方世榮 杜鐘浩

2021年7月以來，全國新型冠狀病毒肺炎疫情出現(xiàn)一定程度的反復。[1]一方面是因新型冠狀病毒不斷變異，其傳播能力迅速提高，[2]另一方面也是由于部分地區(qū)疫情防控工作出現(xiàn)疏漏，一些疫情防控工作人員和公民對應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有關法律規(guī)定不遵守甚至不熟悉，作出違反公共衛(wèi)生應急法律秩序的行為，從而導致這一輪局部疫情的擴散。如南京祿口機場防疫管理疏漏導致南京發(fā)生本土疫情；[3]江蘇揚州病患者毛某擅自離開已采取封控措施的地區(qū)，隱瞞行程，在人員密集場所頻繁活動，并不如實告知自身行程導致傳染蔓延的嚴重后果；[4]河南商丘市因確診病例尹某及其家人故意隱瞞行程導致疫情反彈；[5]湖北武漢新增確診病例唐某在外地接觸高風險人群后，前往武漢多處人員密集地點導致數(shù)千人被隔離等。[6]類似事例實際上在上一輪疫情中已多次發(fā)生，時隔一年后再次重現(xiàn)，凸顯出讓廣大公民充分掌握并自覺遵守公共衛(wèi)生應急管理法律規(guī)定，依法服從、配合和參與應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，仍是一個重要且長期的工作任務。習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上曾要求在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展，特別強調“要加強疫情防控法治宣傳和法律服務，組織基層開展疫情防控普法宣傳，引導廣大人民群眾增強法律意識，依法支持和配合疫情防控工作”。公共衛(wèi)生應急管理有其區(qū)別于常態(tài)管理的特點，其特定的價值目標、法律規(guī)定的專門性、緊急應對性和嚴格執(zhí)行性，要求對全社會的相關普法工作必須做到精準有效，立竿見影，本文試就此提出一些探討。

一、應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要專門性普法

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬于全社會面臨的緊急事件，是“一種突然發(fā)生的、緊迫的，通常難以預見但又需要立即應對的、具破壞性的事物或情形”，[7]應對此類事件的公共衛(wèi)生應急管理是一種區(qū)別于日常管理的非常態(tài)狀況，其具有多方面的特殊性，需要開展專門性普法使全社會充分了解掌握，以切實遵守相關法律秩序。這種特殊性主要體現(xiàn)為：

（一）價值目標的特定性

現(xiàn)代社會的法律秩序追求秩序、自由、公平、效率等多種價值目標，而它們在不同的社會狀態(tài)有不同優(yōu)先排序。在公共衛(wèi)生應急狀態(tài)下，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件會直接給社會帶來巨大的原生災害，傳染病的強傳播性和高危害性能在極短的時間內對公民的人身財產權利造成嚴重損害，并且極易擴散，將全社會置于傳染病擴大的風險之中。同時，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件還會引發(fā)社會公眾的恐慌，誘發(fā)不理智行為，形成各種次生災害，這些都將形成系統(tǒng)性的負面社會后果，因而必須采取非常態(tài)的嚴格措施及時有效應對。由此，秩序和效率的價值位序必須優(yōu)先，國家權力與公民權利之間的關系要進行一系列與常態(tài)管理不同的調整，如提升政府權力的約束強度，對公民權利和自由要進行必要的克減等等。[8]這種緊急狀態(tài)下價值目標的特定性，是日常狀態(tài)下各種價值目標平衡甚至自由、公平價值優(yōu)先因突發(fā)事件應對而產生的緊急轉換，普通公民以日常狀態(tài)下的價值目標來衡量公共衛(wèi)生應急狀態(tài)，往往產生認知上的錯位，通常難以理解和接受，這就需要實施不同于常態(tài)內容的專門性普法，及時使社會公眾知曉、理解相關法律知識和要求，提升對公共衛(wèi)生應急的特定價值目標的認識，自覺配合政府的應急措施。

