周學馨

(中共重慶市委黨校(重慶行政學院)，重慶 400041)

隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，中國人口老齡化程度不斷加深。《中國統(tǒng)計年鑒 2020》顯示：截至2019年末，65歲及以上人口達17 603萬人，占總人口的12.6%。根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望(2019年版)》中的方案預測，中國65歲及以上人口占比于2050年將接近30%，這一占比將保持穩(wěn)定態(tài)勢并一直持續(xù)到21世紀末。不斷提升的老年人口比重對經(jīng)濟運行全領域、社會建設各環(huán)節(jié)、社會文化諸方面產(chǎn)生重要影響，是國家治理現(xiàn)代化中必須面對的重大問題。如何結合我國人口老齡化發(fā)展趨勢、國內(nèi)外老齡社會治理實踐以及國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求，厘清中國老齡社會治理的內(nèi)涵實質，優(yōu)化老齡社會治理路徑，提升老齡社會治理效能，成為各級黨委、政府和社會各界共同關注的重大理論與現(xiàn)實問題。

1 文獻回顧與問題提出

習近平指出：“我國是世界上人口老齡化程度比較高的國家之一，老年人口數(shù)量最多，老齡化速度最快，應對人口老齡化任務最重。滿足數(shù)量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關國家發(fā)展全局，事關百姓福祉，需要我們下大力氣來應對。”[1]因人口老齡化帶來的中國老齡社會治理問題引起了國內(nèi)外學者越來越多的關注。

1.1 國外老齡社會治理研究及其對中國的關注

從聯(lián)合國確定1999年為“國際老人年”以來，國外學者對人口老齡化的關注和研究日漸增多，聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織等國際性和區(qū)域性論壇在研究和討論應對老齡社會諸多問題上做出了許多貢獻。國外相關研究主要從以下兩個方面展開。

第一，關于國外老齡化社會治理研究。一是老年人力資源開發(fā)?？死埂ぞS斯(Klaske N.Veth)等學者認為開發(fā)老年勞動力可解決老齡化社會勞動力短缺的棘手問題[2]。北藤佐紀里[3]、西普里亞尼(Cipriani)[4]認為延長法定退休年齡能有效緩解老齡化帶來的問題。二是完善家庭發(fā)展政策。葉利扎羅夫(Elizarov)等學者認為采取鼓勵生育的政策以提高出生率是解決老齡化問題的重要舉措[5]。三是優(yōu)化養(yǎng)老經(jīng)濟保障方式。赫伯特·雷恩(Hébert Réjean)[6]、邱本健志郎等人[7]認為采取長期護理保險制度對解決老年人面臨的醫(yī)療救助、生活困難問題是非常有效的途徑?？屏帧ぜ?Colin Gillion)認為可通過提高繳費率、降低替代率和延長退休年齡來促進養(yǎng)老金收支平衡[8]。四是健全養(yǎng)老服務體系。托尼科斯基(Tornikoski)等人認為可通過時間銀行等項目實現(xiàn)互助養(yǎng)老[9]。村上直子等人認為政府要重視社區(qū)護理并給予政策支持[10]。孫洪(Sun Hong)等人認為在社區(qū)內(nèi)推廣智能科技手段可增進老年人的社會參與[11]。塞爾吉·希門尼斯-馬丁(Sergi Jiménez-Martín)等學者認為正式照護服務的介入可解決當前家庭養(yǎng)老功能弱化問題等[12]。

第二，關于中國老齡化社會治理研究。馮占蓮(Feng Zhanlian)等學者建議中國政府應促進養(yǎng)老機構在社區(qū)的快速增長、加強信息監(jiān)管并培養(yǎng)專業(yè)化的可及性長期護理隊伍[13]。莎拉·麥克勞克林(Sara J.McLaughlin)等人建議中國政府應采用政策干預使個體能有健康晚年[14]。在老年人保障方面，詹姆斯·史密斯(James P.Smith)等人建議中國政府要及時制定相關政策保障老年父母隨成年子女至異地生活[15]。顧大男(Gu Danan)等學者建議中國政府應發(fā)展公共衛(wèi)生系統(tǒng)，更好地控制老年人慢性非傳染性疾病的發(fā)生等[16]。在特殊老年群體保障方面，常爽(Chang Shuang)等人建議中國政府尤其需要改善貧窮老年人口的長期醫(yī)療護理保險制度，考慮把更多資源用于促進和改善老年人口居家服務的可能性[17]。莉迪亞·李(Lydia W.Li)等學者建議中國政府出臺政策應對快速城市化中社會弱勢老齡群體所面臨的健康問題等[18]。

1.2 國內(nèi)老齡社會治理研究的主要面向

1982年聯(lián)合國第一屆老齡問題世界大會后，國內(nèi)學者逐漸開始重視我國人口老齡化問題研究。其研究大致可分為三個階段：初始奠基階段(1982—2000年)，鄔滄萍、田雪原、喬曉春、翟振武、李建新等學者主要圍繞人口老齡化理論、國外經(jīng)驗借鑒、發(fā)展趨勢展望及未來應對策略等問題進行基礎性研究，奠定了老齡社會治理研究的基礎；快速發(fā)展階段(2001—2016年)，翟振武、左學金、曾毅、李建民、杜鵬、原新、陳友華等學者主要圍繞中國人口老齡化成因與發(fā)展趨勢、老齡化與經(jīng)濟社會關系、老齡化應對策略等問題進行多維度、多視角研究，拓展了老齡社會治理研究的視野；深化拓展階段(2017年以來)，彭希哲、陸杰華、王桂新、原新、杜鵬等學者主要圍繞高質量養(yǎng)老服務體系構建、人口老齡化公共政策等問題進行深入研究，增加了老齡社會治理研究的深度?？偟膩碚f，國內(nèi)學者對老齡社會治理研究主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，討論中國老齡社會的內(nèi)涵與特點。學者們認為，老齡社會是一種新的社會主體構成和新的社會構架基礎上的新社會形態(tài)[19]，其主要特點是人口年齡結構由傳統(tǒng)的金字塔型轉向倒金字塔型[20]。就中國老齡社會而言，具體體現(xiàn)為勞動力人口減少、血親社會向姻親社會轉變、老年政治顯現(xiàn)、老年空巢和青年空巢并生的特點[21]，同時也凸顯未富先老、未備先老、未康先老、農(nóng)村先老的特點[22]。

