汪菲菲

（安徽機電職業(yè)技術學院,安徽 蕪湖 241002）

2001年，中國人民銀行聯(lián)合財政部頒布了《財政國庫管理制度改革試點方案》，啟動了我國財政國庫集中支付改革。國庫集中支付制度以網絡信息技術為依托，通過銀行間實時清算系統(tǒng)平臺，實現國庫財政性資金在單一賬戶上收支。國庫集中支付強化監(jiān)督賬戶余額和資金流向，打擊行政事業(yè)單位“小金庫”等問題，增強了財政資金使用的透明度和可追蹤性，也規(guī)范了行政事業(yè)單位財務管理，是一項從源頭預防腐敗的舉措。國庫集中支付系統(tǒng)涉及面廣，對主要依耐財政撥款的高校內部控制環(huán)境、風險管理體系、預算管理體系以及內部監(jiān)督等原有內部控制體系產生深遠影響。

劉征兵[1]從財務風險管控視角研究建立高等院校內部控制框架；呂同斌[2]以經濟責任審計為導向研究高等院校內部控制體系構建，這些研究為構建與完善高校內部控制框架提供一定理論依據。經歷多年的理論與實踐探索，目前，國庫集中支付制度在行政事業(yè)單位全面實施。所以，研究主要依賴財政資金的高校如何構建科學合理的內部控制框架體系，適應國庫集中支付制度，對提高財政資金使用效益更有意義。柏曉林[3]從高校財務工作角度分析國庫集中支付制度實施對高校內部控制影響并提出相應的改進措施。近年來研究集中支付高校管理影響較多，但主要集中在以下幾個方面：建立和完善適應財政國庫集中支付制度的高校預算管理制度[4]、高校財務管理制度[5]和高校資金管理制度[6]。以往文獻未將高校內部控制與國庫集中支付制度融合成一體進行研究，為此，本文首先分析國庫集中支付制度對高校內部控制的影響，然后，構建適應國庫集中支付制度的高校內部控制提出建設性建議。

一、國庫集中支付制度在高校實施現狀探析

（一）財政資金撥付流程改變，高校預算編制更加細化

國庫集中制度實施前，財政部門根據高校用款計劃將經費劃撥到高校上級主管部門，上級主管部門按照一定進度將經費撥付給高校后，高校根據教學和科研等活動自主安排經費使用。資金經過多層撥付，使得款項發(fā)放時間延長及其它不確定因素影響高校資金使用效率。此外，高校財務資金使用信息無法及時準確地反饋到財政部門，削弱了財政部門對高校資金實際使用的監(jiān)管。

執(zhí)行國庫集中支付后，高校先編制預算和用款計劃并上報審批，審核批復后，按照款項支付時間實行支付，不能隨意更改款項支付時間。但高校用款沒有列入預算，高校主管部門有權拒絕撥付該款項資金，要求高校資金完全按預算執(zhí)行支付，這要求高校科學合理地完善預算體系，預算編制更加細化，確保下年度全部資金用款支付都在預算范圍內。高校不斷擴建擴招和追求強大，使得高校業(yè)務類型更加多樣化，對高校預算人員提出新挑戰(zhàn)。

（二）財務管理更加規(guī)范化

國庫集中支付實施以前，各高校建立自己的財務核算計算機信息系統(tǒng)，遵循各校財務會計制度進行財務核算。年底，按照省市財政決算系統(tǒng)進行年終決算。國庫集中支付制度實施后，高校財務在各自校內財務信息系統(tǒng)進行核算外，還必須在國庫集中支付系統(tǒng)中處理相應業(yè)務。財政零余額賬戶和高校的零余額賬戶每天通過銀行計算機網絡系統(tǒng)實現零余額結算，日常財政資金結余都歸入國庫單一賬戶。

目前，高校的學生學費、住宿費等資金先上繳國庫，不直接劃撥到高校賬戶，高校按照審批的預算范圍內使用該資金。高校所需的教學科研等經費必須經過嚴格的預算審批等程序，規(guī)范高校資金使用。同時，高校所屬院級單位及科研院所需要經費也需要經過嚴格預算審批等程序，不允許高校賬戶直接對其撥付資金。另外，通過審批復核后，從國庫直接支付供應商，減少資金經高校賬戶這個中間環(huán)節(jié)，降低腐敗的可能性。財務報銷時，每一筆資金都應與預算時注明款項金額和用途一致，保證高校資金使用按照核準的預算執(zhí)行，降低高校資金使用違規(guī)的可能性[7]。

高校經費預算在預算項目庫管理制度下實現預算“兩上兩下”申報程序，從預算上報到批復的手續(xù)繁雜，耗時長，容易造成預算資金撥付滯后經費支付，可能致使高校正常業(yè)務無法及時開展。隨著全面實施國庫集中支付制度實施，高校原有的“實體”賬戶變成零余額的“虛擬”賬戶；當遇到需要大量資金的突發(fā)性意外的事件時，高校無法籌集資金緊急應對。高校資金使用主動權弱化，在一定程度上消弱了高校發(fā)展的潛力。