（二）法律依據(jù)的專門性

“緊急狀態(tài)無法律”的舊法諺在現(xiàn)代法治國家已經過時，政府在緊急狀態(tài)下的管控也有特定的應急法律規(guī)則，“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控”。[9]政府的公共衛(wèi)生應急管理措施都有一系列專門性的法律依據(jù)，包括《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》《公共衛(wèi)生事件應急條例》《藥品管理法》等法律法規(guī)以及《治安管理處罰法》《刑法》中的特別規(guī)定等。這些法律規(guī)則在常態(tài)社會生活中極少適用，普通民眾很少關注這些法律知識。同時，公共衛(wèi)生應急狀態(tài)是社會全方位的特別狀態(tài)，涉及的社會關系多種多樣，分由不同的部門法調整，法律規(guī)定也較為分散，非專業(yè)人士是很難系統(tǒng)掌握的。由此，參與一線防疫的社區(qū)、村莊的基層管理者會因不熟悉這類法律規(guī)范而不善于依法實施管控、教育、勸阻，如隨意封閉場所、限制人身自由、阻斷交通等，導致社會糾紛，引發(fā)網絡輿情?；鶎尤罕娨矔虿恢獣赃@類法律規(guī)范而對應急措施不理解、情緒抵觸、不履行法定義務等。如公共場所不戴口罩、任意參加聚眾活動、不配合流行病學調查、抗拒必要的封閉隔離等。這都需要專門性普法來幫助全社會了解掌握這些特定法律規(guī)則。

（三）應對措施的緊急性

重大公共衛(wèi)生事件的突發(fā)，使得政府必須采取特殊的應急措施，其緊急性不言而喻。通常表現(xiàn)為全方位的迅速管控，如及時實行人員的集中隔離，禁止某一區(qū)域的出行，對特定生活物資、醫(yī)療用品等的市場交易限制，要求立即停產停工，對私人財產財物的緊急征用等等。這些非常規(guī)的緊急措施要求公民為了社會公共利益必須同步接受，犧牲個體日常已習慣享有的諸多自由和權益，如果沒有充分的相關法治宣傳教育作基礎，是難以在內心和行動上及時適應的，也極易產生抗拒和抵觸。從執(zhí)法、司法機關和新聞媒體已發(fā)布的辦理妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例中可以發(fā)現(xiàn)，疫情期間有大量拒絕執(zhí)行政府疫情防控命令，不在公共場所佩戴口罩、私自聚眾活動、強闖或偷離封閉區(qū)域、拒絕執(zhí)行流行病學檢查、妨礙應急管理人員執(zhí)行公務等違法犯罪現(xiàn)象。這種多發(fā)、常見的狀況在一定程度上反映出部分社會成員對應急措施的不適應，因而需要開展專門性普法來強化理解、提升認識。

（四）應急法律規(guī)范執(zhí)行的嚴格性

法律規(guī)范就其內容可分為授權性規(guī)范、命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范，常態(tài)下的法律秩序對公民的授權性規(guī)范更為多見，這類規(guī)范對公民是權利的賦予而不是義務的設定，公民可以作出放棄自己權利的選擇，因而不具有執(zhí)行的嚴格性。命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范對公民而言通常是義務的要求，不能拒絕履行，但在常態(tài)社會狀態(tài)下，因危急性不突顯，公民往往有履行義務的相對寬松時間和空間，執(zhí)法機關也會給予充分的說服和相應的容忍，在嚴格性要求上并不絕對。但在公共衛(wèi)生應急狀態(tài)下，法律秩序中的命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范不僅僅占主導地位，而且執(zhí)行必須極度嚴格，不能有任何折扣和拖延，否則可能會因一個人的失誤導致疫情的迅速擴散，帶來全社會極大的危害后果，增加巨大的防控補救成本。這種法律執(zhí)行超常規(guī)的嚴格性，是需要事先開展專門性普法教育、引導和告誡的。以此才能促使民眾養(yǎng)成堅決執(zhí)行公共衛(wèi)生應急法律規(guī)范的自覺和清晰認知，預防出現(xiàn)其因不在意、松懈對待而產生違法的情形，確保相關法律規(guī)范的切實貫徹實施。

綜上，公共衛(wèi)生應急狀態(tài)的特殊性提出了加強專門性應急普法的現(xiàn)實需求。習近平總書記在2020年6月2日的專家學者座談會上曾特別強調：“要普及公共衛(wèi)生安全和疫情防控法律法規(guī)，推動全社會依法行動、依法行事”，這體現(xiàn)出對該特別領域普法工作的高度重視，因此，應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專門性普法必須加緊推進展開。