第二，討論中國老齡社會治理問題。學者們認為，改革開放以來我國老齡社會治理雖取得了一定成就，逐步構建了老齡社會治理框架，但還存在治理主體職責不清晰、城鄉(xiāng)和區(qū)域結構失衡等問題。盡管新一輪機構改革對應對人口老齡化作了積極回應，但共治體制機制還需完善[23]，全域部門協(xié)同共治局面尚未形成[24]。針對社會治理中蟄伏著老齡社會帶來的治理風險，要在堅持“共融、共建、共享”的治理理念[25]下，進一步明晰國家和政府職責、分清政府、市場、家庭及第三部門的功能與邊界[24]，同時充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老、老年社會組織的積極作用，確保各方主體有效參與共建共治。

第三，討論中外老齡社會治理問題。學者們認為，在治理模式比較方面，中日兩國人口轉變的“東亞模式”不同于歐美國家，其模式為東亞國家甚至整個亞洲國家人口與發(fā)展經(jīng)驗的相互借鑒提供了重要的依據(jù)[26]。在治理成效方面，西方民主制度存在的機能不足導致應對老齡化危機的改革措施難以奏效[27]。以日本、韓國為代表的東亞國家盡管對應對人口老齡化采取了有效對策，但都存在政府與市場的福利責任不清晰等問題[28]。特別是在人口老齡化非常嚴重的日本，盡管出臺了如促進老年人就業(yè)、發(fā)展護理服務等政策，但也存在財政負擔加重、儲蓄率下降等嚴重問題[29]。在治理對策借鑒方面，中國可借鑒德國經(jīng)驗，通過建立老年人低收入群體收入保護機制、建立健全老年社會救助制度等來有效規(guī)避老年貧困風險[30]。中國可學習日本“無齡感”的新型社會體系來減少社會風險、化解老齡社會問題等[31]。

綜上，盡管國內(nèi)外專家學者對老齡社會治理進行了較深入研究，并取得了較為豐富的研究成果，但根植中國實踐，基于中國國家治理現(xiàn)代化發(fā)展歷程，從馬克思主義社會學、人口學、經(jīng)濟學等多學科視角對中國老齡社會治理的基本內(nèi)涵與發(fā)展方向等還缺乏系統(tǒng)而深入的研究，導致中國老齡社會治理現(xiàn)代化的理論研究和實踐探索還處于初期階段。

2 中國老齡社會治理的基本內(nèi)涵

社會治理是以充分發(fā)揮政府和相關主體作用為基礎、立足公平正義、以實現(xiàn)和維護群眾合法權益為核心、協(xié)調(diào)利益關系、處理社會問題、化解社會矛盾、防范社會風險、促進社會認同、保障公共安全、維護社會和諧穩(wěn)定的實踐活動[32]。我國人口年齡結構由“年輕型”向“老年型”的快速變遷催生了中國老齡社會的萌發(fā)與成長，并成為現(xiàn)代社會的一個重要特征。中國老齡社會的本質特征以及為經(jīng)濟、政治、文化治理帶來的多重張力為中國老齡社會治理賦予了新的內(nèi)涵，更對以“以人為本”為價值目標和核心原則的中國國家治理現(xiàn)代化提出新的治理要求、賦予新的歷史使命。

2.1 中國老齡社會治理的本質

就老齡社會而言，很多學者將老齡社會等同于老齡化社會，在研究中沒有具體區(qū)分其差異。但近年來，越來越多的學者對老齡社會的內(nèi)涵做了進一步的研究。有學者從概念辨析的視角認為老齡社會不同于老齡化社會，老齡社會的衡量標準不僅僅是老年人口增加這唯一因素，老齡社會的衡量應與工業(yè)化、信息化相關[33]。有學者從社會形態(tài)變遷的視角認為老齡社會不僅體現(xiàn)在年齡結構的變化，也體現(xiàn)在經(jīng)濟結構、社會結構、政治結構以及文化價值方面的變遷[19]。總之，目前學界對老齡社會的內(nèi)涵界定缺乏統(tǒng)一的認識。

社會結構理論是馬克思主義歷史觀的重要組成部分。馬克思認為，社會結構是一個由各要素結構組成的整體。同時，社會結構具有動態(tài)性，始終處于一個生成、變化和發(fā)展的實踐過程中，且在均衡、協(xié)調(diào)、有序狀態(tài)中保持一種動態(tài)穩(wěn)定[34]。基于馬克思社會結構理論，老齡社會是由老年型人口年齡結構變化而引發(fā)的如家庭結構、組織結構、城鄉(xiāng)結構、社區(qū)結構、就業(yè)結構、階級階層結構等社會結構整體變遷而出現(xiàn)的一種新的社會形態(tài)。因此，需要指出的是，老齡社會不等同于老齡化社會。老齡化社會強調(diào)因老年型人口年齡結構變化而帶來的“動態(tài)”社會變遷過程，而老齡社會強調(diào)因老年型人口年齡結構“固化”和“穩(wěn)定”所帶來的新型社會形態(tài)。這種社會形態(tài)是不以人類個體意志為轉移的客觀趨勢，是人類社會發(fā)展到一定階段而出現(xiàn)的新狀態(tài)。

