李樹訓(xùn)

一、引 言

目前,在訴訟主體、訴訟請(qǐng)求、責(zé)任形式等規(guī)則設(shè)置方面,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟 (以下簡(jiǎn)稱為 “兩訴”)之間存在諸多相同之處,不僅引起制度功能重復(fù)之嫌,而且彼此間因缺乏必要的 “分界線”容易造成理解和適用上的混亂。關(guān)于兩種訴訟如何銜接的問題,學(xué)界已提出相應(yīng)的解決方案,但主要通過調(diào)整 “兩訴”序位或者直接合并處理的方式,也有基于索賠權(quán)和監(jiān)管權(quán)失衡的角度提供思路。實(shí)際上,這主要是一種訴訟法視野下的解決進(jìn)路。如果純粹觀察沖突本身,“兩訴”之間沖突的本質(zhì)乃是某種競(jìng)合沖突。質(zhì)言之,如果以競(jìng)合的視角展開研究,可以在一定程度上擺脫訴訟法的局限性,實(shí)現(xiàn)訴訟法和實(shí)體法的溝通,并探究其他新的解決路徑。如何有效合理地化解競(jìng)合沖突,將是本文研究的出發(fā)點(diǎn)。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的競(jìng)合

(一)關(guān)于競(jìng)合關(guān)系的一般闡釋

關(guān)于請(qǐng)求權(quán),根據(jù)黑爾維希提出的原理,“一個(gè)法律構(gòu)成要件產(chǎn)生一個(gè)請(qǐng)求權(quán)”[1]。一個(gè)請(qǐng)求權(quán)可能對(duì)應(yīng)一條或幾條法律規(guī)定,當(dāng)完全符合構(gòu)成要件時(shí),請(qǐng)求權(quán)即會(huì)產(chǎn)生。根據(jù)既有理論,請(qǐng)求權(quán)競(jìng)合是指同一個(gè)事實(shí)滿足數(shù)個(gè)不同請(qǐng)求權(quán)規(guī)范的構(gòu)成要件,盡管產(chǎn)生請(qǐng)求權(quán)的規(guī)范相異,但在給付內(nèi)容和給付目的上卻為同一。若其中一個(gè)請(qǐng)求權(quán)得到滿足,其他請(qǐng)求權(quán)將會(huì)消滅。因此,給付目的相同是請(qǐng)求權(quán)競(jìng)合與其他情形相區(qū)別的關(guān)鍵標(biāo)志[2]。從該定義可知,發(fā)生請(qǐng)求權(quán)競(jìng)合現(xiàn)象需要兩個(gè)條件[3]:(1)某一特定規(guī)范要件與特定規(guī)范效果相對(duì)應(yīng);(2)各請(qǐng)求權(quán)在給付內(nèi)容、目的上為同一。同一種類請(qǐng)求權(quán) (例如停止侵害和賠償損失)或不同種類請(qǐng)求權(quán) (例如侵權(quán)責(zé)任和違約責(zé)任)之間存在聚合或競(jìng)合關(guān)系。所謂聚合,其與競(jìng)合相對(duì),盡管規(guī)定不同,但可以并立,且各請(qǐng)求權(quán)之間能夠相互補(bǔ)充。而競(jìng)合是沖突的一種表現(xiàn)形式,為避免重復(fù)賠償或給付,各請(qǐng)求權(quán)不能相互并存。此外,也有學(xué)者從被告給付責(zé)任角度論及,如果致使被告產(chǎn)生雙重或多重相同給付內(nèi)容的判決效果,該種現(xiàn)象可被稱之為責(zé)任競(jìng)合。責(zé)任競(jìng)合是指因?yàn)槟骋环墒聦?shí)而產(chǎn)生兩種以上且彼此相互沖突的責(zé)任內(nèi)容,這是從債務(wù)人的立場(chǎng)而言。實(shí)際上,“責(zé)任競(jìng)合與請(qǐng)求權(quán)競(jìng)合是同一問題的兩個(gè)不同的方面”[4],只是站的角度不同而已。

(二)“兩訴”競(jìng)合的表現(xiàn)形式

為判斷兩種訴訟制度之間是否產(chǎn)生競(jìng)合現(xiàn)象,筆者擬從適用主體、適用要件 (范圍)和適用后果 (法律責(zé)任)三個(gè)方面進(jìn)行化簡(jiǎn)、通約,結(jié)合與之對(duì)應(yīng)的規(guī)范性內(nèi)容展開橫向的比對(duì),從而判斷“兩訴”之間是否構(gòu)成競(jìng)合沖突。

1.適用主體交叉。當(dāng)事人的范疇包括但不限于被告,但站在訴訟目的和責(zé)任承擔(dān)的角度,以被告為比較維度顯然更為恰當(dāng)。在被告方面,兩種訴訟類型并未保持嚴(yán)格區(qū)分。

首先觀察環(huán)境民事公益訴訟。在 《民事訴訟法》《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(下文分別簡(jiǎn)稱為 《審理公益案件解釋》《檢察公益案件解釋》)中皆以 “行為”為判斷標(biāo)準(zhǔn),即凡實(shí)施損害社會(huì)公共利益行為的主體皆可以被認(rèn)為是被告。從解釋學(xué)的立場(chǎng)觀之,在身份上再無其他門檻與限制,體現(xiàn)出一種結(jié)果主義式的立法態(tài)度:一切單位和個(gè)人皆有可能。其次觀察生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。根據(jù) 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱 《改革方案》)的規(guī)定,被告為實(shí)際損害生態(tài)環(huán)境的 “自然人、法人或者其他組織”。試將其與環(huán)境民事公益訴訟中的被告相比較,存在一定的重合關(guān)系,而且是較大面積的重合。從文義上解讀,“(損害)社會(huì)公共利益”概念的內(nèi)涵和外延顯然要會(huì)大于 “(損害)生態(tài)環(huán)境”概念的范疇。不僅如此,根據(jù)當(dāng)前規(guī)范性法律文件的解釋,在環(huán)境民事公益訴訟制度里面,這種開放性規(guī)定致使被告的外延并無確定的邊界,一切以是否存在 “損害行為”作為裁量準(zhǔn)據(jù),并無對(duì)主體身份上的其他限制。與這種進(jìn)路相異,在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設(shè)計(jì)理念中,至少排除 “行政機(jī)關(guān)”作為被告的可能,范圍上有所收縮,如此觀之,兩者可以視為屬種關(guān)系。

2.適用范圍重合。適用范圍,也即損害事實(shí),即使有 “損害”,但首先要明晰的是,該損害是否屬于法律保護(hù)和管轄的范圍。

(1)概念解釋的角度。關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度保護(hù)客體究竟為何的問題,即使是對(duì)于不精法律術(shù)語(yǔ)的普通民眾來說,也不是完全無法解答的難題。既然被稱之為環(huán)境公益訴訟,其自然應(yīng)是用以保護(hù) “環(huán)境公益”的救濟(jì)工具。這種直觀的判斷結(jié)果恰恰是最為接近真相的理解,如果說該答案還有些許不妥或爭(zhēng)議之處,也主要是由于規(guī)范性內(nèi)容之間的不一致而來。從2012年 《民事訴訟法》第55條關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)范內(nèi)容可知,該制度設(shè)立初衷在于維護(hù) “社會(huì)公共利益”,并將其概括為 “污染環(huán)境”的行為。2015年 《審理公益案件解釋》第1條突破原有的法定界限,將其進(jìn)一步拓寬,包括實(shí)際損害行為和存在損害威脅的風(fēng)險(xiǎn)行為。相較于民事訴訟法的原初規(guī)定,最高人民法院采用了擴(kuò)張性解釋:在時(shí)間區(qū)間方面,由事后救濟(jì)推移至事前預(yù)防,在保護(hù)范圍方面,由環(huán)境擴(kuò)大至生態(tài)和環(huán)境。概言之,環(huán)境民事公益訴訟適用范圍的最大邊界應(yīng)為損害環(huán)境公共利益的任何行為,具體表現(xiàn)為 “污染環(huán)境、破壞生態(tài)或破壞生態(tài)環(huán)境”三種情形,不僅如此,在救濟(jì)時(shí)段上包括已經(jīng)損害或存在損害威脅兩種形態(tài)。

