錢 寧，李 銳（．武漢大學(xué)法學(xué)院；．陜西省略陽縣人民法院）

1 非營利法人主體終止的法律適用困境

非營利法人主體終止是民商法規(guī)范體系中一個基礎(chǔ)且極為重要的問題。在民法規(guī)范上，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）總則編第三章對法人的主體終止做了原則性的規(guī)定，其第六十八條規(guī)定了法人解散和法人被宣告破產(chǎn)兩種終止原因，第六十九條規(guī)定了四種法人解散的情形①。非營利法人作為法人的一個具體類別，其主體的終止當(dāng)然可以適用《民法典》的相關(guān)規(guī)定?！睹穹ǖ洹房倓t編作為提取的公因式以統(tǒng)領(lǐng)整個民法體系的基礎(chǔ)性篇章，其對民事主體的終止規(guī)定突出了原則性，且存在諸如“法律規(guī)定的其他原因”等兜底條款。在具體規(guī)則的適用上，鑒于法典的法律地位，其自當(dāng)優(yōu)先得以適用，即便是增設(shè)了非營利法人一節(jié)，其規(guī)定仍停留在非營利法人的類別、設(shè)立條件等方面。雖然《民法典》第九十五條規(guī)定了為公益目的成立的非營利法人終止時的財產(chǎn)處置問題，但仍然缺乏非營利法人主體終止的可具操作性的具體規(guī)定。

在《民法典》之外，尚有《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）用以處理法人主體終止問題。作為一項專門性法律，因其具有較強且具體的可操作性而成為司法機關(guān)審理破產(chǎn)案件最主要的適用法律。雖然《企業(yè)破產(chǎn)法》對破產(chǎn)領(lǐng)域的規(guī)定較為細致且程序嚴謹，然而其第二條將可適用的民事主體限為企業(yè)法人［1］?！睹穹ǖ洹穼Ψㄈ说姆诸愖鞒隽巳娴恼{(diào)整，確立了營利法人和非營利法人等法人類別，并對現(xiàn)行法中非營利法人制度做了重要革新［2］。在《民法典》施行的背景下，非營利法人與企業(yè)法人顯然屬于不同的類別，《企業(yè)破產(chǎn)法》的適用空間被排除?！睹穹ǖ洹肥┬泻螅镀髽I(yè)破產(chǎn)法》的局限性和滯后性愈加明顯，二者未在法律層面實現(xiàn)有效銜接。

公共圖書館從性質(zhì)上看是典型的非營利法人。2018年1月1日頒布施行的《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）標(biāo)志著我國公共文化設(shè)施領(lǐng)域中公共圖書館的法治化建設(shè)發(fā)展邁進了一大步，具有相當(dāng)重要的進步意義。從邏輯上考察《公共圖書館法》的具體條文可以發(fā)現(xiàn)，公共圖書館的設(shè)立主體及方式、運行、服務(wù)、法律責(zé)任等均有明確規(guī)定，但與之相對應(yīng)的“終止”章節(jié)條款卻缺失不見，這顯然在邏輯上存在缺陷。該法第二十一條對公共圖書館的終止雖然具有一定指向性，但是規(guī)定內(nèi)容模糊［3］，到底依據(jù)何種法律與行政法規(guī)予以終止及處理其剩余財產(chǎn)，并未進行明確規(guī)定。

從形式上來看，公共圖書館作為非營利法人明顯區(qū)別于一般民事法人主體，依據(jù)《公共圖書館法》的規(guī)定，其設(shè)立主體可以是政府、公民、法人或其他組織。由于我國圖書館事業(yè)目前仍處于發(fā)展階段，公共圖書館的設(shè)立多由政府主導(dǎo)，其日常運營受政府相關(guān)部門直接或間接管理，又具有公益性且無營利性收入，收入來源極其有限。在理論上，作為一種為法律所確定的存在，其狀態(tài)自然可以終止，即公共圖書館存在主體終止的可能性，當(dāng)這種可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實性時，其主體終止的法律適用將面臨難以操作的困境。除政府以外，《公共圖書館法》規(guī)定的公共圖書館的設(shè)立主體還可以是自然人、法人和非法人組織。在市場化發(fā)展的大方向下，公共圖書館這類具有公益性質(zhì)的機構(gòu)，在政府之外以自然人、法人和非法人組織設(shè)立運行具有廣闊的發(fā)展前景，這也是推進公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求。然而這部分主體設(shè)立的公共圖書館的退出又較為混亂，且面臨無明確可操作的規(guī)范加以適用的困境。

