高金虎

(國(guó)防科技大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院 南京 210039)

戰(zhàn)略情報(bào)是戰(zhàn)略決策的先導(dǎo)，然而，情報(bào)的這種先導(dǎo)作用能否發(fā)揮，又取決于諸多因素，包括人們對(duì)情報(bào)的認(rèn)識(shí)，情報(bào)機(jī)構(gòu)的實(shí)際表現(xiàn)，以及人們對(duì)情報(bào)與決策關(guān)系的認(rèn)識(shí)，后者尤其重要。所以，戰(zhàn)略情報(bào)與戰(zhàn)略決策之間的關(guān)系，是整個(gè)戰(zhàn)略情報(bào)工作中最重要的關(guān)系。對(duì)情報(bào)與決策關(guān)系的討論，因而成為情報(bào)研究領(lǐng)域最重要的議題之一。

關(guān)于情報(bào)與決策關(guān)系，美國(guó)學(xué)術(shù)界的研究汗牛充棟。除謝爾曼·肯特和威爾莫爾·肯達(dá)爾(Willmoore Kendall)的論述外，邁克爾·漢德爾(Michael J.Handel)的《領(lǐng)袖與情報(bào)》[1]闡述了決策者對(duì)情報(bào)的態(tài)度與行為模式。馬克·洛文塔爾(Mark Lowenthal)討論了情報(bào)與決策關(guān)系的問(wèn)題，認(rèn)為情報(bào)與決策之間應(yīng)有明確的界限，但這種界限只針對(duì)分析人員而言，情報(bào)官員應(yīng)當(dāng)保持職業(yè)客觀性，不推動(dòng)某種具體政策、對(duì)策選擇或結(jié)果，但決策者可以拒絕情報(bào)，可以自己進(jìn)行情報(bào)分析，給出自己的分析結(jié)果[2]。斯蒂芬·馬林(Stephen Marrin)總結(jié)了情報(bào)與決策關(guān)系的基本矛盾，提出情報(bào)與決策之間的親近假說(shuō)：情報(bào)機(jī)構(gòu)如果與決策者關(guān)系緊密，其研究結(jié)果雖然有助于改善決策，但在無(wú)形之中卻會(huì)由于摻雜決策者的偏見而誤入歧途。如果與決策者距離過(guò)遠(yuǎn)，雖然會(huì)給出客觀的研究，不摻雜任何歪曲成分，但卻不利于改善決策者對(duì)形勢(shì)的判斷[3]。他把情報(bào)與決策之間的關(guān)系分為四類，即沖突、冷漠、和諧、過(guò)分親密。杰克·戴維斯(Jack Davis)詳細(xì)考察了美國(guó)情報(bào)與決策關(guān)系史上幾個(gè)代表人物的觀點(diǎn)，形成了改進(jìn)情報(bào)與決策關(guān)系的系統(tǒng)思考。他的觀點(diǎn)對(duì)本文的評(píng)述和思考有重要參考價(jià)值。理查德·貝茨(Richard Betts)重點(diǎn)討論了一種畸形的情報(bào)與決策關(guān)系，即情報(bào)政治化問(wèn)題，他指出，有人認(rèn)為“情報(bào)政治化是為了迎合某種政治傾向或維護(hù)政治上的既得利益，有意對(duì)情報(bào)資料進(jìn)行曲解”，也有人認(rèn)為“情報(bào)政治化是一種無(wú)意識(shí)的自發(fā)選擇”，因?yàn)椤霸谥卮蠛陀袪?zhēng)議的問(wèn)題面前,任何相關(guān)的情況分析都不得已地帶有政治色彩,因?yàn)樗赶虻氖钦谓Y(jié)論”[4]。杰克·戴維斯認(rèn)為，政治化是不專業(yè)的情報(bào)評(píng)估，分析人員故意扭曲事實(shí)和判斷，從而支持或反對(duì)某一特定政策、政治實(shí)體或某種普遍的意識(shí)形態(tài)，或者，分析人員故意無(wú)視合理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(即使動(dòng)機(jī)并不明朗)，造成同樣扭曲的、可能影響到?jīng)Q策過(guò)程的結(jié)果[5]。弗森夫婦(Katherine Hibbs Pherson & Randolph H.Pherson)也認(rèn)為，最有害、最普遍的政治化形式，是分析人員的自我審查。分析部門與用戶存在分歧，認(rèn)為政策制定者不會(huì)讀這篇文章，也可能很快就駁回分析報(bào)告，因此他們故意不在分析中論述某一主題[6]。戴維斯和倫道夫·H.弗森夫婦把政治化的罪責(zé)完全歸咎于情報(bào)人員，而沒(méi)有從決策者的視角考慮政治化的問(wèn)題。實(shí)際上決策者才是政治化的強(qiáng)有力的推動(dòng)因素。理查德·貝茨指出，政治化有兩條不同的實(shí)現(xiàn)路徑，它可能是自上而下(決策官員試圖讓情報(bào)分析符合其政策)，也可能自下而上(分析人員將自己的政治偏見灌輸?shù)疆a(chǎn)品中)[7]。自上而下的政治化，是政策制定者有目的地挑選證據(jù)，只發(fā)布支持自己立場(chǎng)的可疑報(bào)告，捏造或歪曲信息，來(lái)支持他們的政治主張，或者讓分析人員開展研究，并得出支持他們政策主張的結(jié)果。美國(guó)前國(guó)家情報(bào)官保羅·皮拉爾(Paul Pillar)認(rèn)為，給不受歡迎的分析涂上一層糖衣，是政治化最壞的一種形式[8]。在美國(guó)情報(bào)界和學(xué)術(shù)界，沒(méi)有人認(rèn)為情報(bào)政治化是一種好的現(xiàn)象，是一種值得肯定的做法。

國(guó)內(nèi)研究方面，高金虎于2004年出版的博士論文《美國(guó)戰(zhàn)略情報(bào)與決策體制研究》詳細(xì)考察了美國(guó)情報(bào)界就情報(bào)與決策關(guān)系的討論，分析了美國(guó)情報(bào)界情報(bào)與決策關(guān)系緊張的原因，提出了改進(jìn)情報(bào)與決策關(guān)系的途徑[9]，由此，“情報(bào)政治化”成為我國(guó)情報(bào)學(xué)術(shù)界的研究議題之一。2011年高金虎在《戰(zhàn)略情報(bào)——為美國(guó)世界政策服務(wù)》中評(píng)述了謝爾曼·肯特對(duì)情報(bào)與決策關(guān)系的看法[10]。2007年張曉軍教授團(tuán)隊(duì)從情報(bào)分析的角度對(duì)美國(guó)情報(bào)政治化問(wèn)題進(jìn)行過(guò)詳細(xì)探討，并將美國(guó)情報(bào)與決策關(guān)系的模式分成肯特模式、蓋茨模式和折衷模式[11]，其觀點(diǎn)對(duì)中國(guó)情報(bào)學(xué)界影響很大。2017年高金虎出版的《軍事情報(bào)學(xué)》將戰(zhàn)略情報(bào)與戰(zhàn)略決策關(guān)系列為軍事情報(bào)研究的核心范疇之一，同時(shí)認(rèn)為肯特和蓋茨之間存在一個(gè)潮流轉(zhuǎn)向[12]。趙冰峰從情報(bào)設(shè)計(jì)的角度討論了情報(bào)政治化問(wèn)題，認(rèn)為情報(bào)設(shè)計(jì)是情報(bào)政治化的基本途徑，從正面意義肯定情報(bào)政治化[13]。本文基于美國(guó)情報(bào)界的實(shí)踐，繼續(xù)探討戰(zhàn)略情報(bào)與戰(zhàn)略決策的關(guān)系。

1 戰(zhàn)后美國(guó)戰(zhàn)略情報(bào)與戰(zhàn)略決策關(guān)系的演變

第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)通過(guò)了《國(guó)家安全法》，重組了國(guó)家安全決策機(jī)制，設(shè)立了國(guó)家安全委員會(huì)，建立了中央情報(bào)局等戰(zhàn)略情報(bào)機(jī)構(gòu)。由于對(duì)戰(zhàn)略情報(bào)與戰(zhàn)略決策的關(guān)系定位不清，《國(guó)家安全法》的規(guī)定語(yǔ)焉不全，因此，戰(zhàn)后美國(guó)的情報(bào)與決策關(guān)系經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期，即政策中立時(shí)期、政治化時(shí)期、機(jī)遇分析時(shí)期。

政策中立時(shí)期。杜魯門執(zhí)政時(shí)期是戰(zhàn)后美國(guó)建立情報(bào)與決策關(guān)系的第一個(gè)時(shí)期，在這一時(shí)期，情報(bào)機(jī)構(gòu)與決策人員對(duì)情報(bào)與決策的關(guān)系還不清楚。杜魯門認(rèn)為情報(bào)的作用主要是預(yù)警，至于說(shuō)情報(bào)是否參與決策，如何介入決策程序，他則鮮有考慮。他對(duì)情報(bào)與決策的關(guān)系并不理解，他的大部分決策與中央情報(bào)局這個(gè)戰(zhàn)略情報(bào)機(jī)構(gòu)無(wú)關(guān)。這一時(shí)期，情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)自己的職責(zé)定位也不清楚。剛剛建立的中央情報(bào)局本身處于完善過(guò)程中，其對(duì)決策的咨詢作用難以體現(xiàn)，情報(bào)與決策的關(guān)系相當(dāng)疏遠(yuǎn)，決策者時(shí)常對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)提出批評(píng)。

1953年1月，艾森豪威爾入主白宮。作為美國(guó)歷史上最具軍事經(jīng)驗(yàn)的總統(tǒng)之一，戰(zhàn)時(shí)的經(jīng)歷使他認(rèn)識(shí)到情報(bào)機(jī)構(gòu)是決策者不可或缺的助手。上任后，他按照自己的情報(bào)觀念改造情報(bào)機(jī)構(gòu)，使其成為決策程序中不可缺少的一個(gè)部分。他明確指出，國(guó)家安全委員會(huì)是政府中最重要的部門，是情報(bào)與政策的支點(diǎn)，情報(bào)工作要在他的決策工作中起中心作用[14]。在他的指導(dǎo)下，國(guó)家安全委員會(huì)成了美國(guó)的決策平臺(tái)，而中央情報(bào)局《國(guó)家情報(bào)評(píng)估》則成了這個(gè)決策平臺(tái)的高級(jí)智囊。《國(guó)家情報(bào)評(píng)估》不僅要從事情況分析，而且要從事對(duì)策研究，并以適合寫成國(guó)家安全委員會(huì)備忘錄的形式表現(xiàn)出來(lái)，使國(guó)家安全委員會(huì)在制定政策時(shí)可以直接把《國(guó)家情報(bào)評(píng)估》容納進(jìn)去。在整個(gè)艾森豪威爾政府時(shí)期，中央情報(bào)局的《國(guó)家情報(bào)評(píng)估》與國(guó)家安全委員會(huì)決策文件完美結(jié)合。國(guó)家安全委員會(huì)出臺(tái)的每一項(xiàng)政策文件，都有國(guó)家評(píng)估辦公室的情報(bào)支持。由此，艾森豪威爾執(zhí)政時(shí)期成為情報(bào)分析人員最受重視的時(shí)期，謝爾曼·肯特的《戰(zhàn)略情報(bào)：為美國(guó)世界政策服務(wù)》一書提出的“政策中立”理論恰好成了這一時(shí)期情報(bào)與決策關(guān)系的最好注腳。所謂中立，用美國(guó)中央情報(bào)局情報(bào)分局前副局長(zhǎng)卡門·麥地那(Carmen Medina)的話說(shuō)，是指分析人員與用戶保持距離，但“中立并不意味著分析就得無(wú)欲無(wú)求，與用戶毫無(wú)關(guān)系”[15]。

