張 東，徐 峰

（中國科學技術信息研究所，北京 100038）

自2018年美國對華發(fā)動科技戰(zhàn)以來，人工智能逐漸成為其對中國進行遏制的核心領域，其中人工智能人才又是這一核心領域的重中之重。拜登政府執(zhí)政以來，將人才在人工智能大國競爭中的地位提到了前所未有的高度，認為“最終贏得人工智能競賽的將不是擁有最好技術的一方，而是擁有最優(yōu)秀技術人才的一方”[1]，但由于特朗普政府的排外政策，美國歷史上“首次面臨著失去科學前沿人才的風險”。2021年3月，美國國家人工智能安全委員會受國會委托，在其《最終報告》[2]中，提出了以人工智能（AI）為核心的數(shù)字人才（主要指人工智能、5G、量子技術、生物技術等新興技術領域人才）競爭制勝戰(zhàn)略，該報告歷時近三年完成，吸納了美國近年來政府及智庫的研究成果。拜登政府對此報告極為重視，正在積極推進執(zhí)行中。本文基于該報告分析了美國政府近期的人才政策趨勢，及對中美人才競爭的影響。

1 美國人才政策趨勢

美國國家人工智能安全委員會的《最終報告》認為美國遠沒有為人工智能人才競爭做好準備，美國無論是國內(nèi)自身人才培養(yǎng)還是國際人才吸引力都呈現(xiàn)下滑趨勢，因此建議從提升政府部門數(shù)字素質(zhì)、改革美國教育提高全民數(shù)字素質(zhì)、推行移民法吸引全球數(shù)字人才等方面對數(shù)字人才進行全方位戰(zhàn)略部署。

1.1 提高美國國防和情報政府人員的數(shù)字素質(zhì)， 強化政府領導力

《最終報告》提出，當前美國國防部和情報部門的數(shù)字素質(zhì)較低，這也是美國在2025年前做好人工智能準備的“最大障礙”。美國政府仍然存在技術項目外包、忽略政府數(shù)字人才培養(yǎng)的短視行為，政府人員無法充分理解技術本質(zhì)，從而無法做出成功的決策，造成國家安全隱患。為此，必須提升數(shù)字素質(zhì)，從而強化政府對人工智能等新興技術的規(guī)劃與發(fā)展的領導力。

一是成立數(shù)字專家團隊。參考美國陸軍醫(yī)療隊的體制架構，設立美國政府的“數(shù)字隊”,即招聘具有人工智能或相關技術背景的專家組成專門團隊，對政府現(xiàn)有人員進行相關技術工作的培訓與指導。數(shù)字隊將監(jiān)督整個政府的進展，并就擴大和改善數(shù)字人才招聘和渠道提出建議。二是組建國家民兵預備役數(shù)字隊。從民間聘用兼職人才幫助改善人工智能教育，執(zhí)行數(shù)據(jù)分類和獲取，指導項目和數(shù)字解決方案，在公共和私營部門之間建立橋梁，并承擔其他重要任務。預備役人員應在數(shù)字專家團隊指導下工作，每年至少應工作38天。三是組建美國數(shù)字服務學院。該學院同其他美國軍校類似，為所有聯(lián)邦政府部門和機構培養(yǎng)訓練有素的政府數(shù)字專業(yè)人才。四是建立新的數(shù)字專業(yè)崗位。創(chuàng)建軟件開發(fā)、軟件工程、知識管理、數(shù)據(jù)科學和人工智能等職業(yè)崗位，賦予其更多的工具、數(shù)據(jù)集和基礎設施訪問權限。

1.2 改革美國教育體系，彌補美國數(shù)字人才缺口

美蘇太空競賽時期，蘇聯(lián)于1957年10月成功發(fā)射世界上第一顆人造地球衛(wèi)星“Sputnik”一號，刺激美國政府隨后出臺了《國防教育法》（NDEA）[3]?！秶澜逃ā窂娬{(diào)了科學、數(shù)學和外語對學生的重要性，批準了10億美元教育援助經(jīng)費，資助中小學“天才教育”計劃及提高教師待遇。大學研究經(jīng)費猛增，研究生教育得到大力發(fā)展，高校獲得的聯(lián)邦政府科研經(jīng)費由1957年的2億美元猛增到1968年的15億美元?！秶澜逃ā穼γ绹叩冉逃绊懮钸h，使美國最終贏得了太空競賽，在成就美國高等教育強國進程中發(fā)揮了至關重要的作用。