概言之，無論是《民法典》還是《企業(yè)破產(chǎn)法》抑或是《公共圖書館法》，對非營利法人的終止均難以完全適用。在推進公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的方向下，在法律上如何明確不同主體設(shè)立的公共圖書館的破產(chǎn)能力及主體終止后的財產(chǎn)處置等是亟待破解的法律困境。

2 公共圖書館法治發(fā)展之歷史嬗變

公元前500年，雅典和薩摩斯建立的服務(wù)少數(shù)識字公民的公共圖書館被認為是世界上第一個公共圖書館［4］。英國《公共圖書館法1850》被認為是世界范圍內(nèi)公共圖書館領(lǐng)域的第一部國家立法［5］。英國的這部法律，拉開了公共圖書館通過法律來規(guī)范運行的序幕，在西方國家產(chǎn)生了深遠的影響，具有重大的開創(chuàng)意義。1920年，丹麥制定公共圖書館法［6］；1928年，芬蘭頒布公共圖書館法［7］。此后數(shù)年之間，諸如挪威、波蘭等國家也陸續(xù)頒行了公共圖書館法［8］。至此，歐洲逐步建立起了公共圖書館治理體系。如果說在公共圖書館之前的私人圖書館直接體現(xiàn)了其所有人的社會地位和財富的象征意義，而源自19世紀(jì)50年代至20世紀(jì)初的公共圖書館運動，則賦予了圖書館現(xiàn)代公共性觀念，將現(xiàn)代價值觀念、公共意識和社會道德等引入國家治理體系，使圖書館作為一種公共服務(wù)而被公眾所廣泛享有。將困囿于狹小空間的專屬領(lǐng)域向市民階層開放，賦予社會成員獲取信息的平等機會，對推動社會進步和提升文化教育水平起到了巨大作用，同時塑造了更為先進的社會價值理念及現(xiàn)代圖書館精神［9］。

1904年湖南建成我國首家以“圖書館”命名的公共圖書館，之后又建成了京師圖書館等公共圖書館，此時的公共圖書館尚以啟迪民智為社會價值取向。我國首部圖書館立法是1910年清政府頒布的《京師圖書館及各省圖書館通行章程》［10］，受制于歷史的局限，當(dāng)時的公共圖書館及相關(guān)立法的發(fā)展之路并不平坦。改革開放以后，國家適時調(diào)整了對外政策，我國公共圖書館發(fā)展迅速，同時積極與國際接軌，將西方現(xiàn)代化的圖書館思想理念引入國內(nèi)圖書館的建設(shè)，自此，我國公共圖書館的價值研究逐漸理性化。雖然公共圖書館思想發(fā)展歷程迂回曲折，但公益、自由、平等的核心價值與普遍理念逐漸確立。

隨著聯(lián)合國教科文組織《公共圖書館宣言》中確定的現(xiàn)代圖書館理念在我國的傳播和普及，中國圖書館學(xué)會先后于2002年以及2008年主持制定了《中國圖書館員職業(yè)道德準(zhǔn)則》和《圖書館服務(wù)宣言》，其間學(xué)界還出現(xiàn)了一大批具有影響力的學(xué)術(shù)研究成果，實現(xiàn)了《公共圖書館宣言》的中國化發(fā)展。這些內(nèi)容表明，我國圖書館人經(jīng)過不懈的追求與努力，系統(tǒng)地接受了以《公共圖書館宣言》精神為代表的現(xiàn)代圖書館理念［11］，成功地實現(xiàn)了《公共圖書館宣言》由引進、傳播到本土化的升華，標(biāo)志著我國現(xiàn)代圖書館服務(wù)理念的重建工作基本完成［12］。