情報(bào)政治化時(shí)期。1961年肯尼迪上臺(tái)執(zhí)政，情報(bào)與決策的密切關(guān)系有了很大改變?？夏岬喜恍湃沃醒肭閳?bào)局這樣的情報(bào)機(jī)構(gòu)，其隨意性的工作作風(fēng)使他經(jīng)常繞開情報(bào)分析人員做出決策。隨著美國(guó)對(duì)越南的卷入越來(lái)越深，情報(bào)與決策之間的關(guān)系越來(lái)越僵。約翰遜總統(tǒng)堅(jiān)信所謂“多米諾骨牌理論”，決心不顧一切“拯救南越政權(quán)”。這種政策思維主宰了他的越南政策，并使他排斥一切與之相反的觀點(diǎn)和意見。他要求中央情報(bào)局的分析家們證明，越南戰(zhàn)爭(zhēng)是可以取勝的?？偨y(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理麥喬治·邦迪曾要求中央情報(bào)主任約翰·麥康(John McCone)準(zhǔn)備一份關(guān)于美國(guó)對(duì)越南北部轟炸效果的客觀分析報(bào)告，說(shuō)“大家都認(rèn)為你的分析家是城里僅有的老實(shí)人，我們需要知道事實(shí)真相”，約翰·麥康的報(bào)告顯示：“轟炸沒(méi)有引起北越政策的變化，如果有什么結(jié)果的話，這些打擊到目前為止使他們的態(tài)度更加強(qiáng)硬?！丙溈祻?qiáng)烈反對(duì)“陷入一揚(yáng)無(wú)法取勝的叢林戰(zhàn)爭(zhēng)的泥沼中去，因?yàn)橄葸M(jìn)去后就極難脫身”[16]。對(duì)此，約翰遜極為惱怒。他把麥康排除在討論外交政策的周二例行午餐會(huì)之外，明白宣示麥康不是華盛頓核心領(lǐng)導(dǎo)層中的人物[17]。麥康只得辭職。中央情報(bào)局分析家雷·克萊因(Ray S.Cline)慨嘆道：“情報(bào)是真實(shí)可靠的，但政策并非建立在證據(jù)的基礎(chǔ)之上?！盵18]在決策者的導(dǎo)向下，情報(bào)界的客觀評(píng)估遭到極大的壓力，客觀分析成為奢望。為了引起決策者的關(guān)注，分析人員不得不改變自己的客觀判斷，做出違心的結(jié)論。國(guó)家評(píng)估辦公室的最后一任負(fù)責(zé)人約翰·惠增加(John Huizenga)說(shuō)：“如果你認(rèn)為現(xiàn)行政策會(huì)遭到徹底失敗，而且這樣說(shuō)了，那你就會(huì)失業(yè)。你發(fā)表這樣的意見，你就會(huì)失去一切影響力。你的意見會(huì)被一筆勾銷，被說(shuō)成是外行，或者與本問(wèn)題無(wú)關(guān)，或者還有別的更巧妙的說(shuō)法?！盵14]這種現(xiàn)象，被稱為情報(bào)政治化(politicization of intelligence)。為了抵制情報(bào)政治化，肯特要求分析人員不要老是往城里跑，而要堅(jiān)持客觀分析，情報(bào)與決策的距離越來(lái)越遠(yuǎn)，對(duì)決策的影響越來(lái)越小。

機(jī)遇導(dǎo)向時(shí)期。1981年里根選擇自己的競(jìng)選總管凱西(William J.Casey)為中央情報(bào)主任，凱西開始調(diào)適情報(bào)與決策關(guān)系。凱西和國(guó)家情報(bào)官員通過(guò)一系列的專題會(huì)議來(lái)解決情報(bào)問(wèn)題。他們負(fù)責(zé)篩選出各個(gè)問(wèn)題，把重要問(wèn)題提交到更高層次的高級(jí)情報(bào)小組去討論，最后才到國(guó)家安全規(guī)劃小組，這種會(huì)議是總統(tǒng)負(fù)責(zé)的，通?？偨y(tǒng)隨時(shí)準(zhǔn)備就某一問(wèn)題參與聽會(huì)，并作出決定。在此過(guò)程中的每一階段，中央情報(bào)局都派員參加。凱西堅(jiān)持要把國(guó)家評(píng)估文件納入政府的政策路線，認(rèn)為“評(píng)估文件是我的文件，盡管在吸納其他不同意見時(shí)，我會(huì)相對(duì)寬松一點(diǎn)，但是它仍是我的評(píng)估文件，我負(fù)責(zé)擬定結(jié)論，并向(總統(tǒng)等情報(bào)用戶)介紹。但是我覺(jué)得，我對(duì)使用者還負(fù)有一層義務(wù)，對(duì)于有根據(jù)的不同意見還是要放進(jìn)去，所以今天我們的文件總是面面俱到。我們撰寫評(píng)估文件時(shí)，總是要把它帶到情報(bào)委員會(huì)，把它放到桌面上，讓每一個(gè)人都有機(jī)會(huì)發(fā)表自己的意見，并鼓勵(lì)他們反映看來(lái)是重要的不同意見，最后寫進(jìn)文件中去”[19]。這種態(tài)度受到了情報(bào)界其他機(jī)構(gòu)的贊賞。國(guó)防情報(bào)局的一位前任局長(zhǎng)說(shuō)：“凱西對(duì)于別人的不同意見確實(shí)是謙虛地對(duì)待，如今國(guó)防情報(bào)局的人覺(jué)得，只要他們有不同意見，凱西都會(huì)采納。”[19]接替凱西的羅伯特·蓋茨認(rèn)為，正在進(jìn)行的信息技術(shù)革命將拉近情報(bào)與決策之間的距離。情報(bào)越來(lái)越成為政府制定外交政策過(guò)程的中心，在某些領(lǐng)域，政策本身就是依靠情報(bào)來(lái)運(yùn)行的，如技術(shù)轉(zhuǎn)讓、毒品走私、恐怖主義，如果沒(méi)有情報(bào)，那將一事無(wú)成。隨著國(guó)際事務(wù)的愈益復(fù)雜，決策者在制定政策時(shí)需要大量的資料，并需要對(duì)事態(tài)發(fā)展作出長(zhǎng)期的預(yù)測(cè)，而情報(bào)部門是能夠提供這種預(yù)測(cè)的惟一的一個(gè)部門。蓋茨指出，中情局的作用主要體現(xiàn)在情報(bào)界和決策界之間的互動(dòng)中，正是這種互動(dòng)關(guān)系確立了中央情報(bào)局的影響和作用。該機(jī)構(gòu)的價(jià)值取決于它的評(píng)估是否得到重視，它的信息是否與決策相關(guān)，及時(shí)，有用，然而這種情報(bào)和政策的動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)系并不為人所理解。他要求分析人員，在每項(xiàng)情報(bào)評(píng)估的關(guān)鍵判斷中要明確指出對(duì)美國(guó)政策的隱含意義，每項(xiàng)評(píng)估都要強(qiáng)調(diào)目標(biāo)政策受眾面臨的某種機(jī)遇和挑戰(zhàn)[20]。這種政策取向后來(lái)被概括為“機(jī)遇分析理論”，并被寫入2007年6月21日生效的第203號(hào)《情報(bào)界指令：分析標(biāo)準(zhǔn)》。該《指令》明確指出，分析產(chǎn)品提供的信息與洞見，應(yīng)與產(chǎn)品預(yù)期用戶擬解決的問(wèn)題相關(guān)，分析產(chǎn)品應(yīng)該提供有用的背景，對(duì)威脅發(fā)出警告，進(jìn)行機(jī)遇分析。為完全滿足這一標(biāo)準(zhǔn)，分析產(chǎn)品應(yīng)考察并明確提出這些信息和洞見對(duì)預(yù)期用戶和美國(guó)國(guó)家安全利益直接的或近期的影響，在可能的情況下，也要考察其長(zhǎng)期影響，并確定潛在的非直接的或次要的效果。2008年，美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)邁克·麥康奈爾(Mike Mcconnell)正式提出，情報(bào)界的使命是向決策者提供“決策優(yōu)勢(shì)”[2]，這種理念與機(jī)遇分析理論完全一致。可以說(shuō)，這段時(shí)間美國(guó)的情報(bào)與決策關(guān)系雖然不乏爭(zhēng)議，尤其是伊拉克大規(guī)模殺傷性武器問(wèn)題的評(píng)估更是鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，但對(duì)有關(guān)情報(bào)與決策關(guān)系的底線，美國(guó)學(xué)界、情報(bào)界、決策層是非常清楚的。

2 美國(guó)情報(bào)界對(duì)情報(bào)與決策關(guān)系的探討

1947年謝爾曼·肯特出版《戰(zhàn)略情報(bào)：為美國(guó)世界政策服務(wù)》一書，開始對(duì)戰(zhàn)略情報(bào)與戰(zhàn)略決策關(guān)系的探索。他對(duì)戰(zhàn)略情報(bào)與戰(zhàn)略關(guān)系的探討，成為美國(guó)情報(bào)界討論情報(bào)與決策關(guān)系的基礎(chǔ)。

肯特認(rèn)為，情報(bào)務(wù)必緊貼政策、計(jì)劃和行動(dòng)，以便得到最大限度的指導(dǎo)，但又不能太近，以免喪失了判斷的客觀性和完整性，也就是說(shuō)情報(bào)與決策之間要保持一種不即不離的狀態(tài)?？咸叵Ｍ茉趦烧咧g尋找到一個(gè)理想的平衡點(diǎn)，從而指導(dǎo)情報(bào)與決策關(guān)系的良性發(fā)展。

