陳靜爽 林潔瓊

生命最初的幾年是兒童發(fā)展最為迅速的階段，大量研究表明，托育質量對于兒童的健康與發(fā)展具有短期和長期的效應，并影響著社會效益和經濟效應，而只有注重托育質量，擴張托育機構數量才能產生良性作用。[1][2]為應對人口老齡化，我國推出“三孩政策”，并出臺各項政策鼓勵、支持托育行業(yè)的發(fā)展，積極滿足3歲以下嬰幼兒的托育需求?！笆奈濉币?guī)劃明確提出將托育服務作為重點工作，到“十四五”末期，每千人的托位數要從當前的1.8提到4.5。在“十四五”期間，我國將新增示范性普惠托位50萬個以上。[3]但目前對于托育機構的相關評估、監(jiān)管制度還剛起步。多項調查顯示，當下托育機構數量增長迅速但質量良莠不齊，存在師資薄弱、課程缺乏、商業(yè)化嚴重、事故頻發(fā)等問題，根本原因在于缺乏完善的行業(yè)規(guī)范與質量監(jiān)管體系。[4][5][6]在托育機構數量大規(guī)模增長的時期，建立健全托育機構質量監(jiān)管制度十分迫切。

我國臺灣地區(qū)同樣面臨女性勞動力參與率提升、低幼兒童無人照看的現狀，因此近些年大力發(fā)展托育服務，其服務類型主要包括機構式托育與居家式托育兩種，其中機構式托育以托嬰中心為主。為保障托育質量，臺灣地區(qū)相關部門先后制定了相關的法律法規(guī)進行監(jiān)管，2006年頒布《托育機構評鑒作業(yè)規(guī)范》，明確了托嬰中心的評鑒指標。[7]2013年根據《兒童及少年福利與權益保障法》制定并頒布《托嬰中心評鑒作業(yè)規(guī)范參考范例》（以下簡稱《參考范例》）。為提升評鑒的信度與效度，2017年又相繼制定了《托嬰中心評鑒指導手冊》（以下簡稱《評鑒指導手冊》）、《托嬰中心訪視輔導工作指引》（以下簡稱《訪輔指引》），一方面規(guī)范了評鑒指標、評鑒流程、評鑒結果的處理標準，另一方面也明確了訪視輔導的流程與內容，以切實幫助托嬰中心改善托育質量。經過多年探索，臺灣地區(qū)各縣市在托嬰中心的評鑒與訪視輔導方面已積累了一定的實踐經驗，近年來又根據上述文件、手冊制定或修訂了適用于本地的評鑒與訪視輔導方案。本文通過梳理相關文件，并以臺北市、臺中市、屏東縣三地為樣本，深入了解臺灣地區(qū)托嬰中心質量監(jiān)管的具體實施狀況，以希為大陸地區(qū)制定托育機構監(jiān)管體系提供參考。

一、臺灣地區(qū)托嬰中心評鑒的基本流程

根據《參考范例》與《評鑒指導手冊》，臺灣地區(qū)托嬰中心的評鑒工作由縣市政府主管單位組織開展，通過組建評鑒小組，每三年對托嬰中心進行一次評鑒。小組成員主要為大專院校幼教、幼保、公共衛(wèi)生、護理及相關科系的專 （兼）任教師，或具備托嬰中心主管資歷3年以上且供職的托嬰中心評鑒為優(yōu)等資質的托育實踐工作者，小組成員要符合回避原則。在評鑒之前，主管單位一般會擬定評鑒計劃書，公示評鑒指標，成立評鑒小組，并對評鑒小組成員進行培訓。評鑒小組依排定日程至各托嬰中心進行實地評估，程序包括受評托嬰中心匯報、實地觀察、查閱資料、訪談相關人員以及綜合座談等。實地評估后，評鑒委員撰寫受評中心評鑒報告及建議意見。

