李摯萍,郭昱含

一、引 言

2021年1月22日 《海警法》正式頒布,標(biāo)志著我國海洋綜合執(zhí)法新局面的形成。根據(jù)該法第12條、第15條規(guī)定,中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下的海警機(jī)構(gòu),以及沿海地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu),都承擔(dān)著海上生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作①海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法包括陸域執(zhí)法和海域執(zhí)法。本文所提到的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法,專指在海域進(jìn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的行政執(zhí)法活動。。但是,《海警法》沒有涉及中央和地方之間的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)配置問題。而2017年修訂的 《海洋環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定又滯后于海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀。在此情形下,央地海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的劃分缺少法律指引。如何解決海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的央地同質(zhì)化問題,如何在中央海警和沿海地方政府海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間合理分配海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)是重要的學(xué)術(shù)問題,也是 《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海警法》等法律法規(guī)修訂及細(xì)化時需要回應(yīng)的議題。

二、海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的劃分必要性

(一)央地海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的二元化

黨的十八大提出 “保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境”“建設(shè)海洋強(qiáng)國”的國家戰(zhàn)略[1](F49)。隨后,十九大報告重申了 “堅持陸海統(tǒng)籌,加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”的要求[2](P33)。在此背景下,為整合海上執(zhí)法力量,提高海洋執(zhí)法效能,我國在2013年和2018年兩次國家機(jī)構(gòu)改革中,持續(xù)推進(jìn)海洋綜合執(zhí)法體制改革。由于2018年的國家機(jī)構(gòu)改革允許地方在沒有中央明確規(guī)定的情況下,因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能①《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出:“(二)賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)。增強(qiáng)地方治理能力,把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會管理事項下放給地方。除中央有明確規(guī)定外,允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能,允許把因地制宜設(shè)置的機(jī)構(gòu)并入同上級機(jī)關(guān)對口的機(jī)構(gòu),在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等?！?中央和地方各自建立起了不同類型、不同性質(zhì)的海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。中央軍委領(lǐng)導(dǎo)的海警機(jī)構(gòu)和沿海地方政府領(lǐng)導(dǎo)的海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)屬于不同管理系統(tǒng),二者之間不存在行政隸屬關(guān)系。

1.中央層面的海警機(jī)構(gòu)。中國海警局、海警海區(qū)分局以及海警海區(qū)分局在沿海設(shè)立的省、市、縣海警局/海警工作站 (下文簡稱海警),是中央層面的海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),也是最主要的海上生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法主體②除中國海警局外,交通部的中國海事局還負(fù)責(zé)與港口、船檢相關(guān)的海洋環(huán)境保護(hù)工作。由于海事局的組織成分較為復(fù)雜,2018年的國務(wù)院海洋綜合執(zhí)法改革暫時未觸及海事執(zhí)法體制改革問題。鑒于海事機(jī)構(gòu)改革的復(fù)雜性和特殊性,本文所討論的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)不涉及海事相關(guān)內(nèi)容。。海警具有軍事和行政雙重屬性,它既是黨中央和中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下的國家武裝力量,又是海洋行政執(zhí)法組織。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面,海警是中央軍委垂直管理的武裝警察部隊。依據(jù)中共中央印發(fā)的 《深化黨和中央機(jī)構(gòu)改革方案》《中共中央關(guān)于調(diào)整中國人民武裝警察部隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的決定》,海警隊伍移出政府序列,整體劃歸中國人民武裝警察部隊領(lǐng)導(dǎo)指揮,調(diào)整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊及支隊,對外掛海警局牌子。海警外部實行垂直管理體制。據(jù)2021年新頒布的 《海警法》第10條和第78條規(guī)定,中國海警局下設(shè)南海、北海、東海三個海區(qū)分局。這三個海區(qū)分局在各自海區(qū)內(nèi)設(shè)立省、市級海警局以及縣級海警工作站③《中華人民共和國海警法》第10條規(guī)定:“國家在沿海地區(qū)按照行政區(qū)劃和任務(wù)區(qū)域編設(shè)中國海警局海區(qū)分局和直屬局、省級海警局、市級海警局和海警工作站,分別負(fù)責(zé)所管轄區(qū)域的有關(guān)海上維權(quán)執(zhí)法工作。中國海警局按照國家有關(guān)規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)所屬海警機(jī)構(gòu)開展海上維權(quán)執(zhí)法工作?！?。由于省、市、縣級的海警局/工作站是中國海警局及其海區(qū)分局派駐到地方的武警部隊,沿海地方政府沒有干預(yù)的權(quán)力④《中華人民共和國海警法》第78條第1款規(guī)定:“省級海警局,是指直接由中國海警局領(lǐng)導(dǎo),在沿海省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的海警局;市級海警局,是指由省級海警局領(lǐng)導(dǎo),在沿海省、自治區(qū)下轄市和直轄市下轄區(qū)設(shè)立的海警局;海警工作站,通常是指由市級海警局領(lǐng)導(dǎo),在沿?？h級行政區(qū)域設(shè)立的基層海警機(jī)構(gòu)?！笨梢?省、市、縣級海警受上級海警垂直領(lǐng)導(dǎo),沿海地方政府無權(quán)干涉。,所以本文將省、市、縣級的海警局/工作站同樣視為中央層面的海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

在執(zhí)法授權(quán)方面,《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》(2018)和 《海警法》將與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)授予了海警。至此,中央海警成為了海上生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法主體。

2.地方層面的沿海地方政府海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)?！逗＞ā返?5條規(guī)定:“中國海警局及其海區(qū)分局,協(xié)調(diào)指導(dǎo)沿海地方人民政府海上執(zhí)法隊伍開展……海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)……等相關(guān)執(zhí)法工作?！笨梢?該條文是在承認(rèn)沿海地方政府海上執(zhí)法隊伍,即地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上,明確了中國海警局及其海區(qū)分局與地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。

在地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置方面,多數(shù)沿海地區(qū)實行海洋綜合執(zhí)法體制改革,不同地區(qū)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)組織形式存在差異。有的地區(qū)將海監(jiān)、漁政整合為一支執(zhí)法隊伍。例如,廣東省將原海監(jiān)、漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)更名為海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)掛靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門,集中負(fù)責(zé)海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作①參見廣東省政府2019年8月發(fā)布的 《廣東省人民政府關(guān)于開展海洋綜合執(zhí)法工作的公告》(粵府函 〔2019〕260號)。資料來源:廣東省政府網(wǎng),網(wǎng)址:http://www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/qbwj/yfh/content/post_2591581.html,最近訪問日期2021年4月20日。;福建省政府組建海洋與漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu),該執(zhí)法機(jī)構(gòu)隸屬海洋與漁業(yè)廳,集中負(fù)責(zé)海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作②參見福建省海洋與漁業(yè)局機(jī)構(gòu)設(shè)置。資料來源:福建省海洋與漁業(yè)局網(wǎng),網(wǎng)址:http://hyyyj.fujian.gov.cn/jggk/jgzn/jgsz/sydw/200511/t20051103_1854868.htm,最后訪問日期2021年4月20日。。在個別地區(qū),海洋綜合執(zhí)法體制改革相對滯后,海監(jiān)、漁政維持原有建制,隸屬不同的政府部門。例如,河北省政府的海監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)隸屬自然資源部門,漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)隸屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。海監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)單獨負(fù)責(zé)海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作③參見河北省政府機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。資料來源:河北省政府網(wǎng),網(wǎng)址:http://info.hebei.gov.cn/hbszfxxgk/6806024/6807473/6917575/index.html,最后訪問日期2021年4月20日。。