對于老齡社會這種新的社會形態(tài)的治理，其本質就是“由誰治理”以及“如何治理”問題。狹義來講，它是政府、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織、家庭及個體等多元治理主體在合作關系的基礎上，依法對老年人所涉及的社會資源進行合理配置，對老年人所涉及的各種社會事務和社會關系進行引導和規(guī)范，最終實現(xiàn)群體全生命周期公共利益最大化的持續(xù)過程。廣義來講，老齡社會治理是一種國家治理、綜合性治理[24]，是過程長期、形式常態(tài)和領域特殊的治理。

2.2 中國老齡社會治理的特點

宏觀層面的國家治理需要具體的社會治理形態(tài)來承接國家治理的制度規(guī)定，而這些制度規(guī)定不僅推進了中國老齡社會治理進程，也賦予了中國老齡社會治理鮮明的特點。

一是中國老齡社會治理主體具有多元性。一方面，中國老齡社會治理強調(diào)在黨的領導下，不僅政府是老齡社會治理的主體，經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織、家庭及個體也是老齡社會治理主體的重要組成部分。同時，各類治理主體在權力、權利以及權益關系中的決策、協(xié)調(diào)以及共享等方面具有不同的方式。以居家養(yǎng)老為例，政府在居家養(yǎng)老服務領域具有總體責任和政策制定、監(jiān)督管理、資金投入和政策實施四個方面責任[35]。另一方面，由于老齡社會是一個不同年齡階段的人口群體共存共生的社會，因此老齡社會治理強調(diào)不僅老年人是老齡社會治理的主體，而且其他社會群體，尤其是年輕人群體都有參與治理的責任與義務，以從全生命周期的視角來形成不分年齡共建、共治、共享的老齡社會治理格局。比如，近年來上海、南京、杭州等城市試點推行的“時間銀行”，“時間銀行”的參加者多為青少年，他們利用業(yè)余時間到養(yǎng)老院提供養(yǎng)老服務，為自己的將來進行儲蓄。這充分體現(xiàn)了中國老齡社會治理中的“代際互助”理念。

二是中國老齡社會治理客體具有特殊性。老齡社會治理的客體包括與老年人相關的，由社會保障、養(yǎng)老服務、健康支持、社會參與和法律保障等社會公共事務和社會關系組成的一個體系。其中，社會保障由社會保險、社會福利、社會救助、公益慈善等構成；養(yǎng)老服務包括通過社區(qū)、機構和家庭為老年人提供的養(yǎng)老服務；健康支持包括與老年人健康相關的醫(yī)養(yǎng)結合、健康促進與疾病預防、老年醫(yī)療與康復護理等；社會參與包括發(fā)揮老年人主動性、創(chuàng)造性的老年人力資源開發(fā)、老年志愿服務、老年社會組織發(fā)展等。總之，中國老齡社會治理客體特指與老年人相關的公共社會事務和社會關系。通過建構治理體系、改進治理方式和完善治理政策對涉老社會事務和社會關系進行引導和規(guī)范，是老齡社會治理的主要目標。

三是中國老齡社會治理向度具有互動性?，F(xiàn)代社會作為一個主體性力量，不再只是政府政策的被動接受者，社會信任、社會資本和社會互動的結構等都會反過來影響政府治理的能力和績效[36]。中國老齡社會治理在治理向度上，強調(diào)自上而下與自下而上的互動與結合。即中國老齡社會治理強調(diào)老年人以及其他治理主體對老年人價值認可、治理方式和方法以及相應政策的“認同”乃至“內(nèi)化”，進而在明確自身權利和義務的前提下，通過協(xié)商、協(xié)調(diào)和在信息、資源方面的互通共享，逐步改變個體或組織對行為的結果預期，并做出新的符合老年人和其他主體意愿的行為選擇。

四是中國老齡社會治理規(guī)則具有制度性。制度性是老齡社會治理的一個顯著特點。老齡社會治理強調(diào)運用制度化的方式明確各類治理主體的責、權、利。尤其是法治所具有的預期性、穩(wěn)定性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性和救濟性等特點，使其在化解老齡社會治理問題和矛盾、推進群體公共利益最大化中具有天然的優(yōu)勢。同時，中國老齡社會治理，既要汲取其他國家的有益經(jīng)驗，又要立足國情，發(fā)揮比較優(yōu)勢，把國家制度優(yōu)勢更好地轉化為積極應對人口老齡化的治理效能。

3 中國老齡社會治理面臨的雙重趨勢

隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，嚴峻的人口老齡化形勢不僅導致對醫(yī)療、養(yǎng)老等社會服務需求大幅上升，對社會公共事務管理提出了更高的要求，同時也對不同群體社會資源的重新分配、家庭代際倫理與價值重建、動員引導社會組織等帶來新的挑戰(zhàn)。因而中國老齡社會治理面臨兩種發(fā)展趨勢：一是人口結構上的老齡化越來越突出，龐大的老年人群體所產(chǎn)生的社會問題與治理問題越來越明顯地影響著國家的發(fā)展與社會的穩(wěn)定；二是國家治理現(xiàn)代化越來越快，運用現(xiàn)代化的治理政策滿足龐大的老年人群體對美好生活的需要成為國家治理現(xiàn)代化不得不面對的重要任務。為此，中國老齡社會帶來的社會問題為國家治理提出了新挑戰(zhàn)、新要求，而推進國家治理現(xiàn)代化為解決中國老齡社會問題提供了新方略、新機遇。