根據(jù) 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱 《試點(diǎn)方案》)《改革方案》《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱 《若干規(guī)定》)等規(guī)范性文件的內(nèi)容,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主要是針對(duì) “損害生態(tài)環(huán)境”的行為。生態(tài)環(huán)境損害是指由某種行為引起環(huán)境要素和生物要素以及由其構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)的不利變化或功能退化。這里 “生態(tài)環(huán)境損害”一詞是由生態(tài)和環(huán)境構(gòu)成的組合概念,如此規(guī)定似乎既能省去還原式區(qū)分兩者界限的麻煩,亦能避免遺漏部分應(yīng)受保護(hù)的疆域,達(dá)到同時(shí)涵括 “生態(tài)”和 “環(huán)境”領(lǐng)域的效果。總之,盡管不能為 “兩訴”的適用范圍劃出非常精細(xì)的邊界,但從術(shù)語(yǔ)比較和文義解釋的角度觀察,筆者認(rèn)為,“(環(huán)境)公共利益”一詞的涵攝范圍和外延更為寬泛,因此,前后 “兩訴”之間稱得上是一種包含與被包含的關(guān)系。應(yīng)警醒的是,這僅是初步從概念表層上分析獲悉的結(jié)果,而且是種宏觀上的斷言。為克服推論過于武斷之嫌,尚需要結(jié)合實(shí)際的規(guī)范性條文展開更為詳細(xì)的比對(duì)。

(2)規(guī)范分析的角度。眾所周知,為實(shí)現(xiàn)維護(hù) “環(huán)境公共利益”的目的,2012年通過修訂《民事訴訟法》,環(huán)境公益訴訟機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生,然而因?yàn)?“公共利益”概念固有的開放性、模糊性,其范圍邊界模糊不清、甚至能夠任意延伸,尤其是在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度誕生以后,其更不利于指導(dǎo)實(shí)踐運(yùn)行,故某些地方嘗試對(duì)其范圍進(jìn)行細(xì)化。2019年6月19日,浙江省人民檢察院公布《關(guān)于公益訴訟重特大案件標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定 (試行)》①《關(guān)于公益訴訟重特大案件標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定 (試行)》第6條:有下列情形之一的,可以認(rèn)定為特大公益訴訟案件:1.發(fā)生較大以上突發(fā)環(huán)境事件的……。,但令人疑慮的是,其直接將應(yīng)由生態(tài)環(huán)境損害賠償制度調(diào)整的兩種情形—— “突發(fā)環(huán)境事件”“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)”——吸收進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟制度應(yīng)用范圍當(dāng)中。除規(guī)范性條文之外,在實(shí)踐當(dāng)中,尚且存在檢察機(jī)關(guān)直接辦理突發(fā)性環(huán)境事件的情形[5]。

不僅如此,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度也在從事相同的擴(kuò)張計(jì)劃。關(guān)于該制度調(diào)整范圍,《若干規(guī)定》第一條、第二條分別通過正面列舉和反面排除的方式加以限定,包括:較大級(jí)以上突發(fā)環(huán)境事件和特定功能區(qū)發(fā)生的環(huán)境事件②《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定 (試行)》第1條:“較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件的;在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件?！?。本質(zhì)上,上述兩種情形仍是 “污染環(huán)境、破壞生態(tài)”的事實(shí),圍繞這個(gè)中心,新制度增加一些修飾和限定。制度設(shè)計(jì)者選用某些特定事件和特定地區(qū)作為司法受理的裁定標(biāo)準(zhǔn),不難發(fā)現(xiàn),其與已有環(huán)境公益訴訟制度相區(qū)分的立法意圖,但這些已經(jīng)被選中的事件同樣可被歸入至 “公共利益”概念的統(tǒng)攝范圍之內(nèi);而且兜底性條款的存在,為擴(kuò)大解釋適用空間留下了一道合法的豁口。自試點(diǎn)開始,圍繞其適用范圍的確定,各地分別進(jìn)行了有益嘗試和探索。整體而言,表現(xiàn)出一種默契:或引用或參照或照搬 《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定的情形,嚴(yán)格來講,甚至已經(jīng)偏離 《改革方案》初始設(shè)定的既有軌道。例如天津改革實(shí)施方案③《天津市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》第2條,(一)有下列情形之一的,按本方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任:……3.據(jù) 《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》被認(rèn)定為 “嚴(yán)重污染環(huán)境”或 “后果特別嚴(yán)重的”。選取該刑事解釋中第1條至第5以及第11、12、13條共計(jì)8種情形作為其調(diào)整領(lǐng)域。浙江①《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》第2條,有下列情形之一的,按本實(shí)施方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任:……4.涉嫌環(huán)境污染犯罪,造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害的。、江西②《江西省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》第2條,有下列情形之一的,按本實(shí)施方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任:(三)被依法追究刑事責(zé)任的生態(tài)環(huán)境資源類案件中,存在生態(tài)環(huán)境損害的。、四川③《四川省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》第3條,有下列情形之一,按本實(shí)施方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任:(三)在被追究刑事責(zé)任的生態(tài)環(huán)境資源類案件中,對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害的,其中法律法規(guī)對(duì)違法行為造成生態(tài)環(huán)境損害有明確賠償或處罰規(guī)定的,從其規(guī)定。、河南?、堋逗幽鲜∩鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》第2條,本省行政區(qū)域內(nèi)有下列情形之一的,按本方案依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任:……3.因污染環(huán)境、破壞生態(tài)構(gòu)成犯罪并造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害的。改革方案直接以涉嫌環(huán)境污染犯罪的情形作為其調(diào)整范圍,涵括上述 《環(huán)境污染刑事解釋》所列舉的多種行為類型。此外,云南、河北、北京等地作出相應(yīng)的篩選和調(diào)整。除上述地方行動(dòng)之外,2020年9月,生態(tài)環(huán)境部牽頭印發(fā) 《若干意見》,其在第二條明確將環(huán)境行政處罰案件、環(huán)境犯罪案件等其他案件作為其開展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟工作的線索,從中直接透露出生態(tài)環(huán)境部試圖擴(kuò)大該制度適用領(lǐng)域的決意。總之,從中央到地方,從司法解釋到政策文件,針對(duì)如何看待和劃分這兩種訴訟制度適用范圍的問題,多表現(xiàn)出向?qū)Ψ綌U(kuò)張、滲透的趨勢(shì),因此,彼此重合領(lǐng)域漸趨增大。

3.適用后果相同。為明確兩種訴訟制度的適用后果,下文擬從法律責(zé)任或請(qǐng)求內(nèi)容方面進(jìn)行比較分析?；诋?dāng)事人處分原則,法律責(zé)任一般與訴訟請(qǐng)求相對(duì)應(yīng)。請(qǐng)求權(quán)與責(zé)任是一體雙面的關(guān)系,請(qǐng)求權(quán)競(jìng)合也即為責(zé)任競(jìng)合[6]。為分析便利,此處暫以訴訟請(qǐng)求為比較向度。

