宗婷婷

(中國(guó)政法大學(xué) 法律碩士學(xué)院， 北京 100088)

傳統(tǒng)行政法認(rèn)為，教育是一種具有權(quán)力色彩的公共行政，各類公辦教育機(jī)構(gòu)經(jīng)過法律法規(guī)授權(quán)，享有一定的行政管理職責(zé)。在行使法律法規(guī)授予的教育行政權(quán)時(shí)，學(xué)?；蚱渌问降慕逃龣C(jī)構(gòu)與其他行政主體一樣，應(yīng)接受來自國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)、媒體等的多方監(jiān)督①。作為權(quán)力監(jiān)督的基本法，為規(guī)范和制約教育公權(quán)力的行使，從制度上改變以往對(duì)教育公權(quán)力監(jiān)督乏力等問題，《監(jiān)察法》采用“公辦教育單位”概念涵射教育法律法規(guī)中承擔(dān)教育行政管理職責(zé)的各類教育機(jī)構(gòu)，首次系統(tǒng)地將公辦教育單位中從事管理的人員與其他履行公職的人員，即行使教育公權(quán)力的人員，納入監(jiān)察對(duì)象范圍。公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象類型化的立法嘗試，表明新時(shí)期黨和國(guó)家對(duì)公辦教育領(lǐng)域公權(quán)力行使?fàn)顩r的高度關(guān)注。它指明了在新型國(guó)家監(jiān)察體制下，作為監(jiān)察監(jiān)督前提條件的公辦教育單位的權(quán)力邊界和監(jiān)察對(duì)象范圍。但在實(shí)踐中，公辦教育單位種類繁雜，人員類型多樣化，概括性的法律規(guī)范難以為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供清晰指引，而以往立法和執(zhí)法實(shí)踐亦不能為當(dāng)下監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定提供有益借鑒。目前來看，無論是監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定實(shí)踐還是理論研究都面臨諸多疑惑，如監(jiān)察法上的公辦教育單位范圍如何界定，包括哪些類型；與其他類型的監(jiān)察對(duì)象相比，公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象立法背后有哪些法理考量；如何根據(jù)條文延展出可操作性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以指導(dǎo)監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定實(shí)踐，等等。這些問題是公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定的關(guān)鍵，也是從制度上框定公辦教育單位權(quán)力行使邊界的前提。目前學(xué)界多以整體視角對(duì)監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的確立路徑和分析框架進(jìn)行探討②，較少將這一問題置于公辦教育領(lǐng)域中展開。鑒于監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定是規(guī)范和制約教育行政權(quán)的首要環(huán)節(jié)，是劃定權(quán)力邊界及探求權(quán)力運(yùn)行邏輯的重要嘗試，本文從監(jiān)察全覆蓋的立法目的出發(fā)，從規(guī)范分析角度明確公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定中核心要素的內(nèi)涵，解析立法背后教育公權(quán)力行使的邊界和制度邏輯，搭建具有可操作性的多層次認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，以化解監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定中的理論迷思和實(shí)踐困境。

一、公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定的規(guī)范要素

《監(jiān)察法》關(guān)于公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象的規(guī)定主要涉及第十五條兩款內(nèi)容：一是第四款“公辦的教育單位中從事管理的人員”；二是第六款“其他依法履行公職的人員”。相比《教育法》和《義務(wù)教育法》等教育類法律法規(guī)中籠統(tǒng)的表述如“直接負(fù)責(zé)的主管人員”“其他直接責(zé)任人員”，《監(jiān)察法》作為權(quán)力監(jiān)督的基本法，對(duì)公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行了類型化規(guī)定。但法律只框定了基本范圍，在監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定前，還須從規(guī)范分析角度厘清條文中關(guān)鍵要素的含義，具體涉及“公辦”“教育單位”“從事管理”“履行公職”這四個(gè)重要規(guī)范要素的內(nèi)涵。

(一)公辦

“公辦”起性質(zhì)限定作用，即將監(jiān)察對(duì)象所在教育單位的性質(zhì)限定為“公辦”，突出了教育單位的公共性。從漢語(yǔ)語(yǔ)義上看，“公辦”與“公立”意思相近。除《監(jiān)察法》外，以往法律規(guī)范未使用過“公辦”一詞，主要注重在法律層面明確舉辦者、管理者和辦學(xué)者的職責(zé)分工，旨在厘清政府與高校的關(guān)系③,如《高等教育法》第三十九條規(guī)定，國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長(zhǎng)獨(dú)立地行使職權(quán)。在法律規(guī)范中，國(guó)家舉辦就是“公辦”的具化表現(xiàn)。行政法學(xué)界認(rèn)為，國(guó)家或公共機(jī)構(gòu)舉辦的教育機(jī)構(gòu)本質(zhì)上屬于公務(wù)法人。

公務(wù)法人理論源自大陸法系，根據(jù)該理論，德國(guó)、法國(guó)等大陸法系國(guó)家將公立學(xué)校視為公營(yíng)造物或公共機(jī)構(gòu)。所謂公營(yíng)造物或公共機(jī)構(gòu)，指為實(shí)現(xiàn)特定的公共目的，法律規(guī)定或行政主體依法可設(shè)立由人和物作為手段之存在體，其目的是為人民提供特定的服務(wù)，其范圍極為廣泛，包括郵政局、圖書館、學(xué)校等④。公立教育單位是具備權(quán)利能力的公營(yíng)造物，是獨(dú)立的行政主體，屬于公務(wù)法人的一種⑤。相比之下，英美法系雖沒有相應(yīng)理論做支撐，但在制度上將教育機(jī)構(gòu)區(qū)分為公立和私立，一般將公立教育機(jī)構(gòu)稱為公共機(jī)構(gòu)，地位基本等同于政府機(jī)構(gòu)⑥。對(duì)于判斷某教育機(jī)構(gòu)是否為公辦或公立，大陸法系主要參照設(shè)立人標(biāo)準(zhǔn)及財(cái)政來源標(biāo)準(zhǔn)，即是否由國(guó)家法律或行政機(jī)關(guān)依法設(shè)立，其主要財(cái)政來源是否為公共財(cái)政；英美法系的判斷標(biāo)準(zhǔn)較多元，如參照設(shè)立人、設(shè)立依據(jù)、財(cái)政來源及是否行使教育行政職能等標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)借鑒了大陸法系的公務(wù)法人理論，在法律制度上肯定了公辦教育機(jī)構(gòu)的公營(yíng)造物屬性，對(duì)于公辦的具體內(nèi)涵，我國(guó)法律未予明確，但法律中隨處可見對(duì)國(guó)家或其他公共組織舉辦學(xué)校的規(guī)定。《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，所謂事業(yè)單位，是指由國(guó)家機(jī)關(guān)或其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。事業(yè)單位即是公營(yíng)造物的本土化展現(xiàn)，但是，公辦的對(duì)象并不限于作為公共服務(wù)重要提供者的事業(yè)單位。事實(shí)上，事業(yè)單位與公營(yíng)造物并非完全吻合，如村集體作為基層自治組織也可以設(shè)立學(xué)校、醫(yī)院等組織。這類公共組織的設(shè)立人、財(cái)政來源及設(shè)立目的均具有公共性，與事業(yè)單位并無本質(zhì)差別。綜上，結(jié)合監(jiān)察全覆蓋的立法目的，“公辦”有以下兩個(gè)重要特征。

