的身體和健康狀況、經(jīng)濟支撐能力和個性化的需求提供多樣化和個性化的選擇。（4）服務環(huán)境的開放性。社區(qū)居家養(yǎng)老為老年人提供的上門服務形式，使得“家”不再局限于物理空間概念，同時也是一個兼具人際交往和社會互動的社會環(huán)境，范圍擴展到家庭所處的社區(qū)。

2 當前社區(qū)居家養(yǎng)老的困境分析

從各地實踐來看，社區(qū)居家養(yǎng)老在應對我國快速老齡化背景下養(yǎng)老問題的過程中發(fā)揮著不可替代的作用。但是，在推進過程中，社區(qū)居家養(yǎng)老也遇到了不容回避的困境，需要引起相關部門的充分重視。

2.1 政策引領不能滿足實踐的要求

作為新發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)形式，國家已經(jīng)從宏觀調(diào)控的角度出臺了一系列政策法規(guī)，但在具體執(zhí)行層面還缺乏適應社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展的配套性政策法規(guī)體系的支持。一方面，與養(yǎng)老相關的社會保障制度如基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、最低生活保障等制度還不能完全根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展情況同步甚至超前發(fā)展，制約了老年人社會保障水平的逐步提高，使得老年人對居家養(yǎng)老服務需求的經(jīng)濟壓力不能得到有效釋放；另一方面，社區(qū)居家養(yǎng)老服務規(guī)范、標準尚未建立，相應的市場綜合監(jiān)管缺乏依據(jù)，導致監(jiān)管空白，最終影響居家養(yǎng)老服務的良性有序發(fā)展。

2.2 碎片化的管理制約效率提升

社區(qū)居家養(yǎng)老服務的管理作為一項公共管理改革措施，對政府的管理依賴性強。社區(qū)居家養(yǎng)老服務的資源分布于多個不同部門，實行財政、民政、衛(wèi)生、工商、人社等管理部門分散的監(jiān)管體制，管理呈現(xiàn)條塊化。盡管各地都在積極探索管理新機制，但管理權的分立導致的管理碎片化一直沒有從根本上解決。不同管理部門的行政等級不同，采用的信息標準和信息系統(tǒng)也不同。這種將社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理中的手段、目標、制度、價值等因素彼此孤立起來的現(xiàn)實，無法真正聚為合力，阻礙了社區(qū)居家養(yǎng)老服務層次的提高，同時也帶來多重管理、重復補貼、重復建設、資源浪費等不利后果。

2.3 技術資源難以提供有效支撐

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，使得各種技術和資源服務社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成為可能。然而，信息過于虛擬化使得部分地方政府重互聯(lián)網(wǎng)信息服務形式而輕具體落地服務，各相關管理部門和醫(yī)院等關聯(lián)機構所獲取的關于老年人的基本信息呈現(xiàn)相互封鎖的狀態(tài)，這種隔離導致了社區(qū)居家養(yǎng)老服務在管理和監(jiān)管過程中的局限性。另外，在社區(qū)居家養(yǎng)老居住環(huán)境和老齡用品的開發(fā)上也亟待技術和資源的有效結合。健康狀況是老年人對居家養(yǎng)老服務需求的硬約束[3]。據(jù)中國老齡制造業(yè)論壇籌委會所做的老齡用品需求調(diào)查，目前中國老齡產(chǎn)品的市場超過2.7萬億，產(chǎn)品和需求比即將達到1∶8。然而，老年用品產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展還不完善，整個產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，自主研發(fā)的老年用品種類相對匱乏，消費結構較為單一，與發(fā)達國家相比在種類、技術、質(zhì)量等方面差距較大，大量產(chǎn)品依賴進口，極大地限制了老齡產(chǎn)品的使用。

2.4 市場化供給不匹配有效需求

當前，老年人的社會角色由被動接受照顧型轉向主動尋求社會參與型，其消費需求也從生存型需求結構向發(fā)展型轉變，呈現(xiàn)出多樣性、層次性和個性化特征，體現(xiàn)出明顯的升級態(tài)勢。社區(qū)居家養(yǎng)老的投資特征是前期投入大且回收周期長。然而，隨著市場需求的不斷增加，社區(qū)居家養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)參與者和投入均處于不斷增加的趨勢，但有效的行業(yè)產(chǎn)出卻明顯表現(xiàn)為不足，盈利困難，客戶需求不能得到充分滿足，主要表現(xiàn)為服務內(nèi)容簡單、供給方式單一、質(zhì)量欠佳，不能有效滿足需求。雖然國家出臺了一系列的利好政策，但社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系的構建不能在短期內(nèi)建立。從運營情況來看，日間照料中心等機構普遍需要依賴政府補貼和相關服務支持才能維持經(jīng)營，自身“掙錢”能力不強，造成企業(yè)依賴性強，服務瞄準政府偏好，而缺乏對老人需求的回應[4]。