二、應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律秩序譜系

黨中央近期出臺的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出，要“加強突發(fā)事件應急處置法律法規(guī)教育培訓，增強應急處置法治意識”。但對公民而言，公共衛(wèi)生應急處置的法律法規(guī)包含有哪些需要掌握的法律知識，涉及哪些法律秩序的遵守，目前仍是一個尚未明確的問題。梳理現(xiàn)有的相關法律規(guī)定，并結合公民現(xiàn)實的法律知識需求，可以發(fā)現(xiàn)，依法應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件至少包含應急管理法律秩序、衛(wèi)生防疫管理法律秩序、社會治安管理法律秩序、市場管理法律秩序、道路交通管理法律秩序、網絡信息管理法律秩序和野生動物管理法律秩序等七類基本法律秩序構成的譜系。

（一）應急管理法律秩序

應急管理法律秩序指行政機關以應對緊急事件為目的，依據(jù)應急管理法律法規(guī)構建的法律秩序。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬于緊急事件的一種重要類型，二者之間屬于一般與特別的關系。因此，部分應急管理法律法規(guī)的規(guī)定也適用于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對，形成了應對公共衛(wèi)生事件的應急管理法律秩序。

應急管理法律秩序要求公民服從政府的應急管理決定、命令，配合有關部門依法采取的各種應急措施。具體而言：一是必須按照政府要求實施特定行為，如公民必須按要求進行傳染病防護、服從政府依法實施的封閉式管理。二是未經政府允許不得從事特定行為，如疫情重點地區(qū)的人員在尚未得到有關部門批準的情況下不得開展人群聚集性活動，企業(yè)在尚未取得批準的情況下不得私自復工、復產、開展營業(yè)，學校在尚未得到批準的情況下不得私自復課。應急管理法律秩序的法律依據(jù)主要是《突發(fā)事件應對法》、各地頒布的《突發(fā)事件應對辦法》、《突發(fā)事件應對條例》等法律法規(guī)中的相關條款規(guī)定。①應急管理法律秩序的法律依據(jù)參見《突發(fā)事件應對法》第四十九條、第六十六條，《江西省突發(fā)事件應對條例》，《湖北省突發(fā)事件應對辦法》《北京市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉辦法》等。

（二）衛(wèi)生防疫管理法律秩序

衛(wèi)生防疫管理法律秩序指行政機關以防控傳染病疫情為目的，依據(jù)衛(wèi)生防疫管理法律法規(guī)構建的法律秩序。衛(wèi)生防疫管理法律秩序與應急管理法律秩序的區(qū)別在于，衛(wèi)生防疫管理措施僅在應對公共衛(wèi)生事件時使用，而應急管理措施不僅可以用于應對公共衛(wèi)生事件，也可以用于應對其他類型的突發(fā)事件。

衛(wèi)生防疫管理法律秩序針對不同類型的人群設定了不同的義務，并要求公民積極主動履行：一是針對來自疫情重點地區(qū)的公民，要求其主動報告自身的健康狀況、疫情重點地區(qū)的旅行史、與患者或疑似患者接觸史、自身的行動軌跡等信息，并配合相關部門進行醫(yī)學觀察和流行病學調查工作。二是針對從境外入境的人員，要求其應當配合衛(wèi)生檢疫部門和海關部門的衛(wèi)生檢疫規(guī)定，主動、如實報告身體健康狀況、疫情重點地區(qū)的旅行史、與患者或疑似患者的接觸史、自身的行動軌跡，并配合進行衛(wèi)生檢疫。三是針對已確診的病人、病原攜帶者、疫情重點地區(qū)的人員或疫情重點地區(qū)特定場所的人員，要求其配合國家機關工作人員依法履行為防控疫情而采取的防疫、檢疫、強制隔離、隔離治療等措施。四是針對動物飼養(yǎng)戶，要求其配合有關部門對染疫野生動物、家禽家畜的控制和撲殺。五是針對因救治無效死亡的傳染病確診病人的家屬，要求其配合有關部門將病人尸體立即進行衛(wèi)生處理，就近火化等。衛(wèi)生防疫管理法律秩序的法律依據(jù)主要是《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《刑法》等法律法規(guī)中的相關條款規(guī)定。①衛(wèi)生防疫管理法律秩序的法律依據(jù)參見《傳染病防治法》第三十一條、第三十九條、第四十條、第四十一條、第四十二條、第四十六條第一款、第七十七條，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第四十一條、第四十四條，《刑法》第三百三十條第一款、第三百三十二條等。