隨著圖書館事業(yè)的發(fā)展，國家層面對公共圖書館的建設(shè)也愈加重視。1994年文化部發(fā)出了《關(guān)于縣級以上公共圖書館進行評估定級的通知》，對公共圖書館進行了首次評估定級；2006年《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》確定了圖書館逐步實行總分館制；2008年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委頒布了《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，將公共圖書館的基礎(chǔ)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化；2011年文化部與財政部出臺了《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》，將公共圖書館的服務(wù)納入規(guī)范化發(fā)展；2013年文化部出臺了《全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，2017年文化部出臺了《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，確定了“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展的主要指標(biāo)。直至2018年1月1日，《公共圖書館法》正式施行，標(biāo)志著我國公共圖書館事業(yè)有了根本的法律保障。值得一提的是，在此期間各省也相繼頒布了地方條例，如《湖北省公共圖書館條例》《貴州省公共圖書館條例》《廣州市公共圖書館條例》等。這一階段我國已經(jīng)形成了法律健全、地方性法規(guī)補充完善、行政政策提供保障的公共圖書館建設(shè)發(fā)展一體化的方向和路徑。

進入“公共圖書館法”時代，我國公共圖書館的建設(shè)發(fā)展開啟了新的模式?！豆矆D書館法》將公共圖書館的設(shè)立主體擴展到自然人、法人和其他組織，這是一次巨大的突破；該法第四條從立法層面明確了各級政府在公共圖書館領(lǐng)域建設(shè)的基本職責(zé)，為公共圖書館的建設(shè)發(fā)展提供了最基本的政府保障力；同時，該法第四條還規(guī)定國家鼓勵自然人、法人和非法人組織自籌資金設(shè)立公共圖書館；縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動社會力量參與公共圖書館建設(shè)，并按照國家有關(guān)規(guī)定給予政策扶持［13］。在更加市場化的經(jīng)濟社會發(fā)展中，公共圖書館這一公共服務(wù)機構(gòu)在政府之外由自然人、法人和非法人組織作為設(shè)立主體的重要補充，可以彌補政府資金不足、人力缺乏的困境。對于公共圖書館的設(shè)立條件，《公共圖書館法》第十五條作出了較為細致的規(guī)定②。這一階段《公共圖書館法》從法律這一頂層設(shè)計上為我國公共圖書館的發(fā)展謀劃出了一幅美好的愿景圖。

在《公共圖書館法》的推動下，我國公共圖書館建設(shè)有了長足的發(fā)展。截至2019年底，我國共有3,196個公共圖書館，公共圖書館從業(yè)人員達到57萬人，總藏書量達到111,781萬冊，發(fā)放借書證8,627萬個，總流通人次超過9億人次［14］。在國家與社會各界力量的支持下，公共圖書館的硬件設(shè)施越來越完善，文獻資源保障能力顯著增強，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用也更加普及，具有公益性、社會化、機會均等現(xiàn)代理念的公共圖書館事業(yè)布局已基本完成。

3 公共圖書館之法理厘定

公共圖書館作為一種客觀存在，雖然有《公共圖書館法》對其設(shè)立運行加以規(guī)制，然而其法律屬性未有明確規(guī)定?！睹穹ǖ洹穼Ψㄈ说姆诸愖隽巳碌膭澐?，需要從法理層面對公共圖書館的主體、財產(chǎn)權(quán)及破產(chǎn)能力加以明確。

3.1 主體地位厘定

《民法典》將民事主體劃分為自然人、法人與非法人組織，形成三元民事主體體系，公共圖書館作為一種民事主體，自然受到《民法典》的規(guī)制。按照《民法典》第一百零二條規(guī)定，非法人組織不具有法人資格，但能夠依法以自己的名義從事民事活動，其包括個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)等。非法人組織的核心在于其并不能獨立承擔(dān)民事責(zé)任，而是由出資人、設(shè)立人承擔(dān)無限責(zé)任。從法典的定義及列舉的種類上來看，公共圖書館顯然并不屬于非法人組織。一般而言，公共圖書館滿足設(shè)立條件后依法進行了法人登記，即具有了民事權(quán)利能力和行為能力。按照《民法典》第五十七條關(guān)于法人的定義，公共圖書館屬于法人這一民事主體的范疇。當(dāng)然，實踐中也存在部分公共圖書館并未進行法人登記，依然以非營利形式從事圖書館事業(yè)，對于這部分公共圖書館而言，筆者認為有賴于后續(xù)我國法人登記措施的完善，不能因為實踐中存在公共圖書館未進行法人登記的情況而將其法人性質(zhì)予以否定③。