3.1 人口結構老齡化帶來的老齡社會問題

由于老齡社會是老年型人口年齡結構變化引發(fā)的社會結構整體變遷而出現(xiàn)的一種新的社會形態(tài)，因此中國老齡社會必然出現(xiàn)由于年齡結構變化而導致經(jīng)濟結構、社會結構、文化價值的整體變遷[24]，也隨之帶來包括在經(jīng)濟、政治、社會和文化領域的系列問題。

一是在經(jīng)濟發(fā)展領域。我國是在尚未實現(xiàn)現(xiàn)代化、經(jīng)濟尚不發(fā)達的情況下提前進入老齡社會的，屬于典型的“未富先老”。數(shù)據(jù)顯示：中國2000年進入人口老齡化社會，GDP總量突破1萬億美元，人均GDP不足1 000美元，而日本進入老齡化社會時，GDP總量超過4.8萬億美元，人均GDP接近4萬美元[37]，中國老年人口的快速增長與經(jīng)濟社會發(fā)展水平極不適應。同時，快速人口老齡化進程與勞動力總量減少并行，我國勞動年齡人口數(shù)量自2011年達到峰值后便開始逐年縮減。這意味著隨著老年人口規(guī)模的擴大，經(jīng)濟發(fā)展將更多依賴于勞動力素質和勞動生產(chǎn)率的提高，經(jīng)濟發(fā)展方式將更多依靠由要素投入轉向創(chuàng)新驅動。

二是在政治發(fā)展領域。隨著人口老齡化的加劇，“年齡”逐漸具有政治相關性[38]?！吨腥A人民共和國老年人權益保障法》第六十七條規(guī)定：“制定法律、法規(guī)、規(guī)章和公共政策，涉及老年人權益重大問題的，應當聽取老年人和老年人組織的意見。老年人和老年人組織有權向國家機關提出老年人權益保障、老齡事業(yè)發(fā)展等方面的意見和建議。”政治參與不僅直接影響老年人的生活質量、健康和自尊，而且給予“積極老齡化”“反對老年歧視”等議題更為廣泛的政治意義。盡管法律規(guī)定為老年人的政治參與提供了基本的政治前提和制度框架，但隨著民主政治的進一步發(fā)展、老年人政治參與意識不斷增強，如何更有效推進政治民主化，鼓勵和支持老年人有序參與，從而推進社會和諧穩(wěn)定成為不可回避的現(xiàn)實問題。

三是在社會發(fā)展領域。盡管改革開放以來我國社會保障事業(yè)持續(xù)推進，但隨著21世紀前半葉我國老年人口規(guī)模持續(xù)攀升，整個社會的養(yǎng)老資金支出、社會保障制度設計、配套基礎設施建設以及養(yǎng)老服務體系建構都不同程度出現(xiàn)“未備先老”的情形。特別是城鄉(xiāng)二元結構下的農(nóng)村社會保障制度建設嚴重滯后，公共服務嚴重不足。以養(yǎng)老金為例，人口老齡化使全球公共養(yǎng)老金體系面臨不斷增長的財務壓力，我國也不例外。在人口老齡化快速發(fā)展的背景下，養(yǎng)老金存量將面臨越來越嚴重的支付缺口，亟待通過實施諸如延遲退休年齡、推進規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險改革等措施加以緩解。除此以外，就業(yè)、醫(yī)療等社會公共資源分配矛盾帶來的代際利益分配沖突在一定程度上放大了老齡社會運行風險，進而影響到國家的長治久安。

四是在文化發(fā)展領域。盡管尊老敬老文化是中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，但隨著城市化、市場化的快速發(fā)展及伴隨而來的巨大社會轉型，中國傳統(tǒng)養(yǎng)老文化尤其是“孝”文化所具有的導向、監(jiān)控和強化作用日趨式微，在農(nóng)村表現(xiàn)尤其突出。與此同時，政府在有效引導并弘揚中國傳統(tǒng)家庭倫理道德、傳統(tǒng)養(yǎng)老文化等文化源泉、文化傳統(tǒng)的治理策略方面還捉襟見肘，養(yǎng)老、敬老、孝老的文化根基亟待傳承。

3.2 國家治理現(xiàn)代化對老齡社會問題的回應

進入新時代以來，“國家治理”日益成為一個重要概念。國家治理就是在理性政府建設和現(xiàn)代國家構建的基礎上，通過政府、市場、社會之間的分工協(xié)作，實現(xiàn)公共事務有效治理、公共利益全面增進的活動與過程[39]。人口是國家的基本要素，因老年型人口年齡結構變化所導致的老齡社會的到來不可避免地引發(fā)國家治理在治理理念、治理體系、治理方式以及治理政策方面的轉型，進而推動國家治理現(xiàn)代化發(fā)展的“適老化”回應。