（三）涉疫社會治安管理法律秩序

涉疫社會治安管理法律秩序指以維護公共衛(wèi)生應急狀態(tài)下的社會秩序為目的，依據(jù)治安管理法律法規(guī)構建的特定法律秩序。社會治安管理法律秩序在常態(tài)和應急狀態(tài)中都存在，但由于公民在公共衛(wèi)生應急狀態(tài)中的治安違法行為有特定背景和后果，此時的社會治安管理法律秩序則有針對性的側重，主要在于保障公共衛(wèi)生突發(fā)事件的有序應對，防范和打擊利用疫情擾亂社會治安的行為。

涉疫社會治安管理法律秩序要求公民自覺遵守與疫情防控相關特定法律法規(guī)，遵守疫情防控下的社會公共秩序，不得利用疫情從事妨害公共安全的違法行為，尊重公民人身權利和財產權利，服從疫情應對的社會管理。違反該類法律秩序的違法行為還可具體劃分為：擾亂公共秩序的行為、妨害公共安全的行為、侵犯人身權利、財產權利的行為和妨礙社會管理的行為。

擾亂公共秩序的行為如：在疫情防控期間，在醫(yī)療衛(wèi)生機構等公共場所起哄鬧事，影響疫情防控工作正常進行；因與衛(wèi)生防疫人員發(fā)生糾紛而實施結伙斗毆、追逐、攔截他人、強取或者任意損毀、占用公私財物等尋釁滋事行為。

妨害公共安全的行為如：明知自己屬于確診患者或疑似病人，仍然在外流動、出入公共場所、主動與他人聚集、接觸，擴散潛在的疫情傳染風險；具有保管職責的工作人員在傳染病病原體被盜、被搶或者丟失時未按規(guī)定報告等對公共安全造成危害的行為。

侵犯人身權利、財產權利的行為如：在疫情防控期間，以封鎖公民住宅門窗等方式，非法限制他人人身自由、損毀他人私有財產；故意泄露、出售傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人、密切接觸者涉及個人隱私的有關信息、資料；在疫情防控期間，毆打或者故意以其他方式故意傷害醫(yī)務人員、防控工作人員、實施撕扯防護裝備、吐口水等行為，導致或可能導致他人感染；在疫情防控期間，盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意損毀公私財物等侵犯特定人權利的行為。

妨礙社會管理的行為如：阻礙疫情防控工作人員、醫(yī)務人員依法執(zhí)行職務；在疫情防控期間，冒充疫情防控工作人員招搖撞騙等行為。社會治安管理法律秩序的法律依據(jù)主要是《治安管理處罰法》《刑法》等法律法規(guī)中的具體條文規(guī)定。①社會治安管理法律秩序的法律依據(jù)參見《治安管理處罰法》第二十三條、第二十五條、第二十六條，《刑法》第二百九十三條規(guī)定的擾亂公共秩序行為；《治安管理處罰法》第三十一條，《刑法》第一百一十四條、第一百一十五條第一款規(guī)定的妨害公共安全行為；《治安管理處罰法》第四十條、第四十二條、第四十三條、第四十九條，《刑法》第二百三十四條、第二百三十八條、第二百五十三條之一、第二百六十六條、第二百六十八條、第二百七十五條規(guī)定的侵犯人身權利、財產權利行為；《治安管理處罰法》第五十條、第五十一條，《刑法》第二百七十九條、第二百七十七條第一款規(guī)定的妨礙社會管理行為等。

（四）涉疫市場管理法律秩序

涉疫市場管理法律秩序指以維護公共衛(wèi)生應急狀態(tài)下的市場交易秩序為目的，依據(jù)市場管理法律法規(guī)構建的特定的法律秩序。與涉疫治安管理法律秩序類似，在公共衛(wèi)生應急狀態(tài)下，這類市場管理法律秩序旨在配合重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對工作，防范和打擊利用該事件從事不法經營、牟取非法收益的行為，維護疫情期間的市場穩(wěn)定，保障抗疫物質供給的穩(wěn)定和有序。

