趙得志

（鐵道警察學(xué)院 馬克思主義教研部，河南 鄭州450053）

一、改革開放以來中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的主要組成

改革開放以來，中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了從恢復(fù)重建到快速發(fā)展。隨著紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷完善，中共紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督主體也逐漸多元。在經(jīng)過四十多年的建設(shè)和發(fā)展后，中共紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督主體主要構(gòu)成有：紀(jì)檢機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)。

（一）中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)：中共黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)

中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是中共黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)［1］。2003年12月31日，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》開始執(zhí)行。該《條例》中明確指出：黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)。2016年10月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》頒布。在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中，對(duì)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的表述由黨內(nèi)監(jiān)督的“專門機(jī)關(guān)”改為“專責(zé)機(jī)關(guān)”。2017年10月，中共十九大首次在黨章中明確了中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)在黨內(nèi)監(jiān)督中的定位，把“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)”寫進(jìn)了“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”專章中。“專門機(jī)關(guān)”和“專責(zé)機(jī)關(guān)”兩種表述雖然只有一字之別，但是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在黨內(nèi)監(jiān)督中的定位卻發(fā)生了質(zhì)的改變［2］?！皩ｉT機(jī)關(guān)”側(cè)重于對(duì)中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)的職能定位，明確其主要職責(zé)是黨內(nèi)監(jiān)督。而“專責(zé)機(jī)關(guān)”不僅繼續(xù)肯定了中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督的地位，而且還更加突出了中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)是承擔(dān)黨內(nèi)監(jiān)督的責(zé)任主體。通過明確主體責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

至1992年中共十四大，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)進(jìn)一步完善職能建設(shè)，突出對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)資源執(zhí)掌者的監(jiān)督檢查，通過規(guī)范資源執(zhí)掌者手中的公共權(quán)力，有效杜絕經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期中經(jīng)濟(jì)腐敗和權(quán)力尋租行為的發(fā)生。中共各級(jí)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)在此階段的職能建設(shè)為我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展提供重要保障。1997年中共十五大以后，伴隨黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐斗爭(zhēng)工作的提出，中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)在職能建設(shè)過程中逐漸將黨風(fēng)建設(shè)和反腐敗工作擺在突出位置。到2002年，中共十六大首次在黨章中明確界定了中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)的職能，新增了“協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”和“對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督及保障黨員權(quán)利”兩部分內(nèi)容。再到中共十八大以后，為響應(yīng)全面從嚴(yán)治黨和國家監(jiān)察體制改革號(hào)召，中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)積極轉(zhuǎn)變職能建設(shè)，加大對(duì)腐敗案件的查處和懲戒力度。特別是在中共十九大以后，中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)各監(jiān)督主體在轉(zhuǎn)變職能過程中，突出開展對(duì)基層“微腐敗”“黑惡勢(shì)力”和脫貧過程中的“違紀(jì)腐敗”等問題的查處工作。中共黨內(nèi)紀(jì)檢機(jī)關(guān)除中共各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)外，還包括中共各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)和巡視機(jī)構(gòu)。各派出機(jī)構(gòu)和巡視機(jī)構(gòu)是中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)進(jìn)一步擴(kuò)大黨內(nèi)監(jiān)督范圍和監(jiān)督縱深的重要機(jī)構(gòu)載體。

（二）行政監(jiān)察機(jī)關(guān)：政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)

行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是指依法行使監(jiān)察職能，對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察的政府行政機(jī)關(guān)。依照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，我國行政監(jiān)察機(jī)關(guān)主要分為三級(jí)：中央一級(jí)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，地方各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及基層行政監(jiān)察機(jī)關(guān)［3］。

在我國，國家最高行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是國務(wù)院監(jiān)察部。在1986年12月第六屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議以后，我國行政監(jiān)察體制開始恢復(fù)。1987年6月，正式設(shè)立了中華人民共和國監(jiān)察部［4］。1997年5月9日，第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議修訂通過了《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的第三章對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。其中，第十五條和第十六條分別明確了國務(wù)院監(jiān)察部和縣級(jí)及以上地方各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象和監(jiān)察范圍；第十八條明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能，即受理對(duì)國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉，調(diào)查處理國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律的行為等五項(xiàng)職能。2010年6月25日，第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國行政監(jiān)察法〉的決定》，對(duì)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》做出了適當(dāng)?shù)男薷暮屯晟啤Ｆ渲?，就將《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第二條修改為：監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)。