在法人之下，《民法典》中尚有營利法人、非營利法人和特別法人之分。特別法人由法典完全列舉為機關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織法人和基層群眾性自治組織法人四類，公共圖書館顯然非特別法人之列。利己主義與利他主義是劃分營利法人與非營利法人的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。營利法人自然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其應(yīng)有的社會責(zé)任，但取得利潤并分配給股東等出資人是其根本目的，即營利法人奉行利己主義的原則。按照《民法典》第八十七條的定義，非營利法人是為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得利潤的法人。非營利法人成立的目的即是為了公益或者從事其他非營利活動，可見非營利法人更多的是承擔(dān)社會責(zé)任，秉承利他主義的運行模式。按照《公共圖書館法》的規(guī)定，公共圖書館是面向社會公眾并免費開放，是為公眾提供查詢、借閱及相關(guān)服務(wù)，并開展社會教育的公共文化設(shè)施。公共圖書館自其成立之初便孕育著公益性、社會化并一直踐行為普通市民服務(wù)的宗旨，通過公共服務(wù)來實現(xiàn)公益、平民的文化理念。因此，公共圖書館應(yīng)屬非營利法人之列④。

3.2 財產(chǎn)權(quán)之厘定

財產(chǎn)權(quán)作為一項基本的民事權(quán)利，與人類文明具有天然的互動性和親和力，一方面人類文明在社會財富的大量增加之下逐漸走向更加高級的層次，另一方面更高層次的人類文明又會創(chuàng)造更加豐富的社會財富，二者在互動性和親和力的雙重作用下，法律逐漸產(chǎn)生并發(fā)揮核心作用。法律本身并不能創(chuàng)造財富，但卻能有效地刺激和鼓勵人民創(chuàng)造財富，這一機制源自法律對財產(chǎn)權(quán)的確認和保護。因此，健全的財產(chǎn)權(quán)制度越來越被認為是經(jīng)濟繁榮社會的重要組成部分［15］。作為民事主體在公共生活領(lǐng)域的實然反映，公共圖書館本身蘊含著巨大的公共福利，這是公共圖書館所創(chuàng)造的社會財富之一，需要法律的確認和保護。法人的獨立性已成共識，其財產(chǎn)權(quán)在于作為獨立的民事主體有權(quán)對其所有的財產(chǎn)享有以其意志獨立支配的能力。公共圖書館設(shè)立、運行、服務(wù)及責(zé)任承擔(dān)的過程中無不關(guān)聯(lián)著財產(chǎn)權(quán)的行使，這也是公共圖書館作為非營利法人在法律上具有獨立人格的前提。

公共圖書館在完成法人注冊登記后，即具有獨立的人格、財產(chǎn)和責(zé)任?！豆矆D書館法》第四條規(guī)定了公共圖書館的初始財產(chǎn)來源，包括政府投入、社會力量籌集資金等，該法第六條鼓勵社會力量向公共圖書館捐贈，這也是公共圖書館的財產(chǎn)范圍。在公共圖書館成立后，其財產(chǎn)大致分為不動產(chǎn)、動產(chǎn)及財產(chǎn)性權(quán)利等。不動產(chǎn)諸如主體建筑物及構(gòu)筑物，動產(chǎn)諸如館藏的圖書、桌椅、電子設(shè)備等，財產(chǎn)性權(quán)利包含知識產(chǎn)權(quán)、債權(quán)等。值得一提的是，隨著智慧社會的逐步建成，公共圖書館的智慧化嵌入更加深刻，由此產(chǎn)生的數(shù)據(jù)性財產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)財產(chǎn)也應(yīng)當(dāng)屬于其財產(chǎn)權(quán)的范疇，包括其開發(fā)的應(yīng)用App、電子書、用戶使用中形成的大數(shù)據(jù)信息等。

在公共圖書館財產(chǎn)權(quán)界定和保護之外，需要對其財產(chǎn)權(quán)行使加以適當(dāng)限制。以秉承公益性，防止過度商業(yè)化為基本原則，明確出資人不能從其設(shè)立的公共圖書館獲取經(jīng)濟收益，以防止財產(chǎn)權(quán)的濫用，同時還應(yīng)明確公共圖書館的財產(chǎn)不得進行有悖于其設(shè)立目的的轉(zhuǎn)讓、抵押等，對數(shù)據(jù)性財產(chǎn)加強保護措施，防止數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險。