涉疫市場管理法律秩序對市場主體的守法要求主要有：一是普通商品的生產經營者應當遵守有關營銷的管理規(guī)定，不制假販假、摻假，以假充真，以次充好；不實施擾亂市場秩序的行為；規(guī)范從事產品出口活動等。二是藥品、醫(yī)療器械和醫(yī)用衛(wèi)生材料等防疫物品的生產經營者，必須遵守公共衛(wèi)生應急狀態(tài)下的嚴格管理規(guī)定，不得有上述非法生產和交易的行為，也不得為假藥、劣藥等提供儲存、運輸?shù)缺憷麠l件。市場管理法律秩序的法律依據(jù)主要是《藥品管理法》《產品質量法》《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《進出口商品檢驗法》《進出口商品檢驗法實施條例》《刑法》等法律法規(guī)中的具體條文規(guī)定。②市場管理法律秩序的法律依據(jù)參見《藥品管理法》第九十八條、第一百一十六條、第一百一十七條、第一百一十八條、第一百一十九條、第一百二十條、第一百三十七條，《產品質量法》第四十九條、第五十條，《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》第六十六條，《突發(fā)事件應對法》第四十九條，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第五十二條，《進出口商品檢驗法》第三十五條，《進出口商品檢驗法實施條例》第二十七條、第三十三條，《刑法》第一百四十條、第一百四十一條、第一百四十二條、第一百四十五條、第二百二十二條、第二百三十條、第二百二十五條第四項等。

（五）應急道路交通管理法律秩序

應急道路交通管理法律秩序指以維護公共衛(wèi)生應急狀態(tài)下的道路交通秩序為目的，依據(jù)道路交通管理法律法規(guī)構建的法律秩序。由于傳染病防控十分依賴現(xiàn)代交通物流體系來調配物資、運送人員、開展急救，因此保障道路交通秩序的正常運行對于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對也有重要意義。

應急道路交通管理法律秩序對行人、車輛等道路使用者的要求包括兩方面：一方面，必須保障道路交通暢通，確保從事應急管理工作的車輛能夠正常行駛，如為有緊急執(zhí)行任務的消防車、救護車、工程搶險車、警車等車輛讓行；不得破壞軌道、橋梁、隧道、公路、機場、航道、燈塔、標志等交通設施影響正常交通秩序。另一方面，必須遵守政府因疫情防控而實施的交通管制，不得違反交通管制的規(guī)定強行通行等。道路交通管理法律秩序的法律依據(jù)主要是《道路交通安全法》《治安管理處罰法》《刑法》等法律法規(guī)中的具體條文規(guī)定。③道路交通管理法律秩序的法律依據(jù)參見《道路交通安全法》第九十九條、第一百零四條，《治安管理處罰法》第五十條，《刑法》第一百一十七條、第一百一十九條第一款等。

（六）網絡信息管理法律秩序

網絡信息管理法律秩序指以維護公共衛(wèi)生應急狀態(tài)下的網絡信息秩序為目的，依據(jù)網絡信息管理法律法規(guī)構建的法律秩序。在信息化社會中，網絡是信息的重要集散場域，易于被利用作為實施不法行為的工具。尤其是在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，社會公眾對疫情的突發(fā)及詳情往往缺乏了解，一旦出現(xiàn)網絡上的煽動或謠言，其傳播的廣泛性和快捷性，將引發(fā)大范圍的社會恐慌或非理智行為，嚴重妨礙疫情防控工作和社會秩序。新冠肺炎疫情期間就曾多次發(fā)生在網絡上編造并傳播虛假信息而引發(fā)社會恐慌的違法犯罪案件。①如遼寧省鞍山市趙某某涉嫌編造、故意傳播虛假信息案，參見全國檢察機關依法辦理妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例（第二批）。

網絡信息管理法律規(guī)范對網絡服務使用者和網絡服務者設置了不同的秩序要求：對于前者，要求其遵守互聯(lián)網法律法規(guī)，不得利用網絡從事違法犯罪活動，如擾亂公共秩序，造謠傳謠等；對于后者，要求其依法履行信息網絡安全管理義務，配合監(jiān)管部門維護互聯(lián)網法律秩序。網絡信息管理法律秩序的法律依據(jù)主要是《網絡安全法》《治安管理處罰法》《突發(fā)事件應對法》《刑法》等法律法規(guī)中的相關條文規(guī)定。②網絡信息管理法律秩序的法律依據(jù)參見《網絡安全法》第十二條第二款、第四十六條、第六十七條、第六十九條，《治安管理處罰法》第二十五條，《突發(fā)事件應對法》第五十四條、第六十五條，《刑法》第一百零五條第二款、第二百八十六條之一、第二百九十一條之一第二款等。