除監(jiān)察部外，我國具有行政監(jiān)督職能的機(jī)關(guān)還包括政府審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)務(wù)機(jī)關(guān)和行政統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)。審計(jì)機(jī)關(guān)依照《審計(jì)法》《審計(jì)法實(shí)施條例》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，審計(jì)署是我國最高審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)。財(cái)務(wù)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行財(cái)政檢查和監(jiān)督，《政府采購法》明確財(cái)政機(jī)關(guān)預(yù)算管理、政府采購的信息管理、政府采購方式管理、受理供應(yīng)商投訴及監(jiān)督檢查等八項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)。統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)依法實(shí)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督權(quán)，國家統(tǒng)計(jì)局是我國最高統(tǒng)計(jì)行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國統(tǒng)計(jì)工作。統(tǒng)計(jì)行政機(jī)關(guān)主要履行以下兩項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)：一是對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，實(shí)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督；二是監(jiān)督統(tǒng)計(jì)法規(guī)的實(shí)施情況及采取獎(jiǎng)懲措施［5］。

（三）國家檢察機(jī)關(guān)：國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)

檢察機(jī)關(guān)是指依法行使檢察權(quán)，對(duì)違法犯罪對(duì)象依法追究刑事責(zé)任，提起公訴和實(shí)施法律監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)。在我國，檢察機(jī)關(guān)是人民檢察院，人民檢察院通過行使國家檢察權(quán)履行自身檢察監(jiān)督職能。1979年6月18日，第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議召開，會(huì)議通過了《中華人民共和國人民檢察院組織法》。第一次在法律層面明確規(guī)定了人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

1978年2月，第五屆全國人大一次會(huì)議決定重設(shè)人民檢察院。6月1日，最高人民檢察院正式辦公，這標(biāo)志著我國檢察機(jī)關(guān)開始恢復(fù)重建。中華人民共和國設(shè)立最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院［6］。同時(shí)，第五屆全國人大一次會(huì)議通過修正案并形成了新憲法。新修訂的憲法對(duì)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了新規(guī)定，這也是新中國成立以來對(duì)檢察院領(lǐng)導(dǎo)體制的第三次調(diào)整和完善，改變了1954年憲法中確定的“垂直領(lǐng)導(dǎo)體制”——即各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院只受上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)，并且統(tǒng)一接受最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)［7］。地方各級(jí)人民檢察院不受地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。1978年后，新憲法規(guī)定：最高人民檢察院對(duì)全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；最高人民檢察院監(jiān)督地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的檢察工作。上級(jí)人民檢察院監(jiān)督下級(jí)人民檢察院的檢察工作，這是一種特殊的“一重領(lǐng)導(dǎo)、一重監(jiān)督”領(lǐng)導(dǎo)體制［8］。1979年，第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議對(duì)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了第四次修改和完善，本次修改內(nèi)容在1982年憲法中得以確立。1982年12月，全國人大五屆五次會(huì)議通過了新的《中華人民共和國憲法》，新憲法肯定了1979年對(duì)檢察院領(lǐng)導(dǎo)體制的修改，并進(jìn)行了新的表述：最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作；地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)。至此，我國檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制最終確立。檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的確立為其履行法律監(jiān)督職能提供了重要的制度保障。

從1988年起，我國檢察機(jī)關(guān)與中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間開始建立聯(lián)系。1988年11月21日，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和最高人民檢察院就共同下發(fā)了《關(guān)于黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與國家檢察機(jī)關(guān)建立聯(lián)系制度的通知》。1989年9月17日，中共中央紀(jì)委、檢察院和法院等多部門共同發(fā)布了《關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)在查處案件過程中互相提供有關(guān)案件材料的通知》，1993年11月5日，中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部以及最高人民檢察院又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中加強(qiáng)協(xié)作的通知》。自此以后，檢察機(jī)關(guān)與中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系進(jìn)一步明確，兩者在監(jiān)督工作方面逐步加強(qiáng)配合。

（四）監(jiān)察委員會(huì)：國家監(jiān)察的專責(zé)機(jī)關(guān)

監(jiān)察委員會(huì)是指依法行使國家監(jiān)察職能，對(duì)所有公職人員進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督，負(fù)責(zé)開展職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件調(diào)查，開展反腐倡廉建設(shè)，維護(hù)憲法和法律的專責(zé)機(jī)關(guān)。2018年3月，第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議對(duì)憲法進(jìn)行新的修訂。其中，憲法第七節(jié)第一百二十三條對(duì)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行新的界定：中華人民共和國各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)。至此，我國國家監(jiān)察機(jī)關(guān)更新為國家監(jiān)察委員會(huì)。