肯特認(rèn)為，情報(bào)機(jī)構(gòu)不應(yīng)是目標(biāo)的設(shè)計(jì)者、政策的起草者、計(jì)劃的制定者、行動(dòng)的執(zhí)行者，而是它們的輔助者。通俗地說(shuō)，情報(bào)機(jī)構(gòu)就是服務(wù)者。情報(bào)機(jī)構(gòu)的任務(wù)是保證執(zhí)行部門消息靈通，用恰當(dāng)?shù)那閳?bào)提請(qǐng)他們注意那些可能被忽視的事實(shí)，并且應(yīng)他們的要求分析各種可能性。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，情報(bào)機(jī)構(gòu)必須得到執(zhí)行部門的專業(yè)指導(dǎo)，沒(méi)有這種指導(dǎo)，它將無(wú)法完成任務(wù)，并喪失參與任務(wù)的激情，從而形成一種惡性循環(huán)。

肯特認(rèn)為，如果情報(bào)與決策關(guān)系過(guò)于密切，也會(huì)產(chǎn)生危害。這種危害主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，情報(bào)機(jī)構(gòu)會(huì)喪失獨(dú)立性和完整性。一旦和決策部門聯(lián)系過(guò)密，情報(bào)人員就會(huì)發(fā)現(xiàn)自己經(jīng)常被當(dāng)作可任意使喚的后備精英，從事一些非情報(bào)性質(zhì)的工作，情報(bào)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和功能完整性由此遭到破壞。決策部門會(huì)使情報(bào)人員花費(fèi)大量的時(shí)間和精力從事一些當(dāng)前急需解決的問(wèn)題，而忽視對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題的研究。其二，情報(bào)機(jī)構(gòu)會(huì)喪失客觀性。當(dāng)情報(bào)組織疲于理解行政當(dāng)局多變的“政策”之時(shí)，其分析產(chǎn)品的客觀性也就蕩然無(wú)存了。這就需要處于外圍的情報(bào)機(jī)構(gòu)提供客觀公正、不偏不倚的理性分析和判斷。情報(bào)機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者在預(yù)防自身的思維弱點(diǎn)時(shí)受過(guò)專門的訓(xùn)練，這可以制約他們的非理性分析。但是，如果情報(bào)機(jī)構(gòu)屈服于政策，就會(huì)違背原則，成為現(xiàn)行政策的辯護(hù)者。

如何解決情報(bào)與決策關(guān)系過(guò)遠(yuǎn)與過(guò)近的問(wèn)題？肯特認(rèn)為唯一的方法就是折中，即保證情報(bào)機(jī)構(gòu)擁有行政上和實(shí)質(zhì)的獨(dú)立性，并利用一切方法使情報(bào)用戶和情報(bào)生產(chǎn)者相互熟悉對(duì)方的組織結(jié)構(gòu)，從而使情報(bào)機(jī)構(gòu)能得到專業(yè)指導(dǎo)，同時(shí)又能保證其產(chǎn)品的客觀性。

肯特對(duì)情報(bào)與決策關(guān)系的看法奠定了美國(guó)情報(bào)界對(duì)此問(wèn)題的基調(diào)。美國(guó)學(xué)術(shù)界后來(lái)給肯特的觀點(diǎn)貼上了一個(gè)標(biāo)簽，即“政策中立”。其要義是：嚴(yán)守情報(bào)分析的客觀性，盡可能消除情況的不確定性，避免給出政策處方，將政策選擇權(quán)交給決策者[21]。這個(gè)標(biāo)簽大大影響了人們對(duì)肯特有關(guān)情報(bào)與決策關(guān)系的認(rèn)知，但在肯特情報(bào)生涯的大部分時(shí)期，他主張的“政策中立”并不意味著情報(bào)與決策無(wú)關(guān)，恰恰相反，他主張的“政策中立”，十分強(qiáng)調(diào)情報(bào)與政策的相關(guān)，以及政策對(duì)情報(bào)的指導(dǎo)。這與后來(lái)蓋茨等人主張的“機(jī)遇分析”理論有異曲同工之處。

在《戰(zhàn)略情報(bào)》一書中，肯特花了大量的篇幅論述情報(bào)在優(yōu)化決策方面的作用，他認(rèn)為情報(bào)在決策過(guò)程中的工作體現(xiàn)在兩個(gè)階段，在第一階段情報(bào)要對(duì)出臺(tái)政策的形勢(shì)進(jìn)行詳盡的分析研究，在第二階段要對(duì)政策可能提出的各種選擇性方案進(jìn)行客觀公正的探索。換句話說(shuō)，情報(bào)要參與評(píng)估政策的可行性，并告訴決策者可能的選擇。他在書中援引了這樣一個(gè)故事：情報(bào)人員報(bào)告了敵情并判斷情況很嚴(yán)重，并判斷我們可能失敗，但是，決策者否決了情報(bào)人員的判斷。對(duì)此，肯特寫道：情報(bào)人員(“白羚羊”)已經(jīng)竭盡全力地根據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)操作程序”(即判斷了情況，預(yù)測(cè)了戰(zhàn)爭(zhēng)的前景，實(shí)際上指明了決策者未來(lái)的選擇)來(lái)完成這項(xiàng)工作。但決策者否決了情報(bào)人員的判斷，不是因?yàn)閷?duì)情報(bào)人員的數(shù)據(jù)及客觀性有合理懷疑，而是因?yàn)闆Q策者自己的直覺(jué)和一廂情愿的想法。對(duì)這種決策方式，肯特是持否定態(tài)度的。可見，肯特的政策中立原則，并不意味著情報(bào)與決策全無(wú)關(guān)聯(lián)，也不意味著分析人員對(duì)決策者的選擇沒(méi)有自己的傾向，只不過(guò)他恪守本份，把政策的選擇權(quán)留給了決策者?？咸孛鞔_提出，政策倡議不是情報(bào)人員的事，如果情報(bào)人員進(jìn)行政策倡議，那就侵入了決策領(lǐng)域。同時(shí)，肯特指出，情報(bào)人員提供的知識(shí)必須完整、準(zhǔn)確、及時(shí)，有助于解決正在發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的問(wèn)題，否則它就是無(wú)用的。如果情報(bào)人員對(duì)行動(dòng)計(jì)劃和實(shí)施情況一無(wú)所知，他就無(wú)法生產(chǎn)出符合要求的知識(shí)[10]。所以，肯特所說(shuō)的“政策中立”并不是與政策無(wú)關(guān)。

研究肯特對(duì)戰(zhàn)略情報(bào)與戰(zhàn)略決策關(guān)系的看法，不能忽視一個(gè)基本事實(shí)：肯特對(duì)情報(bào)與決策關(guān)系的看法有一個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程，前期的肯特和后期的肯特在情報(bào)與決策關(guān)系的看法上并不完全一致。肯特在中央情報(bào)局長(zhǎng)期任職，《戰(zhàn)略情報(bào)》一書寫于1947年，而當(dāng)他離開中央情報(bào)局時(shí)，已經(jīng)是1967年底。二十年時(shí)間里，美國(guó)的情報(bào)與決策關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，從艾森豪威爾的政策中立，到約翰遜的情報(bào)政治化。這種惡化的情報(bào)與決策關(guān)系使肯特對(duì)政治化充滿了厭惡，也使他對(duì)密切的情報(bào)與決策關(guān)系充滿了警惕。他警告同事，如果與決策者過(guò)從甚密，那么他就可能不是在追求真理，而是在追逐權(quán)力?？咸卦谧詈笠淮斡嘘P(guān)情報(bào)與決策關(guān)系的演講中，更是大聲疾呼要保持情報(bào)的獨(dú)立性，而對(duì)來(lái)自決策者的指導(dǎo)未置一辭：“我想如果我們這些干情報(bào)的人有一天被給予三個(gè)希望：全知全能，受人信任，再加上在政策事務(wù)上能施加影響……這太糟糕了，僅僅是希望施加影響這個(gè)念頭本身就足以使情報(bào)毫無(wú)影響。事實(shí)上也發(fā)生過(guò)這樣的情景。由于過(guò)于追求情報(bào)對(duì)決策的影響力，有朝一日我們也許會(huì)看來(lái)像是另一個(gè)政策聲音，然而沒(méi)有人希望聽到這種聲音。”[20]這種觀點(diǎn)已經(jīng)偏離了他在1947年寫作《戰(zhàn)略情報(bào)》一書時(shí)的觀點(diǎn)，使中央情報(bào)局的情報(bào)分析在很大程度上成了一種學(xué)術(shù)研究。所以，肯特在情報(bào)與決策關(guān)系的看法上存在偏移現(xiàn)象，看不到肯特前期對(duì)情報(bào)與決策關(guān)系的詳細(xì)論述，認(rèn)為美國(guó)情報(bào)史上存在疏遠(yuǎn)情報(bào)與決策關(guān)系的“肯特模式”，是不恰當(dāng)?shù)?。如果一定要給肯特的觀點(diǎn)貼上一個(gè)標(biāo)簽，考慮到引起肯特觀點(diǎn)變化的歷史背景，那么，用“政策中立”即前期肯特的觀點(diǎn)來(lái)概括“肯特模式”更為貼切。