首先，舉辦者為國(guó)家、公共組織或集體。20世紀(jì)90年代后期，隨著我國(guó)高等教育體制改革的不斷深入，學(xué)術(shù)研究和法律政策中開始提及高等教育單位舉辦者的概念和主體等問題。有學(xué)者認(rèn)為，舉辦者是學(xué)校辦學(xué)原始資源的主要投入者，是學(xué)校運(yùn)行發(fā)展的最高決策人⑦。舉辦者主體的范圍比較廣泛，形式上可以獨(dú)立舉辦各類高校，也可以聯(lián)合舉辦⑧。1995年，國(guó)家教委在《關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見》中闡明，舉辦者可以是各級(jí)政府及有關(guān)部門、企事業(yè)單位、具有法人資格的社會(huì)團(tuán)體或公民個(gè)人。此后，在《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等法律規(guī)范中規(guī)定了舉辦者的范圍、權(quán)利和義務(wù)?？梢?，舉辦者不僅是一個(gè)學(xué)術(shù)概念，還是一個(gè)重要的法律概念。從法律規(guī)范上看，舉辦者是按照法律規(guī)定實(shí)施設(shè)立行為，并且需要作為提供主要投資用于學(xué)校設(shè)立并維持學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)，據(jù)此享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)的主體⑨。公辦與私辦對(duì)立，私辦事業(yè)的舉辦主體為個(gè)體或其他私組織，而公辦事業(yè)的主體則多為國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位等公共組織，集體也是主體之一。關(guān)于集體的內(nèi)涵，社會(huì)學(xué)上根據(jù)是否具有公共事務(wù)管理職能，將集體分為社會(huì)性質(zhì)團(tuán)體和國(guó)家機(jī)構(gòu)性質(zhì)的團(tuán)體。社會(huì)性質(zhì)團(tuán)體有黨派、民族、班級(jí)、隊(duì)伍等；國(guó)家機(jī)構(gòu)性質(zhì)的團(tuán)體有村集體、教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、銀行、政府等。我國(guó)《憲法》從所有制角度對(duì)“集體”進(jìn)行了規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！北O(jiān)察法的目的是遏制腐敗、規(guī)范和制約公權(quán)力的行使，在監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定中，對(duì)“集體”的內(nèi)涵應(yīng)有所限定，考慮集體對(duì)公權(quán)力的行使和公共資源配置等因素，以“國(guó)家機(jī)構(gòu)性質(zhì)的團(tuán)體”界定“集體”的外延更符合監(jiān)察全覆蓋的立法目的，可避免遺漏或過度擴(kuò)展監(jiān)察對(duì)象范圍。實(shí)踐中，除去國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、群團(tuán)組織等，集體主要為基層群眾自治組織。

其次，資產(chǎn)(有形或無形)主要來源為公共資產(chǎn)。相關(guān)教育法律規(guī)范規(guī)定，舉辦人應(yīng)為教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行必要投入。公辦教育單位具有公共性、公益性，其目的是為更好地服務(wù)于社會(huì)和公眾需要，其資產(chǎn)主要來源為公共資產(chǎn)。根據(jù)公共資產(chǎn)來源不同，可以將公辦教育單位分為如下幾類：其一，由教育部和其他部委根據(jù)授權(quán)舉辦的高校及其他教育機(jī)構(gòu)，國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)等投入是其資產(chǎn)主要來源；其二，由地方政府舉辦并由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的高校及其他教育機(jī)構(gòu)；其三，由群團(tuán)組織或國(guó)有企事業(yè)單位舉辦的教育機(jī)構(gòu)，這些教育機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)來源可能是中央財(cái)政也可能是地方財(cái)政；其四，由基層群眾自治組織舉辦的教育單位，其資產(chǎn)來源于集體。無論是中央、地方、國(guó)有企事業(yè)單位或是集體，其持有和投入的資產(chǎn)均具有公共屬性，這是公辦教育單位公益性的重要保障。此外，近年來出現(xiàn)了許多新型合作辦學(xué)的高校，如省部共建學(xué)校、省部合建學(xué)校，中外合作辦學(xué)、公私合作辦學(xué)等。從資產(chǎn)來源上看，省部共建、合建學(xué)校仍然依賴公共財(cái)政，中外合辦學(xué)校和公私合辦學(xué)校則應(yīng)具體問題具體分析。實(shí)踐中，教育機(jī)構(gòu)還會(huì)接受來自各方的捐贈(zèng)、政府資助等，由于并非主要資產(chǎn)來源，因此并不對(duì)教育機(jī)構(gòu)的公私屬性產(chǎn)生影響。

(二)教育單位

“教育單位”是監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定的組織限定要素?！侗O(jiān)察法》未明確教育單位的范圍，在中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委頒布的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《管轄規(guī)定》)中亦未明確，但在對(duì)“其他依法履行公職的人員”的解釋中，《管轄規(guī)定》對(duì)照《監(jiān)察法》第十五條第四款的“公辦教育單位”采用了“事業(yè)單位”這一稱謂，《監(jiān)察法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》)也采納了這一觀點(diǎn)。那么，教育單位是否等同于教育事業(yè)單位呢？