（七）野生動物管理法律秩序

野生動物管理法律秩序指以加強野生動物管理、防止傳染病通過動物導致人感染或導致疫病擴散為目的，依據(jù)野生動物管理法律法規(guī)構建的法律秩序。根據(jù)目前對新冠肺炎病毒的調查研究，病毒最有可能的來源是自然界中的動物，[10]而野生動物將傳染病傳播給人在歷史上也曾多次發(fā)生。因此，防控重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要實施野生動物管理，確立相應的法律秩序。

野生動物管理法律秩序對危害和協(xié)助危害野生動物的行為作出了一系列規(guī)制，主要包括：第一，在直接危害野生動物的捕殺環(huán)節(jié)，法律禁止公民非法捕獵、殺害野生動物。第二，在可能誘發(fā)危害野生動物行為的交易環(huán)節(jié)，法律禁止公民經營、出售、購買、使用和進出口野生動物及其制品。第三，在為捕殺和交易提供輔助方面，法律禁止為出售、購買、利用野生動物及其制品和禁用的獵捕工具發(fā)布廣告與提供交易服務。最后，為了防止合法開展野生動物保護工作的正常途徑被非法利用，法律還禁止偽造、變造、買賣、轉讓、租借野生動物保護有關證件、專用標識或者有關批準文件。野生動物管理法律秩序的法律依據(jù)主要是《野生動物保護法》《刑法》等法律法規(guī)中的具體條文規(guī)定。③野生動物管理法律秩序的法律依據(jù)參見《野生動物保護法》第四十五條、第四十六條、第四十九條、第五十條、第五十一條、第五十二條、第五十五條，《刑法》第三百四十一條等。

以上七個方面構成公共衛(wèi)生應急的基本法律秩序，這決定了其應當是進行專門性普法的主要內容。我國已實施了七個法治宣傳教育五年規(guī)劃，常態(tài)下的普法內容主要是法律基礎知識，憲法、民法典、刑法、訴訟法等重大法律，以及《人口與計劃生育法》《義務教育法》《未成年人保護法》《婦女權益保障法》《勞動法》《勞動合同法》《消費者權益保護法》《治安管理處罰法》等與公民日常生活較緊密的法律法規(guī)，而公共衛(wèi)生應急方面的專門法律知識普及則明顯不足，在當前與今后疫情防控不能有任何松懈的形勢下，此類專項普法必須著力推進，補齊短板。

三、應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件普法的基本要求

公共衛(wèi)生應急管理涉及多方面的工作，針對的問題緊迫、具體，處置效率高，這要求相應的普法必須具有系統(tǒng)性、精準及時性和富有實效性。

（一）加強公共衛(wèi)生應急法律知識的系統(tǒng)性指引

如前所述，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對涉及七類基本法律秩序，但相關法律規(guī)定是散見在數(shù)量眾多、層級不同的法律法規(guī)之中，且條文規(guī)定分散，如果各相關主管部門都各自開展普法，就會發(fā)生部門化、碎片化的問題，不利于缺少法律思維和抽象能力的普通公民整體性系統(tǒng)性地掌握，不利于全面提升民眾的應急管理法治意識和法律知識水平。因此，涉疫法律知識需要有系統(tǒng)的指引。在內容上應覆蓋每一類法律秩序，而且對每一類法律秩序的法律依據(jù)、守法要求、常見違法行為表現(xiàn)、違法的責任后果等內容都應有講解，使公民能夠較完整、準確地了解公共衛(wèi)生事件應急法律秩序的要求，以便全面遵守。在普法策略上，有必要由各級主管普法工作的司法行政機關牽頭，組織各執(zhí)法部門如應急、公安、衛(wèi)生防疫、交通、市場監(jiān)督、網信等部門聯(lián)合編寫簡明的《公共衛(wèi)生應急管理公民守法指引》等普及手冊，對公民應遵守的各類應急法律秩序作出系統(tǒng)性的指引，并作為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案的一個組成部分。在編排上，《公共衛(wèi)生應急管理公民守法指引》等宜先對公民守法提出總體要求，再列分公民應遵守的法律秩序類型，之后在每一類法律秩序中，按照提出“守法要求——違法行為表現(xiàn)——法律責任——法律依據(jù)——案例警示”等結構進行編制，[11]這樣有利于廣大民眾充分了解公共衛(wèi)生應急狀態(tài)下不同類型法律秩序的內涵，詳細了解掌握各類法律法規(guī)的要求以及違法將導致的后果和責任。通過《公共衛(wèi)生應急管理公民守法指引》或類似形式，就能較完整、系統(tǒng)地展示公共衛(wèi)生應急狀態(tài)下精準普法的內容。