在執(zhí)法授權(quán)方面,地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)來源于同級生態(tài)環(huán)境部門的行政委托。根據(jù) 《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定,海洋、海事和漁業(yè)是海洋環(huán)境監(jiān)管部門,在各自領(lǐng)域內(nèi)負(fù)責(zé)海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作。所以一直以來,海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)分散在上述三個部門。2018年國家機(jī)構(gòu)改革后,環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵭写蟛恐聘母铩８鶕?jù)沿海地方政府的機(jī)構(gòu)改革方案,包括海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的環(huán)境監(jiān)管職權(quán)轉(zhuǎn)由生態(tài)環(huán)境部門集中行使。因此,現(xiàn)在的地方海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門是生態(tài)環(huán)境部門,該部門享有海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)。但據(jù)筆者統(tǒng)計,在11個沿海省份 (自治區(qū)、直轄市)中,有10個省 (自治區(qū)、直轄市)的生態(tài)環(huán)境部門通過行政委托的方式,將海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)委托給同級的海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使④此處的沿海省份不包括臺灣、澳門、香港。。唯一例外的廣東省采用相對集中行政執(zhí)法權(quán)的方式,使該省內(nèi)的海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲得海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)。依據(jù) 《廣東省人民政府關(guān)于開展海洋綜合執(zhí)法工作的公告》,廣東省內(nèi)的各級海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)。并且,各級生態(tài)環(huán)境部門不得再行使相關(guān)權(quán)力⑤《廣東省人民政府關(guān)于開展海洋綜合執(zhí)法工作的公告》(粵府函 [2019]260號)規(guī)定:“整合涉海地區(qū)海洋監(jiān)察、海島管理、漁政管理、漁港監(jiān)督、漁船監(jiān)督檢驗、海洋環(huán)境保護(hù)等執(zhí)法職能,由縣級以上海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法在其管轄海域集中行使行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)。上述行政執(zhí)法權(quán)由海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使后,各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門不得再行使;仍然行使的,作出的行政執(zhí)法決定一律無效。”。

(二)央地海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的同質(zhì)化

海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制改革后,中央海警和地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)面臨同質(zhì)化的新問題。具體表現(xiàn)在執(zhí)法區(qū)域和執(zhí)法事項的重疊之上。

1.央地執(zhí)法區(qū)域存在重疊。一方面,《海警法》第3條規(guī)定:“海警機(jī)構(gòu)在中華人民共和國管轄海域及其上空開展海上維權(quán)執(zhí)法活動?！薄逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第2條規(guī)定:“本法的適用范圍包括內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域?！苯Y(jié)合上述規(guī)定可知,海警的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域為上述所有海域。另一方面,《海洋環(huán)境保護(hù)法》沒有對沿海地方政府及其海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域作出界定。這就導(dǎo)致地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域邊界模糊,實際執(zhí)法范圍存在不確定性。

由此可知,海警的執(zhí)法區(qū)域覆蓋我國管轄范圍內(nèi)的所有海域。所以,在實際執(zhí)法中,中央的部分海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域與地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域存在重疊。并且,由于沿海地方政府及其海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域邊界沒有劃定,中央和地方執(zhí)法區(qū)域的重疊面積也無從判定。

2.央地執(zhí)法事項存在重疊。一方面,《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》對中國海警局作了概括性授權(quán),明確由中國海警局承擔(dān)海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法任務(wù)①《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》(2018)規(guī)定:“中國海警局執(zhí)行……海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)……等方面的執(zhí)法任務(wù),行使法律規(guī)定的有關(guān)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)。中國海警局與公安機(jī)關(guān)、有關(guān)行政機(jī)關(guān)建立執(zhí)法協(xié)作機(jī)制?！??！逗＞ā返?2條第6款對各級海警機(jī)構(gòu)的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)作了統(tǒng)一授權(quán);并列舉了海警負(fù)責(zé)的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項。具體包括但不限于:(1)海洋工程建設(shè)項目的監(jiān)督檢查及違法行為查處;(2)海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的監(jiān)督檢查及違法行為查處;(3)自然保護(hù)地海岸線向海一側(cè)保護(hù)利用的監(jiān)督檢查及違法行為查處;(4)按照規(guī)定權(quán)限參與海洋環(huán)境污染事故的應(yīng)急處置和調(diào)查處理②《中華人民共和國海警法》第12條第6項規(guī)定:“在職責(zé)范圍內(nèi)對海洋工程建設(shè)項目、海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害、自然保護(hù)地海岸線向海一側(cè)保護(hù)利用等活動進(jìn)行監(jiān)督檢查,查處違法行為,按照規(guī)定權(quán)限參與海洋環(huán)境污染事故的應(yīng)急處置和調(diào)查處理?！?。

另一方面,《海洋環(huán)境保護(hù)法》第82條規(guī)定了海洋工程的行政處罰;第73條、85條、86條規(guī)定了海洋傾倒廢棄物的行政處罰;第76條規(guī)定了珊瑚、紅樹林等海洋生態(tài)系統(tǒng)、海洋保護(hù)區(qū)遭受破壞的行政處罰;第19條、73條、84條等規(guī)定了石油勘探開發(fā)造成海洋環(huán)境污染的應(yīng)急處置和調(diào)查處理。事實上,《海警法》與 《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項類型基本相同。地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)接受生態(tài)環(huán)境部門行政委托,或依據(jù)沿海地方政府相對集中行政執(zhí)法權(quán)的決定,也獲得了上述事項的執(zhí)法權(quán)限。

由此可見,中央和地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)面臨同質(zhì)化程度較高的新問題。執(zhí)法區(qū)域和執(zhí)法事項的重疊,可能會造成央地海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的沖突與推諉卸責(zé),影響海洋生態(tài)環(huán)境違法責(zé)任的追究以及對執(zhí)法機(jī)構(gòu)的問責(zé),降低海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的效果和效率,進(jìn)而影響海洋生態(tài)環(huán)境整體治理水平和治理能力的提升。黨的十八大以來,國家致力于實現(xiàn)央地事權(quán)的合理劃分,以期構(gòu)建中央和地方權(quán)責(zé)清晰的政府職責(zé)體系。在此背景下,合理劃分中央與地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)值得進(jìn)一步深入研究。

三、海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的劃分目標(biāo)

黨的十八大以來,國家致力于通過合理劃分央地事權(quán),構(gòu)建中央和地方權(quán)責(zé)清晰的政府職責(zé)體系。為此,黨和國家政策文件提出了央地事權(quán)劃分的總目標(biāo)。該目標(biāo)為海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的央地劃分指明了方向。

(一)央地事權(quán)劃分的總目標(biāo)

