摘要：土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包實踐的產(chǎn)物，它在推動土地規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面起到了不可替代的作用。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式多種多樣，但土地流轉(zhuǎn)還是一種新生事物，在實踐工作中還存在一些問題。針對朝陽縣土地流轉(zhuǎn)實際問題，本文從不同方面對農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)（以下簡稱農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)）提出了解決對策措施。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；規(guī)模經(jīng)營；承包；對策措施；三權(quán)分置

截至2019年12月，朝陽縣土地流轉(zhuǎn)面積已達19萬畝，占全縣土地面積的3%，百畝的土地流轉(zhuǎn)示范站點已有36個。但是其中依然存在一些問題，比如一些政府部門對土地流轉(zhuǎn)的重要性認(rèn)知有偏差，對土地流轉(zhuǎn)的政策、法規(guī)理解不深，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程不夠規(guī)范，相關(guān)職能部門主動服務(wù)不夠到位，也給我們實際工作中帶來了一定的難度。各種各樣的土地流轉(zhuǎn)問題導(dǎo)致糾紛矛盾經(jīng)常出現(xiàn)，有的還導(dǎo)致群眾上訪問題的發(fā)生等。

本文通過對朝陽縣農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，以及存在的問題進行研究，綜合分析制約朝陽縣集體土地流轉(zhuǎn)的原因，從根本上找出解決對策和建議，對促進朝陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有一定實際意義和作用。

1 朝陽縣農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)幾大特點

由于本人長期在朝陽縣農(nóng)村從事土地管理工作，親自參加當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)工作，根據(jù)本人的實際工作體會，現(xiàn)總結(jié)朝陽縣農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)幾大特點。第一是土地流轉(zhuǎn)的形式多種多樣，大部分都是農(nóng)民農(nóng)戶之間口頭達成協(xié)議，支付租金即完成流轉(zhuǎn)的簡單方式。第二是大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)面積小、時間周期短，一般是1～2年、十幾畝地。第三是經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積和時間周期普遍高于經(jīng)濟相對落后地區(qū)。第四是參與土地流轉(zhuǎn)的主體是種類繁多，如農(nóng)戶、村委會、個體工商戶、各種科研機構(gòu)、城鎮(zhèn)居民等租地經(jīng)營農(nóng)村集體土地。

2 土地流轉(zhuǎn)形式

2.1…自由流轉(zhuǎn)

農(nóng)戶家庭之間因需要和條件互補的自愿流轉(zhuǎn)，主要有3種形式。一是承包土地互相調(diào)整補充。它解決了農(nóng)民的生產(chǎn)區(qū)域相對分散、不便管理等。二是土地代耕代種代收。代耕代種代收是指暫時不能或不愿意種地的農(nóng)民，暫時把承包土地交給他人代管，原合同關(guān)系不變。三是分包合同和轉(zhuǎn)讓。一些農(nóng)民家庭生產(chǎn)經(jīng)營從事第二、第三產(chǎn)業(yè)或農(nóng)民工，然后承包土地的權(quán)利轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)移給他人流轉(zhuǎn)。

2.2…租賃倒包

租賃倒包主要是指農(nóng)民租賃土地后獲得權(quán)利和土地，依照規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營，給農(nóng)民提供生產(chǎn)所需的資金、技術(shù)的方式，生產(chǎn)的產(chǎn)品需按照原訂單合同收購。

2.3…股份合作制

股份合作制指的是農(nóng)民土地承包權(quán)參股，按股分紅和其他投資者分享收益，共擔(dān)風(fēng)險，這種形式對促進農(nóng)業(yè)區(qū)域化、規(guī)模化和專業(yè)化生產(chǎn)具有重要作用。

2.4…抵押和拍賣

抵押是指集體建設(shè)土地使用者將土地使用權(quán)作抵押融資，包括抵押擔(dān)保聯(lián)合土地使用權(quán)地上建筑物。拍賣是由村民代表大會討論同意，但尚未簽約的家庭荒地、荒山、荒溝、荒丘，即“四荒”資源采取公開拍賣競價方式，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營管理。

3 朝陽縣農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的延續(xù)和創(chuàng)新，是與我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展相適應(yīng)、應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展要求而生的，符合農(nóng)村土地規(guī)模化發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，推動了農(nóng)村生產(chǎn)的發(fā)展，有效地提高了土地經(jīng)濟效益，是我國解決“三農(nóng)”問題的有效途徑。但是，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在實際操作中仍然存在一些問題。