在環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)中,根據(jù) 《審理公益案件解釋》第18⑤《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第18條:“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài),已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為,原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。”、19、20、21、22條的相關(guān)規(guī)定,其為原告提供多種旨在救濟(jì)環(huán)境的請(qǐng)求選項(xiàng),依據(jù)請(qǐng)求內(nèi)容和目的間的差異,其大致可劃分為以下幾種類型。第一,預(yù)防性請(qǐng)求。如上所述,最高人民法院將保護(hù)范圍擴(kuò)張至 “具有重大風(fēng)險(xiǎn)的行為”。當(dāng)然,“人們提出目的本身并不是目的,而是立志于實(shí)現(xiàn)它”[7]。鑒于此,該司法解釋同時(shí)賦予主體預(yù)防性救濟(jì)手段,在立法技術(shù)上,兩者間表現(xiàn)出一種邏輯上的對(duì)稱。甚至有學(xué)者建議將“以凸顯 ‘環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與監(jiān)督’為價(jià)值的環(huán)境民事公益訴訟改稱為 ‘環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與監(jiān)督訴訟’”[8]。第二,恢復(fù)性請(qǐng)求?；謴?fù)原狀是指恢復(fù)到環(huán)境或生態(tài)損害發(fā)生前的狀態(tài)和功能。其作為民事?lián)p害填補(bǔ)原則的具體化,是針對(duì)既已造成損害后果的行為賦予的補(bǔ)救辦法,也是民事侵權(quán)私益訴訟中常見的一種請(qǐng)求類型。但其適用需要符合特定的條件,若客觀上根本不具備恢復(fù)原狀的可能性或者恢復(fù)原狀的成本顯著超過事物固有的價(jià)值,則訴請(qǐng)恢復(fù)原狀并不適當(dāng)。第三,賠償性請(qǐng)求。雖然賠償通常表現(xiàn)為金錢給付,但必須明確的是,此處金錢賠償與上述因被告不能履行修復(fù)義務(wù)而給付修復(fù)的費(fèi)用不同,后者是被告對(duì)自身無法實(shí)施修復(fù)行為的一種替代。因此,賠償性請(qǐng)求與給付修復(fù)費(fèi)用請(qǐng)求在性質(zhì)上并非一致。這里賠償范圍是指 “生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的損失”。第四,精神性請(qǐng)求。在環(huán)境民事公益訴訟中,判決被告賠禮道歉的裁判理由一般為 “影響公眾享有美好生態(tài)環(huán)境的精神利益”⑥參見 《郴州市人民檢察院與被告武漢創(chuàng)盛環(huán)?？萍加邢薰镜拳h(huán)境污染責(zé)任糾紛一案民事判決書》,中國(guó)裁判文書網(wǎng) (2018)湘10民初3號(hào)。。第五,其他訴訟請(qǐng)求。原告為實(shí)施訴訟已經(jīng)和將要支付的必要性費(fèi)用,如鑒定費(fèi)、調(diào)查費(fèi)、律師費(fèi)等其他相關(guān)的事務(wù)性支出。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中關(guān)于損害賠償責(zé)任形式的規(guī)定并非始終保持不變,中途存在一個(gè)重要轉(zhuǎn)折。根據(jù) 《試點(diǎn)方案》第4條第 (一)項(xiàng)的規(guī)定,訴訟請(qǐng)求具體包括要求行為人承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用(若無法修復(fù),以貨幣賠償)、服務(wù)功能 (包括永久性)損失以及清除污染、調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用,基本上與上述環(huán)境民事公益訴訟制度中恢復(fù)性請(qǐng)求、賠償性請(qǐng)求和其他請(qǐng)求三種類型相符合。如果說存在差異,筆者認(rèn)為這種不同主要是一種表述形式上的區(qū)別。例如在承擔(dān)責(zé)任方式上,環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)中稱之為 “恢復(fù)原狀”,而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中稱之為 “修復(fù)生態(tài)環(huán)境”。鑒于生態(tài)環(huán)境損害的不可逆性,所謂恢復(fù)原狀主要是對(duì)修復(fù)程度的某種強(qiáng)調(diào)和理想憧憬,實(shí)際上兩種責(zé)任形式的本質(zhì)沒有區(qū)別?！陡母锓桨浮费永m(xù) 《試點(diǎn)方案》的相關(guān)規(guī)定,并無變化,亦是對(duì) 《試點(diǎn)方案》內(nèi)容的再次確認(rèn)。至 《若干規(guī)定》公布,責(zé)任形式發(fā)生較大改變,據(jù)其第11條①《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定 (試行)》第11條:“被告違反法律法規(guī)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的,人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求以及具體案情,合理判決被告承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等民事責(zé)任?！钡膬?nèi)容,在原有恢復(fù)性、賠償性等訴訟請(qǐng)求類型之外新增預(yù)防性和精神性請(qǐng)求,在對(duì)新制度的認(rèn)知上,最高人民法院再一次表現(xiàn)出其獨(dú)到的理解,而與中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳的意見呈現(xiàn)出某種分歧,也因此導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)可以請(qǐng)求的范圍與環(huán)境民事公益訴訟近乎完全相同。

上文分別從訴訟主體、訴訟客體和法律責(zé)任三個(gè)方面展開詳細(xì)比較,可以推斷出,實(shí)際上,中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳在推行生態(tài)文明體制改革和構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之初保留了與環(huán)境公益訴訟制度區(qū)分的意識(shí),成為一種新型的獨(dú)立訴訟類型,從適用范圍和責(zé)任形式的建構(gòu)過程皆能看出其 “求異 (新)”的心思。但是伴隨改革推進(jìn),最高人民法院和地方人民政府依托自身的見解,兩種訴訟制度反而演變成 “趨同 (舊)”的事實(shí)。根據(jù)既有規(guī)則,同一污染或生態(tài)破壞的事實(shí)可能同時(shí)符合兩類司法解釋規(guī)定的構(gòu)成要件,不僅如此,從訴訟請(qǐng)求內(nèi)容上觀察,兩種訴訟的法律效果近乎同一。而在這種訴訟結(jié)構(gòu)里面,針對(duì)同一被告的同一侵權(quán)行為,可以分別由三種適格原告依法提出救濟(jì)效果相同的兩種民事訴訟,當(dāng)任一修復(fù)生態(tài)環(huán)境的訴訟目的實(shí)現(xiàn)時(shí),都意味著后訴將會(huì)喪失法律上的意義,其他請(qǐng)求權(quán)亦因此而消滅,從而產(chǎn)生一種事實(shí)上的競(jìng)合效果。當(dāng)然,引起競(jìng)合的原因絕非一個(gè),但主要因素仍在于法律屬性不明。制度屬性直接決定后續(xù)具體程序建構(gòu)的方向和形態(tài),常見的分類方式存有 “公”與 “私”二分法。環(huán)境民事公益訴訟的法律性質(zhì)為何?答案不言而喻。但是關(guān)于損害賠償訴訟究竟應(yīng)當(dāng)如何定性的問題,眾說紛紜,爭(zhēng)持不下?；诓煌挠^察角度,存在 “公益訴訟說”“私益訴訟說”“混合訴訟說”“行政機(jī)關(guān)職責(zé)說”“目的說”“國(guó)益訴訟說”等其他見解。這種結(jié)論上的分歧令眾人混亂,無所適從,而競(jìng)合僅是其中的一種結(jié)果。