對于任何一個有龐大治理規(guī)模的國家而言,只有實現(xiàn)中央與地方兩大治理主體的有序分工與高效合作,才能提升國家整體治理水平。但是,國家政治體制不同,央地關(guān)系不同,對央地事權(quán)劃分的要求也不盡相同。我國是單一制國家,央地事權(quán)劃分不能動搖中央的主導(dǎo)地位。黨和國家在一系列的政策文件中明確了央地事權(quán)劃分思路,為央地事權(quán)劃分確立了總目標(biāo),主要體現(xiàn)為兩方面要求:

一方面,要求激發(fā)央地治理積極性,即明確中央和地方政府的職能分工與職權(quán)邊界?！堆氲刎斦聶?quán)劃分指導(dǎo)意見》明確指出,我國存在央地職能定位不清的問題:“一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān),一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù),中央承擔(dān)過多,地方?jīng)]有擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的支出責(zé)任。”在央地事權(quán)高度同質(zhì)化的情況下,不止是財政支出,在公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給方面,地方政府也抱有由中央兜底的預(yù)期。為強(qiáng)化地方政府的治理主體地位和責(zé)任主體地位,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出 “加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”的要求。2019年 《中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào),要 “充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機(jī)制”“理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系”“形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)”?！堆氲刎斦聶?quán)劃分指導(dǎo)意見》要求 “減少中央部門代地方?jīng)Q策事項,保證地方有效管理區(qū)域內(nèi)事務(wù)”。由此可見,明確央地職能分工,尤其使地方政府承擔(dān)起權(quán)限范圍內(nèi)的治理責(zé)任,是激發(fā)央地治理積極性的主要方式。因此,央地事權(quán)劃分必須達(dá)到明確央地職能分工、劃分央地管轄側(cè)重點的效果。

另一方面要求強(qiáng)化中央主導(dǎo)地位。2013年 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出 “簡政放權(quán)”“最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理”等要求,其目的在于使中央有所不為,從而保證其有所為。在權(quán)力配置方面,強(qiáng)化中央主導(dǎo)地位主要表現(xiàn)在 “將必要的權(quán)力集中到中央”之上。2014年 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》正式提出要 “強(qiáng)化中央政府 ‘必要的’執(zhí)法權(quán)”。2016年 《央地財政事權(quán)劃分指導(dǎo)意見》指明,環(huán)境保護(hù)與治理事務(wù)屬于央地共同事權(quán),由中央和地方共同負(fù)責(zé)。其中,由中央負(fù)責(zé)的事項為 “對全國生態(tài)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用的生態(tài)環(huán)境保護(hù)”。由此可見,在權(quán)力配置方面,將 “必要的”執(zhí)法事項上收中央,是強(qiáng)化中央主導(dǎo)地位的根本要求。

(二)總目標(biāo)在海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)劃分中的體現(xiàn)

在海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)劃分中,央地事權(quán)劃分總目標(biāo)具體表現(xiàn)在兩個方面。一方面,執(zhí)法權(quán)的劃分要能夠充分激發(fā)中央和地方的執(zhí)法積極性。要激發(fā)執(zhí)法積極性,就要厘清央地在海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面的權(quán)責(zé)分工,避免中央海警機(jī)構(gòu)與地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)因權(quán)責(zé)同質(zhì)化而相互推諉卸責(zé)。明確地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域,是厘清央地執(zhí)法權(quán)責(zé),充分激發(fā)地方執(zhí)法積極性的必要前提。執(zhí)法區(qū)域和執(zhí)法邊界不清,會給地方留出選擇性執(zhí)法的空間,從而可能出現(xiàn)有利同爭、無利躲避的現(xiàn)象。另一方面,執(zhí)法權(quán)的劃分要建立在海警主導(dǎo)之上。要使中央海警在海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面居于主導(dǎo)地位,就要確保中央海警對 “必要的”海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項的控制力。這意味著一切 “必要的”事項都必須由海警管轄,即使處于地方執(zhí)法區(qū)域內(nèi)也不例外。因此,劃定地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域和執(zhí)法邊界,只是為了明確沿海地方政府及其海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍。我國中央和地方行政機(jī)構(gòu)是相互滲透和相互支持的[3](P19)。地方執(zhí)法邊界的存在,并不代表中央海警無權(quán)介入地方執(zhí)法區(qū)域內(nèi)的相關(guān)事項。

但是,如果中央任意干預(yù)地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項,又會對地方執(zhí)法的有效性和積極性造成不利影響。因此,在國家提出 “減少中央部門代地方?jīng)Q策事項,保證地方有效管理區(qū)域內(nèi)事務(wù)”的要求下,把握中央海警介入的 “度”,是平衡 “發(fā)揮地方執(zhí)法積極性”與 “強(qiáng)化中央主導(dǎo)地位”的關(guān)鍵。目前為止,國家相關(guān)政策對什么是 “必要的”執(zhí)法權(quán)沒有做出詳細(xì)解釋。在海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面,哪些處于地方沿海政府管轄海域內(nèi)的執(zhí)法事項需要中央海警介入?要回答此疑問,就需要對海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步的探討。

四、海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)

劃分央地事權(quán)的關(guān)鍵在于確立一套合理的、具有可操作性的劃分標(biāo)準(zhǔn)。目前我國海上環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域尚無明確的央地事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)。理論和實踐中,“公共產(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”和 “事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”是目前最主要的兩種央地事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)。這兩種標(biāo)準(zhǔn)具有互補性,綜合這兩種標(biāo)準(zhǔn)來劃分海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán),能夠?qū)崿F(xiàn) “發(fā)揮地方執(zhí)法積極性”與 “強(qiáng)化中央主導(dǎo)地位”之間的平衡。

(一)央地事權(quán)劃分的兩種標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)濟(jì)學(xué)的 “公共產(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”和法學(xué)的 “事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”,不僅在學(xué)界獲得廣泛認(rèn)可,而且被我國立法和政策所吸納,成為央地事權(quán)劃分的主要依據(jù)。

1.“公共產(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”。蒂伯特、施蒂格勒、馬斯格雷夫、奧茨等經(jīng)濟(jì)學(xué)家以提升公共產(chǎn)品供給效率和資源配置效率為目的,提出 “公共產(chǎn)品層次性”理論[4](P17)。該理論認(rèn)為,“現(xiàn)代政府作為公共權(quán)力的擁有者負(fù)有公共服務(wù)職能,向社會提供公共產(chǎn)品是政府的基本職責(zé)。在單一制國家,各級政府如何有效分工以提供公共產(chǎn)品,由公共產(chǎn)品的層次性決定”[5]。并且,“不同級別的政府具有不同的比較優(yōu)勢,適合于處理具有不同信息復(fù)雜程度的事務(wù)和提供不同類型的公共服務(wù)”[6](P145)。具言之,中央擅長提供外部性大、信息處理簡單的公共產(chǎn)品;而地方擅長提供外部性小、信息處理復(fù)雜的公共產(chǎn)品。