3.1…農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制不夠健全

現(xiàn)有部分土地流轉(zhuǎn)仍然處于自發(fā)和隨機的狀態(tài)，承包、轉(zhuǎn)讓的形式常常是一張紙，通過簡單的手寫甚至是口頭約定，既不規(guī)范又不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致雙方利益無法受到法律保護，而且管理不易，留下的隱患也較多，時常會產(chǎn)生不必要的糾紛和矛盾。比如，朝陽縣某鎮(zhèn)在光伏項目征地中出現(xiàn)個別村民告狀事宜，具體原因就是當(dāng)年的村民組長（已故）在撂荒山地轉(zhuǎn)讓中未經(jīng)村民代表商議表決，擅自簽字轉(zhuǎn)讓土地，造成不必要的矛盾糾紛，給村、鎮(zhèn)的正常工作帶來麻煩，影響了光伏項目的落地。

3.2…農(nóng)民（特別是建檔立卡貧困戶農(nóng)民）社會保障機制亟待健全，影響土地流轉(zhuǎn)

在農(nóng)村地區(qū)，土地是農(nóng)民的命根子，特別是老一代農(nóng)民，他們對土地有著特別的情懷，由于當(dāng)前農(nóng)村社會保障機制不夠健全，農(nóng)民依靠土地養(yǎng)老的想法屢見不鮮。例如，朝陽縣某鎮(zhèn)迎接大企業(yè)扶貧項目，需要建大型養(yǎng)豬場，在流轉(zhuǎn)土地的過程中受到一些阻力，一位農(nóng)民的話道出了緣由：“我的地包出去了，雖然給我補償了，但是總覺得心里沒底，我以后的生活保障怎么辦，農(nóng)民不種地就感覺有不務(wù)正業(yè)的心理?！?/p>

3.3…農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格參差不齊，阻礙土地流轉(zhuǎn)

盡管當(dāng)前政策允許土地經(jīng)營權(quán)進行有償轉(zhuǎn)讓，但土地流轉(zhuǎn)的價格普遍較低。造成這一現(xiàn)象的原因，一是土地流轉(zhuǎn)渠道不夠通暢，范圍狹窄。由于信息不通暢，缺乏完善的土地流轉(zhuǎn)市場，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于本村，整體土地不能流動，流動范圍小，體積小，成交可能性小。二是沒有完善的中介服務(wù)。三是農(nóng)民對土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場價格不明確。因為歷史上土地流轉(zhuǎn)沒有參考價格， 和價格體系不完整，導(dǎo)致農(nóng)民無價格意識，有時還會漫天要價。如，朝陽縣某鄉(xiāng)一個村需建扶貧項目湖羊養(yǎng)殖基地，在流轉(zhuǎn)土地過程中，有個別農(nóng)民覺得有機會多要錢，不了解當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)價格，不顧事先集體談好的流轉(zhuǎn)土地補償價格，獅子大開口，開出天價流轉(zhuǎn)土地補償價，對扶貧項目的落地帶來工作阻力。

4 如何促進和實現(xiàn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)

我國農(nóng)村人口占多數(shù)，這是基本國情，吃飯問題始終是頭等大事，因此農(nóng)業(yè)、糧食問題是重中之重。實踐證明家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制可以使中國農(nóng)業(yè)走出困境，合理的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以使農(nóng)業(yè)走向復(fù)興，因此土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要嚴(yán)格按照農(nóng)村土地承包相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)范管理，積極引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)，使其健康發(fā)展。對于如何促進和實現(xiàn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，本人認(rèn)為需做到以下幾點。

4.1…在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，促進農(nóng)村集體土地的合理流轉(zhuǎn)

實踐證明，家庭承包責(zé)任制是適合中國國情的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，同時還要加強集體土地所有權(quán)，允許靈活性和合同管理的權(quán)利。土地使用權(quán)為大宗商品價格，根據(jù)法律實現(xiàn)土地價值的合理配置，改變分散農(nóng)民承包的土地管理模式，允許集體土地調(diào)整集中，實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。