成立監(jiān)察委員會(huì)是順應(yīng)國家監(jiān)察體制改革的重要表現(xiàn)，是黨和國家經(jīng)過科學(xué)論證和實(shí)踐檢驗(yàn)的政治行為。早在2016年11月7日，中共中央辦公廳就下發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮分芯兔鞔_指出，將在北京、山西和浙江開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。其中，一項(xiàng)重要改革內(nèi)容就是成立省（市）監(jiān)察委員會(huì)，依法行使國家監(jiān)察職能，監(jiān)察委員會(huì)與中共紀(jì)委合署辦公，與司法機(jī)關(guān)建立協(xié)調(diào)銜接機(jī)制等。2017年11月4日，十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，全國各地開始成立監(jiān)察委員會(huì)。試點(diǎn)結(jié)束之后，成立國家監(jiān)察委員會(huì)被提上日程。2017年1月19日，中共十八屆中紀(jì)委七次全會(huì)明確，將在十三屆全國人大一次會(huì)議審議通過《中華人民共和國監(jiān)察法》，設(shè)立中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)。到2018年3月11日，十三屆全國人大一次會(huì)議通過了憲法修正案。新憲法的第一百二十五條明確指出：中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會(huì)議又審議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案（以下簡稱《改革方案》）的議案，《改革方案》中的第十二條明確了將監(jiān)察部并入新組建的國家監(jiān)察委員會(huì)，國家預(yù)防腐敗局并入國家監(jiān)察委員會(huì)，不再保留監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局。至2018年2月25日，地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建工作完成，包括全國的31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。2018年3月23日，國家監(jiān)察委員會(huì)在北京市西城區(qū)平安里西大街41號(hào)揭牌辦公，這標(biāo)志著國家監(jiān)察委員會(huì)正式成立。新組建的監(jiān)察委員會(huì)與政府、檢察院、法院共同組成“一府兩院一委”。從組織定位來講，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，在組織隸屬上與同級(jí)政府、檢察院、法院平級(jí)。換言之，監(jiān)察委員會(huì)是非行政機(jī)關(guān)、非司法機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)。因此，相較于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)（監(jiān)察部），監(jiān)察委員會(huì)作為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治地位更高，監(jiān)察職責(zé)更加寬泛，監(jiān)察對(duì)象更加多元。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象涵蓋了全體公職人員。其中就包括了人民解放軍和武警部隊(duì)官兵。2018年3月20日，十三屆全國人大一次會(huì)議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，在《中華人民共和國監(jiān)察法》的第二章和第三章分別對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)和管轄范圍進(jìn)行了明確規(guī)定：其主要職責(zé)是對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察，其監(jiān)察對(duì)象是“六類國家公職人員”。

二、改革開放以來中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督主體關(guān)系的嬗變

改革開放以來，我國監(jiān)察體制不斷改革，中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)各監(jiān)督主體之間關(guān)系也發(fā)生著嬗變。同時(shí)在關(guān)系嬗變過程中見證著中國特色的社會(huì)主義監(jiān)督體系的形成。改革開放以來，中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督主體關(guān)系嬗變主要發(fā)生在以下三個(gè)階段：恢復(fù)重建到分工協(xié)作階段、黨政監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公階段、黨政檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)同配合新階段。