根據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍和信息獲取的復(fù)雜程度,可以將公共產(chǎn)品劃分為區(qū)域性公共產(chǎn)品、跨區(qū)域性公共產(chǎn)品和全國性公共產(chǎn)品三個層級。(1)區(qū)域性公共產(chǎn)品指受益范圍主要是地方政府管轄區(qū)域,具有較強(qiáng)地域特征,地方政府掌握的信息程度遠(yuǎn)超過中央政府,由地方政府提供效率更高的公共產(chǎn)品。例如,地方政府轄區(qū)內(nèi)的供水、供電以及該區(qū)域的土地、河水環(huán)境質(zhì)量等,都是區(qū)域性公共產(chǎn)品。(2)跨區(qū)域性公共產(chǎn)品指具有跨區(qū)域?qū)傩郧矣休^大利益外溢性,需要區(qū)域之間分工合作的產(chǎn)品。例如,跨區(qū)域的自然保護(hù)區(qū)、流域水利工程建設(shè)等,是跨區(qū)域性公共產(chǎn)品。(3)全國性公共產(chǎn)品指受益范圍遍及本國主權(quán)管轄區(qū)域,并且外部性大、信息處理簡單,由中央政府提供更有效率的公共產(chǎn)品。國防、外交、國家安全等被認(rèn)為是典型的全國性公共產(chǎn)品。需注意的是,公共產(chǎn)品的層級劃分具有相對性,政治體制、國家政策、時代背景等因素的不同,都會導(dǎo)致具體公共產(chǎn)品劃分層級的不同。因此,區(qū)域性公共產(chǎn)品也可能具有全國性公共產(chǎn)品特征,區(qū)域公共產(chǎn)品也可能在某種情況下升格為全國性公共產(chǎn)品。例如,一些地方級自然保護(hù)區(qū)升級為國家級自然保護(hù)區(qū)[7](P9)。

十八大以來,“公共產(chǎn)品層次性”的相關(guān)理論被國家政策文件所吸收。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 (2013年) 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(2014年)都提出重新劃分央地事權(quán)的要求,初步體現(xiàn)了區(qū)分中央和地方公共產(chǎn)品供給職責(zé)的思想①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,“進(jìn)一步簡政放權(quán),深化行政審批制度改革,最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理,市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動,一律取消審批,對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率;直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項,一律下放地方和基層管理。加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力,加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出,“完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度,強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán),強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé),強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)”。。《財政事權(quán)指導(dǎo)意見》(2016)則明確提出依據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍和信息復(fù)雜程度劃分央地財政事權(quán)的要求。《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制的意見》(2021)明確提出了 “生態(tài)產(chǎn)品”的概念。而生態(tài)產(chǎn)品是公共產(chǎn)品概念的一個分支。由此可見,公共產(chǎn)品相關(guān)理論已逐漸為國家政策所承認(rèn)和接受。

2.“事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”?！笆聞?wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”是依據(jù)事務(wù)本身的特征來劃分央地事權(quán)的一種方法。這種方法在我國立法中較為常見。具體來看,中央和地方事權(quán)的劃分往往會考慮事務(wù)的重要程度、影響范圍等因素②有學(xué)者將 “重要程度”和 “影響范圍”視為 “事務(wù)性質(zhì)”之外的獨立標(biāo)準(zhǔn)。但筆者認(rèn)為,這兩個標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)上是對事務(wù)性質(zhì)的進(jìn)一步解構(gòu),可以被視為事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)之下的兩類判斷因素。相似觀點參見余凌云:《警察權(quán)的央地劃分》,《法學(xué)評論》2019年第4期。。

(1)依據(jù)事務(wù)的重要程度。將一些諸如國家主權(quán)、外交軍事、國家機(jī)構(gòu)組成與職權(quán)、公民基本權(quán)利義務(wù)等重要事項的事權(quán)劃歸中央,是各國的慣用做法[13]。《立法法》(2015年修訂)第8條、第9條依照 “重要程度”,將部分涉及國家利益、事關(guān)公民基本權(quán)利義務(wù)的事項劃入中央立法權(quán)限。此外,自然資源方面的 “分級審批和管理”體現(xiàn)了事務(wù)的 “重要程度”。例如,國土海洋氣象中涉外的地質(zhì)災(zāi)害和氣象活動監(jiān)測、國家基準(zhǔn)氣候站和海洋觀測、海島開發(fā)、海洋資源勘探、測繪等具有戰(zhàn)略意義,涉及國家利益、具有對外性的事務(wù)屬于中央事權(quán)。地方政府僅對于這些項目的審查和調(diào)整負(fù)責(zé)。

(2)依據(jù)事務(wù)的影響范圍。事務(wù)波及國家整體的,由中央政府加以規(guī)制,事務(wù)僅波及地方的,由地方政府加以規(guī)制?！读⒎ǚā?2015年修訂)第64條和第73條第2款對地方立法權(quán)的規(guī)定,考慮的正是 “影響范圍”標(biāo)準(zhǔn)[9]。2021年頒布的 《生物安全法》亦依據(jù) “影響范圍”來劃分央地事權(quán)。

(二)海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)劃分應(yīng)綜合適用上述二標(biāo)準(zhǔn)

“公共產(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”和 “事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”各自存在一定的局限性。要使海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的劃分既有利于 “發(fā)揮地方執(zhí)法積極性”,又能 “強(qiáng)化中央主導(dǎo)地位”,就要綜合適用兩種標(biāo)準(zhǔn),以達(dá)到取長補短的效果。

1.單一標(biāo)準(zhǔn)的局限性。如前所述,理想的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法格局有兩方面表現(xiàn):一是央地權(quán)責(zé)清晰,地方執(zhí)法優(yōu)勢和執(zhí)法積極性得到激發(fā);二是中央對 “必要性”事項享有絕對控制力,能夠把握海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的大方向,有效避免地方保護(hù)主義的不當(dāng)干擾。但是,依據(jù)單一標(biāo)準(zhǔn)劃分海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán),無法形成上述執(zhí)法格局。

首先,單純依據(jù) “公共產(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”,無法確保中央對 “必要性”事項的絕對控制力?！肮伯a(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”認(rèn)為,中央在提供全國性公共產(chǎn)品方面更有優(yōu)勢,地方在提供區(qū)域性公共產(chǎn)品方面更有優(yōu)勢。這一認(rèn)識有助于明確中央和地方的執(zhí)法定位,進(jìn)而為地方執(zhí)法區(qū)域的確定提供指引①詳細(xì)分析見第五部分海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的具體劃分。。“公共產(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”雖然也能將大部分的重要事務(wù)納入中央,但是并不能充分考慮事務(wù)重要程度、影響范圍。在遇到一些重要程度高,但由地方政府處理更有效率的事項時,如某些具有重要生態(tài)價值的海洋珍稀瀕危物種棲息地的保護(hù),“公共產(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”會選擇將其配置給地方政府。這樣的配置結(jié)果不僅削弱了中央主導(dǎo)地位,還有可能因為地方受益不明顯而被地方冷落。