與“政策中立”相對(duì)立的是情報(bào)政治化。所謂政治化(Politicize)，據(jù)柯林斯辭典解釋，是使某事具有政治屬性或偏見，如“宗教討論政治化”(to politicize a religious debate)就是使宗教問(wèn)題的討論受政治因素影響，使其帶有政治屬性。從這個(gè)角度去理解，所謂情報(bào)政治化，就是使情報(bào)或情報(bào)工作受政治因素影響。因?yàn)樵谟⑽闹?，情?bào)(intelligence)有多重含義，既可指情報(bào)或情報(bào)產(chǎn)品，也可指情報(bào)工作。有人從情報(bào)工作這個(gè)角度去理解情報(bào)政治化，但這樣理解實(shí)際上沒(méi)有意義，因?yàn)榍閳?bào)工作本身是政治工具，它不可能不帶有政治屬性。因此，“情報(bào)工作政治化”不是一個(gè)合適的研究議題。情報(bào)工作政治化問(wèn)題并不是美國(guó)情報(bào)界所獨(dú)有的現(xiàn)象，甚至于可以這樣說(shuō)，美國(guó)情報(bào)界的政治化傾向是最不嚴(yán)重的，與美國(guó)體制相異的國(guó)家，政治化現(xiàn)象往往要嚴(yán)重得多。美國(guó)的政治傳統(tǒng)使美國(guó)朝野對(duì)情報(bào)工作有一種天然的警惕，擔(dān)心情報(bào)與政策的關(guān)系過(guò)分親昵，導(dǎo)致情報(bào)機(jī)構(gòu)成為國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)的工具，因此，在設(shè)計(jì)情報(bào)體制之時(shí)，美國(guó)強(qiáng)調(diào)情報(bào)機(jī)構(gòu)不應(yīng)成為蓋世太保，不干預(yù)公民的個(gè)人自由，情報(bào)機(jī)構(gòu)與行政部門必須分立，從而避免情報(bào)工作受到行政部門的過(guò)分干擾，妨礙情報(bào)的客觀性。1947年《國(guó)家安全法》特別規(guī)定，中央情報(bào)局沒(méi)有國(guó)內(nèi)執(zhí)法權(quán)力。這樣的情報(bào)立法限制了情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)內(nèi)政治生活的參與，因此，類似的政治化問(wèn)題不太嚴(yán)重。從情報(bào)工作角度理解情報(bào)政治化的中國(guó)學(xué)者，包括高金虎、劉強(qiáng)等人。高金虎在《美國(guó)戰(zhàn)略情報(bào)與決策體制研究》中指出美國(guó)情報(bào)工作具有政治化特點(diǎn)。武洋和高金虎討論的法國(guó)情報(bào)政治化主要是法國(guó)情報(bào)工作的政治化，劉強(qiáng)把情報(bào)分析的政治化和情報(bào)工作的政治化合在一起進(jìn)行了討論[9,22,23]。

美國(guó)情報(bào)界的政治化，更多的是指一種畸形的情報(bào)與決策關(guān)系，即情報(bào)機(jī)構(gòu)由于主客觀原因，刻意歪曲事實(shí)，以滿足某種政策偏好。在此種情報(bào)與決策關(guān)系中，情報(bào)與決策完全沒(méi)有了距離。即使情報(bào)機(jī)構(gòu)表面上保持了獨(dú)立，其分析也是獨(dú)立進(jìn)行的，但由于決策層的壓力，或者是分析人員的曲意逢迎，其分析不可避免地?fù)诫s進(jìn)了決策者的偏見，進(jìn)而使分析的客觀性大打折扣。而肯尼迪-約翰遜時(shí)期的情報(bào)與決策關(guān)系，就是這樣的情景，完全符合情報(bào)政治化的定義。對(duì)這種情報(bào)政治化現(xiàn)象，肯特深惡痛疾。他指出，當(dāng)情報(bào)組織疲于理解行政當(dāng)局的多變“政策”之時(shí)，其分析產(chǎn)品的客觀性也就蕩然無(wú)存了。情報(bào)機(jī)構(gòu)屈服于政策，成為現(xiàn)行政策的辯護(hù)者[24]。

在美國(guó)情報(bào)史上，蓋茨以“情報(bào)政治化的旗手”而載入史冊(cè)，張曉軍教授團(tuán)隊(duì)在其出版的一系列著作(包括譯著)中，援引中央情報(bào)局分析人員約翰·簡(jiǎn)特里(John Gentry)的觀點(diǎn)，認(rèn)為羅伯特·蓋茨在中央情報(bào)局“以其過(guò)人的魄力和手段推行情報(bào)政治化”，由此，羅伯特·蓋茨成為情報(bào)政治化的典型代表，這一觀點(diǎn)對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了極大的影響。然而，細(xì)讀羅伯特·蓋茨的相關(guān)演說(shuō)，我們實(shí)難找到蓋茨鼓吹情報(bào)政治化的證據(jù)。

羅伯特·蓋茨早年加入中央情報(bào)局，20世紀(jì)70年代在國(guó)家安全委員會(huì)供職，了解決策者對(duì)情報(bào)的要求，知道決策者欣賞何種類型的情報(bào)分析。他(以及保羅·沃爾福維茨、杰克·戴維斯等)認(rèn)為情報(bào)與決策之所以脫節(jié)，是因?yàn)榍閳?bào)分析人員不了解決策流程與決策者。蓋茨用嘲諷的語(yǔ)氣說(shuō)道，中央情報(bào)局的分析人員熟知世界上每個(gè)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)方式，但惟獨(dú)不了解美國(guó)政府是如何運(yùn)作的[20]。1982-1986年間，蓋茨擔(dān)任中央情報(bào)局負(fù)責(zé)情報(bào)分析的副局長(zhǎng)，得以利用自己在職務(wù)上的優(yōu)勢(shì)，在情報(bào)分局推行一條新路線，即希望情報(bào)界能從決策層得到更多的政策指導(dǎo)，從而提升情報(bào)產(chǎn)品與決策需求之間的相關(guān)性。他并不認(rèn)為自己的觀點(diǎn)與肯特存在什么區(qū)別。他援引肯特對(duì)情報(bào)與決策關(guān)系的論述，認(rèn)為情報(bào)與決策之間存在一條界線，但正是肯特最早提出決策者和情報(bào)人員之間應(yīng)該進(jìn)行更直接、更密集的互動(dòng)。太遠(yuǎn)的距離對(duì)有效的分析威脅更大[25]。蓋茨完全同意肯特的認(rèn)識(shí)，他指出，“情報(bào)永遠(yuǎn)不可能中立”，“作為分析人員，我們面臨的挑戰(zhàn)是提供能夠客觀評(píng)估相關(guān)政策問(wèn)題的情報(bào)，確保情報(bào)產(chǎn)品得到相關(guān)決策者的重視”。

羅伯特·蓋茨主張情報(bào)政治化嗎？答案是否定的。1987年蓋茨在《外交政策》上發(fā)文闡述中央情報(bào)局在美國(guó)外交政策的制定中的作用，文中他對(duì)美國(guó)決策層干預(yù)情報(bào)判斷的現(xiàn)象也痛加鞭撻。他指出，政策制定者總是喜歡支持其政策的情報(bào)，經(jīng)常試圖影響情報(bào)分析，以支持他們想要得出的結(jié)論。為此，政策制定者在向情報(bào)機(jī)構(gòu)提出問(wèn)題時(shí)絞盡腦汁，有時(shí)他們也隱瞞信息，擴(kuò)大或縮小問(wèn)題范圍，在極少數(shù)情況下，他們甚至試圖恐嚇情報(bào)分析人員。

蓋茨并不認(rèn)為這種現(xiàn)象是正常的。他認(rèn)為，情報(bào)分析應(yīng)該保持獨(dú)立性和客觀性，在保護(hù)情報(bào)評(píng)估的獨(dú)立性上，分析人員應(yīng)該堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)底線[25]。他援引前中央情報(bào)局局長(zhǎng)威廉·韋伯斯特(William Webster)的觀點(diǎn)：決策者可能有不同的觀點(diǎn)，可能不喜歡聽到不同的意見，但是，“我的立場(chǎng)是，在編寫情報(bào)判斷，特別是在生產(chǎn)《國(guó)家情報(bào)評(píng)估》時(shí)，我們將提供情報(bào)給決策者使用。他們可以全部使用這些情報(bào)，也可以只部分使用這些情報(bào)。他們可以忽略這些情報(bào)，或者把情報(bào)文件撕成碎片，扔進(jìn)廢紙簍里，但是，它們不應(yīng)被改變?！盵25]對(duì)韋伯斯特的這種態(tài)度，蓋茨是持肯定意見的。在文章的最后，蓋茨援引埃里克·拉臘比贊揚(yáng)喬治·馬歇爾的話，說(shuō)中央情報(bào)局致力于“向權(quán)力宣示真理”。蓋茨指出，讓決策者閱讀情報(bào)產(chǎn)品不應(yīng)損害情報(bào)分析的客觀性，并不意味著要粉飾情報(bào)分析。如果在某個(gè)問(wèn)題上決策者與分析結(jié)果持有異議，分析人員不應(yīng)輕描淡寫，否定這種觀點(diǎn)，而應(yīng)該闡述我們分析的優(yōu)長(zhǎng)與不足，提供情報(bào)判斷背后的證據(jù)和推理。審查所有可用證據(jù)，并確定存在的信息空白、盲點(diǎn)和可能的替代情景。在任何情況下，我們都不應(yīng)該改變我們的判斷，以迎合決策者?！盵25]

1992 年3月16日，蓋茨作為中央情報(bào)局局長(zhǎng)在中央情報(bào)局禮堂發(fā)表講話，講話的主題就是“防范情報(bào)政治化”。蓋茨在講話中通篇強(qiáng)調(diào)，情報(bào)分析應(yīng)該努力與政策相關(guān)，但是，“我們不應(yīng)允許我們的分析偏向于某種政策選擇”，“政治化是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，它在中央情報(bào)局或美國(guó)情報(bào)界沒(méi)有一席之地”[26]。

很難想象，這樣的觀點(diǎn)會(huì)與政治化——即歪曲情報(bào)分析的結(jié)論以迎合某種政策選擇——掛上鉤。事實(shí)上，正是蓋茨對(duì)情報(bào)分析標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)調(diào)，使其成為影響美國(guó)情報(bào)分析的四大分析家之一。簡(jiǎn)特里(John Gentry)等人對(duì)蓋茨的攻擊，摻雜了太多的個(gè)人感情。正如張曉軍教授在其《美國(guó)軍事情報(bào)理論著作評(píng)介》中指出的，簡(jiǎn)特里始終自認(rèn)為是情報(bào)分局上層官僚打壓的對(duì)象，心中的不滿與怨恨之情難以壓抑，這使其在撰述時(shí)融入了較多的感情因素，少了一些理性的思考[27]。而馬克·洛文塔爾指出，指責(zé)別人情報(bào)政治化的通常是官僚政治爭(zhēng)斗中的輸家——其觀點(diǎn)沒(méi)有占據(jù)上風(fēng)的情報(bào)人員，或不滿當(dāng)前政策方向的決策者(行政機(jī)構(gòu)或國(guó)會(huì)人員，擁護(hù)現(xiàn)政府或者在野)。因此，這些人的指責(zé)可能和他們操心的情報(bào)同樣不客觀[2]。

因此，簡(jiǎn)特里等人對(duì)蓋茨情報(bào)政治化的指責(zé)是否言過(guò)其實(shí)，就成為一個(gè)疑問(wèn)。蓋茨對(duì)情報(bào)分析客觀性的強(qiáng)調(diào)，對(duì)情報(bào)政治化的防范，在中央情報(bào)局推行的情報(bào)分析改革，與肯特的觀點(diǎn)并無(wú)對(duì)立之處?？紤]到肯特在情報(bào)生涯的后期對(duì)情報(bào)與決策關(guān)系的看法有所改變，蓋茨更多地強(qiáng)調(diào)了情報(bào)與政策的關(guān)聯(lián)性，因而對(duì)肯特后期的觀點(diǎn)有所糾正，也就是將情報(bào)分析從遠(yuǎn)離決策的學(xué)術(shù)研究拉回肯特前期提倡的政策中立軌道。他主張建立更密切的情報(bào)與決策關(guān)系，稱其為“政策相關(guān)”可能更為貼切。稱美國(guó)情報(bào)史上存在一個(gè)與肯特對(duì)立的蓋茨模式，實(shí)際上不符合實(shí)際情況。