《最終報告》認為，中美人工智能競爭堪比當年美蘇太空競賽，當前美國正面臨著相似的重大歷史挑戰(zhàn)，應盡快出臺第二部《國防教育法》（NDEA II），改革美國教育體系，大力培養(yǎng)科學、技術、工程與數(shù)學（STEM）人才，資助學生學習包括數(shù)學、計算機科學、信息科學、數(shù)據(jù)科學和統(tǒng)計學在內(nèi)的數(shù)字技能，以解決當前數(shù)字人才缺口。主要措施包括：一是增加STEM教育投資。加大K-12教育投資和技能再培訓投資，增加STEM和人工智能校外課程及暑期教育投資；增加大學STEM教育投資，設立25 000名本科生、5 000名研究生和500名博士生獎學金以培養(yǎng)頂尖技術人才；本科生獎學金應將社區(qū)大學納入，以使更多的美國人受益；提高K-12的STEM和人工智能師資待遇。二是進行課程改革立法。目前美國只有47%的高中開設計算機科學課程，立法將要求中學開設統(tǒng)計學必修課程，高中開設計算機科學原理必修課程；要求教育部將統(tǒng)計學和計算機科學納入考試內(nèi)容，全面提高學生在計算思維和統(tǒng)計方面的能力。

1.3 改革移民法，吸引國際人工智能人才

報告提出美國必須通過修訂移民法推行移民改革，加快吸引高技能移民，向全球釋放明確的歡迎信號。移民政策不僅應吸引學生和技術人才，還應吸引創(chuàng)業(yè)企業(yè)家，給予其穩(wěn)定居住、工作的環(huán)境，使其繼續(xù)為美國經(jīng)濟和研究環(huán)境做出貢獻[4]。

一是將工作綠卡的數(shù)量翻倍。將STEM和人工智能相關領域人才的工作綠卡數(shù)量由14萬個增加到28萬個。向所有經(jīng)審查合格的STEM專業(yè)博士畢業(yè)生頒發(fā)綠卡，獲取更大份額的全球頂級STEM人才。二是創(chuàng)建創(chuàng)業(yè)企業(yè)家簽證。與本國同行相比，國際博士留學生更愿意成立公司或成為初創(chuàng)公司的雇員，建議國會為潛在創(chuàng)業(yè)者提供企業(yè)家簽證，部分替代雇員簽證、投資者或?qū)W生簽證。三是擴大“非凡”人才O-1簽證的范圍。O-1臨時工作簽證針對具有非凡能力或成就的人才，建議將其范圍由學術人才擴大到企業(yè)領域具有人工智能專業(yè)背景的人才。四是實施并宣傳《國際企業(yè)家移民條例》。該條例允許能夠為美國帶來就業(yè)和經(jīng)濟利益的國際企業(yè)家短期居留，美國移民局應優(yōu)先考慮STEM，特別是人工智能領域的企業(yè)家。五是建立新興/顛覆性技術簽證。美國國家科學基金會應每三年重新確定一次新興/顛覆性技術，國土安全部可對這些領域的學生、研究人員、工程師和企業(yè)家授予該簽證。

2 中美人工智能人才競爭態(tài)勢分析

2.1 中美人工智能人才總量及結(jié)構分析

中國在人才總量方面略勝于美國，當前全球約有55萬余名人工智能研究人員和從業(yè)人員，中國占28.3%，居第一位，美國占15.8%，居第二位。但從頂尖人才總量上比較，美國培養(yǎng)并聚集了更多頂尖的人工智能人才。清華大學發(fā)布的《中國人工智能發(fā)展報告2018》[5]顯示，美國人工智能杰出人才累計達5 158人，而中國人工智能杰出人才雖總數(shù)位居全球第二，但數(shù)量僅為977人，不及美國的1/5。另一項研究也顯示了類似的結(jié)果：2019年美國馬可波羅智庫分析顯示[6]，頂級人工智能研究人才中，59%在美國工作，11%在中國工作。這里無論是“杰出人才”還是“頂級研究人才”，雖然統(tǒng)計標準不一，但均從一定程度上反映了人工智能領域中美兩國在頂尖人才這一結(jié)構性指標上的巨大差異。