2.5 人才隊伍建設阻礙良性發(fā)展

社區(qū)居家養(yǎng)老服務作為一項新興的社會服務，從業(yè)人員的素質(zhì)、技能、管理水平成為制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。現(xiàn)實情況是目前居家養(yǎng)老服務的隊伍專業(yè)化水平還遠不能達到公眾期待的水平，主要體現(xiàn)在：一是年齡偏大，以“40”“50”人員為主；二是文化層次低，學歷水平普遍不高；三是接受專業(yè)系統(tǒng)的培訓少；四是穩(wěn)定性差，人員流動較大。究其原因，一方面，從業(yè)人員工資和福利待遇相比其他行業(yè)無競爭力，但是服務的責任重、工作強度大，這一矛盾導致愿意從事社區(qū)居家養(yǎng)老工作的人員不足；另一方面，受傳統(tǒng)觀念的影響，居家養(yǎng)老服務工作被認為是“伺候人”的工作，得不到應有的尊重，社會認可度低，導致居家養(yǎng)老服務難以留住人才。

3 加強社區(qū)居家養(yǎng)老服務模式建設的路徑思考

3.1 以改革試點為契機，深化社區(qū)居家養(yǎng)老服務布局

改革試點作為促進經(jīng)濟社會發(fā)展和維護社會秩序的重要方法，一直被廣泛接受和采用。實踐表明，試點是探索路徑、化解風險、降低成本、提高效率的重要手段。國家《關于中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點工作的通知》（民函〔2016〕200號）要求，各地要立足本地實際，通過探索創(chuàng)新，統(tǒng)籌資源，把握規(guī)律，開展不同形式的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務試點，從試點中總結經(jīng)驗、梳理做法，快速提高居家和社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展能力和水平。繼長沙等6個市之后，2019年8月，永州市、衡陽市、郴州市被確定為第四批中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點地區(qū)，至此，湖南已有9個國家級試點城市。此前，國家居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點工作驗收組來岳陽等地驗收改革試點成果時表示，湖南試點城市居家養(yǎng)老服務順應養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)新形勢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢較好，城市社區(qū)養(yǎng)老服務布局良好，打造了可復制、可推廣、可持續(xù)的湖南模式。

3.2 以完善政策為引領，營造社區(qū)居家養(yǎng)老良好氛圍

實踐證明，只有頂層設計做好了，社區(qū)居家養(yǎng)老服務的改革嘗試落實才能有章可循、有法可遵、有理可依。政府在居家養(yǎng)老服務中扮演政策引導和支持的角色，由原來的服務供給者變成引導者和監(jiān)督者。一方面，政府要承擔制度規(guī)劃與規(guī)則建構職能，將包括社區(qū)居家養(yǎng)老服務在內(nèi)的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展納入地方政府戰(zhàn)略部署，作為重點服務產(chǎn)業(yè)進行重點培育和優(yōu)先發(fā)展，將社區(qū)居家養(yǎng)老實施情況納入社會監(jiān)測考評指標和重點民生實事項目，做好財政資助的兜底工作，讓市場機制充分發(fā)揮作用；另一方面，政府要進一步完善與社區(qū)居家養(yǎng)老相關的政策保障措施，加緊步伐逐步建立和完善提升居家養(yǎng)老服務質(zhì)量、規(guī)范相關收費、醫(yī)養(yǎng)融合、績效考核評估等政策和法規(guī)性文件，從基礎設施建設、資金投入支持、稅費優(yōu)惠及補貼政策、服務項目、服務標準、人才隊伍建設等方面進行明確規(guī)定，為破解養(yǎng)老服務市場發(fā)展瓶頸，形成覆蓋居家養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展各層次、各領域的政策體系，營造良好的發(fā)展氛圍，推動產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

3.3 以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為抓手，強化社區(qū)居家養(yǎng)老聯(lián)動機制

面對當前社區(qū)居家養(yǎng)老領域管理分化、效率不足的現(xiàn)實，湖南一直致力于探索以全局思維為統(tǒng)領，以滿足老年人需要為導向，以管理要素的整合與協(xié)調(diào)為手段與策略，力求促使服務管理從零散走向整合。成立由分管領導任組長、多個部門為成員單位的工作領導小組，堅持以高位統(tǒng)籌為抓手，建立健全工作聯(lián)動機制，實現(xiàn)了從管理功能、組織結構、信息系統(tǒng)整合、協(xié)調(diào)機制構建等方面“碎片化”管理體制的整合。各相關部門積極回應群眾期待，通過加強協(xié)調(diào)，提升公共服務水平，切實解決當前社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展中存在的長遠發(fā)展規(guī)劃、體制機制匹配、技術資源整合、信息平臺建設、經(jīng)費投資投入等問題，深化社區(qū)居家養(yǎng)老服務質(zhì)量提升專項行動。加強考核督查，健全機制體制，壓實工作責任，補齊差距短板，把社區(qū)居家養(yǎng)老服務各項工作落實落地，為實現(xiàn)統(tǒng)一的籌資機制、統(tǒng)一的覆蓋范圍、統(tǒng)一統(tǒng)籌管理、統(tǒng)一績效評價的服務模式的發(fā)展提供堅強有力的后盾，開創(chuàng)工作新局面，確保社區(qū)居家養(yǎng)老工作有定力、有魄力、有合力。