（一）恢復(fù)重建到分工協(xié)作階段：1977年—1992年

20世紀(jì)70年代后期，中國共產(chǎn)黨順應(yīng)歷史發(fā)展潮流，在粉碎“四人幫”陰謀集團(tuán)后，逐步恢復(fù)黨的紀(jì)律檢查監(jiān)督職能，全面開展“撥亂反正”工作。1977年8月18日，中共十一大第三次全體會(huì)議通過了新的《中國共產(chǎn)黨章程》。中國共產(chǎn)黨章程（1977）第十三條明確指出：黨的中央委員會(huì)，地方縣和縣以上、軍隊(duì)團(tuán)和團(tuán)以上各級(jí)黨的委員會(huì)，都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)。這為后來紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的全面恢復(fù)和重建打下良好基礎(chǔ)。1978年12月，中共十一屆三中全會(huì)召開，此次全會(huì)產(chǎn)生了新的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，標(biāo)志著中共紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)正式邁入重建階段。在此之前，以中共組織部門為主的“復(fù)查辦公室”負(fù)責(zé)對(duì)全國冤假錯(cuò)案的復(fù)查和平反工作，基于中共紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)尚未建立，其在本質(zhì)上是代行中共紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的檢查監(jiān)督職責(zé)。中共十一屆三中全會(huì)以后，《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央組織部關(guān)于中央、國務(wù)院各部、委、局成立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)問題的通知》《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央組織部關(guān)于迅速建立健全各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的意見》等系列文件通知先后出臺(tái)，中共各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)進(jìn)入全面恢復(fù)重建時(shí)期［9］。至1980年年初，全國各省市縣設(shè)立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)，完成應(yīng)建總數(shù)的98%左右。在中央和國家機(jī)關(guān)中，國務(wù)院機(jī)關(guān)各部門已建立或正在籌建紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的單位有53個(gè)，約占應(yīng)建總數(shù)的75%［10］。同時(shí)，依照《關(guān)于改變省、市、自治區(qū)以下各級(jí)黨委紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的請(qǐng)示報(bào)告》和《中國共產(chǎn)黨黨章》（1982）的相關(guān)規(guī)定，中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)確立了“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”［11］。

我國行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)也緊跟步伐，逐步開始恢復(fù)重建。1978年2月，第五屆全國人大一次會(huì)議決定重設(shè)人民檢察院。6月1日，最高人民檢察院正式辦公，這標(biāo)志著我國檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入恢復(fù)重建期。1986年12月2日，第六屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議決定恢復(fù)行政監(jiān)察體制，組建監(jiān)察部。1987年6月，監(jiān)察部正式成立。至此，我國行政監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)入全面恢復(fù)重建階段。由于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的建立，中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)逐步擺脫了既管黨紀(jì)，又管政紀(jì)的局面，而與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)形成了分工協(xié)作的關(guān)系［12］。同時(shí)，隨著改革開放浪潮的推進(jìn)，我國司法監(jiān)督體制也進(jìn)一步發(fā)展，特別是中共十一屆三中全會(huì)之后，我國人民法院作為法律監(jiān)督主體的角色逐漸回歸，依法維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)，履行法律監(jiān)督職責(zé)等工作步入正軌。

中共十一屆三中全會(huì)之后，中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)各監(jiān)督主體逐漸回歸，國家監(jiān)察監(jiān)督體制也逐步恢復(fù)和健全。中共十一屆三中全會(huì)是紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督主體恢復(fù)和重建的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)。同時(shí)，中共十一屆三中全會(huì)之后，為解決黨政不分、以黨代政的問題，中共中央逐步確定“黨政分開”的政治體制改革思想。“黨政分開”是指政黨系統(tǒng)與國家政權(quán)系統(tǒng)的分開，其中包括執(zhí)政黨與政府、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的分開。這一政治思想的基本內(nèi)涵是要以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，改變執(zhí)政黨包攬一切的領(lǐng)導(dǎo)方法，與政權(quán)組織和其他群眾組織實(shí)現(xiàn)職能分開，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)的權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)。1987年10月，中共十三大正式確立了“黨政分開”的政治體制改革總思路。1988年7月，中共中央紀(jì)委發(fā)布了《關(guān)于逐步撤銷國務(wù)院各部門黨組紀(jì)檢組和中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組有關(guān)問題的意見》。同年8月，中央紀(jì)委與監(jiān)察部又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于撤銷省級(jí)政府工作部門黨的紀(jì)檢組和組建行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)問題的通知》。在合署辦公之前，中共紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)依照“黨政分開”的政治思想對(duì)中共黨內(nèi)紀(jì)律檢查和國家行政監(jiān)察分而治之，處在黨政分工階段。