三、既有解決思路

在適用范圍和訴訟請(qǐng)求皆有交叉,甚至相互混同的情形下,究竟應(yīng)當(dāng)如何適用這兩種制度,或者說如何處理 “兩訴”之間的關(guān)系,學(xué)界已貢獻(xiàn)出自己的智識(shí)力量,然最高人民法院并未加以采納,反而使兩種制度發(fā)展愈發(fā)相似。無論如何,若使被告因同一破壞生態(tài)環(huán)境的案件承擔(dān)雙重修復(fù)和賠償?shù)拿袷仑?zé)任,訴累不可避免,也違背 “一事不再理”原則。實(shí)際上,在 “兩訴”競(jìng)合沖突發(fā)生之前,環(huán)境公益訴訟、環(huán)境侵權(quán)私益訴訟之間曾經(jīng)面臨過相同問題,關(guān)于如何協(xié)調(diào)公、私益訴訟間的沖突,主要形成 “序位說”和 “合并說”兩種觀點(diǎn)[9]。

(一)“序位說”

目前學(xué)界有關(guān) “兩訴”之間關(guān)系定位的問題,學(xué)界常以 “銜接”為論述主題。而銜接一般意指相互連接,且多用于形容前后連接的形態(tài),實(shí)質(zhì)上是一種如何調(diào)整訴訟序位的進(jìn)路。盡管同為銜接方案,但在具體銜接方式上存在顯著的差異,經(jīng)歸納 (這種歸納是出于類型化認(rèn)知的需求,是筆者個(gè)人對(duì)既有 “銜接”方案的提煉和簡(jiǎn)化),學(xué)界基本上形成以下幾種銜接辦法。第一,優(yōu)先適用模式。汪勁認(rèn)為,應(yīng)由自然資源所有權(quán)人優(yōu)先提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟[10]。這是一種宏觀上的“序位說”。張梓太等人考慮到政府在人員和手段方面具備的專門優(yōu)勢(shì),主張建立三層遞進(jìn)結(jié)構(gòu),即“政府—檢察院—檢察院、公眾或社會(huì)公益組織”[11]。王金南等人則主張建立雙層遞進(jìn)結(jié)構(gòu):政府優(yōu)先—公民、法人、其他組織次之[12]。劉慧慧持相同觀點(diǎn)[13]。與之相反,也有學(xué)者主張另一種優(yōu)先順序。例如韓波基于政府輔助原則選擇公民、團(tuán)體—環(huán)境行政機(jī)關(guān)—檢察院這種訴訟進(jìn)路[14]。第二,排他適用模式。張寶認(rèn)為,若由行政機(jī)關(guān)作為原告,將案件移交至法院,會(huì)攪亂行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的職能界限,導(dǎo)致 “行政職權(quán)民事化、審判職權(quán)行政化”[15]。王嵐主張行政救濟(jì)的主導(dǎo)模式,強(qiáng)化責(zé)任改正型行政責(zé)任[16]。李摯萍主張通過行政命令的方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)[17]。第三,限制適用模式。程雨燕認(rèn)為,在政府怠于行使索賠權(quán)的基礎(chǔ)上,可以提起公益訴訟。第四,任意適用模式。王燦發(fā)等人認(rèn)為,誰(shuí)先立案,適用哪種訴訟[18]。李浩亦主張不設(shè)先后順序[19]。黃錫生、謝玲則認(rèn)為,對(duì)于損害后果輕微或影響不大的事件可以不設(shè)置先后順序[20]。第五,交叉適用模式。賀震在 《構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機(jī)制》一文中設(shè)想的適用方式為:賠償磋商—社會(huì)組織 (檢察院)環(huán)境公益訴訟—損害賠償訴訟[21]。諸多觀點(diǎn),不一而足。

關(guān)于如何化解 “兩訴”沖突,除上述理論學(xué)說之外,亦有相關(guān)司法解釋。根據(jù) 《若干規(guī)定》第16條和第17條,針對(duì)同一損害事實(shí),若已由行政機(jī)關(guān)在先提起損害賠償訴訟,在審理過程中又被其他主體提起環(huán)境民事公益訴訟,由該審判組織繼續(xù)審理。但若由社會(huì)組織等主體在先提起環(huán)境民事公益訴訟,在審理過程中同時(shí)被行政機(jī)關(guān)提起損害賠償訴訟,此時(shí)在處理方式上與前一種情形存在明顯差異——直接中止審理公益訴訟案件,掉回頭去適用損害賠償訴訟的程序,重新審理。這兩種截然有別的安排方案共同傳達(dá)出同一旨意,即無論由誰(shuí)先起訴,在審理過程中皆應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障行政機(jī)關(guān)的索賠權(quán)?！度舾梢?guī)定》以這種生硬的方式直接確立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)先審判地位,僅僅是時(shí)間和空間上前后序位的調(diào)整,是為法院暫且化解重復(fù)訴訟的尷尬境遇提供的一種技術(shù)上指引,但在正當(dāng)性上不無疑問。實(shí)踐中,社會(huì)組織自身掌握的資源有限,在決定是否提起公益訴訟時(shí),必然會(huì)考慮到成本、專業(yè)等其他問題,因此通常會(huì) “選擇較有把握勝訴的案件并集中力量攻克”。這種無理由的強(qiáng)制中止機(jī)制勢(shì)必會(huì)挫傷社會(huì)組織提起公益訴訟的積極性,甚至構(gòu)成一種排斥和歧視。

(二)“合并說”

除上述提起單一之訴的路徑之外,有學(xué)者借助傳統(tǒng)法律資源主張合并審理。陳德敏等人認(rèn)為“在一方起訴后另一方跟進(jìn)起訴或兩方同時(shí)以各自的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)分別起訴的,可以合并審理”[22]。也有學(xué)者認(rèn)為,“待一方起訴立案后由另一方適格可以作為共同原告參加訴訟”[23]。除上述學(xué)界設(shè)想之外,最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長(zhǎng)王旭光亦認(rèn)為,盡管目前沒有明確的法律規(guī)定,但 “從落實(shí)訴訟經(jīng)濟(jì)和效率原則考量,如果符合訴的合并條件,可以合并審理”[24]。實(shí)質(zhì)上,關(guān)于 “兩訴”能否合并審理以及如何合并的問題,《若干規(guī)定》第16條①《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定 (試行)》第16條:“在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理過程中,同一損害生態(tài)環(huán)境行為又被提起環(huán)境民事公益訴訟,符合起訴條件的,應(yīng)當(dāng)由受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的人民法院受理并由同一審判組織審理”。也作出過一些規(guī)定,即 “可以由同一組織受理并審理”。從文義上理解,并不能完全排除分開審理的可能,如果從訴訟效益的角度衡量,將 “兩訴”合并審應(yīng)是最佳選擇。但是在具體施行路徑上,其與上述某些學(xué)者的理解以及民事訴訟法的原旨存在顯著的區(qū)別。具體而言,《若干規(guī)定》在合并審理適用過程中增加了一項(xiàng)限制性條件,即必需優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。如果在先審理的是環(huán)境民事公益訴訟案件,應(yīng)當(dāng)以“中止審理”的形式進(jìn)行調(diào)節(jié)。

總之,既有適用模式主要是通過安排 “入場(chǎng)序位”的方式以解決訴訟沖突的問題,本質(zhì)上可視之為一種過程銜接或末端治理技術(shù)。其僅能在 “兩訴”發(fā)生沖突之際起到 “頭痛醫(yī)頭”的緩和作用,但未能從源頭上化解 “兩訴”間的緊張關(guān)系。不僅如此,如果一項(xiàng)制度不能與其他制度保持區(qū)分必然會(huì)淪為其他制度的一部分。質(zhì)言之,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度絕不是僅僅為我國(guó)環(huán)境公益訴訟事業(yè)增加一個(gè)新的起訴或代表主體,它理應(yīng)存在自身的獨(dú)特價(jià)值——一種制度價(jià)值。如何挖掘和表現(xiàn)其功能應(yīng)作為未來改革的重點(diǎn)。