一是將老齡社會作為國家治理的一個重要社會場域。老齡社會已成為我國未來發(fā)展過程中長期面臨的基本國情[40]。如何積極研判老齡社會治理的基本形態(tài)、主要特點、發(fā)展趨勢和潛在問題，并采取相應的治理策略，成為國家治理需積極回應、有效治理的重要問題。在治理理念上，要順應人口老齡化的發(fā)展趨勢，理性認識老齡社會的“普遍性”“常態(tài)性”和“長期性”，樹立積極的“人人有責、人人盡責、人人享有”的老齡社會治理理念。在治理文化上，要充分發(fā)揮中國傳統(tǒng)養(yǎng)老、孝老、敬老文化作用，培育和營造全社會敬老、助老、養(yǎng)老的社會氛圍。在治理內(nèi)容上，要把老齡社會中與老年人相關的社會保障、勞動就業(yè)、社會參與、社會組織等社會公共事務和社會關系作為重要的治理內(nèi)容。在治理機制上，要解決組織條塊化、資源投入分散化、閑置資源利用不充分、協(xié)同共治困難等問題，強化分工基礎上的部門協(xié)同合作。在治理政策上，要打破老年人權益保障、養(yǎng)老服務發(fā)展等老齡政策局限，并將其放在國家治理的經(jīng)濟、政治、文化治理政策框架中加以整體考量。

二是將解決老齡社會問題作為推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要機遇。國家治理體系是現(xiàn)代國家賴以存在的基礎，而國家治理體系的建構在本質上是一種結構性的制度建構[41]。推進國家治理體系現(xiàn)代化，提升治理效能，更需要改革創(chuàng)新和制度調(diào)適。正如習近平指出：“相比過去，新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設分量更重，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設計的要求更高。”[42]因此，在老年型人口年齡結構變化帶來社會結構變遷的背景下，推進國家治理現(xiàn)代化需更加注重國家治理體系建構的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性問題。具體而言，面向老齡社會的國家治理體系建構需在把握人口發(fā)展規(guī)律與趨勢的基礎上，優(yōu)化國家治理體系的結構與功能，從老齡社會可持續(xù)發(fā)展高度整體統(tǒng)籌推進，避免陷入碎片化、零散性的具體事務治理。創(chuàng)新國家治理體系的運行機制，實現(xiàn)各項涉老制度縱向銜接與橫向協(xié)同。提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，將分割運行的不同領域、系統(tǒng)的治理要素協(xié)同起來，避免因人口老齡化帶來的治理風險。

4 中國老齡社會治理面臨的主要問題

21世紀的中國，人口老齡化是不可逆轉的經(jīng)濟社會常態(tài)現(xiàn)象[43]。2013年黨的十八屆三中全會提出把堅持完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，2019年黨中央、國務院印發(fā)《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》，2020年黨的十九屆五中全會提出“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，2021年國家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布《關于建立積極應對人口老齡化重點聯(lián)系城市機制的通知》，但在實踐中，與治理體系現(xiàn)代化進程相伴而行的老齡社會治理還處于探索階段，在治理體系、治理政策和治理方式上存在諸多短板。

4.1 中國老齡社會治理體系改革滯后

老齡社會治理體系既包括治理過程中的治理主體、治理范圍、治理方式、治理績效，也包括治理的本質內(nèi)涵、價值訴求和基本原則，是兼顧工具理性與價值理性的制度系統(tǒng)。中國老齡社會治理體系變革，即在積極應對人口老齡化的過程中，國家通過宏觀戰(zhàn)略方向的調(diào)整，將政策目標、運行機制和資源配置等體制機制創(chuàng)新更多向涉老社會事務和社會關系傾斜，以適應人口老齡化背景下國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。從目前來看，中國老齡社會治理體系改革面臨以下挑戰(zhàn)。

一是老齡社會治理理念滯后。首先，對老齡社會缺乏認知共識。盡管從本質上講，老齡社會是人類社會發(fā)展和進步的必然結果，其本身并沒有好壞之分，但社會認知對此仍有較多的誤區(qū)和偏見，習慣性地或想當然地視老齡社會為“負擔”或“壓力”[44]，“悲觀論”“危機論”在社會中廣泛存在。其次，對政府老齡社會治理缺乏共識。黨委領導下的“多元”“協(xié)商”“透明”“法治”等政府治理理念未充分體現(xiàn)在既有老齡社會治理模式中。最為直觀的表現(xiàn)就是相關部門對老齡社會治理的認識流于表面甚至存在偏差，簡單地把“老齡社會治理”視同于單純的“養(yǎng)老問題”，自然難以產(chǎn)生老齡社會治理的自覺和堅決。

二是老齡社會治理制度變革滯后。現(xiàn)有制度模式和制度改革還沒有適應快速發(fā)展的人口老齡化態(tài)勢，不充分的制度供給難以持久穩(wěn)定推進老齡社會治理。各級黨委和發(fā)展改革、民政、衛(wèi)生健康、財政等政府職能部門參與涉老資源分配和管理的工作機制，以及黨委統(tǒng)一領導、政府依法行政、部門密切配合、群團組織積極參與、上下左右協(xié)同聯(lián)動的老齡工作機制盡管都已初步形成，但黨委領導下的老齡社會治理協(xié)調(diào)機制、共治機制、經(jīng)費保障機制、考核評估機制等還未完全建立。以全國老齡工作委員會為例，其辦公室設置在衛(wèi)健委，聯(lián)席會議辦公室設置在民政部，衛(wèi)健委作為其中一個成員單位參與工作，這既不利于部門之間的職責劃分，也不利于協(xié)同治理的開展。