評鑒結果分為“優(yōu)”“甲”“乙”“丙”“丁”5個等級，縣市主管部門對優(yōu)等機構給予“績優(yōu)”評定和獎勵，而對于丙等與丁等的托嬰中心，直轄市、縣（市）政府則會增加訪視輔導的頻率，以協(xié)助整改，并在6個月之內完成復評。[8]復評未改善者，對其處新臺幣3萬元以上30萬元以下的處罰，情節(jié)嚴重者命其停辦1個月以上1年以下，并進行公示。拒不遵從或停辦期限屆滿但仍未改善者，則取消其辦園資格。此外，受評的托嬰中心若對結果有疑義，可在接到評鑒結果后兩周內提出申復，主管單位于1個月內公布申復結果。

各地在具體的評鑒流程、評鑒人員及評鑒結果上會略有不同。如臺北市在評鑒之前會對托嬰中心進行輔導，臺北市和臺中市要求受評機構提前根據自評表自評，以在受評當日為評委提供參考。屏東縣除了聘請行業(yè)專家之外，還會邀請家長團體、托育人員團體代表，以及消防、建管等部門參與評鑒。在評鑒結果處理上，臺北市會對獲得“績優(yōu)”“甲等”的托嬰機構予以頒獎，臺中市和屏東縣還會給予一定的經費補助。[9][10][11]

二、臺灣地區(qū)托嬰中心評鑒指標

附錄于《評鑒指導手冊》后的《托嬰中心評鑒指標》包括“行政管理”“教保活動”“衛(wèi)生保健”“社會福利”四大項內容，細分為十項核心項目，其評價維度及核心項目見表1。每一核心項目均包含若干評量指標，該評鑒指標共設28 項關鍵評量指標。 針對每一項關鍵評鑒指標，該手冊均提供了詳細的核查內容、查閱方式，以協(xié)助評鑒委員切實掌握該關鍵指標的考核標準。如在“2-1適齡適性”項目中的第五條“托育人員能及時正向回應嬰幼兒的需求”中，在查核內容欄明確羅列了四項“實時正向回應”的要求，提出通過現場觀察與查閱托育日志的方式進行考察，并列舉了符合要求的具體表現。

若某一評鑒指標的查核內容全數通過，則該項關鍵評量指標認定為“通過”;若其中有一項查核內容未通過，則該項關鍵評量“未通過”，評鑒指標通過情況將直接決定等級評定。

各地方相關部門有權根據地方情況適當調整評鑒內容，評鑒指標和賦分方式略有差異。臺北市和臺中市托嬰中心評鑒指標分為“行政管理”“托育活動”“健康安全”三大項，不同的是臺北市三大項占比分別為20%、40%、40%，三大項下共60個子項目。臺中市三大項比例分別為30%、40%、30%，共包括105個子項目。兩地評鑒結果也分為五個等級，采用計分制，“優(yōu)等”為總分90 分及以上，“甲等”為 80 分到90分（不含90） ，以此類推，丁等為60分以下（不含60）。此外，部分地區(qū)還設有“加分”“減分”項目，如臺北市對有一定特色與創(chuàng)新的機構進行加分，對有違規(guī)記錄的機構進行減分。[12][13][14]

三、臺灣地區(qū)托嬰中心訪視輔導工作

評鑒的主要目的是通過客觀的指標進行公平考核，并根據考核結果給予相應的獎懲，以確保所有托嬰中心都能達到基本的質量要求。訪視輔導工作則是從專業(yè)上支持托嬰中心，幫助其提升托育質量。

2012年6月，臺灣地區(qū)衛(wèi)生福利事務主管部門通過的《托嬰中心托育管理實施原則》規(guī)定由縣市政府承擔托嬰中心訪視輔導工作。縣市政府需聘任或委托大學幼保（教）系聘請督導及訪視輔導員進入托嬰中心，協(xié)助托嬰中心解決教保質量、衛(wèi)生保健、環(huán)境維護等問題。其中督導須為大專院校相關系所專（兼）任教師，或在托嬰中心擔任主管3年以上且任職內托嬰中心評鑒為優(yōu)等的托育實踐工作者。訪視輔導員應具備相關專業(yè)畢業(yè)證書，并有托嬰中心或居家托育服務的工作經驗，或具有訪視輔導員經驗、擔任過保姆人員技術士檢定的監(jiān)評人員等。托嬰中心訪視輔導員職前須接受30小時的訪視輔導員培訓課程，完成培訓后才能被授予“托嬰中心訪視輔導員”證書，并需將個人信息及時登記至訪視輔導員人力數據庫中。在職期間，訪視輔導員也需階段性參加相關訓練課程，以保證訪視輔導員的專業(yè)性。

