黃學(xué)賢

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

在我國(guó)行政訴訟類型化的任務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成之前，這個(gè)任務(wù)應(yīng)有的功能在很大程度上還只能依賴判決方式的類型化來(lái)實(shí)現(xiàn)。這雖然有點(diǎn)本末倒置，但也實(shí)屬無(wú)奈。正因?yàn)槿绱耍袥Q方式類型化的規(guī)范就顯得更為重要。由此之故，2014年修改《行政訴訟法》的一項(xiàng)重要任務(wù)就是“對(duì)行政訴訟判決的系統(tǒng)改造”①(1)①參見(jiàn)馬懷德：《行政訴訟法的時(shí)代價(jià)值——行政訴訟三十年：回首與前行》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第2期；童衛(wèi)東：《進(jìn)步與妥協(xié)：〈行政訴訟法〉修改回顧》，載《行政法學(xué)研究》2015年第4期。。1989年的《行政訴訟法》僅在第54條設(shè)定了撤銷判決、維持判決、重作判決、履行判決和變更判決等類型。2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)又增設(shè)了駁回訴訟請(qǐng)求判決、確認(rèn)判決。2014年修改的《行政訴訟法》吸收和完善了原有規(guī)定，從第69條到第78條，用10個(gè)條文對(duì)行政訴訟判決方式作了相應(yīng)的完善，建立了相對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓V訟判決形式體系，初步實(shí)現(xiàn)了“判決方式類型化”的目標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為，判決部分是2014年《行政訴訟法》修改中最為豐富和最有特色的內(nèi)容之一，“是行政訴訟由單向度的‘行為訴訟’轉(zhuǎn)向多向度‘關(guān)系訴訟’的重要標(biāo)志”[1]，在很大意義上，彰顯了新時(shí)代行政訴訟制度的科學(xué)、優(yōu)化及良善發(fā)展等特性。但應(yīng)當(dāng)看到的是，此次修改還只是向系統(tǒng)改造的方向邁進(jìn)了一大步，比如在判決類型上更加趨于完善，但還遠(yuǎn)未完成系統(tǒng)改造的任務(wù)。在現(xiàn)有行政訴訟判決方式中，尤其值得關(guān)注的是給付判決。作為一種新的判決形式，給付判決分擔(dān)了履行判決的不能承受之重，彌補(bǔ)了履行判決等程序性判決之不足，切實(shí)有效維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，增強(qiáng)了行政訴訟的審查強(qiáng)度，促進(jìn)了行政法治由形式法治到實(shí)質(zhì)法治的發(fā)展。

正如有學(xué)者在分析我國(guó)行政法學(xué)研究如何適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求時(shí)所指出的：“只有確認(rèn)了經(jīng)典，夯實(shí)了基礎(chǔ)，找準(zhǔn)了問(wèn)題，確定了方向和目標(biāo)，才能扎實(shí)推進(jìn)行政法學(xué)研究適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。”[2]觀察域外的行政訴訟理論與實(shí)踐，給付判決堪稱行政訴訟判決體系中的經(jīng)典判決類型。但如何結(jié)合我國(guó)行政訴訟的制度實(shí)踐，有效運(yùn)用這一判決類型，則決不能僅僅停留在法條中增加了給付判決這一形式，而是需要我們?cè)诔浞终J(rèn)識(shí)給付判決對(duì)行政訴訟制度，乃至對(duì)整個(gè)行政法律制度巨大意義的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)問(wèn)題并認(rèn)真加以研究，準(zhǔn)確找出給付判決在我國(guó)行政訴訟判決體系中的定位。由于在給付判決理解上的分歧，加上司法實(shí)踐中給付判決的差異，使得給付判決在適用情形上與履行判決糾纏不清。如果不盡快理清這種糾纏，就有違增設(shè)給付判決的立法初衷。因此，本文立基于法律文本的梳理考察，理清理論紛爭(zhēng)、消弭實(shí)踐混亂、探悉分歧原因、厘定適用邊界。明確給付判決在整個(gè)判決體系中的定位以及與其他判決類型，特別是與履行判決的適用邊界，是為當(dāng)務(wù)之急。