3.3 破產(chǎn)能力之厘定

破產(chǎn)能力是具有破產(chǎn)原因債務(wù)人獲得破產(chǎn)法保護的資格［16］，這是適用破產(chǎn)程序的前提。依照一般法理，民事權(quán)利能力構(gòu)成民事主體是否能取得破產(chǎn)能力的基礎(chǔ)，具有民事權(quán)利能力的民事主體則應(yīng)具有破產(chǎn)能力無疑。從此意義上講，法人自然應(yīng)當(dāng)具有破產(chǎn)能力。然而遺憾的是，我國《企業(yè)破產(chǎn)法》并未對此作出清晰規(guī)制。

對于以公共圖書館為代表的非營利法人，其是否具有破產(chǎn)能力在學(xué)界存在著不同的觀點。一種觀點認為，非營利法人的活動宗旨是為了社會公益，與營利企業(yè)不同，不宜適用破產(chǎn)程序解決債務(wù)問題。另一種觀點認為，非營利法人雖然不以營利為目的進行活動，然而對于諸如公共圖書館等主體，其仍然具有私法人的性質(zhì)，故而當(dāng)其不能清償債務(wù)時應(yīng)適用破產(chǎn)程序，如日本的相關(guān)法律便規(guī)定，學(xué)校法人、宗教法人、商工會議所等非營利法人均具有破產(chǎn)能力［17］。

我國《企業(yè)破產(chǎn)法》在附則部分規(guī)定，其他法律規(guī)定企業(yè)法人以外組織的清算，屬于破產(chǎn)清算的，參照適用本法規(guī)定的程序。從實質(zhì)層面考量，該規(guī)定在一定程度上已然擴大了《企業(yè)破產(chǎn)法》的適用范圍。在與其他部門法有效銜接的情況下，破產(chǎn)清算程序?qū)l(fā)揮其更大的效用。如我國《合伙企業(yè)法》第九十二條賦予債權(quán)人以選擇權(quán)，當(dāng)合伙企業(yè)不能清償債務(wù)之時，債權(quán)人既可以要求普通合伙人進行清償，又可以向人民法院提出破產(chǎn)申請。再如根據(jù)我國《民辦教育促進法》第五十八條規(guī)定，民辦教育機構(gòu)亦可適用破產(chǎn)清算程序［18］。

從本質(zhì)上講，公共圖書館和民辦教育機構(gòu)同屬于非營利法人組織，其破產(chǎn)能力應(yīng)當(dāng)被法律所賦予。然而相較于《民辦教育促進法》第五十八條較為明確的清算規(guī)定，《公共圖書館法》第二十一條的規(guī)定就顯得比較含糊其詞，對于公共圖書館終止后的財產(chǎn)，法條措辭為“處理”，而非“清算”。無論這是立法者的無心之舉，還是有意回避，可以明確的是，這樣的措辭只會帶來法律適用上的困惑。當(dāng)前，在《民法典》全面施行的背景下，民事主體的分類既已厘定，而《企業(yè)破產(chǎn)法》的全面修訂也被國家納入立法規(guī)劃，相較于借助各專門法律對各類非營利法人的終止事項進行分別規(guī)定，筆者認為，不妨再次采用“提取公因式”的做法，將非營利法人的破產(chǎn)能力在修訂破產(chǎn)法時予以明確，以進一步統(tǒng)一及健全民事主體市場退出制度。