事業(yè)單位一詞具有明顯的本土色彩，“事業(yè)”多指沒有生產(chǎn)收入，所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)開支的社會(huì)工作⑩?！皢挝弧倍嘀笝C(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位及其下屬組織等實(shí)體部門?！笆聵I(yè)”和“單位”又衍生出“事業(yè)單位”這一概念，上文提到，事業(yè)單位是由國(guó)家或公共組織以國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立并帶有一定公益性的機(jī)構(gòu)，是公務(wù)法人的主要呈現(xiàn)形式。按照社會(huì)功能的不同，現(xiàn)有事業(yè)單位分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三類。根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置方式等情況，又可將從事公益服務(wù)的單位分為兩類：一是公益一類，即承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位；二是公益二類，即承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位?？梢?，事業(yè)單位具有非公權(quán)力機(jī)構(gòu)性、公共服務(wù)性、經(jīng)費(fèi)來源國(guó)有化、范圍廣泛等明顯特征。此外，與其他一般社會(huì)組織相比，事業(yè)單位屬于國(guó)家確定的事業(yè)單位序列，具有明顯的公益性特征和統(tǒng)一的人事管理制度。作為公益服務(wù)性事業(yè)單位，教育事業(yè)單位同樣具備上述特征。

那么，“教育單位”應(yīng)如何理解呢？從規(guī)范分析的角度看，不能將監(jiān)察法上的教育單位等同于教育事業(yè)單位，主要有兩個(gè)方面的原因。第一，法律解釋位序論的要求。法律解釋應(yīng)以文義解釋優(yōu)先，要求從法條所運(yùn)用的語(yǔ)言的含義來確定法律規(guī)定的內(nèi)容，在文義解釋結(jié)論為復(fù)數(shù)時(shí)，可進(jìn)一步采取體系解釋方法。如果這兩種解釋方法仍不能得出確定結(jié)論，或者得出荒謬結(jié)論，那么就須采用歷史解釋，探查立法者之規(guī)定意向、目標(biāo)及規(guī)范想法。如果得出的結(jié)論有違個(gè)案正義，那么則應(yīng)依據(jù)目的解釋得出最終結(jié)論。法律文本對(duì)“教育單位”的規(guī)定并未包含“事業(yè)”二字，此外法條將“公辦”作為屬性限定詞，以修飾“教育單位”。若教育單位等同于教育事業(yè)單位，那么立法者以“公辦”作為修飾語(yǔ)顯然多余。第二，監(jiān)察全覆蓋的立法目的。監(jiān)察法的目的是規(guī)范和制約公權(quán)力的行使，除教育事業(yè)單位行使法律賦予的公權(quán)力之外，集體、群團(tuán)組織本著公共服務(wù)的目的以公共資產(chǎn)舉辦的教育機(jī)構(gòu)亦帶有公權(quán)力屬性，這從監(jiān)察法將基層群眾自治組織視為公權(quán)力的載體便知。因此，“教育單位”本身并無所有制屬性，它涵蓋教育事業(yè)單位及其他教育機(jī)構(gòu)，凡是提供教育公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，都可視為教育單位。

(三)從事管理和履行公職

從事管理和履行公職聯(lián)系緊密，可做對(duì)比闡述?！肮芾怼被颉皬氖鹿芾怼痹凇侗O(jiān)察法》第十五條中多次出現(xiàn)，是判斷公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象的行為要素?！秾?shí)施條例》和《管轄規(guī)定》將“從事管理”界定為從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等活動(dòng)，這與刑法相關(guān)司法解釋對(duì)“從事公務(wù)”的描述完全一致，與管理學(xué)上對(duì)“管理”一詞的界定亦十分相似。管理學(xué)上認(rèn)為，管理具有組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制、計(jì)劃等特征?！秾?shí)施條例》和《管轄規(guī)定》對(duì)從事管理的界定不僅符合管理的基本含義，也體現(xiàn)出了法律規(guī)定的內(nèi)在一致性。

相比“從事管理”，“履行公職”的內(nèi)涵更加寬泛。按照漢語(yǔ)詞典釋義，“公職”是指凡官吏、議員和其他依法令而從事于公務(wù)的職務(wù)。我國(guó)于2005年加入《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)，《公約》對(duì)履行公職的情形進(jìn)行了規(guī)定：一是立法、行政管理或者司法職務(wù)；二是任何涉及公共權(quán)力的行使、公共職能或提供公共服務(wù)的活動(dòng)；三是被界定為履行公職的其他情形。據(jù)此“履行公職”可被概括為公共權(quán)力行使和公共服務(wù)提供兩種情況，內(nèi)涵較為寬泛，不只涉及行使公權(quán)力這一典型。監(jiān)察法將所有行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察對(duì)象范圍，其本質(zhì)是通過規(guī)范履行公職行為來防止公權(quán)力濫用。這時(shí)，履行公職是公權(quán)力行使的直觀表現(xiàn)，公權(quán)力是履行公職的本質(zhì)內(nèi)容。在監(jiān)察法語(yǔ)境下，履行公職就是行使公權(quán)力的行為，具有明顯的權(quán)力來源屬性，不涉及公權(quán)力的公共服務(wù)行為不屬于履行公職范疇。對(duì)于何為公權(quán)力，學(xué)界有多種討論。我國(guó)公法學(xué)界對(duì)公權(quán)力亦有多種看法，主要有兩種代表性觀點(diǎn)：一是公權(quán)力僅指國(guó)家公權(quán)力，與國(guó)家相伴而生，主要由國(guó)家機(jī)構(gòu)、組織享有，如司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)等；二是公權(quán)力不僅包括國(guó)家公權(quán)力，還包括社會(huì)公權(quán)力、國(guó)際公權(quán)力等。社會(huì)公權(quán)力是國(guó)家之外的集體力量，享有主體為社會(huì)團(tuán)體等，如公辦高校不僅行使來自法律法規(guī)授予的權(quán)力，還享有自我管理權(quán)。《監(jiān)察法》從廣義上對(duì)公權(quán)力內(nèi)涵進(jìn)行界定，認(rèn)為公權(quán)力的表現(xiàn)形式多種多樣，涉及國(guó)家事務(wù)、集體事務(wù)、社會(huì)事務(wù)等。凡是代表特定機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體或組織行使國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力等活動(dòng)的，都屬于履行公職的情況。公辦教育單位的職責(zé)內(nèi)容涉及教育行政管理事務(wù)、內(nèi)部自治事務(wù)和社會(huì)合作、服務(wù)事務(wù)等，這些基本上都屬于履行公職的情況。也就是說，不論是行使法律法規(guī)授予的權(quán)力(國(guó)家公權(quán)力)，或是進(jìn)行自我管理(社會(huì)公權(quán)力)，都屬于監(jiān)察法上行使公權(quán)力的情形。