四、新的解法—— “范圍說”

(一)“范圍說”的由來

如上所述,“兩訴”沖突的本質(zhì)乃是一種競(jìng)合沖突。準(zhǔn)確地說,其應(yīng)是一種請(qǐng)求權(quán)規(guī)范的競(jìng)合,實(shí)質(zhì)上的請(qǐng)求權(quán)只有一個(gè)。而對(duì)于不同的競(jìng)合情形,解決思路亦會(huì)有較大的差異。如果是法律(條)競(jìng)合,最佳的解決方法應(yīng)是判斷和確認(rèn)規(guī)范之間的實(shí)質(zhì)關(guān)系,例如一般法與特殊法、基本法與補(bǔ)充法、或者存在吸收的關(guān)系。對(duì)此,按照 《立法法》確立的法律適用原則和基本法理,法官需要選擇相對(duì)適當(dāng)?shù)姆l以化解該種適用上的窘境。如果是請(qǐng)求權(quán)自由競(jìng)合論,則交由當(dāng)事人自主選擇和處分,其既可以轉(zhuǎn)讓給其他人,亦可以自身同時(shí)或先后主張幾項(xiàng)請(qǐng)求權(quán) (亦稱為訴的預(yù)備合并),但任一請(qǐng)求權(quán)獲得滿足,其余的權(quán)利隨之消滅[25]。當(dāng)下,因受多種原因影響,“兩訴”之間近乎混同,對(duì)于被告而言,在同一案件上形成彼此沖突的責(zé)任競(jìng)合關(guān)系。而 “兩類訴訟之所以發(fā)生聚合或競(jìng)合問題,正是適用范圍不同的結(jié)果”[26],為避免這種矛盾現(xiàn)象的產(chǎn)生,“或者賦予其中之一優(yōu)先適用的地位,或者限制兩者的適用范圍”[27]。此處,為我們提供化解競(jìng)合沖突的另一種進(jìn)路。

在 “兩訴”關(guān)系定位和處理上,與既有理解稍有不同—— “二訴 (應(yīng))是一種主輔關(guān)系”[28],筆者意欲往前更進(jìn)一步?！氨Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境”既是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存續(xù)和發(fā)展的事實(shí)語(yǔ)境和意義所在,也是對(duì)我們當(dāng)前理解和后續(xù)創(chuàng)新的一種束縛和限制。如果僅注目于上述大寫的改革口號(hào),將其與環(huán)境公益訴訟制度一起視為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的 “左膀右臂”,而忽視細(xì)察各自的特性和“左右手”存在的客觀差異,甚或一度認(rèn)為 “右手足矣”。這種價(jià)值觀上的偏差和誤解將致使兩種制度缺少明確的分工,或者說不知道應(yīng)該如何分工,亦因 “左右”不分產(chǎn)生上述重復(fù)訴訟和相互碰撞的窘境。因此,應(yīng)從規(guī)范上確認(rèn)與保證,兩種制度的法律地位為彼此平等的關(guān)系,僅是在實(shí)際分工上存在差異。這種關(guān)系本文稱之為 “并行適用”。

所謂 “并行”,顧名思義,乃是相對(duì)于重合和交叉而言。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度而言,雖然 《若干規(guī)定》已經(jīng)為我們提供了相應(yīng)的適用范圍,但卻存在兩個(gè)非常重大的隱患。第一,適用范圍相對(duì)狹窄,目前已經(jīng)明確確定的情形僅有兩種,與環(huán)境公益訴訟廣泛的應(yīng)用范圍相較,在數(shù)量上呈現(xiàn)出較大懸殊,甚至說存在巨大差距。在這種語(yǔ)境下,“兩訴”之間類似于點(diǎn)和圓,正如學(xué)者所言,更似包含與被包含的關(guān)系,很難說這是一種 “并行關(guān)系”。如果可以適當(dāng)擴(kuò)展生態(tài)環(huán)境損害制度的適用范圍,將 “兩點(diǎn)”發(fā)展成一條線,在這種條件下,方能稱得上是 “并行關(guān)系”。第二,若是確定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度僅適用已有兩種情形,某種程度上也能避免 “兩訴”發(fā)生沖突,但事實(shí)并非如此。在適用范圍選擇上,《若干規(guī)定》采用列舉加開放式的立法技術(shù),正是這種靈活性為兩種訴訟制度相互任意擴(kuò)張適用領(lǐng)域 (詳見上文)以及彼此碰撞提供了可能。因此,相較于既與適用模式,“并行”適用理論不僅試圖從適用范圍上為 “兩訴”劃分一個(gè)看得見的界限:從量上,按照一定的標(biāo)準(zhǔn)選取、確立、擴(kuò)大和發(fā)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍,最大可能地從源頭上避免因同一案件產(chǎn)生競(jìng)合現(xiàn)象;從質(zhì)上,注重彼此分工的確定性和關(guān)系的穩(wěn)定性,防止 “兩訴”無序和任意地?cái)U(kuò)張各管轄范圍,從而真正實(shí)現(xiàn) “兩訴”有序運(yùn)行。

(二)“并行適用模式”的具體構(gòu)建路徑

目前,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度尚處于發(fā)展初期,在具體制度建設(shè)上也僅具雛形,且頗具爭(zhēng)議。在這種現(xiàn)實(shí)背景下,如何才能做到合理地確立其適用范圍,并非易事。無論是改革的綱領(lǐng)性文件—— 《改革方案》,或者是具有法律效力的規(guī)范性文件—— 《若干規(guī)定》,在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用范圍確定方面呈現(xiàn)出某種淺嘗輒止的態(tài)度,而且學(xué)界也少有相關(guān)研究。根據(jù) 《若干規(guī)定》第一條規(guī)定的內(nèi)容,除兜底條款之外,明面上可以確定的適用情形僅有兩種:分別為以時(shí)間上緊急為特征的突發(fā)環(huán)境事件和以空間上限定為特征一般環(huán)境事件①《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》第1條規(guī)定:(一)發(fā)生較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件的;(二)在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的;(三)發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。。實(shí)際上,按照一般的立法習(xí)慣,同一法條內(nèi)容涵括下的各個(gè)示例之間一般會(huì)存在一個(gè)中心,以達(dá)到凝聚和指引的效果。例如 《民事訴訟法》中有關(guān)上訴事由、再審事由的規(guī)定,所舉出的多種情形 (包括證據(jù)問題、程序問題等其他看似不相連的事項(xiàng))基本上皆以可能會(huì)影響實(shí)體公正為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。以此為參照,就 《若干規(guī)定》而言,至少?gòu)耐獗砩嫌^察,其給定的兩種示例分別從時(shí)間和空間兩條維度上往外延伸,既有重疊地方,如在生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的突發(fā)環(huán)境事件;也有空白地帶,如非特定地區(qū)內(nèi)發(fā)生的一般環(huán)境事件。整體來說,如此設(shè)定,雖然可能會(huì)收獲外延的廣度,但在內(nèi)部缺乏一條清晰的可以起到統(tǒng)籌與貫穿作用的脈絡(luò),即使認(rèn)為兩種情形彼此互不相干都不為過。也正因如此,不禁令人生疑:為何偏偏是這兩種情形,而不是其他情形?以后還可能繼續(xù)納入哪些情形?其中的確立標(biāo)準(zhǔn)是什么?盡管 《改革方案》僅給出兩種示例,為解決這些問題,筆者試圖從中找出選擇這兩種情形的真實(shí)原因和共通之處,以及其中隱藏的其他考慮,并將這種提煉出來的精神內(nèi)核作為以后確立適用范圍的基本標(biāo)尺,從而保持具體適用情形之間的內(nèi)在一致性。對(duì)此,有學(xué)者認(rèn)為,所舉幾種情形具有 “情況復(fù)雜、影響重大、結(jié)果嚴(yán)重、曝光度高等特點(diǎn)”[29]。這些特征更多是一種評(píng)價(jià)意義上的外在描述,抽象而又簡(jiǎn)單,缺乏基本的可操作性。為此,我們不妨回到事物本身來探尋答案。