其次,單純依據(jù) “事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”,難以激發(fā)地方執(zhí)法積極性。“事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”關(guān)注具體事項分配的合理性,要求將重要性顯著、影響范圍覆蓋全國的關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性事項集中到中央。因此,適用該標(biāo)準(zhǔn)有助于判斷出哪些是 “必要的”、由中央管轄的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項。但是,“事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”只能對執(zhí)法事項進(jìn)行劃分,而不能為地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域的劃分提供指引。在地方執(zhí)法區(qū)域范圍模糊的情況下,只劃分央地執(zhí)法事項,無法真正明確地方執(zhí)法權(quán)責(zé)范圍。例如,《中國海監(jiān)海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作實施辦法》(國海辦字 〔2010〕824號)規(guī)定,由中國海監(jiān)及其各海區(qū)總隊 (已并入中國海警局及其海區(qū)分局)負(fù)責(zé)國家海洋行政主管部門批準(zhǔn)的100萬方以上的海洋傾廢活動的執(zhí)法檢查;由省級海監(jiān)機(jī)構(gòu) (現(xiàn)為地方省級海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)本省海洋行政主管部門批準(zhǔn)的100萬方以下的海洋傾廢活動的執(zhí)法檢查②盡管該辦法的時效性未過,但由于中央和地方的海洋綜合執(zhí)法體制發(fā)生重大變化,該辦法的相關(guān)規(guī)定對現(xiàn)在的央地海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不再具有實際約束力。。該規(guī)定根據(jù)海洋傾廢活動的影響范圍,以100萬方為界限,對央地的海洋傾廢檢查事項進(jìn)行了劃分。但是,由于地方沿海政府海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域沒有劃定,地方仍然有選擇性執(zhí)法的空間。假設(shè)某沿海地方政府認(rèn)為檢查3海里以內(nèi)的海洋傾倒活動較為便利或者有利可圖,則可以只檢查3海里以內(nèi)的海洋傾廢活動;如果地方想要檢查6海里以內(nèi)的海洋傾廢活動,也可以將其執(zhí)法區(qū)域范圍擴(kuò)展到6海里。由此可見,只劃分央地執(zhí)法事項,而不劃定地方執(zhí)法區(qū)域,無法真正明確地方的權(quán)責(zé)范圍,也難以激發(fā)地方的執(zhí)法積極性。

2.綜合標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢。所謂綜合標(biāo)準(zhǔn),是相對于單一標(biāo)準(zhǔn)而言的,在這里具體指將 “公共產(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”和 “事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”相結(jié)合而產(chǎn)生的標(biāo)準(zhǔn)。綜合標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢體現(xiàn)在制度需求和實際操作兩個層面。

在制度需求層面,綜合標(biāo)準(zhǔn)的價值導(dǎo)向與海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的劃分目標(biāo)相契合。在我國推動央地事權(quán)改革的背景下,海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的劃分要兼顧 “發(fā)揮央地執(zhí)法積極性”和 “強(qiáng)化中央主導(dǎo)地位”兩方面的要求?！鞍l(fā)揮央地執(zhí)法積極性”需要基于央地執(zhí)法優(yōu)勢,區(qū)分央地各自的執(zhí)法側(cè)重點;“強(qiáng)化中央主導(dǎo)地位”需要識別什么是 “必要的”“關(guān)鍵的”執(zhí)法事項,并且將相關(guān)事項的執(zhí)法權(quán)集中到中央。這就要求海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)既能夠基于央地比較優(yōu)勢明確執(zhí)法側(cè)重點,又能為 “必要的”“關(guān)鍵的”執(zhí)法事項的識別提供依據(jù)。而將 “公共產(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”和“事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”相結(jié)合而產(chǎn)生的綜合性標(biāo)準(zhǔn)恰好回應(yīng)了上述需求:一方面,“公共產(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”以經(jīng)濟(jì)效率為價值導(dǎo)向,能夠使中央和地方政府供給有利于發(fā)揮各自比較優(yōu)勢的公共產(chǎn)品;另一方面,“事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”以公平正義為價值導(dǎo)向,能夠使重要程度高、影響范圍廣的,事關(guān)公民基本權(quán)利、影響國家整體利益、體現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化要求的事項集中到中央。

在實際操作層面,“公共產(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”和 “事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”可以結(jié)合適用?！肮伯a(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”是更為基礎(chǔ)的劃分標(biāo)準(zhǔn),它能為海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)提供基礎(chǔ)性的劃分方案,即明確中央和地方分別適合提供什么類型的海洋環(huán)境公共產(chǎn)品。但是,在這樣的劃分方案中,重要程度高、影響范圍廣的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項不一定會分配給中央。故而,“事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”可以發(fā)揮矯正的作用,通過矯正和調(diào)適 “公共產(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”提出的事權(quán)劃分方案,確保中央對關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性事項的控制力。

綜上所述,本文認(rèn)為,在海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的央地劃分方面,可以綜合適用兩種事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)。在具體適用方法上,“公共產(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”是更為基礎(chǔ)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)為發(fā)揮央地執(zhí)法優(yōu)勢,明確央地職能定位奠定了基礎(chǔ);“事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”起到矯正作用,將被錯誤分配到地方管轄范圍內(nèi)的執(zhí)法事項重新配置到中央,從而保障中央在海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面的主導(dǎo)地位。

五、海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的具體劃分

為深入推進(jìn)依法治國,充分發(fā)揮中央和地方各自的優(yōu)勢和積極性,《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了 “推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化,完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”的要求。在此背景下,海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的央地劃分需要實現(xiàn)從政策主導(dǎo)到法律主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。只有規(guī)范海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的央地劃分,才能形成穩(wěn)定的央地分工合作格局,實現(xiàn) “發(fā)揮地方執(zhí)法積極性”和 “強(qiáng)化中央主導(dǎo)地位”的平衡。故而,本文建議海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法對海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)限的合理劃分做出兩方面規(guī)定:一是劃定地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域及執(zhí)法邊界;二是明確地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域內(nèi)中央海警可以介入的執(zhí)法事項。

(一)確定地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域

海洋生態(tài)環(huán)境是具有層次性的公共產(chǎn)品,其自身又可以劃分成區(qū)域性、跨區(qū)域性和全國性三個層次的公共產(chǎn)品。近岸海域生態(tài)環(huán)境接近區(qū)域性公共產(chǎn)品,適宜由沿海地方政府及其海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該區(qū)域的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作。

1.依據(jù) “公共產(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”劃分海洋生態(tài)環(huán)境層級。海洋生態(tài)環(huán)境是一個復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng),不同海域的環(huán)境要素差別極大。海洋生態(tài)環(huán)境科學(xué)將海洋生態(tài)環(huán)境劃分為近岸海洋生態(tài)環(huán)境、近海海洋生態(tài)環(huán)境和遠(yuǎn)海海洋生態(tài)環(huán)境三種類型[10](P8)。(1)近岸海洋生態(tài)環(huán)境指與大陸、島嶼、群島等海岸相毗連海域的海洋生態(tài)環(huán)境。該海域是陸地系統(tǒng)和海洋系統(tǒng)相互耦合的復(fù)合地帶,與陸地環(huán)境要素互動頻繁。(2)近海海洋生態(tài)環(huán)境指近岸海域外部界限平行向外一段距離海域的海洋生態(tài)環(huán)境。由于與海岸相隔一段距離,該海域的海洋生態(tài)環(huán)境與陸地環(huán)境要素的互動相對弱一些。(3)遠(yuǎn)海海洋生態(tài)環(huán)境指近海海域外部界限向外一側(cè)海洋縱深區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境。該海域有獨特的自然條件和生物類群,該海域的環(huán)境要素與陸地沿海環(huán)境要素有顯著區(qū)別。