二、公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定的基本點(diǎn)：公權(quán)力

除《監(jiān)察法》第十五條外，《監(jiān)察法》第十一條第一款、第四十五條，《實(shí)施條例》第十四條、第四十一條、第四十三條，也涉及公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定及監(jiān)察權(quán)的具體行使。其中，《實(shí)施條例》第四十一條、第四十三條是對(duì)《監(jiān)察法》第十五條第四款和第六款的細(xì)化，厘定了公辦科教文衛(wèi)體中管理人員以及履行公職人員的范圍；第十四條則是對(duì)《監(jiān)察法》第十一條第一款的細(xì)化，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重對(duì)公職人員政治品行、道德操守等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查?？梢?，監(jiān)察法上的監(jiān)察權(quán)，不僅具有權(quán)力制衡、權(quán)力監(jiān)督的功能，同時(shí)還承擔(dān)著“道德審查”的職責(zé)，通過對(duì)公權(quán)力行使者的道德審查保障權(quán)力的廉潔性。從法條規(guī)定可知，道德審查的對(duì)象是行使公權(quán)力的公職人員，以公辦教育單位為例，這是否意味著道德因素也是影響監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定的要素之一呢？

公辦教育單位，尤其是公辦高等教育機(jī)構(gòu)，既是法律法規(guī)授權(quán)行使公權(quán)力的主體，又屬于具備一定自治權(quán)的單位。它既能根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定開展招生工作、授予學(xué)位，又可以基于創(chuàng)造和傳播知識(shí)、為社會(huì)培育人才的需要，開展符合教育規(guī)律的管理活動(dòng)。在行使授權(quán)職責(zé)時(shí)，公辦高校必須嚴(yán)格遵照法律法規(guī)要求，接受有權(quán)機(jī)關(guān)監(jiān)督，這本質(zhì)上屬于行使行政權(quán)的情況，屬于典型的公權(quán)力行使樣態(tài)。對(duì)于日常管理、學(xué)術(shù)研究、教育教學(xué)等專業(yè)性活動(dòng)，考慮到高等教育事業(yè)的特點(diǎn)，相較于一般行政機(jī)關(guān)而言，學(xué)校具備更多的自治空間。從法條文義上看，《監(jiān)察法》《實(shí)施條例》《管轄規(guī)定》對(duì)監(jiān)察對(duì)象的規(guī)定均考慮到公辦教育單位的特殊性，以公權(quán)力行使作為認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象的基本出發(fā)點(diǎn)。

第一，監(jiān)察監(jiān)督權(quán)為“大監(jiān)督權(quán)”。監(jiān)察法上監(jiān)察權(quán)的基本構(gòu)造呈復(fù)合型，監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)與處置權(quán)“三權(quán)一體”，執(zhí)紀(jì)權(quán)與執(zhí)法權(quán)相融合，教育權(quán)與懲戒權(quán)相交融。監(jiān)察監(jiān)督權(quán)并不局限于對(duì)公權(quán)力行為的監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)公職人員行使公權(quán)力行為、道德操守、政治素養(yǎng)等進(jìn)行一般監(jiān)督。除一般監(jiān)督之外，對(duì)行使公權(quán)力的特定人員(監(jiān)察對(duì)象)進(jìn)行特別監(jiān)督亦屬于監(jiān)察監(jiān)督權(quán)范圍。

第二，履行公職是監(jiān)察監(jiān)督的前提。無論是一般監(jiān)督或是特別監(jiān)督，行使公權(quán)力的公職人員都是監(jiān)督的前提。這就意味著對(duì)于不行使公權(quán)力、僅承擔(dān)非管理型事務(wù)、從事專業(yè)研究和教學(xué)的人員，對(duì)其職業(yè)、道德操守情況，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否具有一般監(jiān)察監(jiān)督權(quán)，值得商榷。

第三，監(jiān)督公權(quán)力的行使是監(jiān)察法的基本定位。監(jiān)督和規(guī)范公權(quán)力是監(jiān)察法的立法目的，《監(jiān)察法》第三條、第十五條對(duì)行使公權(quán)力的監(jiān)察對(duì)象范圍進(jìn)行界定并予以類型化，與第十一條的一般監(jiān)督相呼應(yīng)，體現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋的立法目的。

綜上，監(jiān)察法中的監(jiān)察監(jiān)督有一般監(jiān)督和特別監(jiān)督之分，共同構(gòu)成了“大監(jiān)督”格局。公職人員行使公權(quán)力和道德操守均是一般監(jiān)督的內(nèi)容，而特殊監(jiān)督只包括公權(quán)力行使，即履行公職，這時(shí)行使公權(quán)力是判定監(jiān)察對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，監(jiān)察對(duì)象則是公權(quán)力行使具象化的主要體現(xiàn)。公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定屬于特殊監(jiān)督的內(nèi)容，其核心是公權(quán)力的行使，此時(shí)并不涉及對(duì)道德因素的考量。

三、公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定的理論邏輯

囊括各種辦學(xué)類型的公辦教育單位受國(guó)家財(cái)政支持，行使教育公權(quán)力，提供教育公共服務(wù)，公益屬性是其本質(zhì)特征。監(jiān)察法將公辦教育單位的相關(guān)人員納入監(jiān)察對(duì)象范圍，體現(xiàn)了對(duì)教育公權(quán)力的規(guī)范和制約，其目的是保障公辦教育的公益性、社會(huì)服務(wù)性及教育資源的公共性。我們可以從中看出教育公權(quán)力的行使邏輯和制度邊界。