根據托嬰機構的成立年限與評鑒等級，訪視輔導分為“基礎訪視輔導”與“進階訪視輔導”，其訪視頻次與內容亦有所不同?；A訪視輔導的對象主要為新設立一年內的托嬰中心以及最近一次托嬰中心評鑒為丙等或丁等的托嬰中心，訪視周期為每季度至少一次，輔導的內容較為基礎。進階訪視輔導的對象為最近一次評鑒結果為優(yōu)等、甲等或乙等的托嬰中心，訪視周期為每半年至少一次?！盎A方式輔導”與“進階訪視輔導”具體內容參見表2。

在具體實施過程中，托嬰中心須先自行完成《托嬰中心基本設施設備檢核表》，為督導或訪視輔導員做參考。訪視輔導員在訪視輔導當日須檢查相關的檔案文件，如托育日志、教保活動計劃、發(fā)展篩檢表、健康記錄卡、消毒記錄等，與托育人員交談，并實地觀察教?；顒?。訪視輔導重點主要包括基礎訪視輔導或進階訪視輔導的內容、上一次訪視輔導建議改善的地方、托育機構現階段的難題以及可改善的項目和解決方案等。現場訪視結束后，訪視輔導小組通過訪視輔導座談或召開個案研討等方式，提出改善建議、提供轉介資源，撰寫訪視輔導記錄表反饋給托嬰機構，并上報主管部門。若發(fā)現有違反相關規(guī)定事項或托育人員資格不符等情況，輔導小組須立即通知地方主管部門查處。若得知有疑似危害幼兒身心發(fā)展的行為，須進行后續(xù)密集型訪視，并對該托嬰中心家長進行電話訪談，[15][16]訪視輔導流程見圖1。

四、臺灣地區(qū)托育管理信息公開制度

臺灣地區(qū)通過托嬰機構手冊、臺灣省級及各縣市衛(wèi)生福利事務主管部門官網、“托育人員登記及管理信息系統(tǒng)”網站等方式公開托育管理信息。[17]公示內容主要包括以下幾個方面：第一，托育政策公開。民眾可在專門的托育網站或衛(wèi)生福利事務主管部門官網上查詢有關托育的各項政策，為了方便民眾理解，還會以圖文并茂的方式解讀相關政策。第二，評鑒結果公開。民眾可以在網站中查詢到所有托嬰機構與托育人員信息、違規(guī)情況、評鑒結果等，部分市縣還會公布各評鑒指標得分情況。托嬰中心如對結果有疑義可申訴，保障評鑒的透明度與公平性，家長也可參考評鑒結果擇園。第三，訪視輔導結果公開。部分地區(qū)在全部訪視輔導結束之后會公布訪視輔導成果，如臺中市在每一季度訪視輔導結束之后，均會形成訪視成果，匯報該季度托嬰中心的優(yōu)點，并針對不足提出相應的建議，如2021年第二季度輔導成果報告中指出：“近期天氣炎熱，極少部分機構于 10：40 才帶幼兒至戶外活動， 建議盡量將戶外活動時間提前?！薄疤峁┑奈故骋芜^高，幼兒雙腳無法踩地，建議將座椅調整至符合幼兒發(fā)展需求的高度，以幼兒雙腳自然垂地較佳?！薄敖ㄗh小寶貝有更多時間至地板活動，勿一直放于床上?！盵18]類似的訪視報告為托嬰中心提供了明確細致的改進方向，也為托嬰中心提供了相互學習、借鑒的機會。第四，公示制度、政策實施的階段性調研與總結。為了評估當前政策實施的有效性，并為下一階段的政策出臺提供依據，臺灣地區(qū)會定期委托高校等專業(yè)機構組織調研，并將調研報告進行公示。多渠道、多方面的信息公開化舉措，一方面有助于托育機構按照相關政策法規(guī)合法辦園，另一方面也保障了民眾的知情權，并能通過留言互動溝通或舉報，從而起到社會監(jiān)督的作用。第五，設置舉報通道。民眾若發(fā)現托嬰中心有違法或存在不利于兒童的行為，可撥打當地主管部門電話，相關人員會及時依法稽查，維護受托兒童的權益。