蓋茨的觀點(diǎn)實(shí)際上反映了一些激進(jìn)的情報(bào)分析人員和負(fù)責(zé)行動(dòng)的駐外特工的觀點(diǎn)，包括他的前任霍伊特·范登堡(Hoyt Vandenberg)、比德爾·史密斯(WalterBedell Smith)、約翰·麥康、威廉·科爾比(William Colby)。威廉·科爾比認(rèn)為，與決策者保持密切的聯(lián)系并不會(huì)損害情報(bào)分析的客觀性，可以避免情報(bào)與決策脫節(jié)的痼疾。情報(bào)工作應(yīng)該與決策靠得近一些，應(yīng)該有機(jī)地融入整個(gè)決策體系中。前中央情報(bào)主任理查德·赫爾姆斯(Richard Helms)剛開始也嚴(yán)守戒條，不介入決策過(guò)程。然而，到1968年8月29日，他終于忍不住給約翰遜總統(tǒng)呈遞了一份備忘錄，闡述越南戰(zhàn)爭(zhēng)的失敗對(duì)美國(guó)國(guó)家安全利益的影響。備忘錄在列舉了大量事實(shí)后表示：“相對(duì)于以前大部分爭(zhēng)論所得出的結(jié)論而言，承認(rèn)失敗所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)或許是更有限度和更易控制的?！盵28]這樣的做法，與肯特所說(shuō)的“白羚羊”的故事，完全一樣。美國(guó)國(guó)務(wù)院情報(bào)研究局局長(zhǎng)羅杰·希爾斯曼(Roger Hilsman)認(rèn)為，情報(bào)生產(chǎn)者必須“坦率和有意識(shí)地以政策和行動(dòng)為導(dǎo)向，使工具明確地適應(yīng)政策的需要”[29]。

在肯特、蓋茨和政治化之外，美國(guó)情報(bào)界確實(shí)存在第三種聲音，即情報(bào)應(yīng)該參與塑造態(tài)勢(shì)。這一觀點(diǎn)最早的倡導(dǎo)者是耶魯大學(xué)教授威爾莫爾·肯達(dá)爾。1949年，肯達(dá)爾在一篇題為《情報(bào)的職能》的書評(píng)中，嚴(yán)厲批評(píng)了肯特關(guān)于情報(bào)與決策之間應(yīng)該不即不離的觀點(diǎn)，認(rèn)為情報(bào)的作用是直接幫助決策者確定對(duì)美國(guó)影響敏感的事務(wù)，幫助決策者實(shí)現(xiàn)美國(guó)的外交政策目標(biāo)。他認(rèn)為情報(bào)工作的最終目標(biāo)是優(yōu)化決策。要確定決策是否得到優(yōu)化，有三個(gè)指標(biāo)可供檢驗(yàn)。其一，它必須對(duì)可供選擇的方案進(jìn)行理性的考慮；其次，它必須對(duì)每一種結(jié)果的副產(chǎn)品作了系統(tǒng)的考察；其三，它要對(duì)可能出現(xiàn)的不同結(jié)果作一個(gè)理智的考慮，從而確定每一種結(jié)果之間的優(yōu)先序列。這要求決策人員對(duì)事情的來(lái)龍去脈，對(duì)事態(tài)可能的發(fā)展提出盡可能多的預(yù)測(cè)或假說(shuō)，并提出針對(duì)性的對(duì)策?？线_(dá)爾認(rèn)為情報(bào)分析人員應(yīng)該像國(guó)家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)某一地區(qū)事務(wù)的中層決策人員一樣，自己對(duì)情況進(jìn)行分析，自己提出政策建議[30]?？系聽栒J(rèn)為，情報(bào)部門的職能是直接幫助“政治上負(fù)責(zé)任”的領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)現(xiàn)他們的外交政策目標(biāo)。這一觀點(diǎn)實(shí)際上是情報(bào)“塑造態(tài)勢(shì)”功能的濫觴。后來(lái)，美國(guó)情報(bào)官員杰尼佛·西姆斯(Jennifer Sims)提出，情報(bào)工作應(yīng)努力向決策者提供情報(bào)，造成勝過(guò)敵手的優(yōu)勢(shì)，讓其行事更加自信，使成功的可能性更大。1996年，美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略信息中心(NSIC)情報(bào)改革工作組發(fā)布了一份題為《美國(guó)情報(bào)的未來(lái)》的評(píng)估報(bào)告，該工作組的成員大多有情報(bào)工作經(jīng)歷和決策機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)，其主要作者是《無(wú)聲的戰(zhàn)爭(zhēng)：理解情報(bào)世界》的作者加里·施密特(Gary Schmitt)和艾布拉姆·舒爾斯基(Abram Shulsky)，他們明確提出，分析人員的職責(zé)是利用他們的專業(yè)知識(shí)，使美國(guó)政府能夠評(píng)估國(guó)家安全威脅的嚴(yán)重性，并預(yù)測(cè)政策機(jī)會(huì)。所以，情報(bào)分析的最終目的是幫助決策者塑造未來(lái)，而不是預(yù)測(cè)未來(lái)[31]。這種觀點(diǎn)出臺(tái)后，得到情報(bào)界的廣泛歡迎，被稱為機(jī)遇分析(opportunity analysis， 也稱為“行動(dòng)分析”，action analysis)。2008年，美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)邁克·麥康奈爾正式提出，情報(bào)界的使命是向決策者提供“決策優(yōu)勢(shì)”[2]。這種做法表明，美國(guó)情報(bào)界對(duì)情報(bào)工作的職能定位，已經(jīng)從感知態(tài)勢(shì)、評(píng)估態(tài)勢(shì)、預(yù)測(cè)態(tài)勢(shì)，發(fā)展到塑造態(tài)勢(shì)。因?yàn)閼B(tài)勢(shì)的塑造源于成功的行動(dòng)，成功的行動(dòng)又源于睿智的決策，而決策優(yōu)勢(shì)卻是情報(bào)機(jī)構(gòu)提供的，中間的鏈條關(guān)系一目了然。

塑造態(tài)勢(shì)離不開情報(bào)運(yùn)籌或情報(bào)謀略，但情報(bào)的運(yùn)籌涉及情報(bào)與行動(dòng)兩個(gè)部門之間的問(wèn)題。情報(bào)機(jī)構(gòu)生產(chǎn)情報(bào)產(chǎn)品，就可能影響國(guó)家利益威脅性因素發(fā)出預(yù)警，就可能推進(jìn)國(guó)家利益的機(jī)遇提出對(duì)策，這是“行動(dòng)性分析”的內(nèi)涵。但這種策略是否成為政策，是否轉(zhuǎn)變成行動(dòng)，這是決策者的權(quán)限，而不是情報(bào)分析人員的職能，如果把情報(bào)運(yùn)籌作為情報(bào)機(jī)構(gòu)的職能，那么，在官僚體系中本就居于弱勢(shì)地位的情報(bào)機(jī)構(gòu)將沒(méi)有存身之地，如此運(yùn)籌也會(huì)為情報(bào)政治化埋下禍根。在美國(guó)情報(bào)史上，情報(bào)運(yùn)籌最突出的時(shí)期是在艾倫·杜勒斯時(shí)期，當(dāng)時(shí)的中央情報(bào)局決定推翻剛剛執(zhí)政的卡斯特羅政權(quán)，杜勒斯把已經(jīng)制定好的豬灣入侵行動(dòng)計(jì)劃擺在了新總統(tǒng)肯尼迪面前，結(jié)果，缺乏行政經(jīng)驗(yàn)的肯尼迪接受了中央情報(bào)局的行動(dòng)計(jì)劃，最后導(dǎo)致豬灣慘敗，事發(fā)后，杜勒斯和他的助手比斯?fàn)栯x開了中央情報(bào)局，結(jié)束了情報(bào)生涯[32]。這樣的運(yùn)籌，嚴(yán)重跨越了情報(bào)與決策關(guān)系的界線，成為情報(bào)政治化的典型。這種現(xiàn)象，恐怕沒(méi)有哪一個(gè)美國(guó)情報(bào)理論家或?qū)嵺`人員會(huì)公然接受，就像美國(guó)情報(bào)與決策層沒(méi)有人會(huì)公然宣稱情報(bào)應(yīng)該政治化一樣。

在美國(guó)情報(bào)史上，肯特和肯達(dá)爾被認(rèn)為在情報(bào)與決策關(guān)系上觀點(diǎn)對(duì)立。細(xì)讀兩人的相關(guān)著述，可以發(fā)現(xiàn)肯達(dá)爾對(duì)肯特的觀點(diǎn)存在誤讀，最明顯的誤讀有兩點(diǎn)，其一是肯達(dá)爾認(rèn)為肯特主張情報(bào)分析只提供專業(yè)知識(shí)供決策者參考，不影響政策的制定，其二是肯達(dá)爾認(rèn)為肯特的情報(bào)分析理念“厭惡”美國(guó)的國(guó)內(nèi)政治，認(rèn)為“如果情報(bào)部門要用最好的專家知識(shí)來(lái)闡明決策，肯特對(duì)考慮美國(guó)國(guó)內(nèi)政治和社會(huì)科學(xué)理論的厭惡就會(huì)弄巧成拙”。如前所述，政策中立并不意味著與決策沒(méi)有關(guān)聯(lián)，而是說(shuō)不干預(yù)政策議程，不干預(yù)政策選擇。在越南戰(zhàn)爭(zhēng)的戰(zhàn)斗序列評(píng)估問(wèn)題上，中央情報(bào)局與國(guó)防部和白宮持相反意見。為了使《國(guó)家情報(bào)評(píng)估》更客觀，更具有說(shuō)服力，經(jīng)得起決策者的挑剔，謝爾曼·肯特和阿博得·史密斯集中了中央情報(bào)局全部分析力量，讓他們就爭(zhēng)議問(wèn)題做出報(bào)告。分析家薩姆·亞當(dāng)斯認(rèn)為軍事援越司令部大大低估了越共的力量。它認(rèn)為越共的人數(shù)只有27萬(wàn)人，而實(shí)際上可能有65萬(wàn)人。這個(gè)估計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了美國(guó)決策者可以接受的范圍?？咸氐倪@種做法，實(shí)際上是在向約翰遜指出：繼續(xù)進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)沒(méi)有出路。然而，約翰遜一意孤行，強(qiáng)迫中央情報(bào)局把對(duì)越軍的估計(jì)數(shù)字說(shuō)得低一點(diǎn)。這一案例說(shuō)明，肯特的政策中立并不是不關(guān)心政策，而只是把政策的選擇權(quán)留給了決策者。后來(lái)?yè)?dān)任美國(guó)國(guó)防部副部長(zhǎng)的保羅·沃爾福維茨一再提醒情報(bào)人員，他們的任務(wù)是為政策制訂者提供情報(bào)，而不是試圖去取代他作出決策，不管他們對(duì)這個(gè)問(wèn)題的感覺(jué)是多么強(qiáng)烈[33]?？线_(dá)爾認(rèn)為肯特厭惡美國(guó)國(guó)內(nèi)政治，言下之意是，肯特不關(guān)心美國(guó)國(guó)內(nèi)的政策情況，但我們實(shí)在找不到任何證據(jù)來(lái)說(shuō)明這一指控的合理性，因?yàn)樵凇稇?zhàn)略情報(bào)：為美國(guó)世界政策服務(wù)》一書中，肯特討論最多的，就是情報(bào)要從決策者那里獲得指導(dǎo)。他也討論過(guò)這樣的情景，即決策者和指揮機(jī)構(gòu)基于保密的原因，向情報(bào)機(jī)構(gòu)隱瞞了其真實(shí)意圖，導(dǎo)致情報(bào)產(chǎn)品不貼合實(shí)際?？咸貙?duì)此現(xiàn)象持嚴(yán)厲的批評(píng)態(tài)度，他指出，“保密就像裝甲。你可以把裝甲堆得很厚，裝甲越厚，里面的人就越安全，絕對(duì)安全也就絕對(duì)無(wú)用”。所以，肯特是不認(rèn)同為了保密而不向情報(bào)分析人員透露真實(shí)意圖這種做法的。