(一)公辦教育單位是教育公權(quán)力的重要行使主體

公辦教育單位是指由各級(jí)政府、國(guó)有企事業(yè)單位、群團(tuán)組織和基層自治組織舉辦的，以公共財(cái)政為主要支撐，提供教育公共服務(wù)的單位、組織、機(jī)構(gòu)。最初，德國(guó)行政法學(xué)界認(rèn)為教育是一種特殊的公共行政，公辦高校及中小學(xué)與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)并無區(qū)別。隨著學(xué)界對(duì)大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由研究的不斷深入，公辦高校的國(guó)家機(jī)構(gòu)地位受到了質(zhì)疑。雖然公辦高校仍然是教育行政權(quán)的行使者，但同時(shí)學(xué)術(shù)自由和自治也是高校的基本追求，將公辦高校等同于國(guó)家機(jī)構(gòu)無疑與其辦學(xué)宗旨相悖。這種認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變得到了實(shí)踐的回應(yīng)：公辦高校更多地被認(rèn)為屬于一種公法上的團(tuán)體，在法律制度上它承擔(dān)著教育行政服務(wù)職責(zé)，但它同時(shí)還具有人事、財(cái)政、組織、管理等方面區(qū)別于國(guó)家機(jī)構(gòu)的自治權(quán)力。與國(guó)家機(jī)構(gòu)相比，公辦高?；旧贤瑫r(shí)享有國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力。作為國(guó)家公權(quán)力的教育行政權(quán)，不僅只由教育行政機(jī)關(guān)享有，法律法規(guī)還常常通過授權(quán)將教育行政管理權(quán)賦予公辦高校。如根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，高校不僅享有作為法人組織的一般自治權(quán)，還被授予了一定的教育行政管理權(quán)，如招生錄取權(quán)、學(xué)籍管理與處分權(quán)、學(xué)位證書頒發(fā)與學(xué)位授予權(quán)等。對(duì)于公辦中小學(xué)和其他提供基礎(chǔ)教育的單位，由于其辦學(xué)目的幾乎不受自治程度的影響，并且本身所體現(xiàn)出的公營(yíng)造物屬性更加明顯，因此在法律地位上與公辦高校有所不同。雖然它與國(guó)家機(jī)構(gòu)更為接近，但同高校一樣同時(shí)行使授予性國(guó)家權(quán)力和不同程度的內(nèi)部管理權(quán)?？傊瑹o論是公辦高校還是其他公辦教育單位，都是行使教育公權(quán)力的公法人團(tuán)體。

監(jiān)察制度改革的目的是監(jiān)督所有行使公權(quán)力的行為，包括國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力等。公辦教育單位作為教育行政管理職能的承擔(dān)者，是公權(quán)力的重要載體。其管理人員和其他履行公職的人員是公權(quán)力的直接行使者，通過對(duì)這類人員的監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以規(guī)范和制約公辦教育單位行使公權(quán)的行為，框定公權(quán)行為的邊界。

(二)教育單位“公辦”屬性的實(shí)質(zhì)保障是公共資產(chǎn)

公辦教育事業(yè)是我國(guó)以科教興國(guó)戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的重要途徑，同時(shí)國(guó)家還鼓勵(lì)、促進(jìn)和支持其他多種形式的辦學(xué)，包括民辦、公私合辦等。民辦等辦學(xué)機(jī)構(gòu)與公辦學(xué)校都承擔(dān)為社會(huì)提供教育服務(wù)的職責(zé)，都屬于非營(yíng)利性組織。但作為公辦教育單位主體的公辦學(xué)校在法律權(quán)責(zé)上與民辦等有很大不同，其主要區(qū)別在于，公辦學(xué)校是由各級(jí)政府、國(guó)有企事業(yè)單位、群團(tuán)組織和基層自治組織作為舉辦者，以國(guó)家、地方資產(chǎn)和集體資產(chǎn)作為主要資產(chǎn)來源。這種特征決定了公辦教育單位不僅要履行一般社會(huì)責(zé)任，還應(yīng)接受來自舉辦者的監(jiān)督監(jiān)管。國(guó)家監(jiān)督和大學(xué)自治之間的平衡一直是教育法領(lǐng)域的重要問題，即使是大學(xué)自治事務(wù)中也會(huì)顯現(xiàn)出國(guó)家監(jiān)督的身影。反過來，正是因?yàn)楣操Y產(chǎn)是公辦教育單位的主要資產(chǎn)來源，為保障教育公共資產(chǎn)的合理配置、不被濫用，在管理過程中應(yīng)當(dāng)接受來自舉辦方，也即國(guó)家和集體的監(jiān)督，這是公辦教育單位公益性的實(shí)質(zhì)保障。

此外，從公共資產(chǎn)使用角度看，公共資產(chǎn)的公有性要求管理者及相關(guān)人員應(yīng)以履行公共責(zé)任為集體謀福祉作為基本工作準(zhǔn)則。我國(guó)是生產(chǎn)資料公有制國(guó)家，一切公共資產(chǎn)屬于國(guó)家和集體，公辦教育單位雖然不以營(yíng)利為目的，無須將公共資產(chǎn)的升值、保值作為管理和運(yùn)行目標(biāo)，但仍應(yīng)保證公共資產(chǎn)不被侵吞、浪費(fèi)及濫用等。同時(shí)，公辦教育單位作為公益性組織，應(yīng)本著向社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的目的，確保各類公共教育資源的配置能夠積極回應(yīng)社會(huì)需要，實(shí)現(xiàn)教育效益最大化。實(shí)踐中，對(duì)公共資產(chǎn)負(fù)有管理、監(jiān)督等職責(zé)的人員一般是公辦教育單位的各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)管理人員，通過對(duì)這類人員的有效監(jiān)督可以達(dá)到優(yōu)化公共教育資源配置的目的。這是監(jiān)察法以類型化方式將公辦教育單位中從事管理的人員納入監(jiān)察對(duì)象范圍的初衷，以確保公共資產(chǎn)的數(shù)量、用途等都能體現(xiàn)出公辦教育的公益性、服務(wù)性。