五、臺灣地區(qū)托育機構質量監(jiān)管的啟示

我國臺灣地區(qū)經過多年的探索，逐步形成了較為規(guī)范的托育機構評鑒程序，并制定了結構性質量與過程性質量并重的評鑒指標，將訪視輔導與評鑒相結合，切實提升了托育質量。托育信息的公開化，提升了社會在這一行業(yè)的監(jiān)督力。當然，托育機構監(jiān)管體系在實施的過程中也呈現出一些問題，如過程性質量有待提升、訪視輔導人員專業(yè)能力參差不齊等。針對當前大陸地區(qū)托育需求大、增長速度快與質量參差不齊的矛盾，臺灣地區(qū)的經驗能為我們提供積極的借鑒作用。

（一）健全托育機構質量評估制度

2019年，國家衛(wèi)生健康委頒布《托育機構設置標準（ 試行） 》和《托育機構管理規(guī)范（ 試行） 》，提出要建立托育機構質量評估制度，實施動態(tài)管理，但具體的評估制度、監(jiān)管方式仍未建立。因此，應盡快根據上述文件建立完善的評價制度。首先，評估主體以多元化為原則，實行機構自評，家長評價，主管單位組織下的衛(wèi)生健康部門、住房和城鄉(xiāng)建設部門、市場監(jiān)管部門、婦聯(lián)、教育部等廣泛參與[19]，并對其進行評鑒培訓;其次，評估流程規(guī)范化，明確評估隊伍組建、評估時間安排、公示與整改等程序，使操作更加規(guī)范;第三，評估指標科學化，兼顧結構性指標與過程性指標，評估方式需注意合理性;第四，建立等級考核與獎懲機制。通過表彰、資金補助、用地補助等方式獎勵績優(yōu)機構，對于不合格的機構，責令其整改或予以處罰，整改之后依然不合格的應及時取締。明確的評價制度有助于主管單位對托育機構進行評價與管理，激勵托育機構規(guī)范化、優(yōu)質化發(fā)展。同時，托育機構也可對照下發(fā)的評價指標進行自查，主動改進機構環(huán)境、管理方式、保教質量等，為自我質量提升提供可靠的工具。臺灣地區(qū)頒布的《托嬰中心評鑒指導手冊》《托嬰中心訪視輔導工作指引》及各地的評鑒方案，均提供了細致的評價指標與操作流程，能夠為大陸地區(qū)提供一定的借鑒。

（二）評估指標更加注重過程性質量

建立科學的質量評估指標是保障評估有效性的重要環(huán)節(jié)，托幼機構教育質量評價一般分為結構性質量評價與過程性質量評價。結構性質量主要是指機構或班級的靜態(tài)質量，如師幼比、空間設施、師資條件等，結構性質量往往容易量化，有客觀的記錄和依據可查，相對比較容易評估。過程性質量是指與兒童的生活和學習經驗有更直接關系的變量，包括師幼互動、課程、家長參與等質量要素。過程性質量很多是以動態(tài)形式來表現，評估起來難度相對較大。[20][21]研究表明，過程性質量是一個中介變量，結構性質量是通過過程性質量影響兒童的學習和發(fā)展的。[22]教育質量的過程性變量對兒童的影響比結構性因素更大。[23]因此，在制定托育質量評估指標時，要兼顧結構性質量與過程性質量，尤其要注重過程性質量的評估，并通過有效的方式落實評估體系。臺灣地區(qū)將教師保教活動的適宜性以及家園合作情況作為評鑒指標和訪視輔導的重要內容，并通過實地觀察的方式進行考察，如觀察教師是否能用正向的態(tài)度和行為技巧引導幼兒，每位嬰幼兒能否與托育人員或其他嬰幼兒互動與游戲等。從評估結果上看，臺灣地區(qū)托嬰中心的物質環(huán)境、師生比、照顧者教育程度等項目的評估結果要優(yōu)于教學活動、日常照顧、師幼互動等項目，也就是說，相較于結構性質量，過程性質量的評估內容更需要提升。[24]因此，我們在制定評價指標時應更加注重過程性質量，并研制具體化、可操作性的評估方式，一方面有助于過程性質量評價內容更加明晰，另一方面也有利于托育機構在評估方案的引領下更加注重過程性質量，并能進行有針對性的改進。相關部門在制定評估指標時，可結合國際托育質量研究中的評估量表，如嬰/幼兒照顧計劃評估表 （Program for Infant/Toddler Care Program Assessment Rating Scale （PITC PARS）、班級互動評估系統(tǒng)-嬰兒版（Classroom Assessment Scoring System：Infant Version ，CLASS Infant）、嬰兒學習環(huán)境評量表（Infant/Toddler Environment Rating Scale）等，制定適合于我們的托育機構評估指標。