一、給付判決的文本規(guī)定及其解讀上的分歧

1989年的《行政訴訟法》規(guī)定的判決類型中沒(méi)有給付判決，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金的案件是通過(guò)履行判決來(lái)實(shí)現(xiàn)的。2014年修改的《行政訴訟法》在第73條增設(shè)了給付判決的判決類型。①(2)①《行政訴訟法》第73條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過(guò)審理，查明被告依法負(fù)有給付義務(wù)的，判決被告履行給付義務(wù)?！?018年最高法院發(fā)布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》)第92條對(duì)《行政訴訟法》(2014年)第73條的適用作了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，明確了給付訴訟的基本內(nèi)容和適用要求。②(3)②《行訴解釋》第92條規(guī)定：“原告申請(qǐng)被告依法履行支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇等給付義務(wù)的理由成立，被告依法負(fù)有給付義務(wù)而拒絕或者拖延履行義務(wù)的，人民法院可以根據(jù)行政訴訟法第七十三條的規(guī)定，判決被告在一定期限內(nèi)履行相應(yīng)的給付義務(wù)?！钡?3條進(jìn)一步規(guī)定了原告提起履行之訴和給付訴訟的前置條件。③(4)③《行訴解釋》第93條規(guī)定：“原告請(qǐng)求被告履行法定職責(zé)或者依法履行支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇等給付義務(wù)，原告未先向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的，人民法院裁定駁回起訴。人民法院經(jīng)審理認(rèn)為原告所請(qǐng)求履行的法定職責(zé)或者給付義務(wù)明顯不屬于行政機(jī)關(guān)權(quán)限范圍的，可以裁定駁回起訴?！?/p>

(一)對(duì)給付判決適用范圍的文本解讀

對(duì)于現(xiàn)行行政訴訟制度中給付判決的文本規(guī)定，學(xué)界的理解并不一致，甚至存在較大的分歧。有學(xué)者認(rèn)為，《行訴解釋》第92條中的“等”字不應(yīng)當(dāng)包括金錢或財(cái)物給付以外的內(nèi)容，“行為”應(yīng)被排除在給付內(nèi)容外。[3]501但也有學(xué)者認(rèn)為：“給付的內(nèi)容除了物，還包括行政行為。這里的‘行政行為’是一個(gè)大概念，可能是一種積極的作為，也可能是一種消極的不作為；既可能是一種行政行為，也可能是一種非行政行為?！盵4]276有法官表示，給付判決一般是對(duì)于行政機(jī)關(guān)不履行金錢或特定財(cái)物給付義務(wù)而作出的限期履行金錢給付，或者是責(zé)令給付特定財(cái)物義務(wù)的判決類型。人民法院作出給付判決，應(yīng)當(dāng)明確具體給付的金錢數(shù)額或特定財(cái)物，而不能徑直判決行政機(jī)關(guān)在特定期限內(nèi)履行給付義務(wù)。[5]428

上述論爭(zhēng)的聚焦點(diǎn)在于，給付判決適用的范圍是既包括金錢、財(cái)物，也包括行為，還是只針對(duì)金錢和財(cái)物。筆者認(rèn)為，給付判決應(yīng)當(dāng)只適用于金錢和財(cái)物，不包括行為。行為的判決適用于履行判決。正如有學(xué)者所指出的，如果給付的內(nèi)容既包括物，也包括行政行為，那么，此種判斷將會(huì)使得行政機(jī)關(guān)的給付義務(wù)和《行政訴訟法》第71條確定的法定職責(zé)發(fā)生抵牾或矛盾。因而，行政審判實(shí)踐中給付義務(wù)與法定職責(zé)之關(guān)系界定又衍生新的難題，這將導(dǎo)致法律適用上的混雜與不便。[6]理論上而言，給付判決是從履責(zé)判決中得以肇始。因行政機(jī)關(guān)不履行金錢給付和財(cái)物而涉及的交付義務(wù)，原本也屬于履責(zé)判決的一部分。然而金錢給付和給付特定財(cái)物，與行為義務(wù)之履行的確存在較大的差異，為厘定二者的界限范圍，使各自的適用要求更為明晰，法律規(guī)范將行為義務(wù)之履行設(shè)定為履行判決，而將金錢、財(cái)物的交付義務(wù)履行確立成給付判決。[5]429-430