由此可見，肯達(dá)爾并沒(méi)有真正讀懂肯特，他對(duì)肯特的觀點(diǎn)有許多誤解，他們之間的區(qū)別遠(yuǎn)少于想象的那樣，如果說(shuō)有區(qū)別的話，那就是肯達(dá)爾說(shuō)出了肯特的未盡之意：情報(bào)不僅僅應(yīng)該提供知識(shí)，更應(yīng)該用自己的專長(zhǎng)去分析各項(xiàng)對(duì)策選擇，從而影響政策的制定和執(zhí)行?？梢哉f(shuō)，在情報(bào)與決策的關(guān)系問(wèn)題上，肯達(dá)爾走得更遠(yuǎn)一點(diǎn)，但與肯特并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。所以，肯達(dá)爾的文章發(fā)表后，肯特并未作出反應(yīng)，也未修改自己的表述，而只在后記里表示了感謝。而所謂的肯特-肯達(dá)爾辯論實(shí)際上并未發(fā)生過(guò)。而肯特的弟子杰克·戴維斯在幾十年之后回溯這場(chǎng)辯論，也認(rèn)可肯特和肯達(dá)爾兩者的觀點(diǎn)并不排斥[22]。

3 改善情報(bào)與決策關(guān)系的途徑

從美國(guó)情報(bào)界的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，情報(bào)與決策之間是一種共棲共生的關(guān)系，決策者依賴情報(bào)機(jī)構(gòu)提出專業(yè)性建議，情報(bào)機(jī)構(gòu)則需要決策者提供指導(dǎo)。筆者結(jié)合對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略情報(bào)與決策體制的了解，嘗試從情報(bào)體制、情報(bào)與決策關(guān)系、情報(bào)政治化、情報(bào)分析等視角，對(duì)改進(jìn)情報(bào)與決策關(guān)系提出自己的設(shè)想，其中有些觀點(diǎn)與美國(guó)情報(bào)界尤其是杰克·戴維斯的觀點(diǎn)存在契合之處。

3.1恰當(dāng)定位情報(bào)與決策關(guān)系情況認(rèn)識(shí)是進(jìn)行戰(zhàn)略決策的第一步，這一點(diǎn)無(wú)論是政策制定人員還是情報(bào)分析人員均無(wú)異議。然而，如果說(shuō)要把情況認(rèn)識(shí)納入決策過(guò)程，并把情報(bào)分析人員視為決策體系中的一分子，回答就因人而異了。政策制定人員會(huì)說(shuō)這侵入了他的決策領(lǐng)域，保守謹(jǐn)慎的情報(bào)分析人員也會(huì)說(shuō)這不是他的責(zé)任。

定位情報(bào)與決策關(guān)系，必須從情報(bào)與決策兩個(gè)方面來(lái)考慮。首先，決策者必須建立起恰當(dāng)?shù)那閳?bào)觀念，認(rèn)識(shí)到情報(bào)是決策過(guò)程的重要組成部分?；诖耍瑳Q策者應(yīng)倡導(dǎo)情報(bào)與計(jì)劃的同步，在政策倡議起始階段，就把情報(bào)納入進(jìn)來(lái)，使其了解政策需求，有針對(duì)性地開展情報(bào)工作。同時(shí)，決策者也應(yīng)意識(shí)到客觀性是情報(bào)的生命。為保持情報(bào)的客觀性，情報(bào)機(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)立于行政部門，情報(bào)不應(yīng)成為政策爭(zhēng)論的工具，更不應(yīng)成為政治斗爭(zhēng)的工具。決策者應(yīng)該讓情報(bào)人員了解政策需求，適時(shí)對(duì)情報(bào)人員提供政策指導(dǎo)和反饋，但不能把自己的政策預(yù)期強(qiáng)加給情報(bào)人員，也不能選擇性地對(duì)待情報(bào)。

其次，分析人員要恰當(dāng)認(rèn)識(shí)情報(bào)在決策過(guò)程中的地位。要盡可能地獲取政策的指導(dǎo)，盡可能貼近決策需求，盡可能提供行動(dòng)性分析，避免以“專業(yè)性”“客觀性”為借口，將情報(bào)分析混同于一般的學(xué)術(shù)研究，成為與決策與行動(dòng)全無(wú)關(guān)聯(lián)的坐而論道。在提供機(jī)遇分析的同時(shí)，要堅(jiān)守職業(yè)底線，保持職業(yè)客觀性，不為了滿足政策的某種偏好而刻意歪曲事實(shí)，不讓政策預(yù)期干擾自己對(duì)局勢(shì)的研判，不推動(dòng)某種具體政策、對(duì)策選擇或結(jié)果，而是盡可能降低情況認(rèn)識(shí)的不確定性，幫助決策者塑造一個(gè)透明的決策環(huán)境，幫助決策者做出睿智決策，把情報(bào)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為決策優(yōu)勢(shì)和行動(dòng)優(yōu)勢(shì)，但是，對(duì)策選擇應(yīng)該是決策者的職能。正如美國(guó)中央情報(bào)局局長(zhǎng)韋伯斯特所說(shuō)，在準(zhǔn)備情報(bào)評(píng)估時(shí)，分析人員應(yīng)該實(shí)話實(shí)說(shuō)，盡可能避免偏見，避免情報(bào)產(chǎn)品的政治化。決策者可能有不同的觀點(diǎn)，可能不喜歡聽到不同的意見，但是，“我的立場(chǎng)是，在編寫情報(bào)判斷，特別是在生產(chǎn)《國(guó)家情報(bào)評(píng)估》時(shí)，我們將提供情報(bào)給決策者使用。他們可以全部使用這些情報(bào)，也可以只部分使用這些情報(bào)。他們可以忽略這些情報(bào)，或者把情報(bào)文件撕成碎片，扔進(jìn)廢紙簍里，但是，它們不應(yīng)被改變?！盵25]這就是情報(bào)分析人員的職業(yè)底線。

3.2拓寬情報(bào)人員與決策者的溝通渠道成功的情報(bào)與決策關(guān)系表明，情報(bào)專家與政策制定人員之間保持良好關(guān)系十分重要。然而，情報(bào)與決策之間在溝通方面存在著障礙，也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。這種溝通障礙同樣存在于情報(bào)與決策兩個(gè)方面。

就情報(bào)工作而言，情報(bào)分析人員對(duì)決策人員、決策程序、決策過(guò)程了解太少，其關(guān)注點(diǎn)脫離決策需求，其研究視野狹窄，其研究成果脫離決策與行動(dòng)的實(shí)際情況，其產(chǎn)品表達(dá)形式不為決策者接受。馬克·洛文塔爾把這種鴻溝形容為部落語(yǔ)言(tribal tongues)現(xiàn)象，意為部落與部落之間相距不遠(yuǎn)卻語(yǔ)言不通。情報(bào)與決策雖然同處于一條決策鏈中，卻由于彼此的隔閡而互不了解，以致供需雙方發(fā)生不可調(diào)和的矛盾。如何跨越橫亙兩者之間的鴻溝，是擺在情報(bào)機(jī)構(gòu)與決策層面前的難題。此中，拓寬情報(bào)人員與決策者的溝通渠道，是拉近兩者之間差距的第一步。

情報(bào)是計(jì)劃的先導(dǎo)，是決策過(guò)程中不可分割的組成部分。了解決策者的需求、發(fā)現(xiàn)敵方的能力、判斷對(duì)手的意圖、分析敵方對(duì)己方弱點(diǎn)的了解程度、協(xié)助決策者制定出符合客觀實(shí)際的計(jì)劃，是情報(bào)工作的應(yīng)有之意。脫離了決策需求的情報(bào)工作，與大學(xué)的學(xué)術(shù)研究沒(méi)有區(qū)別，對(duì)決策沒(méi)有幫助，是不可能起到預(yù)警或輔助決策的作用的。二戰(zhàn)期間美國(guó)戰(zhàn)略情報(bào)局撰寫的大量研究報(bào)告，之所以只有少部分在決策中發(fā)揮了作用，是因?yàn)橹挥羞@些研究報(bào)告緊密結(jié)合了決策需求和戰(zhàn)爭(zhēng)需要，因而受到?jīng)Q策者的高度重視，而其余的大部分研究報(bào)告只是剛剛走出書齋的大學(xué)學(xué)者打上情報(bào)標(biāo)簽的學(xué)術(shù)著作。它們遠(yuǎn)離了實(shí)踐，遠(yuǎn)離了決策需求，不受決策者青睞，就不值得奇怪了。“如果政策制定者已經(jīng)知曉自己需要了解哪些情況，情報(bào)機(jī)構(gòu)才開發(fā)新的情報(bào)來(lái)源或加快分析能力以做出反應(yīng)，通常為時(shí)已晚”[34]。因此，情報(bào)人員必須關(guān)注決策需求，預(yù)測(cè)決策需求?？咸貜?qiáng)調(diào)情報(bào)不是純粹的知識(shí)，而是服務(wù)于開展行動(dòng)所需的實(shí)際事務(wù)的知識(shí)。情報(bào)應(yīng)盡可能貼近政策，貼近計(jì)劃，貼近行動(dòng)。應(yīng)該加強(qiáng)情報(bào)生產(chǎn)者與情報(bào)用戶之間的相互理解與溝通?？咸刂赋觯绻閳?bào)人員不了解決策者的所思所想，那就不能履行自己的服務(wù)職能；如果他不能贏得決策者的信任，他也不能履行自己的服務(wù)職能。