(三)公益性是公辦教育單位作為公務(wù)法人的本質(zhì)屬性

公辦學(xué)校是公辦教育單位的主體，承擔(dān)著為社會(huì)公眾提供教育服務(wù)的職能，在設(shè)立主體、依據(jù)、目的、與設(shè)立主體之間的關(guān)系、爭(zhēng)議解決方法上和私立學(xué)校有明顯不同。公辦學(xué)校作為公務(wù)法人，是在給付行政背景下，行政組織的一種擴(kuò)張，目的是通過人和物結(jié)合的方式向社會(huì)提供特定服務(wù)，如提供教育、科研、文化、衛(wèi)生等服務(wù)。國(guó)家可以通過命令或行政機(jī)關(guān)直接設(shè)立團(tuán)體的形式，或賦予獨(dú)特屬性團(tuán)體統(tǒng)治權(quán)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)治和治理的目的。公辦學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立有其具體的組織特點(diǎn)。一是依據(jù)公法設(shè)立。其設(shè)立目的、事項(xiàng)、人員、組織及資金等都帶有明顯公共行政主體特點(diǎn)。二是為服務(wù)公共事業(yè)而設(shè)立。如《教育法》第二十六條規(guī)定，公辦學(xué)校及教育機(jī)構(gòu)不得為營(yíng)利性組織。三是能夠以自己名義對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，即在法律地位上獨(dú)立于其創(chuàng)設(shè)機(jī)關(guān)。四是與成員形成特別權(quán)力關(guān)系。特別權(quán)力關(guān)系與一般權(quán)力關(guān)系相對(duì)，是指基于特別的法律規(guī)定，當(dāng)事人以自愿或其他理由，在管理者與被管理者之間形成的一定范圍內(nèi)的支配服從關(guān)系，其法律后果為排除基本權(quán)利、法律保留原則的適用、排斥權(quán)利的司法救濟(jì)。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，教師與學(xué)校的關(guān)系是特別權(quán)力關(guān)系的典型之一。但是，特別權(quán)力關(guān)系理論將教師與公務(wù)員等同，排除了教師在與所在學(xué)校發(fā)生糾紛時(shí)獲得司法救濟(jì)的可能。這種觀點(diǎn)和以此為基礎(chǔ)構(gòu)建的法律制度受到廣泛詬病，越來越多的學(xué)者認(rèn)為基于特別權(quán)力關(guān)系剝奪教師的司法救濟(jì)權(quán)利，違背憲政精神，因?yàn)楣k高校有非常大的自治空間，教師既可能行使教育行政權(quán)，又可能僅從事純學(xué)術(shù)性、專業(yè)性事務(wù)，不能將公辦高校教師等同于職責(zé)身份依附性極強(qiáng)的公務(wù)員。在這種質(zhì)疑聲中，重要性理論被引入到解釋公辦高校教師與學(xué)校關(guān)系的場(chǎng)域中來。即使處在對(duì)立方，重要性理論仍然承認(rèn)公辦高校教師具有類似于公務(wù)員的特殊法律地位，這其中的緣由在于公辦高校的顯著公益性。相比公辦高校，其他提供基礎(chǔ)類教育服務(wù)的公辦教育單位的公益性特征更為凸顯。因此，為保障公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，賦予公辦教育單位特殊公法地位實(shí)屬必要?！侗O(jiān)察法》將行使公權(quán)力的人員都納入監(jiān)察對(duì)象范圍，是對(duì)公辦教育單位公益目標(biāo)的彰顯。

四、公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系與范圍劃定

公益屬性、公共資產(chǎn)屬性和權(quán)力來源為公屬性，不僅是公辦教育單位的特有屬性，同時(shí)也是國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位及其他公共團(tuán)體的基本特征。因此監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定的邏輯是一致的，都應(yīng)以行使公權(quán)力作為基本參照系，唯一的不同在于具體要素，如國(guó)有企業(yè)監(jiān)察對(duì)象的判定完全無須考慮“公辦”“教育單位”這些要素，反之何為“國(guó)有企業(yè)”也并非公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象的考慮范疇。通過對(duì)《監(jiān)察法》相關(guān)條文語(yǔ)義、核心要素的厘清，以及立法背后理論依據(jù)的深入剖析，可從規(guī)范分析的角度，歸納建構(gòu)出具有可操作性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，為監(jiān)察對(duì)象范圍的準(zhǔn)確劃定提供有效指引，為教育公權(quán)力的行使劃定邊界。同時(shí)，這一標(biāo)準(zhǔn)體系還可適用于對(duì)其他種類監(jiān)察對(duì)象的判定。

(一)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)邏輯

如上文所述，所有種類監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定均以行使公權(quán)力為基準(zhǔn)，公權(quán)(狹義)、公職、公財(cái)、公務(wù)、公益是公權(quán)力(廣義)的外化，也是對(duì)其監(jiān)督的理論基礎(chǔ)。結(jié)合《監(jiān)察法》和公權(quán)力的上述表現(xiàn)，國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員、參公管理人員代表國(guó)家行使公權(quán)力，最為典型；國(guó)有企業(yè)、公辦科教文衛(wèi)體等單位及基層群眾自治組織中的管理人員基于公權(quán)(法律法規(guī)授權(quán)或自身具有的社會(huì)權(quán)力)、公財(cái)、公務(wù)、公益，亦可被納入監(jiān)察對(duì)象范圍；除上述種類外，根據(jù)具體情況將其他依法履行公職的人員認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象。公權(quán)、公職、公財(cái)、公務(wù)、公益這些公權(quán)力的基本屬性以“身份”“管理”“履行公職”等更加細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)于《監(jiān)察法》條文中，是將抽象的不確定概念轉(zhuǎn)化為可操作的監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，除公務(wù)員、參公管理人員外，國(guó)有企業(yè)、公辦科教文衛(wèi)體等單位及基層群眾自治組織均可適用這一統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。以公辦教育單位為例，監(jiān)察對(duì)象分為兩個(gè)層次：一是公辦教育單位從事管理的人員；二是其他在公辦教育單位中依法履行公職的人員。由于歸類要素有所區(qū)別，因此這兩種情形應(yīng)適用于不同認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并且兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的適用呈遞進(jìn)關(guān)系。

首先，“身份+職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)適用于對(duì)從事管理的人員的認(rèn)定。公權(quán)力的基本特征以“公辦”(公財(cái))“教育單位”(公益)“從事管理”(公權(quán)、公務(wù))的樣態(tài)體現(xiàn)出來，整合剖析后可得出“身份+職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)，這一復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)又可細(xì)分為兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

(1)“身份”標(biāo)準(zhǔn)。雖然《監(jiān)察法》中沒有明確何為管理人員，但具備“公”的身份一直是我國(guó)現(xiàn)行法律中判斷某一人員是否具有代表國(guó)家或集體履行公權(quán)力的資格要件。例如，《刑法》第九十三條規(guī)定，除國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員之外，國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和經(jīng)這些主體委派，到非國(guó)有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，屬于國(guó)家工作人員。基于國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)(獨(dú)資)、事業(yè)單位等的公共屬性，《刑法》默認(rèn)從事公務(wù)的人員具有“公”的身份，對(duì)于在非國(guó)有的企業(yè)、單位等組織中從事公務(wù)的人員，則需要經(jīng)過委派獲得“公”的身份才能屬于國(guó)家工作人員?！豆茌犚?guī)定》和《實(shí)施條例》對(duì)《監(jiān)察法》中“國(guó)有企業(yè)管理人員”的解釋包含了《刑法》上的這兩種情況，但對(duì)公辦教育等單位中從事管理的人員只采取了身份默認(rèn)，即只以單位性質(zhì)確定工作人員的身份，而不考慮其任命方式，凡在本單位的工作人員都具有“公”的身份。究其原因，在于《監(jiān)察法》上的“國(guó)有企業(yè)”不僅包括獨(dú)資企業(yè)，還包括其他國(guó)有出資企業(yè)。公辦教育等單位是由國(guó)家、公共組織或集體出資舉辦的團(tuán)體組織，其在公私屬性上與國(guó)有獨(dú)資企業(yè)相同，這也對(duì)應(yīng)了上文對(duì)公辦教育單位范圍和特征的闡述?？梢哉f，身份標(biāo)準(zhǔn)是認(rèn)定管理人員的隱含要件，雖然實(shí)踐中基本無須具體操作，但它體現(xiàn)出公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定的基本邏輯。