三是老齡社會治理資源整合滯后。資源整合能力是推進老齡社會治理進程的著力點，它直接關系到老齡社會治理現(xiàn)代化的實效性問題。首先，多元治理主體的治理資源未得到充分挖掘。以家庭養(yǎng)老為例，家庭養(yǎng)老本應是我國應對老齡化的基礎性要素，但在“去家庭化”和“再家庭化”博弈沖突中，家庭的養(yǎng)老定位模糊導致養(yǎng)老功能隨家庭結構小型化而越發(fā)弱化，支持家庭養(yǎng)老功能發(fā)揮的家庭發(fā)展政策長期處于“空置”狀態(tài)。其次，農(nóng)村老齡社會治理資源遭到忽視。以農(nóng)村互助養(yǎng)老為例，農(nóng)村互助養(yǎng)老本應是解決農(nóng)村養(yǎng)老難題的突破口，但在當前壓力型體制下，農(nóng)村互助養(yǎng)老存在著選擇性政策執(zhí)行、鄉(xiāng)村敷衍性應對、供給主體責任缺失與鄉(xiāng)村信任危機[45]。鄉(xiāng)村文化中凝結的傳統(tǒng)觀念、鄉(xiāng)村公共空間特有的社會結構特點等豐富的鄉(xiāng)村治理資源沒有得到充分展現(xiàn)。再次，地區(qū)間老齡社會治理互補趨勢長期被遮蔽。從區(qū)域老齡化發(fā)展來看，東部和中部地區(qū)老齡化程度高于西部地區(qū)，沿海省市和長江經(jīng)濟帶沿線省市是老齡化程度相對嚴重的區(qū)域[46]。受城市戶籍制度改革滯后、區(qū)域間勞動年齡人口未充分流動的影響，總體老齡社會治理的壓力還沒有充分釋放。

4.2 中國老齡社會治理政策創(chuàng)新不足

人口是社會經(jīng)濟的基礎。人口年齡結構的老化不僅是社會經(jīng)濟發(fā)展的結果，也對教育、就業(yè)、養(yǎng)老等公共政策產(chǎn)生深遠的影響。近年來，我國老齡政策與政治、經(jīng)濟、社會、文化的融合度越來越高。發(fā)展改革、財政、民政、衛(wèi)生健康等相關政府部門在制定老齡政策中的協(xié)同性、協(xié)作性更強，部門組織協(xié)作網(wǎng)絡逐步健全，政府多元協(xié)同的復合治理體系逐漸形成[47]。但老齡社會治理政策體系的系統(tǒng)性、前瞻性、規(guī)范性還有待提升。

一是政策體系的“碎片化”明顯。由于我國老齡政策的定位從單純社會政策向老齡經(jīng)濟政策和老齡社會政策結合的轉變，導致老齡政策體系出現(xiàn)個體層面的福利保障政策相對多，宏觀層面的頂層設計政策相對少；原則性、指導性政策相對多，可操作、可落地的政策相對少；解決本區(qū)域問題的政策多，區(qū)域間協(xié)同治理的政策相對少；涉及城鎮(zhèn)的政策相對多，農(nóng)村的政策相對少等情形，政策框架亟待完善。

二是政策體系的“功利化”明顯。近年來，隨著我國人口老齡化程度的逐步加深，政府相關部門在短時間內(nèi)出臺了包括老年人基本生活保障、養(yǎng)老保險全覆蓋、養(yǎng)老服務提質升級等內(nèi)容的大量文件，但很多政策僅僅注重政策的制定和執(zhí)行，忽視政策評估和優(yōu)化，帶來一系列新老政策并行矛盾、無效政策干擾嚴重等重投入輕評估的不良現(xiàn)象。

三是政策體系的“短視化”明顯。黨的十九屆五中全會提出實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，這對“十四五”時期人口發(fā)展戰(zhàn)略和人口發(fā)展政策，尤其是對老齡社會治理的政策定位、政策制定、政策執(zhí)行及政策評估賦予了新的時代要求，因此老齡社會治理政策亟待跳出“老年人看老年人”的局限，從推進國家戰(zhàn)略實施的高度實現(xiàn)從“被動應對型”向“前瞻發(fā)展型”轉變，并提升政策支持的系統(tǒng)性和連貫性。

4.3 中國老齡社會治理方式落后

治理方式的選擇和運用直接關系到老齡社會治理目標的達成和治理現(xiàn)代化效能的提升。隨著我國老齡社會的到來，尤其是深度老齡社會的即將到來，鄉(xiāng)村社會、數(shù)字社會、法治社會對老齡社會治理方式創(chuàng)新帶來新的挑戰(zhàn)。

一是與鄉(xiāng)村社會的快速變遷不適應。以鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老為例，隨著改革開放與農(nóng)村社會結構的轉型，受家庭養(yǎng)老服務資源縮減、政府對家庭支持力度不足以及傳統(tǒng)家庭孝道衰落的影響，家庭養(yǎng)老職能發(fā)生了明顯變化。以家庭養(yǎng)老為主的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老鏈條逐漸斷裂，農(nóng)村養(yǎng)老很大部分從傳統(tǒng)的家庭成員經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料、情感慰藉為主逐步向老年人的經(jīng)濟自給、生活自理和情感自撫轉變。而在其轉變過程中，適應鄉(xiāng)村社會結構、家庭結構的新型養(yǎng)老關系和社會支持體系還沒有完全確立，使得農(nóng)村家庭養(yǎng)老在很大程度上處于“無奈的選擇”，呈現(xiàn)過渡性的特征。

二是與數(shù)字社會的快速發(fā)展不適應。數(shù)字化發(fā)展推動了社會形態(tài)的演化，也催生了社會治理領域新的時代課題。老齡化的加速發(fā)展必然帶來“缺人養(yǎng)老”“無人養(yǎng)老”的尷尬局面。以技術層、數(shù)據(jù)層和應用層為一體的老齡社會智能化治理架構缺失導致老年人信息“孤島”、信息集聚割據(jù)、信息管理滯后，使得老年人在數(shù)字社會被邊緣化，而相關數(shù)據(jù)整合、關聯(lián)應用、功能挖掘和精準服務嚴重不足，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等信息通信技術在老齡社會治理中的“數(shù)字鴻溝”落差也進一步凸顯。