在上文中闡述道,之所以設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,較為流行的一種觀點(diǎn)是欲通過司法的形式改變 “企業(yè)污染,政府買單”的局面,實(shí)現(xiàn) “誰(shuí)污染,誰(shuí)負(fù)責(zé)”?？陀^而言,作為改革的出發(fā)點(diǎn),這種立意具有一定的正當(dāng)性。該改革意圖本身并無任何問題,有問題的是,改革意圖與具體制度之間邏輯連接的合理性。而且這種宏觀理論并不能從細(xì)節(jié)上解釋為什么首先會(huì)選取這兩種情形,因此需要我們切實(shí)深入到社會(huì)情境里面。與一般污染事件相較,這兩種情形在危害后果上可能更顯 “嚴(yán)重”,但如果僅滿足于此,在損害事實(shí)和法律規(guī)定清楚的基礎(chǔ)上,即使行政機(jī)關(guān)沒有索賠權(quán),也可以通過環(huán)境民事公益訴訟的形式取得相同的法律效果。甚至可以認(rèn)為,環(huán)境民事公益訴訟更為可靠。自2015年8月我國(guó)實(shí)施 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》。根據(jù)該辦法規(guī)定,若發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卮嬖诃h(huán)境保護(hù)不力或失職等情形,地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在這種責(zé)任強(qiáng)制下,容易造成兩種相反的效果,一是自曝其短;二是隱瞞不報(bào)。至于如何選擇,不能一概而論,但絕不能完全排除后種情形的存在。目前,生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的數(shù)量相對(duì)較少,與上述因素不無關(guān)聯(lián)。因此,筆者認(rèn)為,賦予行政機(jī)關(guān)索賠權(quán)的真正原因在于這兩種情形固有的特殊性。這種特殊性不僅僅體現(xiàn)在法律效果上,也 “不在由政府所設(shè)置的司法制度中尋求,而應(yīng)見之于社會(huì)本身”[30]。我們應(yīng)立足于損害事件發(fā)生的具體語(yǔ)境,從整體的角度體察這種特殊性,即一種與行政機(jī)關(guān)連接起來的特殊性,或者說令行政機(jī)關(guān) (而不是別的其他主體)提起損害賠償訴訟的某種需要。因?yàn)榇嬖谶@種需要而產(chǎn)生這種行為[31]。

首先觀察突發(fā)環(huán)境事件。表面上看,與普通型污染事實(shí)相較,突發(fā)環(huán)境事件不僅具有突然發(fā)生的特征,而且社會(huì)影響往往較大,易受到社會(huì)各界的普遍關(guān)注。對(duì)于環(huán)境行政部門而言,及時(shí)開展賠償、修復(fù)、重建等相關(guān)活動(dòng)本身并無任何疑問,因?yàn)槠渲袔в幸环N非常緊迫的現(xiàn)實(shí)需求和社會(huì)意義。令人疑慮的是,為什么必須通過損害賠償訴訟的形式完成這些活動(dòng)?是否完全不能借助其他的救濟(jì)制度來實(shí)現(xiàn)這一目的?實(shí)質(zhì)上,即使我國(guó)沒有成立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,針對(duì)突發(fā)環(huán)境事件,也可以通過環(huán)境侵權(quán)私益訴訟、環(huán)境公益訴訟、行政措施等既有制度資源加以救濟(jì)。理論上講,似乎沒有必要將其單獨(dú)拎出來并嵌入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內(nèi)部。但與普通環(huán)境污染案件相較,突發(fā)環(huán)境事件確實(shí)擁有著非同一般的特征,不排除或許正是因?yàn)檫@些特征的存在使其被新制度選中,作為其優(yōu)先保護(hù)的對(duì)象。其中最為顯著的特征應(yīng)屬以下三個(gè):第一,事態(tài)緊急,這是針對(duì)事件發(fā)生的突然性而來;第二,影響重大,這是基于損害后果 (優(yōu)先考量人、財(cái)、物等損失)以及社會(huì)影響等方面的判斷;第三,救援過程復(fù)雜,這是從應(yīng)對(duì)措施的角度來說的。其中涉及:確定應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別,上報(bào)事件,協(xié)調(diào)、組織具體實(shí)施救援的人力、物力,追究法律責(zé)任,等等。如果著眼于事件的整體性,司法救濟(jì)僅涉及其中的一個(gè)較小部分,此外,還包括受害者的安撫、社會(huì)輿論的平息、事件原因調(diào)查和法律責(zé)任分配等后續(xù)問題?？傊?欲圓滿解決這一事件涉及的所有相關(guān)問題,是一項(xiàng)非常復(fù)雜 “社會(huì)性工程”或 “系統(tǒng)的工程”?？陀^來講,當(dāng)面臨這種緊急、嚴(yán)重和復(fù)雜的事件,如果離開行政機(jī)關(guān)力量的參與幾乎沒有圓滿解決的可能。當(dāng)然,這種觀點(diǎn)是建立在整體的角度上,而不是單純立足于法律的視角,在救濟(jì)活動(dòng)中,法律僅是其中的一部分,但我們不應(yīng)忽視這部分與整體之間是一種密不可分的關(guān)系。

若僅從其中涉及的法律問題來講,對(duì)于同一案件,在損害事實(shí)清晰、法律規(guī)范確定的前提下,由誰(shuí)來開啟法院之門似乎無關(guān)緊要,裁判結(jié)果也不會(huì)有多少不同。實(shí)際上,這僅是一種理想中的結(jié)果。若結(jié)合上述現(xiàn)實(shí)情境再來比較施用 “兩訴”可能導(dǎo)致的救濟(jì)效果,其中的差異就會(huì)顯得非常懸殊。首先,政府在整個(gè)事件的參與度上,以及對(duì)于事件發(fā)生的原因、損害程度等實(shí)際情況的了解、掌控程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是社會(huì)組織、檢察院能夠比擬的。在日常風(fēng)險(xiǎn)管控和實(shí)際應(yīng)急處置工作當(dāng)中,社會(huì)組織和檢察院并未具體參與,因此, “無法掌握實(shí)際的費(fèi)用支出情況,難以確定合理的索賠數(shù)額”[32]。其次,突發(fā)環(huán)境事件對(duì)公眾、社會(huì)和環(huán)境造成的危害往往較大,這就意味著救濟(jì)的力度、強(qiáng)度和速度都非尋常民事案件可比。在訴訟效益上,受制于有限的司法資源和自身專業(yè)知識(shí)的局限性,司法機(jī)關(guān)在處理生態(tài)環(huán)境問題時(shí)經(jīng)常會(huì)遭遇遲延[33]。但若由代表國(guó)家權(quán)力的行政機(jī)關(guān)出面,其不僅具有反應(yīng)迅速、行動(dòng)高效以及整合能力強(qiáng)等特性,同時(shí)因在身份上占據(jù)壓倒性的地位優(yōu)勢(shì),對(duì)于被告的威懾力相對(duì)突出,在無形壓力下會(huì)起到加速結(jié)案和執(zhí)行的效用,符合及時(shí)救援和降低事件負(fù)面影響的現(xiàn)實(shí)需求。上述這兩種優(yōu)勢(shì)是專注于法律智識(shí)的環(huán)境公益訴訟制度所不具備的。因此,筆者認(rèn)為,這應(yīng)是賦予政府索賠權(quán)的真正原因,也是其未來使命所在。