（二）黨政監(jiān)督機(jī)構(gòu)合署辦公階段：1993年—2017年

20世紀(jì)90年代，伴隨改革開放浪潮不斷向前推進(jìn)，為適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和中國特色的國家監(jiān)察體制的需要，國家黨政機(jī)關(guān)不斷地對(duì)自身機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革和完善。該時(shí)期的機(jī)構(gòu)改革浪潮是以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為時(shí)代背景，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變、關(guān)系理順、精兵簡政和效率提高。中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為履行紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督職能的重要國家機(jī)關(guān)，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好地解決經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中突出的消極腐敗等問題，也積極落實(shí)黨政監(jiān)督體制改革?；诖烁母锼枷氲闹笇?dǎo)，1992年黨的十四大召開，新任中紀(jì)委書記一上任就積極推動(dòng)中紀(jì)委和監(jiān)察部進(jìn)行合署辦公。1992年10月，中共中央、國務(wù)院決定，中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部從1993年1月開始合署辦公。1993年2月，中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)中央紀(jì)委、監(jiān)察部《關(guān)于中央紀(jì)委、監(jiān)察部機(jī)關(guān)合署辦公和機(jī)構(gòu)設(shè)置有關(guān)問題的請(qǐng)示》，明確中央紀(jì)委、監(jiān)察部實(shí)行合署辦公。在此之后，全國范圍內(nèi)的合署改革工作自上而下全面展開。中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察部進(jìn)行合署辦公標(biāo)志著中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)入合署辦公階段。合署辦公后，中共各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行“一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌匾”的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式［13］。中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)黨中央負(fù)責(zé)，依法履行黨的紀(jì)律檢查和政府的行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能［14］。中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)常務(wù)委員對(duì)自己分管部門的行政監(jiān)察工作負(fù)責(zé)。國務(wù)院監(jiān)察部部長和副部長一般都是中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員。其中，監(jiān)察部部長由中共中央紀(jì)委副書記兼任。中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公更加突出中國共產(chǎn)黨在紀(jì)檢監(jiān)察工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位，有利于充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨在紀(jì)檢監(jiān)察中的領(lǐng)導(dǎo)作用，進(jìn)一步推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督協(xié)調(diào)發(fā)展。在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系方面，監(jiān)察部在合署辦公之后仍隸屬于國務(wù)院，仍接受國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。而地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)除接受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)外，還需接受上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。這種領(lǐng)導(dǎo)體制類似于中共黨內(nèi)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。在合署辦公階段，各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》《中華人民共和國公務(wù)員法》以及《中華人民共和國行政許可法》等法律法規(guī)開展監(jiān)察監(jiān)督工作。伴隨黨政紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)入合署辦公階段，一些新的監(jiān)督紀(jì)檢機(jī)構(gòu)得以設(shè)立。2007年，國家成立專門預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)——國家預(yù)防腐敗局，國家預(yù)防腐敗局直屬國務(wù)院監(jiān)察部，局長由監(jiān)察部部長兼任，負(fù)責(zé)全國預(yù)防腐敗工作以及相關(guān)的國際合作援助等工作。這也標(biāo)志著中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公后著重突出廉政建設(shè)和反腐敗工作。

進(jìn)入合署辦公階段，中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)監(jiān)察監(jiān)督工作協(xié)同外，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)合署辦公背景下的干部隊(duì)伍建設(shè)，中共中央紀(jì)委、中共中央政法委、中央組織部、人事部、監(jiān)察部等多部門聯(lián)合發(fā)布關(guān)于選拔、任用、培訓(xùn)及晉升等相關(guān)通知，打通黨政各機(jī)關(guān)之間的隔膜，對(duì)于違反黨政任一領(lǐng)域法規(guī)紀(jì)律人員一律清除出政法部門，進(jìn)一步加大對(duì)政法部門干部隊(duì)伍的“凈化”工作?？傊?，黨政紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公有效避免了紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)工作權(quán)責(zé)交叉、黨政權(quán)限模糊、相互推諉以及存在“灰色空白監(jiān)察區(qū)”等問題的出現(xiàn)。同時(shí)，通過精簡機(jī)構(gòu)和優(yōu)化干部隊(duì)伍，進(jìn)一步提高了中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)整體監(jiān)督效率和效力。

（三）黨、政、檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)同配合新階段：2018年至今

從20世紀(jì)90年代中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公開始，中共先后通過召開十五大、十六大、十七大和十八繼續(xù)強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督之間的協(xié)同與合作。1997年9月中共十五大之后，中共逐步重視黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，黨內(nèi)監(jiān)督體制得到進(jìn)一步改革和強(qiáng)化。2002年11月，中共十六大決定由中央紀(jì)委和監(jiān)察部聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)派駐機(jī)構(gòu)開展巡視工作；至2007年10月，中共十七大將巡視制度在黨章中確定。2012年11月，中共十八大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)健全紀(jì)檢監(jiān)察體制，完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，更好發(fā)揮巡視監(jiān)督作用。中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)確立派駐巡視制度標(biāo)志著黨政機(jī)構(gòu)協(xié)作辦公開始進(jìn)入新階段。