三是與法治社會的快速推進不適應。建設法治國家是建設法治社會的基礎，建設法治社會是建設法治國家的條件。盡管2015年和2018年兩次修訂《中華人民共和國老年人權益保障法》，但除此之外少有老齡政策上升到國家法律層面，多局限于部委規(guī)章和規(guī)范性文件，導致老齡政策的治理效能遞減、衰減。同時，遵循老齡政策法律化原則、適應性原則、整體性原則和借鑒域外經(jīng)驗原則而構建的以基本法為基礎、老齡專門法為核心、其他涉老規(guī)范為補充的老齡法律體系還未完全建構[48]。

5 中國老齡社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向

人口老齡化是人類社會發(fā)展的歷史必然。人口老齡化是我國的基本國情，正在改變國家發(fā)展的人口基礎。黨的十九大報告確立了到本世紀中葉“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的制度建設和治理能力建設目標，并將其融入現(xiàn)代化強國目標當中。如何順應人口老齡化的快速發(fā)展趨勢，尋求中國老齡社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向及其路徑顯得尤其迫切而重要。

5.1 打造適應國家治理現(xiàn)代化的中國老齡社會治理體系

老齡社會治理是國家治理的一項重要內(nèi)容?；谥袊Z境下的老齡社會治理豐富內(nèi)涵和歷史性特征，打造適應國家治理現(xiàn)代化的老齡社會治理體系需在推進國家治理體系現(xiàn)代化、全面深化改革的全局中以及在繼承歷史與文化傳統(tǒng)基礎上來認識。

一是加強老齡社會治理制度建設。黨的十九屆五中全會強調(diào)，必須堅持黨的全面領導，確保黨中央決策部署有效落實。要充分發(fā)揮各級黨委在老齡社會治理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導作用。強化各級老齡委工作的獨立性，進一步加強決策權、協(xié)調(diào)權和監(jiān)督權，明確各級政府在老齡社會治理中的責任。充分發(fā)揮各級政府在老齡社會治理中的戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略布局、頂層設計的導向性職能以及兜底保障職能和監(jiān)督職能。以養(yǎng)老服務為例，建議在條件合適的情況下，通過制定各地養(yǎng)老服務條例將政府在養(yǎng)老服務中的職責進一步制度化、法治化。

二是建立健全多元治理主體共建、共治、共享機制。完善經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織、家庭及個體參與社會事務的協(xié)同共治機制、協(xié)調(diào)社會關系的協(xié)商協(xié)調(diào)機制和政府監(jiān)督考核機制。尤其在監(jiān)督考核機制方面，通過建立養(yǎng)老服務投訴舉報制度，鼓勵新聞媒體、社會公眾、第三方監(jiān)督機構對養(yǎng)老服務進行監(jiān)督，強化責任追究，嚴肅追究落實養(yǎng)老服務政策不力的單位和個人的責任。

三是完善老齡社會治理的資源整合機制。完善系統(tǒng)化、集成化的資源整合機制是健全老齡社會治理現(xiàn)代化體系、提升老齡社會治理現(xiàn)代化效能的關鍵。以養(yǎng)老服務為例，在打破目前部門界限和條塊分割的基礎上，整合養(yǎng)老服務中的行政資源、市場資源、閑置資源、人才資源，不斷解決養(yǎng)老服務組織條塊化、生產(chǎn)要素分散化、閑置資源空置化、供給需求失衡化等問題。

5.2 形成彰顯中國特色的中國老齡社會治理方式

習近平指出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的?！盵49]因此，選擇什么樣的治理方式，是由我國老齡社會及老齡社會治理的特點決定的。

一是發(fā)展符合中國傳統(tǒng)養(yǎng)老文化的養(yǎng)老模式。家庭是最具中國特性的本源型傳統(tǒng)，也是當代中國社會轉型與制度變遷的歷史起點和給定條件。重視中國傳統(tǒng)孝道的引領功能，發(fā)揮家庭養(yǎng)老的重要和基礎性作用。學習借鑒國際經(jīng)驗做法，采取家庭補貼、稅收減免、假期照料、適老化改造等不同類別家庭支持政策，支持家庭承擔養(yǎng)老功能，把支持和鞏固家庭在養(yǎng)老中的基礎作用作為養(yǎng)老服務體系建設的主攻方向。同時，隨著城鎮(zhèn)化的推進，還可以通過拓寬資金互助渠道、培育農(nóng)村互助養(yǎng)老組織、擴大農(nóng)村互助養(yǎng)老內(nèi)容以及推動互助機制介入集中養(yǎng)老等大力推動農(nóng)村互助型社會養(yǎng)老[50]。

二是推進數(shù)字時代的智慧養(yǎng)老模式。2015年國務院印發(fā)《關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》提出“促進智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的目標任務，標志著智慧養(yǎng)老成為解決老年人養(yǎng)老難題的新趨勢。2019年中共中央、國務院印發(fā)的《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》中指出：“把技術創(chuàng)新作為積極應對人口老齡化的第一動力和戰(zhàn)略支撐?！彪S著智慧城市的發(fā)展、智能產(chǎn)品的革新以及現(xiàn)代技術的應用，需緊密結合老年人實際需求，創(chuàng)新智慧養(yǎng)老的服務模式、商業(yè)模式、產(chǎn)品模式、技術模式，并以建設全國智慧養(yǎng)老服務數(shù)據(jù)庫為支撐，充分運用大數(shù)據(jù)等技術提升養(yǎng)老服務的精準性、可及性，做好老齡社會治理的風險預警、防控與處置。