（三）適應國庫集中支付的高校公務卡

2012年財政部聯(lián)合中國人民銀行推行公務卡制度并全面落實到基層行政事業(yè)單位，公務卡是個人在商業(yè)銀行開立的賬戶，用于日常公務性支出的信用卡。公務卡在具有銀行信用卡的基礎上擴展了財政財務屬性，它是財政集中支付制度的重要創(chuàng)新。教職工根據銀行授信額度提前支付，然后財務報銷還款，財政部門可通過銀行系統(tǒng)實施監(jiān)控資金是否符合規(guī)章制度。公務卡改革提高預算資金支付的透明度，有利于財務管理水平提高，對遏制腐敗具有重要意義[7]。

目前，高校依據《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》規(guī)定，會同開戶銀行建立健全公務卡管理制度。財務部門嚴格按照公務卡報銷業(yè)務流程操作，對公務卡強制結算目錄的非公務卡支付費用不予報銷，限制高?，F金支付量，同時，公務卡報銷費用不得向教職工代發(fā)工資賬戶或其它銀行賬戶劃撥。

二、高校內部控制存在主要問題及分析

（一）高校內部控制及治理環(huán)境存在不足

目前，我國高校建立以黨委領導下校長負責制的組織結構，并在一定程度上構建了高校內部控制體系。但是高校固定資產管理權責利界定模糊不清，出現問題難以追責。個別領導權利過于集中，缺乏有效監(jiān)督，是近年來高校經濟犯罪案件多發(fā)的重要因素。高校與政府之間關系沒有理順，政府對民辦和公辦高校干預過多，黨委領導下校長負責制的組織結構，學術力量往往服從黨政力量，難以達到高校教授治理學校目的。

（二）高校風險管理機制不健全

高校發(fā)展與擴招，校舍建設、實驗室擴建和在校人數增加等需要大量資金投入，多數學校面臨資金短缺和融資困難風險，通過銀行貸款融資辦學，部分學校債務過高，使得教學和科研難以正常運行。盲目擴招，一些專業(yè)設置與市場需求脫節(jié)，造成師資隊伍不足和學生畢業(yè)就業(yè)困難風險，影響學校發(fā)展。受傳統(tǒng)管理理念影響，高校對重大基礎設施建設、大型教學科研設備購置等科學性、合理性和可行性缺乏論證，使得日后財務風險日益突出，審計人員難以追究問題根結，影響內部審計權威性。高校管理者及高校主管部門領導缺乏經濟風險管控和法人意識，認為高校是行政事業(yè)單位，政府擁有高校資產的所有權，不會讓高校破產，從而缺乏風險管控的動力。

（三）信息與溝通效率低下

良好的信息溝通系統(tǒng)有助于校領導及時有效地掌握學校內部發(fā)展狀況，有利于管理者和教職工依據信息進行知識創(chuàng)新與及時決策。同時，順暢的信息溝通渠道使每一個教職工清楚地熟悉自己的職責和權利。目前，部分高校組織結構過于龐大，信息溝通渠道不順暢，信息在不同部門間層層傳遞，可能導致信息失真。信息溝通不充分、信息不透明，為高校暗箱操作、舞弊等提供便利條件。此外，大多數高校與校外單位以及相關部門溝通不足，不利于高校的教學與科研工作，難以獲得校外企事業(yè)單位多方面的支持，同時，也削弱了高校服務地方經濟發(fā)展的作用。

（四）高校內部監(jiān)督與檢查力度不夠

高校內部監(jiān)督是校內審計和紀檢部門對內部控制實施的有效性進行定期評價與監(jiān)督的手段。高校審計部門往往與紀檢處合署辦公，獨立性差，這讓高校審計部門的審計監(jiān)督職責難以起到有效作用。此外，高校內部審計主要針對財務賬面審查監(jiān)督，缺乏時效性。利用回避制度對實際問題監(jiān)督，使內部控制目標難以達到預期效果，高校內部審計機構設置和獨立性都受到不同程度影響。

三、構建適應國庫集中支付的高校內部控制框架體系

近年來，隨著高校擴招擴建，政府財政資金投入加大，對高校財務管理信息化和科學化要求不斷提高，高校積極實施國庫集中支付制度，將國庫集中支付納入高校內部控制框架體系建設，構建適應國庫集中支付制度科學有效的高校內部控制框架體系確保財政資金安全，促進高校穩(wěn)健發(fā)展具有十分重要意義。

（一）構建科學的治理結構，優(yōu)化內控環(huán)境

公立高校由政府出資興建，高校領導及教職工是高校固定資產管理者和使用者，高校主管部門應在國庫集中支付系統(tǒng)平臺下，明確資產收益分配、項目投資論證和審核，促進國有資產保值和增值。高校應根據自身特點，引入現代企業(yè)先進內部控制管理理念，結合國庫集中支付制度，構建科學合理治理結構，優(yōu)化內控環(huán)境。實現預算管理、項目投資論證分析、預算執(zhí)行落實、財務管理及監(jiān)督檢查彼此制約相互分離的良好內部治理機制，使高校的教學科研等內部控制目標順利實現。