由此可知,不同類型的海洋生態(tài)環(huán)境具有不同的特性。從公共產(chǎn)品視角看,不同類型海洋生態(tài)環(huán)境的受益范圍存在差異。因此,本文認(rèn)為,海洋生態(tài)環(huán)境本身是具有層次性的公共產(chǎn)品,需要區(qū)別看待:

(1)近岸海洋生態(tài)環(huán)境的受益范圍主要是沿海省份。沿海省份的居民生活質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局、自然資源開發(fā)利用狀況等都與轄區(qū)內(nèi)的近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)狀況、海洋環(huán)境質(zhì)量密切關(guān)聯(lián)。沿海地方政府在獲取近岸海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法信息方面享有一定優(yōu)勢。并且,我國沿海地貌較為曲折,如渤海、黃海等近岸海域受地形制約,相鄰省 (直轄市、自治區(qū))內(nèi)的海水交換速度緩慢,不同區(qū)域的沿海環(huán)境質(zhì)量差異較為明顯①生態(tài)環(huán)境部2020年6月發(fā)布的 《2019年海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示,河北、廣西和海南近岸海域水質(zhì)級別為優(yōu),遼寧、山東、江蘇、廣東近岸海域水質(zhì)為良好,天津和福建近岸海域水質(zhì)一般,上海和浙江近岸海域水質(zhì)則極差?？梢?近岸海域水環(huán)境質(zhì)量確實存在區(qū)域性差異。資料來源:生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站,網(wǎng)址:http://www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/jagb/,最后訪問日期2021年4月25日。。因此,近岸海洋生態(tài)環(huán)境具有相當(dāng)程度的地域性特征,在類型上更接近區(qū)域性公共產(chǎn)品。

(2)近海海洋生態(tài)環(huán)境的受益范圍具有跨區(qū)域性。近海是我國從事海洋資源開發(fā),促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間區(qū)域,也是海上石油鉆進(jìn)平臺的集中分布區(qū)域②近海油氣資源豐富,自2010年以來,我國近海油氣當(dāng)量穩(wěn)定在5 000萬噸以上。參見潘云鶴、唐啟升主編:《海洋強(qiáng)國建設(shè)重點工程發(fā)展戰(zhàn)略》,海洋出版社2017年版,第216－217頁。。由于近海海域空間相對較大,海水交換速度快,一旦發(fā)生石油泄漏,會形成大面積污染,造成跨區(qū)域影響。因此,近海海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要跨區(qū)域執(zhí)法合作,近海海洋生態(tài)環(huán)境更接近跨區(qū)域性公共產(chǎn)品。

(3)遠(yuǎn)海海洋生態(tài)環(huán)境的受益范圍遍及全國。遠(yuǎn)海海域是我國的對外門戶,也是我國維護(hù)海洋權(quán)益、保證國防安全的重點區(qū)域。該區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有政治性意義,是我國保護(hù)海洋權(quán)益、宣誓海洋主權(quán)的主要方式之一。因此,遠(yuǎn)海海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與海上維權(quán)行動密不可分,在類型上屬于全國性公共產(chǎn)品。

依據(jù) “公共產(chǎn)品層次性”理論,中央政府適合提供跨區(qū)域性和全國性公共產(chǎn)品,地方政府適合提供區(qū)域性公共產(chǎn)品。因而近海和遠(yuǎn)海的海洋生態(tài)環(huán)境適宜由中央海警重點管理,近岸海域適合由沿海地方政府重點管理。據(jù)此,沿海地方政府及其海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法區(qū)域應(yīng)為近岸海域。

2.地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法邊界的劃定。在明確近岸海域是地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域之后,需要繼續(xù)探討如何劃定地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法邊界,即如何劃定近岸海域外部邊界的問題。如果外部邊界劃定在距離海岸較近的位置,則近岸海域的面積較小,地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法范圍也較窄;反之,則近岸海域面積較大,地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法范圍也較寬。因此,近岸海域外部邊界所在位置決定著地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域范圍?！督逗Ｓ颦h(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范 第一部分 總則》(HJ 442.1—2020)采用了廣義的近岸海域概念。依據(jù)該技術(shù)規(guī)范定義,近岸海域指領(lǐng)海外部界限向陸一側(cè)的區(qū)域。在這一定義下,近岸海域的外部邊界就是領(lǐng)海外部界限,近岸海域面積與我國12海里以內(nèi)的領(lǐng)海海域面積大致重合。如果將這一概念應(yīng)用到海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面,我國領(lǐng)海海域就全部成為地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域。但是,將視野轉(zhuǎn)向域外,會發(fā)現(xiàn)一些沿海國家劃定的沿海地方政府執(zhí)法海域要窄于領(lǐng)海海域。例如,美國和澳大利亞都只將自領(lǐng)海基線起向海3海里的區(qū)域劃為州管轄海域,3海里以外的海域是聯(lián)邦海警局管轄海域①美國 《水下土地法案》(43 U.S.C.Section 1 301)規(guī)定,州政府管轄海岸線向海3海里寬的海域 (只有德克薩斯州和佛羅里達(dá)州墨西哥灣沿岸是例外,這兩個州的管轄海域擴(kuò)展到9海里);聯(lián)邦政府管轄從3海里水域邊界向海至從基線算起200海里處的海域。資料來源:康奈爾法學(xué)院法律信息網(wǎng),網(wǎng)址:https://www.law.cornell.edu/uscode/text/43/chapter-29,最后訪問日期2021年4月22日。澳大利亞的 《海上憲政解決方案》(Offshore Constitutional Settlement)劃分了聯(lián)邦和州的海域管轄權(quán)限。州管轄海岸線向海3海里海域;聯(lián)邦政府管轄3海里至200海里的海域。資料來源:澳大利亞環(huán)保官方網(wǎng)站,網(wǎng)址:https://soe.environment.gov.au/science/soe/2011-report/6-marine/1-introduction/1-1-the-jurisdictions,最后訪問日期2021年4月22日。。

本文認(rèn)為,海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的近岸海域需要采用狹義概念。這是因為沿海地方政府的監(jiān)管能力和監(jiān)管資源有限,應(yīng)當(dāng)集中力量監(jiān)管與海岸帶聯(lián)系最為緊密、陸海物質(zhì)和能量交換最為頻繁的海域。在這一海域內(nèi),由于陸海聯(lián)系緊密,陸海統(tǒng)籌更為必要,海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法迫切需要陸地生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的支持與協(xié)助。由沿海政府負(fù)責(zé)該海域內(nèi)的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法,能夠有效推動陸海監(jiān)管執(zhí)法的一體化。鑒于此,本文建議 《海洋環(huán)境保護(hù)法》綜合考慮各沿海地區(qū)陸海關(guān)聯(lián)狀況,只將與陸地聯(lián)系最為緊密的近岸海域作為沿海地方政府及其海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管轄區(qū)域;并且在領(lǐng)海外部界限向陸地一側(cè)海域內(nèi),確定地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域的外部邊界。