(2)“職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)。公辦教育單位為社會(huì)提供教育服務(wù)，一方面是行使教育公權(quán)力，另一方面是為社會(huì)培養(yǎng)人才、保障公民受教育權(quán)。相比政府機(jī)關(guān)，教育規(guī)律要求法律賦予學(xué)校更多的自治權(quán)限，尤其是對(duì)高等教育而言。公辦高校的教育教學(xué)、學(xué)術(shù)研究帶有很強(qiáng)的專業(yè)性，對(duì)于純學(xué)術(shù)性、專業(yè)性的活動(dòng)，不涉及公權(quán)力的行使。公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定應(yīng)以行使公權(quán)力為基準(zhǔn)，對(duì)于僅從事專業(yè)性活動(dòng)的情況，不應(yīng)作為判斷依據(jù)。按照規(guī)定，除默認(rèn)的身份要件之外，監(jiān)察對(duì)象還須滿足“管理”這一實(shí)質(zhì)要件。根據(jù)《管轄規(guī)定》和《實(shí)施條例》對(duì)“管理”的描述，結(jié)合以往立法例，“從事管理”主要有兩種情形。一是居于管理職位。即擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或居于管理任務(wù)的崗位，大體包括公辦學(xué)?；蚱渌k教育機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員、各院系(處室/部門)負(fù)責(zé)人、班主任、輔導(dǎo)員等。二是承擔(dān)管理職責(zé)。實(shí)踐中，普通教師和一般工作人員雖未居于管理崗位，但可能被賦予臨時(shí)管理職責(zé)，如學(xué)校指定某位教師作為招投標(biāo)工作的負(fù)責(zé)人，以及教師作為負(fù)責(zé)人承擔(dān)由財(cái)政撥款的科研項(xiàng)目，等等。這時(shí)，普通教師雖未在管理崗位，但實(shí)際上從事著與學(xué)校有關(guān)的管理事務(wù)，應(yīng)當(dāng)視為管理人員。其他人員臨時(shí)承擔(dān)管理職責(zé)時(shí)情況亦類似?！奥毼?職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是對(duì)“公”的身份的二次確認(rèn)，只有居于管理崗位或承擔(dān)管理職責(zé)的人員，才屬于公辦教育單位從事管理的人員。

其次，“公職行為”標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)適用于對(duì)其他履行公職人員的判斷，是廣義公權(quán)力的個(gè)案展現(xiàn)。除從事管理的人員之外，公辦教育單位中還存在其他履行公職的人員，基于監(jiān)察全覆蓋的要求，也應(yīng)納入監(jiān)察對(duì)象范圍。這類人員作為對(duì)從事管理人員的補(bǔ)充規(guī)定，是否存在履行公職的行為是判斷關(guān)鍵。該標(biāo)準(zhǔn)主要適用于在個(gè)案中對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行認(rèn)定。只要存在履行公職的行為，就可被認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象。例如，根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，公辦教育單位的招投標(biāo)負(fù)責(zé)人屬于監(jiān)察法上的管理人員，其他參與招投標(biāo)決定的人員則屬于履行公職的情況。那么，參與招投標(biāo)決定的人員就屬于監(jiān)察對(duì)象范圍。這在《實(shí)施條例》第四十三條第四款中得到體現(xiàn)。

上述“一般+個(gè)別”的判斷標(biāo)準(zhǔn)符合《監(jiān)察法》尋求對(duì)公辦教育單位監(jiān)察全覆蓋的基本取向，在保障公辦教育公益屬性和規(guī)范教育公權(quán)力的同時(shí)，體現(xiàn)了對(duì)公辦教育單位自治權(quán)予以尊讓的理念。實(shí)踐中，監(jiān)察對(duì)象的具體認(rèn)定、歸類，應(yīng)根據(jù)具體情況結(jié)合法條規(guī)定和相應(yīng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

(二)一般范圍劃定和相關(guān)思考

理論上，監(jiān)察法上的公辦教育單位具體可分為三種情況：以國(guó)家、公共組織或集體名義舉辦且資產(chǎn)來源全部為公共資產(chǎn)；以國(guó)家、公共組織或集體名義舉辦且主要資產(chǎn)來源為公共資產(chǎn)，并且接受各類資助；以國(guó)家、公共組織或集體名義舉辦且主要資產(chǎn)來源為公共資產(chǎn)，并且由民間力量予以支持(包括資金資助和其他支持)。對(duì)于由民間力量舉辦且主要資產(chǎn)來源為非公的，不屬于公辦教育單位。對(duì)于中外合作辦學(xué)，由于并非國(guó)家、公共組織或集體舉辦，并且財(cái)產(chǎn)屬于辦學(xué)各方，因而亦不屬于公辦教育單位。按照教育法律法規(guī)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有教育事業(yè)的分類，結(jié)合監(jiān)察法律相關(guān)規(guī)定及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，本研究對(duì)公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象范圍做了類型化嘗試。

1.管理人員類

我國(guó)教育單位的種類、組織形式多種多樣，按照辦學(xué)層次和內(nèi)容，本研究將公辦教育單位管理人員類監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行了歸類。