此外，注重高校管理人員、財務人員、預算人員及審計人員的職業(yè)素質職業(yè)道德提升、內部控制意識培養(yǎng)。定期對財務人員、審計人員等進行技能培訓和知識更新。高校內控人員的職業(yè)素質和道德是內部控制目標能否實現的關鍵。實行財政國庫集中支付，通過計算機財務管理信息系統(tǒng)更加詳細、準確地記錄高校財政資金的支付申請和審核等全過程環(huán)節(jié)。定期培訓財務人員國庫支付系統(tǒng)化技能，提高國庫、高校及財政部門之間的溝通和配合效率，掌握國庫集中制度的新政策和新業(yè)務，確保高校資金收支有序開展。例如：邀請知名教授或財務專家圍繞財政國庫集中支付下的高校內部控制、預算管理和財政管理、審計監(jiān)督等進行專題培訓，促進財務人員等提高創(chuàng)新意識。

（二）建立高校預算委員會，重視預算管理在集中支付制度實施中的作用

國庫集中支付制度實施后，高校預算必須精準全面，否則影響高校財政資金劃撥和國庫集中支付執(zhí)行，所以，科學預算管理體系是高校集中支付有效執(zhí)行的前提。

高校領導及校屬二級單位領導對預算工作不重視，預算編制人員由財務人員臨時抽調，預算在往年財務開支項目基礎上進行增減，此外，預算方法不科學，預算編制缺乏前瞻性。高校應成立預算委員會，建立和完善適應國庫集中支付制度的高校預算管理系統(tǒng)，協(xié)調預算編制，明確預算收入,監(jiān)督在預算范圍內開展教學科研等業(yè)務。對于突發(fā)意外事件確實需要突破預算，嚴格按照相關制度要求，依照預算申報程序申請。預算委員會結合高校實際情況，建立預算管理配套監(jiān)督與獎懲制度。根據預算執(zhí)行情況，建立預算跟蹤、分析和評價的內部報告制度，確定預算執(zhí)行偏差的責任歸屬，并采取積極措施控制。預算委員會應由校長、財務處長、校屬職能部門負責人或代表、二級學院負責人或代表以及專家組成[8]。

（三）健全高校財務制度，提高財務管理水平

校級行政機構、二級學院以及教輔部門應建立科學合理的內部控制制度，確保高校內部總目標實現。在國家相關財務管理制度下，高校制訂科學合理的財務管理制度有利于高校內部目標實現。通過國庫集中支付，高校的賬戶每天通過計算機網絡清算結束后都是零余額，而日常財政資金結余都歸入國庫單一賬戶。故高校領導應樹立起財務風險管理意識，構建財務風險預防機制，做好事前控制，對購買大型科研設備、校舍擴建等大額資金投資，應請專家論證和教育主管部門監(jiān)督審核，避免高校盲目擴建和肆意貸款，將財務風險控制在可控范圍內。

（四）加強信息流動與溝通，提高內部控制效率與效果

學校領導及管理層實時準確地掌握本單位的管理活動和財務信息，有利于高校內部控制，為此，高校財務部門定期通報財務信息和管理信息。通過高校計算機網絡技術，將來自各部門和不同崗位的信息進行整合，促進信息溝通順暢。通過校園互聯(lián)網、會議或廣播等形式，實現財務信息和管理信息在高校管理與教職工之間傳遞。此外，加強計算機網絡技術在內部控制中應用，構建完善的預算管理、財務管理和審計管理等信息資源庫，全面提升內部控制信息披露機制。

（五）強化內部審計機構，加強對內部控制的監(jiān)督

高校內設審計監(jiān)督部門，是對集中支付制度下的財務監(jiān)督的再監(jiān)督，審計獨立性是審計質量保證的前提。因此，科學合理地設置審計部門，提高審計部門地位，審計人員的學歷和技能應該有一定的要求，保證高校內部審計獨立性和權威性。獨立自主地開展審計工作，是對高校預算執(zhí)行、資金使用等財務管理有效監(jiān)督。同時，審計工作向信息披露等管理審計和財務風險審計等方向拓展，加強對高校內部控制體系建設的監(jiān)督。高校財務經辦、審核和審批等不相容的崗位應相互分離、相互制約和相互監(jiān)督，并定期培訓和輪崗。高校審計人員應及時更新審計知識，要有宏觀和服務高校發(fā)展的意識。

四、結束語

高校內部控制框架體系涵蓋優(yōu)化內部治理環(huán)境、提升教職工職業(yè)道德和職業(yè)素質、強化預算和財務管理、加強決策和信息披露機制等。高?？焖侔l(fā)展，教學科研等資金投入量越來越大，構建科學合理高校內部控制體系對財政集中支付在高校有效實施，防范高校資金使用不規(guī)范、確保高校內部控制實現，高校戰(zhàn)略部署和中長期規(guī)劃起到至關重要的作用。