（二）開展及時、精準的法律知識普及

公共衛(wèi)生應急的各類法律秩序都圍繞突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對而構建，各法律秩序所涉及的法律知識都有明確的現(xiàn)實針對性，普法工作必須做到內容精準、啟動和推進及時，保障在特殊時期下為社會公眾迅速提供最急需的法律知識供給。

在普法內容的精準性上，應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的普法無需面面俱到，而是針對社會公眾的需求，緊扣公共衛(wèi)生應急狀態(tài)下的各類法律秩序實施普法，結合政府抗疫指揮部門應對疫情發(fā)布的各種決定、命令、公告，以清晰簡明、生動活潑的方式宣傳相關法律依據(jù)和要求，公民應履行哪些具體義務以及違反規(guī)定要承擔的法律后果，為公民的行為提供明確指引，減少公共衛(wèi)生應急管理的阻力。

在普法的及時性上，應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的普法必須強調迅速，不能滯后于疫情的發(fā)展。啟動的時間節(jié)點，應始于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“前預警期”，即“地方政府及其相關部門發(fā)現(xiàn)并向上級機關報送有關傳染病風險信息”[12]的時點，一旦發(fā)現(xiàn)有傳染病風險，對公眾的應急普法就應即時啟動，為隨后政府正式發(fā)出傳染病預警并采取后續(xù)應急措施打下積極配合、服從的思想基礎和行動準備。之后隨著預警期公布疫情信息、應急期采取各種應急措施、恢復期復工復產等的逐次發(fā)展，相應內容的法律知識宣傳教育均應同步適時開展，以盡快使普法宣傳內容與應急管理工作協(xié)同并進。

（三）切實提升普法質效

在普法方式的有效性上，基于重大公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性，應對工作必須緊急有效地展開，及時跟進的普法工作則要保證立竿見影的效果，使之立即轉化為民眾的積極響應和行動，形成緊急狀態(tài)下的應急法律秩序。這種有效性的達成，主要取決于普法方式的運用。疫情發(fā)生的限制使一些常規(guī)普法手段難以運用，如大規(guī)模宣講、現(xiàn)場法律咨詢等，因而需要運用和創(chuàng)新與突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件相適應的普法方式。這主要包括：

首先，充分利用網絡平臺開展無直接接觸性的普法宣傳。網絡具有“內容豐富、信息量大、影響面廣、傳遞方便、迅速快捷、雙向互動”[13]等優(yōu)勢，有利于保障安全，提升普法效率。

其次，利用心理學上的“權威效應”，充分發(fā)揮專業(yè)人士作為普法主體的作用，相關領域的專家如具有應急管理執(zhí)法、司法職責的執(zhí)法領導、資深檢察官和法官；知名法學專家和律師工作者；公共衛(wèi)生防疫的醫(yī)護專家等?！皺嗤侵干鐣匚桓摺⒂型诺膫€體的意見更容易受到人們的信任與追捧?！盵14]專家以其本專業(yè)領域的權威性，具有較高的社會信任度，由他們宣傳講解有關應急管理法律規(guī)定、公共衛(wèi)生防疫法律規(guī)定、違法責任后果等方面的知識，能較好提升對公眾的普法宣傳效果。自新冠肺炎疫情防控以來，具有權威影響力的醫(yī)學專家如鐘南山、張文宏等通過接受媒體采訪、社交媒體發(fā)文等方式，對穩(wěn)定公眾情緒、幫助民眾正確開展疫情防控、引導民眾遵守防疫規(guī)定等都發(fā)揮了極有效的影響作用。