為改進(jìn)情報(bào)分析與決策的相關(guān)性，分析人員應(yīng)學(xué)會(huì)從決策者的視角看待問(wèn)題。在決策者的視界里，萬(wàn)事萬(wàn)物保持關(guān)聯(lián)，發(fā)生在一個(gè)國(guó)家的事件將會(huì)給本地區(qū)和世界其他地方產(chǎn)生影響，因此，決策者通常將情報(bào)置于更廣闊的政策環(huán)境中去加以考量，但分析人員通常有自己的研究領(lǐng)域，負(fù)責(zé)某個(gè)具體的情報(bào)議題，由此決定他可能只關(guān)注某具體情況，不能高屋建瓴，站在戰(zhàn)略全局分析、評(píng)估問(wèn)題。分析人員必須對(duì)決策者面臨的復(fù)雜形勢(shì)及其所處的“宏觀”世界有更好的了解，要學(xué)會(huì)從更廣闊、更全面的角度出發(fā)，看待其所面臨的情報(bào)問(wèn)題，這樣他們才能將分析答案置于決策者所看重的大環(huán)境中。誠(chéng)如羅伯特·蓋茨所說(shuō)：“除非情報(bào)官員與政策制定者同處一條戰(zhàn)壕，理解事件，知道美國(guó)的目標(biāo)是什么，過(guò)程如何運(yùn)轉(zhuǎn)，什么人在做，他們將無(wú)法提供相關(guān)或者及時(shí)的情報(bào)以支援決策?！盵35]

不了解決策程序是情報(bào)分析脫離決策的重要原因，把情報(bào)人員派到?jīng)Q策機(jī)構(gòu)短暫代職，使他迅速熟悉政策制定的環(huán)境及其程序，不失為一個(gè)便捷的選擇。羅伯特·蓋茨曾要求每個(gè)希望晉升的分析人員去政策部門工作一段時(shí)間。這樣的經(jīng)歷，可以使分析人員更了解決策人員對(duì)情報(bào)的看法，為什么有些情報(bào)產(chǎn)品不能讓決策人員滿意。理想情況下，分析人員應(yīng)該作為決策者的現(xiàn)地分析顧問(wèn)，量身定制，給決策人員提供個(gè)性化情報(bào)支持。為此，分析人員應(yīng)該定期會(huì)見關(guān)鍵性的決策人物，與他們交換信息和看法，直接了解其心中最為關(guān)心的問(wèn)題，從而使分析工作有的放矢，更貼近決策者的實(shí)際需要，而決策者也可以通過(guò)這樣的交流得到最新的情況和可以為他們利用的分析成果[33]。所以，美國(guó)情報(bào)界提出，“一個(gè)好的國(guó)家情報(bào)官員應(yīng)把一半以上的時(shí)間花在辦公室之外，在華盛頓與政策制定者打交道”[33]。

在情報(bào)產(chǎn)品的生產(chǎn)和表達(dá)方面，分析人員也應(yīng)掌握專門技巧。分析人員應(yīng)該向情報(bào)用戶說(shuō)明情報(bào)產(chǎn)品的置信度，并說(shuō)明在情報(bào)文件中，哪些為已知信息，哪些是未知信息，分析結(jié)果填補(bǔ)了哪些信息空白，所使用的情報(bào)信息可靠性如何[34]?！耙晾舜笠?guī)模殺傷性武器委員會(huì)”的報(bào)告曾指出：“分析人員也有責(zé)任告訴用戶情報(bào)界存在的重要分歧……除了將分歧意見傳達(dá)給用戶外，分析人員還必須設(shè)法向決策者解釋他們的分析過(guò)程也存在某種程度的不確定性。”[2]

決策者的情報(bào)觀念對(duì)情報(bào)與決策的關(guān)系影響很大，而這種觀念又受制于他們的經(jīng)驗(yàn)、他們對(duì)情報(bào)的認(rèn)識(shí)，呈現(xiàn)出多樣性。每位決策者本質(zhì)上都是分析人員，但很少有決策者真正做過(guò)情報(bào)工作，體會(huì)過(guò)分析人員所面臨的挑戰(zhàn)。有些決策者在走馬上任前已經(jīng)有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，理解情報(bào)的重要作用，而有些決策者在上任前并沒(méi)有做好充分的準(zhǔn)備，他們對(duì)情報(bào)的理解是一知半解甚至完全是誤解。這樣的經(jīng)歷無(wú)疑會(huì)影響他對(duì)情報(bào)的使用。所以，決策者應(yīng)了解情報(bào)工作，樹立正確的情報(bào)觀念，熟悉情報(bào)工作流程，了解情報(bào)能在其決策中發(fā)揮怎樣的作用，對(duì)建立良好的情報(bào)與決策關(guān)系不可或缺。這就需要對(duì)決策者進(jìn)行必要的情報(bào)訓(xùn)練，幫助他們了解情報(bào)工作的特點(diǎn)和情報(bào)機(jī)構(gòu)的局限，樹立起正確的情報(bào)工作觀念，以更有效地指導(dǎo)情報(bào)工作，更有效地使用情報(bào)。美國(guó)情報(bào)界的經(jīng)驗(yàn)是由國(guó)家情報(bào)總監(jiān)擔(dān)任總統(tǒng)情報(bào)顧問(wèn)，以幫助總統(tǒng)建立起正確的情報(bào)觀念，讓他理解情報(bào)機(jī)構(gòu)并不只是一個(gè)提供事實(shí)的信息庫(kù)，及時(shí)發(fā)出警告的哨兵，還可以是一個(gè)幫助總統(tǒng)看得更深、想得更遠(yuǎn)并能提出各種可行性建議的謀士。

3.3選擇恰當(dāng)時(shí)機(jī)提供情報(bào)支援研究表明，情報(bào)機(jī)構(gòu)提供情報(bào)的時(shí)機(jī)也會(huì)成為影響情報(bào)產(chǎn)品使用的一個(gè)重要因素。曾任美國(guó)國(guó)家情報(bào)委員會(huì)副主席的葛里高利·特拉沃頓(GregoryF.Treverton)指出，情報(bào)通常在三個(gè)階段對(duì)政策有用，其一是問(wèn)題出現(xiàn)階段，其二是政策選擇階段，其三是決策階段。三個(gè)階段情報(bào)對(duì)決策的支持力度不同，決策者對(duì)情報(bào)的重視程度也有很大差別[36]。在第一個(gè)階段，由于問(wèn)題剛剛出現(xiàn)，決策者對(duì)問(wèn)題的前因后果還不清楚，他需要情報(bào)機(jī)構(gòu)利用自身的專業(yè)知識(shí)，幫助他解讀這一現(xiàn)象，分析事件的來(lái)龍去脈、可能產(chǎn)生的影響與后果。這個(gè)階段的情報(bào)有如久旱甘霖，最受決策者重視。但遺憾的是，情報(bào)分析人員很少表現(xiàn)出先知先覺(jué)，他們往往與決策者一樣缺乏先見之明，因而經(jīng)常沒(méi)有情報(bào)可供。在第二個(gè)階段，問(wèn)題已經(jīng)呈現(xiàn)，危機(jī)已然形成，決策者正在考慮各種對(duì)策，以消彌危機(jī)。情報(bào)機(jī)構(gòu)要對(duì)事態(tài)的背景、進(jìn)程與后果進(jìn)行詳細(xì)分析，幫助決策者消除“戰(zhàn)爭(zhēng)迷霧”，思考每一種可能的對(duì)策選擇，思考對(duì)手可能做出的每一種反應(yīng)，從而為其做出選擇做準(zhǔn)備。這個(gè)階段的情報(bào)也為決策者所看重。在第三個(gè)階段，問(wèn)題已經(jīng)充分顯現(xiàn)，危機(jī)已經(jīng)暴露無(wú)遺，決策者依賴自己的聰明才智對(duì)形勢(shì)做出判斷，并定下了最后決心。但是，情報(bào)機(jī)構(gòu)反應(yīng)遲鈍，只在決策者做出最終選擇之后提供了情報(bào)。但決策者對(duì)這種馬后炮式的情報(bào)沒(méi)有興趣。如果情報(bào)支持他的觀點(diǎn)，他會(huì)接納但并不會(huì)表示贊賞；如果情報(bào)與其決策相悖，那毫無(wú)疑問(wèn)他會(huì)把它當(dāng)成廢紙。所以，情報(bào)分析不是一錘子買賣，它必須關(guān)注決策流程，在決策流程的各個(gè)不同階段，提供相應(yīng)的情報(bào)支援。選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)刻提供合適的情報(bào)產(chǎn)品，對(duì)情報(bào)在決策中的作用意義重大。