3.4 以“互聯(lián)網(wǎng)+”為媒介，打造智慧居家養(yǎng)老工作平臺

依托現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)資源和社會力量，以社區(qū)為基礎，搭建養(yǎng)老信息服務網(wǎng)絡平臺，相關技術和資源的應用和推廣可以降低社區(qū)居家養(yǎng)老服務的交易成本，從而推動服務產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，提升專業(yè)化和社會化發(fā)展的水平。近年來，物聯(lián)網(wǎng)、5G、云計算、AI、大數(shù)據(jù)等新技術為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉型升級注入了強勁的發(fā)展動力。湖南省社區(qū)居家養(yǎng)老服務順勢而為，加強智能化技術的應用，充分尋求與物聯(lián)網(wǎng)和智能化設備的結合，轉變傳統(tǒng)的信息交流方式、整合養(yǎng)老資源配置方式、提升服務管理效率，打造“智慧+”社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈條，為老人提供安全、便捷、舒適的養(yǎng)老服務。具體而言，一方面，通過數(shù)據(jù)互聯(lián)互通及同步技術，對老人的日?；顒影ㄉ眢w和安全情況進行有效監(jiān)控，充分滿足老人在生活、娛樂、安全等各方面的需求，打造一個實現(xiàn)老人和子女、服務機構、醫(yī)護人員以及政府管理部門之間的智慧管理閉環(huán)；另一方面，對社區(qū)居家養(yǎng)老機構服務和運營情況、協(xié)同工作業(yè)務流程進行在線實時共享，聯(lián)通各政府管理部門及角色，配合和協(xié)助相關單位生成工作情況報表、完成信息發(fā)布、實現(xiàn)有效監(jiān)管。

3.5 以多元主體為支撐，提升社會參與養(yǎng)老服務熱情

當前，單純地依靠政府和家庭解決居家養(yǎng)老的諸多問題既不現(xiàn)實也不符合效率的原則。建立健全由政府為主導，市場、家庭、社區(qū)和非營利組織多元構建的社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給體系，有助于提供多層次寬角度的養(yǎng)老服務。政府明確各服務主體的責任及參與程序，積極推動、引導、規(guī)范供給主體之間合作，通過構建多元主體之間的良性合作關系，主動協(xié)調(diào)好市場的營利性與社區(qū)居家養(yǎng)老服務公益性之間的沖突，做好市場培育，激發(fā)市場活力和民間資本活力，破解居家養(yǎng)老服務市場發(fā)展瓶頸，促進社會力量逐步成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的主體。進一步發(fā)揮市場引領、產(chǎn)業(yè)主導及政策扶持的作用。采取內(nèi)引外聯(lián)的方式，支持、鼓勵并創(chuàng)造條件引導成熟的社會養(yǎng)老專業(yè)機構和非營利性組織向社區(qū)進行延伸，大力發(fā)展社區(qū)嵌入型養(yǎng)老機構，多層次、寬角度開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務。在加大政府和社會資本投入的同時，繼續(xù)完善居家養(yǎng)老服務的社區(qū)和家庭支持體系，完善相關的配套政策和服務設施，將各類社會資源有效結合起來，實現(xiàn)各類主體間資源的整合與配置優(yōu)化。

3.6 以培養(yǎng)培訓為基礎，加強居家養(yǎng)老人才隊伍建設

借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，政府在進行社區(qū)居家養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)頂層設計時要將戰(zhàn)略性人才規(guī)劃作為重點考量，根據(jù)發(fā)展的需要，從數(shù)量和質(zhì)量上對養(yǎng)老服務人才進行總體規(guī)劃。建立由政府主導的信息平臺，實時對接居家養(yǎng)老服務的人才市場需求，對從業(yè)人員進行實名認證和評價機制，對其可服務技能、服務項目、服務效果進行實時跟蹤。建立居家養(yǎng)老服務標準化委員會，設立專門的專家?guī)?，對社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構進行定期督導，對相關從業(yè)人員進行專題培訓。集聚社會力量，齊抓共建逐步建立居家養(yǎng)老服務隊伍，積極舉辦各類活動，提升從業(yè)人員的社會地位和職業(yè)認同感。鼓勵高等院校結合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需要開展養(yǎng)老服務研究型、技能型、管理型等多類型多層次人才的學歷學位教育，依托老年護理和老年服務與管理等專業(yè)，將高等院校作為當?shù)仞B(yǎng)老人才培訓基地。與此同時，通過出臺居家養(yǎng)老服務人才引入、教育培訓、獎勵補貼等方面的支持政策，引導在校學生積極參加相關職業(yè)技能培訓，為發(fā)展居家養(yǎng)老服務業(yè)儲備專業(yè)人才。