三是加快法治社會建設中的涉老法治建設。堅持立法先行是發(fā)達國家應對人口老齡化的一條基本經(jīng)驗。美國、法國、日本等先期進入老齡社會的國家普遍都建立了比較完備的涉老法治體系。盡管目前我國法律已對老年人家庭贍養(yǎng)與撫養(yǎng)、社會保障、社會優(yōu)待、社會參與等方面做出了法律規(guī)定，刑法、民事法律也已對老年人法律權益的保障做出了進一步的細化。但從長遠來看，要從國家根本大法，即憲法層面進一步豐富、充實積極應對人口老齡化的有關內(nèi)容，進一步強化老年公民基本權利的憲法保障[51]。從短期來看，重點要完善各地養(yǎng)老服務條例。目前許多地方如天津、浙江、北京、江蘇、寧夏、廣東、山東、甘肅等省市已出臺了養(yǎng)老服務條例等地方性法規(guī)，為探索地方應對人口老齡化提供了法律支持，但在進一步明確養(yǎng)老服務工作體制、政府職責、政策支持體系、社會參與機制、主體法律責任等方面還需不斷完善，以真正確保老年人老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂、老有所學、老有所為。

5.3 構建滿足美好生活需要的中國老齡社會治理政策體系

黨的十九大報告明確指出：新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著社會轉型、經(jīng)濟轉型以及人口轉型的復雜性結構調(diào)整和相應風險的不確定性因素的增多，新時代我國老齡社會所面臨的新矛盾是人民群眾日益增長的美好生活需要同老齡事業(yè)、老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、不充分的矛盾。為此，制定老齡社會治理政策需要基于對未來人口結構變化的預估來進行前瞻性設計和規(guī)劃。

一是加強老齡社會治理政策戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃是行動的先導。國際社會應對人口老齡化的一條重要經(jīng)驗就是注重頂層設計，善于及早從國家層面對人口老齡化趨勢、影響及應對等做出前瞻性戰(zhàn)略規(guī)劃。黨的十九屆五中全會提出實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略的提出標志著國家對社會經(jīng)濟發(fā)展基礎條件、基本判斷和重大問題本質特征認識的不斷深化。為此，以制定“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為契機，以實施國家戰(zhàn)略為背景，在學習借鑒歐美、日本、韓國等國家和地區(qū)應對人口老齡化經(jīng)驗的基礎上，加強前瞻性、系統(tǒng)性、全局性老齡社會治理政策的戰(zhàn)略規(guī)劃。

二是出臺發(fā)展型老齡社會治理政策。老齡社會背景下發(fā)展型社會治理政策強調(diào)經(jīng)濟、政治、社會和文化政策相協(xié)同，發(fā)展型老齡社會治理政策不僅僅是一個技術層面問題，還是蘊含“以人為本”價值判斷的戰(zhàn)略選擇。首先，通過制定提升家庭和個體發(fā)展能力、促進社區(qū)高質量發(fā)展、營造尊老敬老氛圍等政策，為面向生命不同階段、不同人群的年齡友好型社會提供政策保障。其次，重點制定包括完善生育政策、流動老年人社會支持政策、低收入老年人收入保護政策以及高齡老年人社會救助政策等，為生育友好型社會提供政策保障。

三是推進老齡社會治理政策創(chuàng)新試點。《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》中提出：“選擇有特點和代表性的區(qū)域進行應對人口老齡化工作綜合創(chuàng)新試點。”為此，要充分發(fā)揮試點效應，在西部地區(qū)重點選取養(yǎng)老壓力較大的省市，開展集服務體系、體制機制、要素支持、業(yè)態(tài)模式以及適老環(huán)境于一體的系列創(chuàng)新，并探索具有推廣性、示范性和適用性的政策舉措。同時，在試點過程中，還需要重點加強老齡社會治理評估指標和評估體系建設，以此漸進性推進我國城鄉(xiāng)、不同層級、不同區(qū)域的老齡社會治理成效和差異評估，不斷提高我國老齡社會治理政策的治理績效。

6 結語

在城市化、信息化、市場化、人口老齡化交織并行的時代，國家治理所面臨的復雜性日益凸顯，老齡社會治理越來越成為國家治理的重要議題。中國老齡社會治理因其基礎性、公共性、前置性使其上升為新發(fā)展階段國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨的緊迫問題。作為伴隨國家治理現(xiàn)代化進程的中國老齡社會治理，需要聚焦于老齡社會的治理體系現(xiàn)代化建設、公共政策供給體系現(xiàn)代化建設和公共服務體系現(xiàn)代化建設。對此，黨的十九屆五中全會提出“十四五”期間實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略。這就說明，面向國家治理現(xiàn)代化的中國老齡社會治理亟待在治理階段、治理目標、治理步驟、治理方略等方面予以國家戰(zhàn)略層面的積極回應，從而更加準確地體現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化進程中中國老齡社會“中國之治”的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯。具體而言，需要強化“十四五”時期以及二〇三五年遠景目標中中國老齡社會治理體系的頂層設計，破除制約中國老齡社會治理的體制障礙，科學判斷中國老齡社會治理的重點方向，聚焦中國老齡社會治理的重點領域，提升中國老齡社會綜合治理能力，最終構建起適應全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的、體現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的、具有中國特色的中國老齡社會治理體系，滿足中國老齡人群體對美好生活的需要。這一方面可以促進數(shù)量龐大的中國老齡人群體在國家治理與社會穩(wěn)定發(fā)展中更好地發(fā)揮作用，另一方面也為世界解決人口老齡化問題提供中國智慧和中國方案。