3.4提供機(jī)遇分析，貼近決策需求杰克·戴維斯認(rèn)為，情報(bào)分析人員的任務(wù)是，“利用深入而扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)和全源信息，使用理智的分析方法，向政策制定者提供獨(dú)特的增值服務(wù)，以保護(hù)并推進(jìn)美國(guó)的安全利益”[34]。但是，影響決策者使用情報(bào)的因素多種多樣，但情報(bào)與決策者的關(guān)注不相關(guān)，情報(bào)產(chǎn)品的形式不符合決策者的要求，是情報(bào)得不到使用的重要原因。里根政府期間，美國(guó)國(guó)務(wù)院曾批評(píng)情報(bào)機(jī)構(gòu)：“你們所做的一切就是解析數(shù)據(jù)，列出問(wèn)題，然后告訴我形勢(shì)很嚴(yán)峻。這我都知道。我需要你們提供的是對(duì)我手中籌碼的評(píng)估——告訴我該怎么對(duì)付這些家伙！”[5]誠(chéng)如杰克·戴維斯所說(shuō)，決策者經(jīng)常對(duì)情報(bào)預(yù)測(cè)不感興趣甚至充滿鄙視，其原因在于這種分析對(duì)他們的政策議程沒(méi)有幫助。決策者喜歡的是行動(dòng)分析(“action analysis”)。成為一個(gè)行動(dòng)者而非反應(yīng)者，這是決策者對(duì)情報(bào)提出的需求。為決策者量身定制，聚焦決策者的情報(bào)需求，回應(yīng)決策者具體的情報(bào)需求，就是這種行動(dòng)分析的最佳選擇。分析人員應(yīng)該像用戶那樣去定義情報(bào)問(wèn)題，關(guān)注用戶在決策制定中扮演的角色；他應(yīng)該模擬用戶的思考過(guò)程，像用戶一樣思考問(wèn)題；他要善于發(fā)現(xiàn)存在的機(jī)遇，分析對(duì)方可能存在的薄弱環(huán)節(jié)。分析人員應(yīng)該明確指出推行某項(xiàng)政策的機(jī)遇和障礙，充分展示其所掌握的證據(jù)以及分析技巧，在做出預(yù)測(cè)的時(shí)候不失其職業(yè)底線。這一理念，應(yīng)該說(shuō)源于肯特，但比肯特的觀點(diǎn)更為激進(jìn)。它對(duì)情報(bào)評(píng)估的要求，超出了“政策相關(guān)”這一層次，而更像肯達(dá)爾的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)從20世紀(jì)90年代開始流行于美國(guó)情報(bào)界，成為美國(guó)情報(bào)界和決策層的主流理念。這種理論會(huì)讓情報(bào)分析靠近決策需求，確實(shí)會(huì)產(chǎn)生政治化的風(fēng)險(xiǎn)，但比起坐而論道式的情報(bào)分析，這樣的情報(bào)分析更有價(jià)值。

3.5提供客觀專業(yè)的情報(bào)分析，避免情報(bào)政治化有學(xué)者認(rèn)為情報(bào)正?；豢杀苊?，情報(bào)政治化有“好”“壞”之別，筆者不贊成這種觀點(diǎn)。情報(bào)政治化是一種惡習(xí)，是情報(bào)與決策關(guān)系的畸形表現(xiàn)，它嚴(yán)重?fù)p害了情報(bào)分析的客觀性，削弱了情報(bào)分析人員在決策中的作用，是“美國(guó)情報(bào)界最強(qiáng)烈指責(zé)的恥辱之一”(中央情報(bào)局副局長(zhǎng)馬克·洛文塔爾語(yǔ))[21]。在美國(guó)情報(bào)界，只有貝茨有“良性政治化”之說(shuō)，但他所說(shuō)的“良性政治化”，是“將情報(bào)帶入‘政治領(lǐng)域’，但并不破壞它(情報(bào)的客觀性)”[7]。這與蓋茨和肯特的觀點(diǎn)并無(wú)差異。

要避免政治化的影響，必須建立起一種分析文化，致力于提升情報(bào)分析的客觀性與誠(chéng)信(國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室的分析誠(chéng)信與標(biāo)準(zhǔn)辦公室將其作為情報(bào)界分析標(biāo)準(zhǔn)客觀性與政治獨(dú)立性五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中的前兩項(xiàng))。分析人員必須清楚，他們的任務(wù)是盡力解釋事情發(fā)生的原因，建立獨(dú)立于任何政治因素的論證框架，幫助決策者塑造決策環(huán)境，成為決策的基礎(chǔ)，而不是被決策者用來(lái)詮釋其決策的正確，也不是用來(lái)充當(dāng)政治論戰(zhàn)中一方攻擊另一方的工具?！皩ふ艺嫦嗖⑾蛲潞陀脩粽f(shuō)出真相”已經(jīng)成為美國(guó)中央情報(bào)局的核心價(jià)值觀[37]。貝茨認(rèn)為“政治利益、偏好或決策絕不能左右情報(bào)判斷，這是不容改變的規(guī)則”[7]。被戴上情報(bào)政治化帽子的羅伯特·蓋茨也一再聲稱，情報(bào)分析的絕對(duì)誠(chéng)信是美國(guó)中央情報(bào)局最重要的核心價(jià)值觀[26]。誠(chéng)信，是情報(bào)分析人員應(yīng)該具備的優(yōu)良品質(zhì)，是情報(bào)分析人員必須堅(jiān)持的職業(yè)操守。這是避免情報(bào)政治化的最可行的屏障。

要避免政治化的影響，分析人員在解釋情報(bào)現(xiàn)象時(shí)可以進(jìn)行替代分析，進(jìn)行多個(gè)假設(shè)，并在預(yù)測(cè)未來(lái)時(shí)設(shè)定不同情景。面對(duì)不確定的形勢(shì)，決策者常常向分析人員或自己的智囊求助：“你認(rèn)為我應(yīng)該怎么做？”對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答，取決于分析人員的智慧。有些分析人員認(rèn)為自己掌握了事實(shí)真相，因此愿意告訴決策者一個(gè)肯定的答案，另外一些分析人員則認(rèn)為“向權(quán)力宣示真理”是分析人員的職責(zé)所在，但事實(shí)上，由于情報(bào)分析的認(rèn)知對(duì)抗本質(zhì)，由于搜集手段和分析方法的局限，分析人員很少能真正地掌握事實(shí)真相，其所做的一切，充其量是減少“戰(zhàn)爭(zhēng)迷霧”，讓不確定的情況變得更清晰一些而已。情報(bào)分析人員確實(shí)應(yīng)該“實(shí)事求是”或掌握事實(shí)的真相，但鑒于情報(bào)評(píng)估的本質(zhì)(評(píng)估就是在你不掌握事實(shí)的情況下所做出的猜測(cè))，事實(shí)的真相可能永遠(yuǎn)無(wú)法知曉，真相永遠(yuǎn)在路上。在這種情況下，告訴決策者我們掌握了哪些情況，有哪些情況我們還沒(méi)有掌握，我們對(duì)事態(tài)如何解釋，除了這種解釋外，對(duì)這種事態(tài)還有哪些可能解釋，就成為分析人員的職責(zé)。所以，美國(guó)情報(bào)界選擇了替代分析這一策略。在向決策者報(bào)告事態(tài)的進(jìn)展和可能的解釋時(shí)，他會(huì)這樣表述：這里有三到四個(gè)選擇。根據(jù)情報(bào)界對(duì)各選項(xiàng)未來(lái)發(fā)展的評(píng)估，其各自的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)就是這些。我們?cè)谇閳?bào)報(bào)告中對(duì)每一個(gè)選項(xiàng)的置信度進(jìn)行了評(píng)估，還請(qǐng)自己做出抉擇[6]。如果分析人員事先已經(jīng)為未來(lái)的想定設(shè)定了觀察指標(biāo)，那么，一旦這些指標(biāo)真的在隨后的事態(tài)中出現(xiàn)，即便這種事態(tài)不是決策者期望的，他也必須接受這一選擇。

要避免情報(bào)政治化，分析人員也可選擇適當(dāng)?shù)那閳?bào)分析方法，尤其是批判性思維與結(jié)構(gòu)化分析方法。分析人員可以通過(guò)分析用戶的需求，轉(zhuǎn)換提問(wèn)的視角，確定關(guān)鍵情報(bào)問(wèn)題等方法來(lái)確定自己在分析中有沒(méi)有秉持分析的客觀性，也可以通過(guò)結(jié)構(gòu)化分析方法來(lái)應(yīng)對(duì)政治化的壓力。例如，戰(zhàn)略情報(bào)分析部門的用戶往往不止一個(gè)，在戰(zhàn)略判斷上，這些部門的政策取向往往并不一致。如果分析人員不愿將回答甲用戶的答案同時(shí)提交給乙用戶，那就說(shuō)明他可能在分析時(shí)沒(méi)有遵守基本的分析標(biāo)準(zhǔn)。批判性思維要求分析人員恰當(dāng)?shù)靥岢鰡?wèn)題，要注意問(wèn)題中隱含的價(jià)值觀假設(shè)，這對(duì)克服情報(bào)政治化也有幫助。分析人員要確定，用戶有沒(méi)有將產(chǎn)品政治化：他們是否詢問(wèn)了暗示性的問(wèn)題，或者構(gòu)建問(wèn)題，確保答案能以最好的方式服務(wù)于他們的政治主張？例如，在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)之前，美國(guó)的政策制定者曾不斷向情報(bào)界施壓，要他們找出伊拉克大規(guī)模殺傷性武器的藏匿地點(diǎn)。這一問(wèn)題隱含的假設(shè)是，伊拉克擁有大規(guī)模殺傷性武器，這種提法限制了分析人員的思維，恰當(dāng)?shù)奶岱☉?yīng)該是：“伊拉克大規(guī)模殺傷性武器計(jì)劃的現(xiàn)狀如何？”這種提法沒(méi)有提及武器是否存在，它會(huì)引導(dǎo)分析人員去尋找合適的解決問(wèn)題的路徑。結(jié)構(gòu)化分析技巧可以建立起問(wèn)題更嚴(yán)格的背景，讓分析人員回答問(wèn)題，并如實(shí)記錄回答問(wèn)題的方式，從而減輕政治化的壓力。如果有人指責(zé)分析人員給出了政治化的回答，分析人員就可以呈現(xiàn)其得出判斷的過(guò)程，并要求對(duì)方指出，他們?cè)谀膫€(gè)分析環(huán)節(jié)缺乏客觀性。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性假設(shè)分析法和其他矩陣方法，分析人員可以列出數(shù)據(jù)，保證每個(gè)相關(guān)信息都能就“其如何有助于分析”接受評(píng)估，還可以找出并質(zhì)疑信息評(píng)級(jí)和詮釋時(shí)隱含的假設(shè)。征候和征候校驗(yàn)器TM是應(yīng)對(duì)政治偏見的有力工具。如果就某事可能發(fā)生的征候指標(biāo)達(dá)成共識(shí)，如果某種情景對(duì)應(yīng)的征候沒(méi)有出現(xiàn)，對(duì)應(yīng)其他情景的征候卻出現(xiàn)了，某人還確信這種情景一定會(huì)發(fā)生，那么他的論據(jù)就站不住腳。分析人員可以這樣表示：“這些指標(biāo)是我們六個(gè)月前建立起來(lái)的，表明會(huì)有這樣的事情出現(xiàn)?，F(xiàn)在大多數(shù)指標(biāo)都出現(xiàn)了，我們的分析得到了證實(shí)”[6]，在此情況下，大多數(shù)政策制定者都會(huì)表示信服。

4 結(jié) 論

本文系統(tǒng)考察了美國(guó)戰(zhàn)后戰(zhàn)略情報(bào)與戰(zhàn)略決策關(guān)系的演變，糾正了有關(guān)情報(bào)與決策關(guān)系的錯(cuò)誤認(rèn)知，并就改進(jìn)情報(bào)與決策關(guān)系提出了自己的思考。