再次，動員各方社會主體共同參與。增強重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的普法效果，不能只依靠政府部門“誰執(zhí)法誰普法”的責任制模式，還應動員各種社會力量參與。其原因在于，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的全方位應對中，單純政府普法的人力資源是十分有限的，不易全面覆蓋各基層社區(qū)、鄉(xiāng)村，更難以深入各個家庭、個體，這就需要各單位、基層群眾組織、法律服務機構、志愿者團體等參與合作，共同構建大格局普法工作體系。《法治社會建設實施綱要（2020—2025）》明確提出：要“培育壯大普法志愿者隊伍，形成人民群眾廣泛參與普法活動的實踐格局”，公共衛(wèi)生應急管理的普法，涉及全社會各個層面，更需要組織發(fā)動各方社會主體廣泛參與。由各種社會力量廣泛參與的大格局普法工作體系主要是：國家機關承擔“誰執(zhí)法誰普法”的主要職責，根據(jù)各自主管領域，分工開展各自專業(yè)性的普法；同時應組織、發(fā)動其他社會主體積極參與普法工作，發(fā)揮居委會、村委會等群眾組織、各企事業(yè)單位、各社會團體等貼近基層、直達群眾的優(yōu)勢，開展多樣化的普法活動，緩解國家機關人力資源不夠的壓力。各種與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法治有工作關聯(lián)性的社會組織，也應加以整合發(fā)揮重要作用。如作為防疫醫(yī)療機構的醫(yī)院、衛(wèi)生站，作為環(huán)保組織的野生動物保護協(xié)會，作為法律服務機構的律師事務所，作為教育機構的學校，作為新聞宣傳機構的媒體等。此外，具備一定公共衛(wèi)生應急管理法律知識的公民個體，也能對家庭、親友、熟人群體宣傳相關法律知識。

最后，創(chuàng)新普法方式。普法效果的提升在很大程度上依靠普法方式，因此，除堅持現(xiàn)行常規(guī)的一些普法方式之外，還要創(chuàng)新普法形式，以達成更大的普法實效。目前常規(guī)的方法主要是利用各種媒介形式對公民進行應急管理法律知識的教育宣傳，如電視、電臺、報紙、雜志、政府官網、新聞客戶端、微博微信、短視頻平臺等，此外還有社區(qū)公告欄、居民樓棟等張貼宣傳圖文、編制和發(fā)放守法手冊等。但為保證普法效果，還應創(chuàng)新一些機制：一是激勵機制。對守法積極的公民應實施一定的物質和精神獎勵，形成利益誘導作用。如衛(wèi)生防疫部門對主動上報高風險地區(qū)行程信息的公民給予適當獎勵，社區(qū)對轄區(qū)內防疫期間一貫守法的家庭、個人評選“抗疫守法家庭或個人”，政府部門在組織具有突出抗疫事跡的人物評選活動時，也應評選守法先進人物，并給予一定的物質獎勵等等。二是警示機制。突發(fā)公共衛(wèi)生應急的普法應注重直觀、易懂的警示教育，如及時發(fā)布典型違法犯罪案例并加以講解、制作生動的普法短視頻等，讓廣大普法對象有深刻印象，充分了解相關違法犯罪行為的具體現(xiàn)象、危害后果以及法律責任，以警示自己的言行。三是示范機制。加強普法中的示范對廣大公民有行為樣板作用。社區(qū)等基層組織可匯集公民在防疫守法方面的有益做法，按照不同的類型將其整理成行為范例，供大家學習仿效。包括：（1）遵守公共衛(wèi)生法律要求的防護方法示范。如在家門口張貼外出必須佩戴口罩、不到人群密集的場所、與他人接觸保持距離的提示；注意勤洗手、對物品消毒；在家進行有助于身心健康的活動，加強體育鍛煉等。（2）依法配合防疫工作的示范。如示范報備個人行程的操作流程、配合管理部門進行醫(yī)學跟蹤調查的方法等。（3）居家隔離的日常生活示范。如學會如何居家進行線上學習和工作，不進行聚集性活動，如何在疫情期間進行自我疏解，防止發(fā)生心理問題等。（4）識病、用藥、就醫(yī)的示范。如傳授辨別身體不適的基本知識；演示出現(xiàn)疑似癥狀時用藥、就醫(yī)的正確方式等。四是督促學習機制。對于不積極配合公共衛(wèi)生應急管理，或者有輕微違法行為不追究法律責任的公民，執(zhí)法機關或所屬社區(qū)、單位除了給予批評教育之外，還可以督促其學習，如通過專門的學習平臺學習相關法律知識，并以答題的方式進行考評測試，直至合格為止，對于學習考評結果在一定范圍內作出通報，以此來促進公民在公共衛(wèi)生應急管理中的守法自覺性。