另外，中美在人工智能產(chǎn)業(yè)與高校的結(jié)構分布上差異較大。美國人工智能博士畢業(yè)生畢業(yè)后約60%流向產(chǎn)業(yè)界工作，其余主要在學術界。而中國的優(yōu)秀人工智能人才在高校和科研機構分布較密集，產(chǎn)業(yè)界人才卻大大不足。

2.2 中美人才吸引力分析

從對人才的吸引力來看，中國與美國差距較大。一是中國人工智能人才流失嚴重，中國培養(yǎng)的人工智能專業(yè)本科生繼續(xù)深造讀研的學生中，52%前往美國讀研。二是赴美留學生中留美學生比例遠遠高于回國學生比例。2020年，美國大學有3 000名人工智能專業(yè)的國際博士，其中約90%畢業(yè)后留美工作，約80%在美工作超過5年。畢業(yè)后沒有留在美國的學生中，約20%流入中國，其余80%分別流向英國、加拿大、新加坡和韓國等[7]。

但隨著我國政府對人工智能支持力度加大以及國內(nèi)人工智能企業(yè)快速發(fā)展，國際人工智能人才回流的力度正在加大，至2017年，我國回流的海外華人科學家占比已經(jīng)超過9%，其中來自美國的回流人才占比超過40%。2013年到2018年，國內(nèi)高層次人工智能學者流入量與流出量之比逐年增加，2013年為2∶3，2018年為7∶5[8]。

2.3 中美人工智能人才競爭趨勢分析

《最終報告》由美國政商學領軍人物研究撰寫，在一定程度上代表了美國未來人才戰(zhàn)略走向，其提出的政策建議一旦實施，將在繼續(xù)提升美國人工智能領域人才實力的同時，對中國培養(yǎng)和吸引人工智能領域人才帶來正反兩方面的影響。

一方面，有可能進一步拉大中美人工智能領域人才差距。如前所述，當前中美仍存在著較大的人才差距，在頂尖人工智能人才方面的差距更加明顯?！蹲罱K報告》中美國國內(nèi)教育改革主要是提高全民的數(shù)字素質(zhì)，而移民政策改革重點則是吸引全球特別是中國的人工智能頂尖人才和創(chuàng)業(yè)型人工智能人才（五項舉措中均涉及企業(yè)家或創(chuàng)業(yè)人才），國內(nèi)國外政策雙管齊下，將在未來逐漸鞏固或進一步提升美國現(xiàn)有人才領先優(yōu)勢，拉大對中國人才差距。

另一方面，也給中國繼續(xù)吸引頂尖人工智能人才提供了機遇。當前華人科學家在全球最頂尖人工智能人才中的占比約為33%, 其中約70%現(xiàn)在美國工作，美國的人工智能移民人才中，華人占比為18.8%?！蹲罱K報告》所提建議雖放寬了綠卡政策，但未從根本上調(diào)整對華裔學者或留學生的歧視性政策。報告中提出了強化政治審查機制，特別是在出口管制和利益沖突披露等方面將收緊政策，華人學生學者在美學習和就業(yè)依然面臨發(fā)展瓶頸，這為中國爭取人工智能領域留學人才回流、進一步吸引頂尖人工智能人才提供契機。

3 結(jié)論

人工智能領域的競爭最終體現(xiàn)在人才的競爭，美國政府未來將逐步提升政府人員數(shù)字素質(zhì)，提高本國的數(shù)字人才培養(yǎng)水平，同時加大力度吸引全球特別是中國的頂尖人工智能人才，對我國人才政策帶來挑戰(zhàn)。為此，我國政府應加大人才引進力度，通過持續(xù)優(yōu)化學術研究和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、實施創(chuàng)新性引才的政策措施，積極吸引頂尖人工智能人才回國就業(yè)創(chuàng)業(yè)；同時持續(xù)加強人工智能人才培養(yǎng)力度，建立覆蓋人工智能不同領域、不同階段和層次的教育培訓體系，加快壯大適應國家發(fā)展需求的人工智能人才隊伍；最后，繼續(xù)推動人才對外交流與合作，積極破除人才流動壁壘，營造更加開放的人才交流與合作環(huán)境?！?/p>