4 公共圖書館主體終止的法律規(guī)制建議

公共圖書館這一非營利法人主體，自身享有財產(chǎn)權(quán)并具備破產(chǎn)能力，對于由政府設(shè)立的公共圖書館，即便是有專門的財政保障，但仍然可能會因為政策調(diào)整或者地方規(guī)劃等原因需要終止其主體資格。對于自然人、法人和非法人組織設(shè)立的公共圖書館，雖然《公共圖書館法》第四十五條規(guī)定國家采取政府購買服務(wù)等措施給予扶持，但實際效果尚有待時間檢驗。公共圖書館作為社會公益性機構(gòu)，它所面臨的生死存亡危機雖并不像企業(yè)那樣頻繁、危險，然而鑒于其自身的發(fā)展關(guān)系著社會公共利益，也是有必要予以重視并由立法作出正當(dāng)規(guī)制的［19］。立法在現(xiàn)實性之外，其前瞻性也不可缺少，而作為法律所確定的主體，公共圖書館的生存經(jīng)營狀態(tài)存在終止的可能，立法的前瞻性屬性要求從法律層面對這種可能作出相應(yīng)的制度回應(yīng)。

4.1 通過破產(chǎn)法規(guī)制

主體終止問題在法律上謂之破產(chǎn)，一般而言由專門的破產(chǎn)法予以規(guī)制。我國的《企業(yè)破產(chǎn)法》于2007年施行，在經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點發(fā)揮了作用?，F(xiàn)如今經(jīng)濟形勢已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，《企業(yè)破產(chǎn)法》的許多破產(chǎn)規(guī)則在現(xiàn)在看來弊端已日漸凸顯，其局限性更加明顯。在調(diào)整范圍上，因秉持“有限破產(chǎn)主義”的觀念而將破產(chǎn)主體限制為企業(yè)法人，把其余民事主體排除在外，致使除企業(yè)法人之外的民事主體的終止問題在實踐中無法律可適用。《民法典》頒布后，我國民事主體轉(zhuǎn)變?yōu)槿w系，已完全不同于《企業(yè)破產(chǎn)法》頒布時期的民事主體劃分。在《民法典》施行后，包括非營利法人在內(nèi)的其他民事主體在破產(chǎn)問題上的適用面臨法律困境?，F(xiàn)階段《企業(yè)破產(chǎn)法》的修改已經(jīng)納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃二類立法項目［20］，在條件成熟時可以提請常委會審議。為與《民法典》相銜接，對《企業(yè)破產(chǎn)法》的修改也應(yīng)適時跟上新的民事主體劃分模式，將破產(chǎn)法的適用主體擴展至非營利法人等主體，以形成主體完整并和《民法典》有效銜接的破產(chǎn)法。

就公共圖書館而言，在優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)政策的推動下，公共圖書館作為非營利法人，其主體終止問題通過專門的破產(chǎn)法規(guī)制將會對整個民事主體市場退出制度的不足進行有效填補。具體而言，破產(chǎn)法上將非營利法人主體予以納入，填補了《民法典》總則編關(guān)于法人破產(chǎn)一般規(guī)定的空白，公共圖書館的主體終止問題直接適用破產(chǎn)法即可，同時也是對《公共圖書館法》邏輯漏洞的實質(zhì)補充，在設(shè)立、運行、服務(wù)和法律責(zé)任之外，將公共圖書館的終止事宜引致破產(chǎn)法進行調(diào)整，形成完整的公共圖書館法邏輯結(jié)構(gòu)?？梢哉f，破產(chǎn)法的這項修改，對整個民事主體破產(chǎn)問題法律體系的完整性構(gòu)建將起到巨大的推動作用。

4.2 主體終止的程序適用

公共圖書館這一非營利法人，因以公益性為根本目的，其運行機制及決策權(quán)力機構(gòu)有其自身的顯著特點，和普通法人的組織結(jié)構(gòu)及運作模式均存在較大差異。在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)模式下，《公共圖書館法》第二十三條規(guī)定了吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會公眾參與管理。在這樣的模式下形成了理事會這一重要機構(gòu)，理事會職能的定位直接影響著其作用的發(fā)揮?！蛾P(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》指出，理事會作為決策和監(jiān)督機構(gòu)，依照法律法規(guī)、國家有關(guān)政策和本單位章程開展工作，接受政府監(jiān)督和社會監(jiān)督。由此可見，該指導(dǎo)意見對理事會職能的定位是“決策和監(jiān)督機構(gòu)”［21］。公共圖書館的組織特征，使其主體終止在程序適用上不能完全照搬適用普通法人的破產(chǎn)程序。鑒于非營利法人的特殊性，可以在破產(chǎn)法中制定非營利法人破產(chǎn)專章，對其破產(chǎn)處理程序作出相應(yīng)的特別規(guī)定或準(zhǔn)用規(guī)定。因公共圖書館不存在生產(chǎn)經(jīng)營或資本結(jié)構(gòu)，為實現(xiàn)重整而進行的生產(chǎn)經(jīng)營上的整頓和資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整并不適用于公共圖書館，故而公共圖書館的破產(chǎn)不適用于破產(chǎn)重整制度。另外，為了挽救法人而存在的和解制度可以適用非營利法人，因和解制度是債權(quán)人和債務(wù)人之間的妥協(xié)，和解協(xié)議在不違背公共圖書館公益目的的前提下可以發(fā)揮相應(yīng)的作用。