（三）評估與訪視輔導相結合

監(jiān)管的目的在于提升托育質量，評價應服務于質量的提升。因此，除了評估之外，相應的輔導支持十分重要。臺灣地區(qū)建立的“評鑒——訪視輔導”系統(tǒng)，為我們提供一些思路。首先，建立日常輔導制度。我國托育行業(yè)還處于起步階段，托育師資、管理規(guī)范等還未完善，除了相關的政策優(yōu)惠外，托育機構還需要在專業(yè)上得到支持與幫助。因此，主管機關可對備案機構進行定期訪視輔導，切實助力托育服務。第二，建設專業(yè)輔導人才庫，并給予相應的資金及培訓支持。專業(yè)輔導的前提是有專業(yè)人才，臺灣地區(qū)建立了訪視輔導制度，但在實際操作的過程中，存在由于訪視輔導人員缺少訪視的技巧和經驗，導致訪視成效不佳的問題[25]，我們應予提前關注，及早規(guī)避這一問題。第三，在日常訪視的過程中進行監(jiān)察。評鑒作為考核方式，由于時間有限，無法對托育機構有深入、全面的了解，而通過日常訪視輔導能更了解托育機構的真實狀況。因此，在訪視的過程中，也可對照托育機構設置標準進行檢查，若發(fā)現違反相關規(guī)定，特別是危害嬰幼兒身心發(fā)展的行為立刻指出并追責。第四，針對評價結果，對有關機構進行有針對性的輔導。相關部門可根據不同等級開展不同頻次及內容的輔導，等級越低，輔導頻次應越高，內容涉及的方面也應越多。對于合格的機構，可針對其不足助其改進，促使其優(yōu)質化發(fā)展;對于不合格的機構，可幫助其整改，整改后仍不合格應堅決予以取締。

（四）建立托育機構信息公示制度與社會監(jiān)督體系

《托育機構管理規(guī)范（試行）》指出，要建立托育機構信息公示制度，加強社會監(jiān)督。當前托育行業(yè)良莠不齊、商業(yè)化嚴重、安全事故時有發(fā)生，牽動著民眾的心，亟須建立公開、透明的質量監(jiān)管機制。結合臺灣地區(qū)經驗及相關文獻，可以從以下幾個方面完善社會監(jiān)督體系。第一，公示途徑多樣化，且便于民眾信息的獲取。《指導意見》明確了嬰幼兒照護服務中各部門的職責分工，各個部門在按照分工有序推進托育服務的同時，為了便于民眾信息查詢，有必要建立專門的國家嬰幼兒托育網站，將各部門頒布的各項政策、通知公告進行整合，分門別類呈現。此外還可以通過微信公眾號、托育機構公告等途徑，采用圖文并茂的方式公示托育信息。第二，公示內容多元化。公示內容應包括有關托育的各項政策、托育機構評估指標與計劃、評估結果、托育人員資質、違規(guī)情況等。一方面，民眾只有對托育政策與評估結果有更多的了解，才能有意識地進行更好的監(jiān)督;另一方面，對評估計劃、結果等進行公示也有利于保障評估的公正性。第三，民眾檢舉、溝通渠道通暢化。確保民眾可以通過網站留言、電話、媒體等多種方式提出建議或進行檢舉。

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