(二)明確地方執(zhí)法區(qū)域內(nèi)的中央介入事項

在本文看來,所謂的中央 “必要的”執(zhí)法權(quán),是指重要程度高 (具有國家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性、涉及國家利益)的,或者影響范圍超出區(qū)域邊界 (包括利益覆蓋范圍、危害波及范圍)的事項的執(zhí)法權(quán)。即使相關(guān)案件發(fā)生于地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域內(nèi),此類事項也應(yīng)當(dāng)由中央海警機(jī)構(gòu)集中管轄。此外,在事項的重要程度和影響范圍不確定、具體案件的重要程度可能提升、影響范圍可能擴(kuò)大的情況下,中央海警機(jī)構(gòu)可以參與地方執(zhí)法,以提前預(yù)防或及時控制更大范圍的利益損害。根據(jù)介入程度的不同,相關(guān)執(zhí)法事項分為 “中央集中管轄事項”和 “中央?yún)⑴c執(zhí)法事項”兩類。

1.依據(jù) “事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”確定海警集中管轄事項。事實上,對于哪些是重要程度高、影響范圍廣、必須由中央級別的部門集中處理的事項,海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律法規(guī)做了相關(guān)規(guī)定。但是,這些規(guī)定一般只適用于行政審批層面,而較少有海洋環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)要求將這些規(guī)定運用到行政執(zhí)法層面。建議 《海洋環(huán)境保護(hù)法》確立 “審批與執(zhí)法同級”原則,即中央政府部門審批的事項,由中央層面的海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)法;地方政府部門審批的事項,由地方層面的海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)法②在調(diào)研中筆者了解到,現(xiàn)在一般情況下是按照 “誰審批、誰監(jiān)督、誰執(zhí)法”的原則在操作。在海上生態(tài)環(huán)境審批主體與執(zhí)法主體分離的情況下,一些地區(qū)將這一原則引申為由中央層面的執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)由中央政府部門審批的事項,由地方層面的執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地方政府部門審批的事項。本文認(rèn)為,“審批與執(zhí)法同級”的表述更能體現(xiàn)出審批層級與執(zhí)法層級的對應(yīng)關(guān)系。因此,建議海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法采用 “審批與執(zhí)法同級”的說法。。在這一原則指引下,海警集中管轄事項如下:

(1)海洋工程方面的海警集中管轄事項。海洋工程的環(huán)境影響評價采用分級、分類管理模式。中央和地方根據(jù)海洋工程的 “重要程度”和 “影響范圍”,分工負(fù)責(zé)不同性質(zhì)、不同類型的海洋工程環(huán)境影響評價。《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋生態(tài)環(huán)境管理條例》(2018)第11條對由國務(wù)院主管部門核準(zhǔn)的海洋工程環(huán)境影響評價書的類型進(jìn)行了列舉。具體包括:涉及國家海洋權(quán)益、國防安全等特殊性質(zhì)的工程;海洋礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)及其附屬工程;50公頃以上的填海工程,100公頃以上的圍海工程;潮汐電站、波浪電站、溫差電站等海洋能源開發(fā)利用工程;由國務(wù)院或者國務(wù)院有關(guān)部門審批的海洋工程。上述五類海洋工程的重要程度高、影響范圍廣,因此相關(guān)環(huán)境影響評價書必須由中央級別的政府部門負(fù)責(zé)審核。依據(jù) “審批與執(zhí)法同級”原則,這五類海洋工程的監(jiān)管執(zhí)法,也應(yīng)當(dāng)由中央海警機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

(2)海洋傾廢方面的海警集中管轄事項。在傾倒行為取得傾倒許可證的情況下,可依據(jù)許可證的 “重要程度”以及傾倒廢棄物的 “危險程度”,確定海警集中管轄事項?！逗Ｑ髢A廢管理條例》(2017)第11條將傾倒許可證分為緊急許可證、特別許可證和普通許可證?！逗Ｑ髢A廢管理條例實施辦法》(2017)第5條將廢棄物劃分為一、二、三類。一類廢棄物危險程度最高,危害影響最大,必須取得緊急許可證,并在一類傾倒區(qū)實施傾倒。二類廢棄物具有一定毒性,要求取得特別許可證,并在二類傾倒區(qū)實施傾倒。三類廢棄物是低毒、無害的物質(zhì),要求取得普通許可證,在三類傾倒區(qū)實施傾倒。一類傾倒廢棄物有高度危害性,法律要求由中央級別的政府部門批準(zhǔn)緊急許可證的發(fā)放①《海洋傾廢管理條例》(2017修訂)第11條第1項規(guī)定:“禁止傾倒附件一所列的廢棄物及其他物質(zhì) (見附件一)。當(dāng)出現(xiàn)緊急情況,在陸地上處置會嚴(yán)重危及人民健康時,經(jīng)國家海洋局批準(zhǔn),獲得緊急許可證,可到指定的區(qū)域按規(guī)定的方法傾倒。”。依據(jù) “審批與執(zhí)法同級”原則,一類傾倒廢棄物及一類傾倒區(qū)的監(jiān)督執(zhí)法應(yīng)由中央海警集中管轄。

(3)海洋生態(tài)保護(hù)方面的海警集中管轄事項。海洋生態(tài)保護(hù)類執(zhí)法主要涉及海洋自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法和海洋特別保護(hù)區(qū)執(zhí)法。海洋自然保護(hù)區(qū)指以海洋自然環(huán)境和資源保護(hù)為目的,依法把包括保護(hù)對象在內(nèi)的一定面積的海岸、河口、島嶼、濕地或海域劃分出來,進(jìn)行特殊保護(hù)和管理的區(qū)域②見 《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(1995)第2條。。依據(jù) 《自然保護(hù)區(qū)條例》(2017)第11條、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(1995)第7條規(guī)定,海洋自然保護(hù)區(qū)有國家級保護(hù)區(qū)和地方級保護(hù)區(qū)之分。國家級海洋自然保護(hù)區(qū)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)而建立,在國內(nèi)、國際有重大影響,具有重大科學(xué)研究和保護(hù)價值③《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》第7條第2款規(guī)定:“國家級海洋自然保護(hù)區(qū)是指在國內(nèi)、國際有重大影響,具有重大科學(xué)研究和保護(hù)價值,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)而建立的海洋自然保護(hù)區(qū)?！薄Ｒ罁?jù) “審批與執(zhí)法同級”原則,國家級海洋自然保護(hù)區(qū)應(yīng)由中央海警管轄④從保護(hù)區(qū)執(zhí)法現(xiàn)狀來看,一些國家級海洋自然保護(hù)區(qū)依靠自己的海監(jiān)機(jī)構(gòu)執(zhí)法,另一些國家海洋自然保護(hù)區(qū)則依托地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)執(zhí)法。在國家推行海洋綜合執(zhí)法體制改革,中國海監(jiān)并入中國海警的大背景下,國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)的海監(jiān)機(jī)構(gòu)失去了上級海監(jiān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,不宜繼續(xù)作為常設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨立于中央和地方海洋綜合執(zhí)法體制之外。將其逐步并入海警機(jī)構(gòu)是較為合理的選擇。至于國家級自然保護(hù)區(qū)依托地方海監(jiān)執(zhí)法的做法,也不宜繼續(xù)推行。這不僅容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義對國家級海洋自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法的干擾,還容易造成央地執(zhí)法權(quán)責(zé)的混亂。在設(shè)立省級海警局的情況下,由省級海警局接手國家級自然保護(hù)區(qū)的執(zhí)法事項更為合理。。海洋特別保護(hù)區(qū)指具有特殊地理條件、生態(tài)系統(tǒng)、生物與非生物資源及海洋開發(fā)利用特殊要求,需要采取有效的保護(hù)措施和科學(xué)的開發(fā)方式進(jìn)行特殊管理的區(qū)域⑤見 《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》(2010)第2條。。依據(jù) 《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》(2010)第11條規(guī)定,海洋特別保護(hù)區(qū)也有國家級和地方級之分。國家級海洋特別保護(hù)區(qū)不僅具有重大海洋生態(tài)保護(hù)、生態(tài)旅游、重要資源開發(fā)價值,還會涉及國家海洋權(quán)益的維護(hù)。因此,國家級海洋特別保護(hù)區(qū)同樣應(yīng)當(dāng)由中央海警負(fù)責(zé)執(zhí)法⑥海洋特別保護(hù)區(qū)的執(zhí)法現(xiàn)狀與海洋自然保護(hù)區(qū)相似。海洋特別保護(hù)區(qū)內(nèi)的海監(jiān)機(jī)構(gòu)、中央海警機(jī)構(gòu)和沿海地方政府海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)劃分不清,執(zhí)法關(guān)系混亂。在海洋綜合執(zhí)法體制改革的背景下,有必要重新確定海洋特別保護(hù)區(qū)的執(zhí)法主體與執(zhí)法權(quán)限。。