4.2…土地流轉(zhuǎn)必須堅持“依法、有償、規(guī)范、自愿”的基本原則

第一，必須堅持農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地自愿的原則。無論土地怎么流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)的時候，自主權(quán)應(yīng)該由農(nóng)民自己決定。第二，平等協(xié)商的原則。在流轉(zhuǎn)土地的時候，不得強迫農(nóng)民將自家經(jīng)營土地進行流轉(zhuǎn)，損害農(nóng)民利益。第三，依法有序的原則。土地流轉(zhuǎn)必須做到有章可循，嚴(yán)格遵守國家法律、法規(guī)，并認(rèn)真實施黨的路線、方針和政策。同時要規(guī)范合同文本和雙方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)的前提是土地所有權(quán)不能改變， 鄉(xiāng)村集體掌握所有權(quán)；土地承包關(guān)系相對固定，不能輕意變更，農(nóng)業(yè)土地用途相對穩(wěn)定，不得擅自變更及土地承包年限，切實保護農(nóng)民的根本利益。第四，規(guī)范原則。現(xiàn)在我國土地流轉(zhuǎn)還處于探索改革初期階段，一些法律、法規(guī)和制度還不完善，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及各種利益關(guān)系，因土地流轉(zhuǎn)而引發(fā)的糾紛和上訪問題屢見不鮮，所以必須完善土地流轉(zhuǎn)制度，嚴(yán)格程序，讓土地流轉(zhuǎn)依法、依規(guī)進行。

4.3…逐步建立和健全我國農(nóng)村社會保障制度，減輕農(nóng)民對土地的依賴

由于土地仍然是我國大多數(shù)農(nóng)民生活、生存的唯一依靠，所以土地不能流向最大利潤化。因此，對于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制的創(chuàng)新發(fā)展，對我國農(nóng)村的發(fā)展和人民生活水平的提高、改善都起到至關(guān)重要的作用。積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村社會保障制度改革，讓農(nóng)民利益最大化，逐步使農(nóng)民依靠土地的保障變?yōu)橐揽可鐣Ｕ?，讓農(nóng)民有更多時間和機會發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，“因地制宜，多種形式，符合我國基本國情，保障農(nóng)民意愿”的原則，多渠道、多層次、多方位啟動養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、殘疾保險等。依法加強保護農(nóng)民工權(quán)益，嚴(yán)厲打擊拖欠農(nóng)民工工資行為，理順并推行農(nóng)民養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)，向農(nóng)民傾斜，讓農(nóng)民擺脫對土地的依賴性。

4.4…建立完善土地流轉(zhuǎn)平臺和市場，促進農(nóng)村集體土地依法、依規(guī)合理流轉(zhuǎn)

第一，應(yīng)該建立以政府為主導(dǎo)的土地使用權(quán)市場，為土地流轉(zhuǎn)提供載體和平臺，建立土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)不僅局限在本村、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還要讓其他村莊有條件的個人或者組織來經(jīng)營管理流轉(zhuǎn)的土地，甚至國家和其他省份的人投資經(jīng)營土地，打破土地流轉(zhuǎn)的單一模式和區(qū)域限制，促進和加快農(nóng)村經(jīng)濟健康有序發(fā)展，使農(nóng)民真正獲得增收。第二，成立集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易中介機構(gòu)，要在政府的監(jiān)管下，規(guī)范交易行為，加大對違規(guī)交易土地行為的懲處力度，減少土地流轉(zhuǎn)成本，讓農(nóng)民利益不受損害。第三，建立集體土地使用權(quán)市場信息、咨詢、預(yù)測和評價服務(wù)體系，利用現(xiàn)代化通信工具和大數(shù)據(jù)，使土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)的專業(yè)化、信息化。

5 結(jié)論

總之，我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是解決三農(nóng)問題的重點，也是關(guān)系到農(nóng)民切身利益的一件大事，對我國農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民的增收起到至關(guān)重要的作用，對我國全面進入小康社會和第一個百年目標(biāo)起到不可替代作用。同時隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟改革的深入發(fā)展，會出現(xiàn)更多的新問題、新情況、新挑戰(zhàn)，我們必須通過多年積累的工作實踐，及時總結(jié)經(jīng)驗，解決前進道路上的發(fā)展難題，才能更好地為農(nóng)民服好務(wù)。

作者簡介：韓志陽（1975-），男，工程師。研究方向：國土資源。