(1)學(xué)前教育單位及其分支機(jī)構(gòu)管理人員，如幼教機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、部門(班級(jí))負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)管理人員及其他承擔(dān)管理職責(zé)的人員等。(2)中小學(xué)校及其分支機(jī)構(gòu)管理人員，如學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員、各處室負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)管理人員、年級(jí)主任、教導(dǎo)主任、班主任及其他承擔(dān)管理職責(zé)的人員等。(3)高中及其分支機(jī)構(gòu)管理人員。公辦高中和中小學(xué)的管理人員種類大體類似，可以類比參照。(4)高等教育機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)管理人員。雖然管理人員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與其他教育單位相同，但人員的具體類別卻有明顯區(qū)別。除領(lǐng)導(dǎo)班子成員、財(cái)務(wù)管理人員外，此類管理人員還包括各院(系)負(fù)責(zé)人、各行政部門負(fù)責(zé)人、內(nèi)設(shè)研究機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、輔導(dǎo)員、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及其他承擔(dān)管理職責(zé)的人員等。(5)職業(yè)教育單位及其分支機(jī)構(gòu)管理人員。職業(yè)教育與普通教育雖然在授課內(nèi)容上存在很大不同，但是其管理人員種類大體類似，主要包括領(lǐng)導(dǎo)班子成員、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、院(系)負(fù)責(zé)人及其他承擔(dān)管理職責(zé)的人員等。(6)特殊教育單位及其分支機(jī)構(gòu)管理人員。特殊教育的課程、教材、教法及教學(xué)組織形式、教學(xué)設(shè)備等與其他教育形式有很大區(qū)別，存在形式多種多樣，如聾啞學(xué)校、殘疾人職業(yè)中學(xué)、康復(fù)培訓(xùn)學(xué)校、殘疾人體育訓(xùn)練和職業(yè)技能學(xué)校等，具體如何確定管理人員，須根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具體問題具體分析。(7)其他公辦教育單位及其分支機(jī)構(gòu)管理人員。除上述教育單位類型外，實(shí)踐中國(guó)家、公共組織或集體還會(huì)舉辦一些培訓(xùn)中心、機(jī)構(gòu)等，以滿足社會(huì)公眾對(duì)特定知識(shí)、技能的學(xué)習(xí)需要，對(duì)這些單位管理人員的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)根據(jù)單位組織結(jié)構(gòu)，結(jié)合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具體判斷。

2.其他依法履行公職的人員類

上文提及在公辦教育單位中，除管理人員外，還存在其他依法履行公職的情形。例如，普通教師參與學(xué)校政府采購(gòu)招投標(biāo)工作、作為學(xué)術(shù)委員會(huì)成員參與學(xué)位論文評(píng)審、作為職稱評(píng)定委員會(huì)成員參與職稱評(píng)定工作等。由于這些都屬于帶有公權(quán)力性質(zhì)的公職行為，因而普通教師或其他人員在從事類似活動(dòng)時(shí)，屬于依法履行公職的情形。普通教師或其他一般工作人員在履行公職時(shí)應(yīng)被視為監(jiān)察對(duì)象，除此之外，不應(yīng)視為監(jiān)察對(duì)象。2018年出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，首次明確公辦中小學(xué)教師具有國(guó)家公職人員的特殊法律地位，享受同等或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資收入水平。雖然立法還未對(duì)此進(jìn)行確認(rèn)，但這是否意味著所有公辦中小學(xué)教師一律屬于監(jiān)察對(duì)象呢？本研究認(rèn)為不然，理由如下：第一，賦予國(guó)家公職人員特殊法律地位的原因在于強(qiáng)化保障和管理，明確教師的權(quán)利和義務(wù)，保障義務(wù)教育水平和社會(huì)公眾受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，并不改變教師教學(xué)活動(dòng)的性質(zhì)(專業(yè)技術(shù)性)；第二，監(jiān)察監(jiān)督的目的是規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行，而教學(xué)活動(dòng)并非行使公權(quán)力的情形?？傊瑢?duì)依法履行公職的人員的認(rèn)定，應(yīng)緊緊圍繞是否存在行使公權(quán)力這一情形展開。

結(jié)語(yǔ)

公辦教育單位作為我國(guó)國(guó)民教育的重要載體，是公民實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)的重要途徑，在推動(dòng)我國(guó)教育事業(yè)持續(xù)發(fā)展、培養(yǎng)優(yōu)秀人才及建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興方面做出了突出貢獻(xiàn)。強(qiáng)化公辦教育單位的公益性、保障公辦教育質(zhì)量、充分發(fā)揮公辦教育資源優(yōu)勢(shì)，是我國(guó)教育領(lǐng)域國(guó)家治理和監(jiān)察工作的重要方向。監(jiān)察法律規(guī)范對(duì)公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象的規(guī)定，體現(xiàn)了這一治理思路和目標(biāo)方向。通過規(guī)范分析法對(duì)監(jiān)察立法的理論依據(jù)、核心要素進(jìn)行深入剖析，構(gòu)建監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，是徹底解決公辦教育單位監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定困境的正確思路，也是明晰教育公權(quán)力行為邊界的有效做法。由于教育領(lǐng)域涉及多方法律關(guān)系，多種權(quán)益相互交織，在監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定時(shí)，應(yīng)注意區(qū)分教育單位內(nèi)不同人員的行為性質(zhì)，在監(jiān)督教育公權(quán)力的同時(shí)充分尊重教育單位的自治權(quán)。

注釋

①胡勁松、張曉偉：《教師懲戒行為及其規(guī)制》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2020年第3期。

②學(xué)界的研究主要集中在從整體上對(duì)監(jiān)察對(duì)象范圍的探討，側(cè)重點(diǎn)在于公權(quán)力內(nèi)涵的探析、監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系建構(gòu)、監(jiān)察對(duì)象與刑法相關(guān)主體的銜接等。

③⑨申素平、周航、左磊：《“公立高校舉辦者”概念的規(guī)范分析》，《高等教育研究》2020年第5期。

④彭虹斌：《大陸法系與英美法系國(guó)家公立中小學(xué)法律地位比較與啟示》，《外國(guó)中小學(xué)教育》2011年第5期。

⑤哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，北京：法律出版社，2000年，第47頁(yè)。

⑥王柱國(guó)、崔英楠：《論公立學(xué)校的行政法地位》，《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2004年第3期。

⑦黃崴、李文章：《民辦高校分類管理改革的“中間路線”：基于舉辦者視角的分析》，《中國(guó)高教研究》2017年第2期。

⑧唐安國(guó)：《加快高教立法 促進(jìn)和保護(hù)高教改革》，《上海高教研究》1994年第4期。

⑩李志萍、李洪雷：《中國(guó)事業(yè)單位改革的行政法學(xué)分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期。