其次我們來觀察第二種情形。據(jù) 《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》第二章第二節(jié)解釋,基于開發(fā)強(qiáng)度、環(huán)境承載力和發(fā)展?jié)摿Φ葮?biāo)準(zhǔn),我國(guó)國(guó)土空間可分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域等四種類型,而限制開發(fā)區(qū)包括重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等其他地區(qū)。不同區(qū)域分別肩負(fù)不同的社會(huì)功能,顧名思義,開發(fā)區(qū)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主要任務(wù),而重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)則負(fù)責(zé)保障國(guó)家生態(tài)安全和增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給,禁止開發(fā)區(qū)則擔(dān)負(fù)保護(hù)國(guó)家文化資源和珍稀動(dòng)植物基因資源的作用。目前,《改革方案》《若干規(guī)定》僅將 “生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)”這兩個(gè)特定區(qū)域納入調(diào)整范圍。但實(shí)質(zhì)上“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和國(guó)家禁止開發(fā)區(qū)域的總面積分別約占全國(guó)陸地國(guó)土面積的40.2%、12.5%”。(參見 《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》第八章、第九章)質(zhì)言之,在管轄范圍上至少排除一半的國(guó)土空間。這種僅保護(hù)局部區(qū)域的限定明顯不符合 “推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的宏大旨意。這種條件設(shè)定是否意味著在其他地區(qū)發(fā)生的環(huán)境污染事件無需承擔(dān)損害賠償責(zé)任,抑或認(rèn)為在其他地區(qū)根本不會(huì)發(fā)生類似的環(huán)境污染事件。對(duì)此,若繼續(xù)完全沿用法律人的思維來解釋這種現(xiàn)象勢(shì)必會(huì)遭遇到邏輯上的瓶頸,難以自圓其說。實(shí)質(zhì)上,該異常事實(shí)存在本身也足以說明一些問題。但不再是囿于法理的角度,而是轉(zhuǎn)而從國(guó)土空間規(guī)劃的意義層面來講,更準(zhǔn)確地說,這種契合是以國(guó)家發(fā)展政策為立法取向所帶來的必然后果。若以 “主體功能區(qū)”為線索進(jìn)行一種逆推式的追溯,會(huì)發(fā)現(xiàn)其中有幾個(gè)相連的非常關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn),且前后間表現(xiàn)出 “從上至下”推動(dòng)的軌跡。2013年11月中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆第三次全體會(huì)議通過 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,其在 “生態(tài)文明制度建設(shè)”主題下,以 “生態(tài)文明”為改革目標(biāo),分別提出 “實(shí)行損害賠償制度”“實(shí)施主體功能區(qū)制度”等其他一系列相關(guān)要求。2014年我國(guó)修訂 《環(huán)境保護(hù)法》,將 “生態(tài)文明建設(shè)”吸納至法律體系里面,并在其第29條規(guī)定嚴(yán)格保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域。2015年12月 《試點(diǎn)方案》將在 “重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)”等特定地區(qū)發(fā)生的污染環(huán)境或破壞生態(tài)事件納入賠償制度的調(diào)整范圍。從發(fā)展脈絡(luò)上觀察,上述三個(gè)事件先后發(fā)生的時(shí)間非常接近,很難說在后發(fā)生的事件絲毫沒有受到在前發(fā)生事件的影響,尤其是面對(duì)源于 “頂層設(shè)計(jì)”的強(qiáng)力意志,甚至不妨認(rèn)為這種設(shè)置既是響應(yīng)深化改革的需求,也是完成改革任務(wù)的必然選擇。結(jié)合我國(guó)環(huán)境政策與法制發(fā)展之間的慣性 “曖昧”關(guān)系[34],筆者認(rèn)為,之所以將這兩種功能區(qū)納入調(diào)整范圍是我國(guó)政策法律化的結(jié)果,也是司法系統(tǒng)對(duì)我國(guó)環(huán)保政策的一種回應(yīng)。

總之,在保護(hù)環(huán)境上,任何選擇不僅僅是純粹的法律問題,而是涉及諸多現(xiàn)實(shí)因素。盡管法律系統(tǒng)可以通過法律規(guī)范、行為等各部分的互動(dòng)生產(chǎn)出一種自治秩序,但是法律并非完全是封閉的獨(dú)立的系統(tǒng),而是 “一個(gè)在規(guī)范上封閉而在認(rèn)知上開放的系統(tǒng)”[35]。在具體適用過程中,應(yīng)嚴(yán)格依法辦事,不可任意超越法律之外,這是我國(guó)司法和執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)遵循和貫徹的思維模式,但這種教義學(xué)進(jìn)路并不應(yīng)成為法律人認(rèn)識(shí)和分析法律現(xiàn)象、問題的宗旨。從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來看,法律實(shí)施包括法學(xué)和社會(huì)學(xué)兩種模式[36]。前者立足于法律空間內(nèi)部,僅僅考慮案件的法律結(jié)構(gòu),抽掉其他的社會(huì)因素,例如部門利益、執(zhí)法力量、政策環(huán)境等;后者則立足于社會(huì)空間內(nèi)考慮問題,法律僅是其中的一個(gè)影響因素。如果一味地以法律人的眼光審視和丈量該制度的合理性,難免會(huì)理不清頭緒。若單純地從受保護(hù)客體和程序規(guī)則來講,兩種訴訟并無本質(zhì)的區(qū)別,但在主體身份層面,差異卻非常顯著,這也是引起當(dāng)下學(xué)界各種爭(zhēng)議的根源所在。故在純粹法理分析之外,應(yīng)立足于主體的優(yōu)勢(shì)地位和社會(huì)現(xiàn)實(shí)情境,并根據(jù)糾紛類型來選擇和設(shè)置相適應(yīng)的程序,這應(yīng)作為制度改革的一項(xiàng)基準(zhǔn)[37]。在司法實(shí)踐過程中,除考慮個(gè)案的法律效果之外,尚且應(yīng)當(dāng)注重該制度造成的社會(huì)效果和政治效果,或者說后兩種效果同樣占據(jù)極為重要的分量。未來在分配適用情形之際可以參照如下兩條標(biāo)準(zhǔn)。