2.依據(jù) “事務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”確定海警參與執(zhí)法事項。(1)緊急、突發(fā)情況下的海警參與執(zhí)法。在 “重要程度”“影響范圍”較為確定的情況下,中央和地方分工負(fù)責(zé)近岸海域的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項,有助于提升整體執(zhí)法效能。但是,在發(fā)生緊急、突發(fā)情況,案件的重要程度和影響范圍不確定時,中央海警參與地方執(zhí)法,可以提升執(zhí)法反應(yīng)速度,有效預(yù)防和控制危害的擴(kuò)大。緊急、突發(fā)情況主要有三種:一是移動船舶、設(shè)備造成海洋污染事故。由于海水具有流動性,污染物質(zhì)會隨著時間推移而不斷擴(kuò)散。為了防止區(qū)域性海洋環(huán)境污染演變?yōu)榭鐓^(qū)域性海洋環(huán)境污染,有必要使中央海警與地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同行使海洋污染事故的調(diào)查權(quán)和處罰權(quán);二是執(zhí)法證據(jù)面臨滅失的風(fēng)險。在海洋傾廢活動中,未取得許可證的海上違法傾倒行為轉(zhuǎn)瞬即逝,相關(guān)證據(jù)的采集難度大。中央海警與地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)近岸海域海上傾廢行為的監(jiān)督檢查,能夠提升違法證據(jù)的發(fā)現(xiàn)幾率。三是近岸海域內(nèi)的海上執(zhí)法涉外糾紛以及其他海上緊急事件。海警參與附近海域的緊急事件處置行動,可以提升整體的緊急事件應(yīng)對能力。建議立法賦予海警在上述三類情況下的近岸海域執(zhí)法權(quán)。在海洋污染事故方面,規(guī)定由海警和地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同行使海洋污染事故的調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)。海警與地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)持不同行政處罰意見時,可提交中國海警局及其海區(qū)分局作最終處罰決定①《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2014)第19條明確規(guī)定,各海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)在海洋污染事故方面可以進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。《海警法》第20條第6款要求海警按照規(guī)定權(quán)限參與海洋環(huán)境污染事故的應(yīng)急處置和調(diào)查處理。但條文沒有具體規(guī)定海警在海洋污染事故方面的權(quán)限,以及和地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系。;在海洋傾廢方面,規(guī)定由海警和地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同行使近岸海域內(nèi)的海上傾廢行政檢查權(quán)。海警在現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)由地方管轄的海上傾廢案件時,需將相關(guān)證據(jù)移交給地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)作立案和處罰決定;在海上執(zhí)法涉外糾紛以及海上緊急事件方面,規(guī)定由海警和地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同處理相關(guān)案件。

(2)涉嫌違法犯罪、行為人暴力抗法或逃逸情況下的海警參與執(zhí)法。海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法案件如果涉及違法犯罪、行為人暴力抗法或逃逸等情形,意味著案件的危害程度和嚴(yán)重程度升級。在此情況之下,單純的行政手段難以起到威嚇、震懾的作用。依據(jù) 《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》《海警法》(2021)的規(guī)定,中央海警享有軍事、行政、刑事三方面的執(zhí)法權(quán)限。由海警參與執(zhí)法行動,可以增強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的威懾力,為地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供強(qiáng)制力保障。建議立法規(guī)定海警在涉嫌違法犯罪、行為人暴力抗法或逃逸情況下的執(zhí)法協(xié)助義務(wù)。

六、結(jié) 語

劃定地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法邊界以及明確地方執(zhí)法區(qū)域內(nèi)的中央介入事項,可以使中央和地方形成分工合作的執(zhí)法格局?！肮伯a(chǎn)品層次性標(biāo)準(zhǔn)”提供了基礎(chǔ)性的權(quán)力劃分方案:近岸海域是沿海地方政府及其海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重點執(zhí)法海域;近海和遠(yuǎn)海是中央海警的重點執(zhí)法海域?！笆聞?wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”對基礎(chǔ)性方案予以矯正和調(diào)適:近岸海域內(nèi)重要程度高、影響范圍廣的事項,由中央海警集中管轄;近岸海域內(nèi)重要程度和影響范圍會隨時變化,重要程度和影響范圍可能提升的事項,中央海警和地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同管轄;近岸海域內(nèi)其他事項由地方沿海政府及其海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要管轄。此外,相關(guān)立法還可以通過確立案件移送機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、中央對地方的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的方式,推動央地海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的深度合作。

由于中央海警和地方海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)不存在行政隸屬關(guān)系,央地海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的劃分不能再采取行政分權(quán)的方式,而必須轉(zhuǎn)向法律分權(quán)②所謂行政分權(quán),指法律不對央地權(quán)力劃分作直接規(guī)定,而是由中央統(tǒng)一部署后,“自上而下”逐級執(zhí)行。但在地方實踐中,遵循中央政策部署幾乎成為照搬照抄中央政策的內(nèi)容。因而行政分權(quán)容易出現(xiàn)央地權(quán)力同質(zhì)化的現(xiàn)象。參見張忠民、冀鵬飛:《論生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的事權(quán)配置邏輯》,《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版)》2020年第6期。。在海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)范中央和地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)配置,是海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)央地事權(quán)劃分規(guī)范化、法律化的具體路徑。