自2017年10月中共十九大以來，我國進(jìn)一步深化國家監(jiān)察體制改革。2018年，我國全面組建各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)和專門監(jiān)察委員會(huì)，至同年2月25日，地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建工作完成。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會(huì)議審議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的第十二條明確指出：將監(jiān)察部并入新組建的國家監(jiān)察委員會(huì)，國家預(yù)防腐敗局并入國家監(jiān)察委員會(huì)，不再保留監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局。與此同時(shí)，新組建的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。至此，中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督進(jìn)入“黨、政、檢監(jiān)督機(jī)關(guān)協(xié)同配合”新階段。

在“黨、政、檢監(jiān)督機(jī)關(guān)”合署辦公之前，中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間就已經(jīng)形成了協(xié)作配合。早在1988年，中共中央紀(jì)委和最高人民檢察院就共同下發(fā)了《關(guān)于黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與國家檢察機(jī)關(guān)建立聯(lián)系制度的通知》。到1993年，中共中央紀(jì)委和最高人民檢察院會(huì)同其他相關(guān)部門又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中加強(qiáng)協(xié)作的通知》。這兩份《通知》是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)同配合的綱領(lǐng)性文件。在協(xié)同配合過程中，檢察機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)由紀(jì)檢機(jī)關(guān)移交的涉嫌刑事犯罪或經(jīng)濟(jì)犯罪的黨員干部進(jìn)行立案調(diào)查，而中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)則更偏重對(duì)黨員干部進(jìn)行違紀(jì)違規(guī)調(diào)查。在查處手段上，中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)黨員干部一般采用“雙規(guī)”或“兩規(guī)”的檢查方式，即要求檢查對(duì)象在規(guī)定時(shí)間規(guī)定地方交代問題，根據(jù)查出問題的性質(zhì)采取對(duì)應(yīng)處理。對(duì)于違紀(jì)行為可進(jìn)行黨內(nèi)違紀(jì)處罰，根據(jù)違紀(jì)行為的嚴(yán)重性處以警告、通報(bào)、留黨察看或開除黨籍。而對(duì)于違法犯罪問題，中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)因無司法權(quán)需移交至檢察院，由檢察院重新立案?jìng)刹椋M(jìn)而做出相應(yīng)法律處罰。同理，檢察院對(duì)于黨員干部的違紀(jì)問題也需移交至中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)案件交接過程中容易增加人力資源浪費(fèi)、案件線索間斷或毀滅等問題發(fā)生概率。在“黨、政、檢協(xié)作”新階段，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)在查處案件過程中互相提供有關(guān)案件材料的通知》，明確彼此間相互協(xié)作配合的程序、范圍及人員匹配等問題。2016年11月7日，中共中央辦公廳下發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，該《方案》明確：監(jiān)察委在查辦職務(wù)犯罪案件中承擔(dān)查詢、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查以及技術(shù)調(diào)查、限制出境等工作，由公安機(jī)關(guān)支持配合或具體執(zhí)行。同時(shí)，關(guān)于國家監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)案件協(xié)同調(diào)查方面，《方案》明確：監(jiān)察委對(duì)職務(wù)犯罪案件調(diào)查終結(jié)移送后，由各級(jí)檢察機(jī)關(guān)案管中心受理分流案件，偵監(jiān)部門審查決定是否采取強(qiáng)制措施，公訴部門審查起訴和提起公訴。對(duì)監(jiān)察委移送的案件，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件事實(shí)不清、證據(jù)不足的，可退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查。在案件協(xié)同調(diào)查過程中，監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)是互相配合、互相制約的關(guān)系。黨、政、檢三者協(xié)同配合有效保證紀(jì)檢監(jiān)察工作的一貫性，有助于節(jié)省時(shí)間、人力成本，有效提高案件調(diào)查效率和調(diào)查全面性，提升紀(jì)檢監(jiān)察工作整體效能。

與此同時(shí)，在黨、政、檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)合署工作過程中，國家各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與檢察院之間既非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也非監(jiān)督關(guān)系，而是協(xié)作關(guān)系。兩者分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約。2018年10月，依照《刑事訴訟法》修正案最新的相關(guān)規(guī)定，檢察院只需負(fù)責(zé)14個(gè)罪名的案件偵查工作，將原需負(fù)責(zé)的涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)犯罪案件偵查工作交由監(jiān)察委員會(huì)。對(duì)犯有貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪行為的司法工作人員移送監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查。在國家各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察工作配合下，有效減輕了檢察院立案?jìng)刹樨?fù)擔(dān)。