第一條標(biāo)準(zhǔn)。之所以將突發(fā)環(huán)境事件單獨(dú)提出來劃分至新制度的管轄領(lǐng)域,更多是因?yàn)檫m用生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的整體效果 (準(zhǔn)確地說,主要是社會(huì)效果)要顯著優(yōu)于環(huán)境民事公益訴訟,或者說在某些利益保護(hù)效果方面是最佳守護(hù)者。這可以成為未來建立 “并行適用”模式的根本原則。同時(shí),根據(jù)突發(fā)環(huán)境事件的特征及其與行政機(jī)關(guān)之間的密切關(guān)聯(lián),可以進(jìn)一步提煉出如下要求:為避免損害發(fā)生和防止損害后果擴(kuò)大,行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采取合理處置措施的情形。這也是行政機(jī)關(guān)與損害賠償訴訟之間的一個(gè)重要連接點(diǎn)。實(shí)際上,根據(jù) 《改革方案》《若干規(guī)定》關(guān)于訴訟請(qǐng)求內(nèi)容的設(shè)置,行政機(jī)關(guān)除了可以主張修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償服務(wù)功能損失這兩項(xiàng)請(qǐng)求之外,尚且包括行政機(jī)關(guān)為預(yù)防和防止損害擴(kuò)大實(shí)際耗費(fèi)的處置費(fèi)用?？梢赃@樣認(rèn)為,若行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采取合理措施并耗費(fèi)相應(yīng)費(fèi)用,其有針對(duì)行為人提起訴訟的現(xiàn)實(shí)需要。盡管這是一種私法上的債權(quán)之訴,但是并不妨礙該種私法上的請(qǐng)求與修復(fù)生態(tài)環(huán)境的公法主張?jiān)谕话讣?dāng)中一并提出,并可以通過這一個(gè)訴訟一次性解決。在上述這種語(yǔ)境下,若由社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟反而不如由行政機(jī)關(guān)直接提起賠償訴訟便利。2020年4月21日,成都市檢察院與市生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合印發(fā) 《關(guān)于建立生態(tài)環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)作配合機(jī)制的實(shí)施辦法》。在該 《實(shí)施辦法》當(dāng)中,其不再完全局限于突發(fā)環(huán)境事件,同時(shí)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)急活動(dòng)的參與過程。

第二條標(biāo)準(zhǔn)。如果以生態(tài)環(huán)境作為唯一的衡量指標(biāo),無論何地發(fā)生的環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任,保持基本的公平,但立法者做了一定的取舍。按照我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃,不同的功能區(qū)肩負(fù)不同的任務(wù)。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為重,而 “生態(tài)功能區(qū)”“禁止開發(fā)區(qū)”等區(qū)域側(cè)重于保護(hù)生態(tài)價(jià)值。不僅如此,該區(qū)域尚承載著補(bǔ)救前者因發(fā)展生產(chǎn)而犧牲掉的環(huán)境的重任,因此需要加以重點(diǎn)保護(hù),不容有失。這種功能定位和分配可以說是站在國(guó)家整體層面作出的決定,關(guān)乎著國(guó)家發(fā)展大計(jì)和綜合規(guī)劃。因此這不是一般性質(zhì)的公共利益,而是受到國(guó)家高度重視的公共利益。換句話說,在該地發(fā)生的環(huán)境事件絕不是一時(shí)一地的問題,可能直接會(huì)影響到國(guó)家發(fā)展規(guī)劃與部署,因此需要 “重點(diǎn)照顧”——特殊案件需要特殊程序[38]。這種重視從 《環(huán)境保護(hù)法》及時(shí)將其法定化的立法行動(dòng)中可見一斑。如果從這個(gè)意義上出發(fā),將其交由行政機(jī)關(guān)來處理不僅僅是踐行 《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定的需要,而且此舉可能更為符合政治形勢(shì)的要求,至少?gòu)闹畜w現(xiàn)出國(guó)家對(duì)于該地區(qū)的高度重視,以及嚴(yán)肅待之的保護(hù)態(tài)度。在這種頂層施壓下,對(duì)于負(fù)有保護(hù)地方環(huán)境職責(zé)的各地政府而言,可以起到一種鞭笞和督促的積極作用。不僅如此,在層層壓力下,也可以刺激到人們未來的行為選擇和決定,使?jié)撛诘倪`法者不敢染指這樣的公共利益,增強(qiáng)社會(huì)資源配置效益[39]。在這一點(diǎn)上,環(huán)境民事公益訴訟缺少這種政治層面上的效能。由此,筆者嘗試將第二條原則概括為,影響國(guó)家環(huán)境政策明確需重點(diǎn)保護(hù)事項(xiàng)的情形,包括但不限于生態(tài)功能區(qū)等特殊區(qū)域里發(fā)生的損害事件。

除上述兩條標(biāo)準(zhǔn)之外,根據(jù)制度成立的目的以及兜底條款的提示,并以此為依據(jù)直接確定這些情形的核心旨意,即只要符合 “嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境”的特征皆可被納入其調(diào)整范圍。事實(shí)上,無論如何擴(kuò)大適用范圍,也不可能 “一網(wǎng)打盡”,僅能針對(duì)其中的部分 “倒霉鬼”提起訴訟,更何況司法救濟(jì)作為最后一道防線,保持其謙抑性應(yīng)是其使命所在,從而杜絕隨意增加適用情形的可能。所謂 “法律秩序乃是在不斷地努力實(shí)現(xiàn)盡可能多的利益進(jìn)程中調(diào)整彼此重疊的權(quán)利主張和協(xié)調(diào)相互沖突的要求”[40],而且環(huán)境法治的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)即為適用的穩(wěn)定性[41]。如果不能保證規(guī)范適用的穩(wěn)定性,“兩訴”競(jìng)合的沖突勢(shì)必再次產(chǎn)生,從而動(dòng)搖法律秩序。所以與其糾結(jié)如何維持可訴范圍的彈性,不妨先解決規(guī)范確定性的問題。根據(jù) 《改革方案》《若干規(guī)定》關(guān)于適用情形的規(guī)定,盡管其中兜底條款為未來制度后續(xù)建設(shè)故意留下無限可能性,或許這種抽象的留白僅是立法政策上的無奈之舉[42],但在結(jié)果上存在一種概括性的信賴風(fēng)險(xiǎn)。為此,筆者主張可以刪掉該兜底條款,采用純粹的列舉方式,并在適用空間上形成一種閉環(huán),實(shí)現(xiàn)調(diào)整情形的確定化和固定化,這既是 “法治”的應(yīng)有之義,同時(shí)可以避免行政機(jī)關(guān)推脫索賠責(zé)任。與此同時(shí),結(jié)合制度改革進(jìn)度,暫不宜采用精細(xì)化規(guī)定,保持適度的模糊性可以增強(qiáng)其適應(yīng)力和包容性,可以先從既與的兩種情形中產(chǎn)生辨認(rèn)特征,并最終實(shí)現(xiàn)并行適用的改革目標(biāo)。除制定生態(tài)環(huán)境損害賠償法之外,也可采用單行法的規(guī)定形式。例如2019年12月我國(guó)修訂 《森林法》,其在第六十八條規(guī)定,縣級(jí)以上政府部門可以依法起訴,這應(yīng)是我國(guó)首次從單行環(huán)境法層面直接明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,也創(chuàng)造出一種新的銜接路徑。2020年4月,我國(guó)通過了 《固體廢物污染環(huán)境防治法》,其在第122條明確授予賠償權(quán)利人在磋商不成時(shí)可以向人民法院提起損害賠償訴訟的權(quán)利。

五、結(jié) 語(yǔ)

盡管 “序位說”“合并說”模式皆有自身的理性成分,但亦會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的適用難題,很難說是一種圓滿的解決辦法,在解決效果上并不能達(dá)到最佳結(jié)果。無論從中選擇何種適用方法,這種用以調(diào)和的處理技術(shù)都不能從根本上改變 “兩訴”彼此糾纏的格局,而且這種曖昧不清的適用關(guān)系明顯背離實(shí)證法所追求的規(guī)則清晰和秩序安定的一般目標(biāo)。究其根本原因在于兩種訴訟類型適用范圍的普遍交叉、混淆不分,而建立在該基礎(chǔ)背景之上的適用模式自然逃不了被牽連的命運(yùn):它主要發(fā)揮著調(diào)和與緩解沖突的效用,而不是真正解決問題的辦法。因此,筆者認(rèn)為,欲完全實(shí)現(xiàn)區(qū)分 “兩訴”關(guān)系的目的,應(yīng)從適用范圍上進(jìn)行界分,從源頭上避免和減少?zèng)_突現(xiàn)象的發(fā)生,這是一種普遍的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。