4.3 破產(chǎn)清算后的財產(chǎn)處理

按照《公共圖書館法》第四條的規(guī)定⑤，公共圖書館的財產(chǎn)來源于政府的財政投入以及自然人、法人以及非法人組織的自籌資金，包括社會力量向公共圖書館的捐贈。公共圖書館的財產(chǎn)包括了辦館資金、運行經(jīng)費，辦館資金是開辦費，運行經(jīng)費是維持日常服務(wù)所需的經(jīng)費，包括文獻、設(shè)備購置經(jīng)費、人力資源費、活動經(jīng)費、運營管理經(jīng)費等［22］。對公共圖書館終止后的財產(chǎn)處理，其章程應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的條款，按照《公共圖書館法》第十六條，公共圖書館章程包括終止程序及剩余財產(chǎn)的處理方案。即原則上公共圖書館終止時剩余財產(chǎn)的處理應(yīng)依其章程，若章程未作出規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)由理事會按照《民法典》第九十五條的規(guī)定作出決議。無論是按照章程還是理事會的決議，其剩余財產(chǎn)的處置都應(yīng)當(dāng)遵循公共圖書館的公益目的，不能向出資人、設(shè)立人等分配剩余財產(chǎn)，即便是章程未規(guī)定或者決議都未涉及，也只能用于與公共圖書館目的一致的公益事業(yè)。

［注釋］

①《民法典》第六十九條規(guī)定的四種法人解散情形是：（一）法人章程規(guī)定的存續(xù)期間屆滿或者法人章程規(guī)定的其他解散事由出現(xiàn)；（二）法人的權(quán)力機構(gòu)決議解散；（三）因法人合并或者分立需要解散；（四）法人依法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、登記證書，被責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷。

②依據(jù)該條規(guī)定，設(shè)立公共圖書館的條件包括應(yīng)當(dāng)具有章程，有固定的館址，有與其功能相適應(yīng)的館舍面積、閱覽座席、文獻信息和設(shè)施設(shè)備，有與其功能、館藏規(guī)模等相適應(yīng)的工作人員，有必要的辦館資金和穩(wěn)定的運行經(jīng)費來源，有安全保障設(shè)施、制度及應(yīng)急預(yù)案等。

③事實上，依照《民法典》第五十八條之規(guī)定，法人應(yīng)當(dāng)依法成立，其成立的具體條件和程序依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定?！豆矆D書館法》第十七條規(guī)定：“公共圖書館的設(shè)立、變更、終止應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理登記手續(xù)?！币罁?jù)前述規(guī)定，設(shè)立公共圖書館應(yīng)當(dāng)依法辦理法人登記手續(xù)。

④《公共圖書館法》第二十三條規(guī)定了國家推動公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)；黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確提出要“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理”；中央宣傳部、文化部等七部委發(fā)布的《關(guān)于深入推進公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實施方案》，其中明確了對于公共文化機構(gòu)要建立“以理事會為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)”的規(guī)定。可見，不管在法理上還是政策上，公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)都是明確的發(fā)展趨勢。

⑤考察現(xiàn)有法律規(guī)定和實踐狀況，公共圖書館的財產(chǎn)主要來源于政府財政撥付，國家對自然人、法人和非法人組織等社會力量的鼓勵以政策扶持的方式實現(xiàn)。然而，縣市級地方政府經(jīng)費有限，尤其是在經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，難以與公共圖書館的建設(shè)與發(fā)展需求相匹配，而縣市級又是公共圖書館建設(shè)的主力軍，由此可以預(yù)見社會力量建設(shè)公共圖書館困難重重。