進(jìn)一步探討的是，是否所有涉及金錢和財(cái)物的判決均適用給付判決呢？有學(xué)者認(rèn)為，所謂給付判決，指的是具有公法上請(qǐng)求權(quán)的公民、法人或者其他組織因不服行政機(jī)關(guān)的履行給付義務(wù)行為而訴至法院，人民法院判令行政機(jī)關(guān)依法負(fù)擔(dān)給付義務(wù)的判決方式。就這一定義看，該學(xué)者并沒(méi)有揭示出給付行政的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，尤其是沒(méi)有揭示出給付判決與履行判決的區(qū)別。但該學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，對(duì)擬作出給付判決的情形法院有三種方案可供使用：一是確定給付的內(nèi)容。倘若原告的給付請(qǐng)求與相關(guān)條件相契合，且被告不存在裁量空間的，法院可以在判決中明確規(guī)定給付的內(nèi)容。二是對(duì)給付內(nèi)容及形式予以概括規(guī)定。假設(shè)法院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)被告存在給付義務(wù)，但對(duì)于給付內(nèi)容或方式有裁量空間，則法院能夠判決被告承擔(dān)相應(yīng)的給付義務(wù)，但對(duì)給付的內(nèi)容和方式不作詳細(xì)的規(guī)定。三是僅判決承擔(dān)給付義務(wù)，不明確給付的內(nèi)容或方式。如果法院僅能夠確定被告負(fù)有給付義務(wù)，但面對(duì)案件的復(fù)雜事實(shí)情況和法律適用難題時(shí)，一時(shí)在訴訟中很難明晰確定的給付和方式，則只能宏觀地判決被告承擔(dān)給付義務(wù)，至于給付的內(nèi)容和方式在所不論。[7]272-273這一觀點(diǎn)值得商榷。在筆者看來(lái)，給付判決只能適用上述第一種情形，即給付內(nèi)容必須明確。上述第二種情形和第三種情形均不適用給付判決，而只能適用履行判決。我國(guó)行政訴訟中給付判決的范圍只能來(lái)自法律規(guī)范中明確規(guī)定的給付行政，凡是有先行行為的，應(yīng)當(dāng)歸于履行判決，如行政補(bǔ)償?shù)?。因此，筆者傾向于上述狹義的理解。

《行政訴訟法》第77條的變更判決與修改之前相比，增加了有關(guān)款額的規(guī)定，即如果涉及款項(xiàng)的確定、認(rèn)定存在錯(cuò)誤的，法院可以判決變更。①(5)①《行政訴訟法》第77條規(guī)定：“行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更。”這樣規(guī)定的原因是：“這個(gè)問(wèn)題不是原則性問(wèn)題，而是技術(shù)性問(wèn)題，不管由法院承擔(dān)還是行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，結(jié)果都應(yīng)當(dāng)是一樣的。”[7]284這可以認(rèn)為是對(duì)一般給付判決的例外性規(guī)定，或者說(shuō)補(bǔ)充性規(guī)定。正如對(duì)明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P，法院可以直接作出變更判決一樣。

筆者贊同這樣的觀點(diǎn)，即給付判決就是“專門針對(duì)行政給付行為設(shè)置的相應(yīng)判決”，原則上它只對(duì)應(yīng)于《行政訴訟法》第12條新增的“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的”這一受案范圍。[8]194至于后面的“等”的理解，有兩點(diǎn)值得關(guān)注。第一，最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》明確規(guī)定：“法律規(guī)范在列舉其適用的典型事項(xiàng)后，又以‘等’‘其他’等詞語(yǔ)進(jìn)行表述的，屬于不完全列舉的例示性規(guī)定。以‘等’‘其他’等概括性用語(yǔ)表示的事項(xiàng)，均為明文列舉的事項(xiàng)以外的事項(xiàng)，且其所概括的情形應(yīng)為與列舉事項(xiàng)類似的事項(xiàng)。”這一規(guī)定表明，《行政訴訟法》第12條第1款第十一項(xiàng)是一個(gè)開(kāi)放式規(guī)定，但又不是任意性開(kāi)放，而是有條件的開(kāi)放。第二，我國(guó)《憲法》第14條規(guī)定：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！痹撘?guī)定表明，給付行政的日益擴(kuò)大是行政發(fā)展的必然趨勢(shì)，給付判決的內(nèi)容也會(huì)隨著給付行政的發(fā)展而不斷擴(kuò)大。

(二)對(duì)給付判決條文中“依法”二字的理解

關(guān)于給付判決的文本規(guī)定之理解，除了給付判決的范圍外，如何理解《行政訴訟法》第73條中的“依法”，學(xué)界也有不同的觀點(diǎn)。狹義說(shuō)認(rèn)為這里的“依法”應(yīng)當(dāng)理解為給付所依附的法律關(guān)系必須在法律、法規(guī)、規(guī)章中明確規(guī)定的[9]231；廣義說(shuō)認(rèn)為這里的“依法”應(yīng)當(dāng)理解為給付所依附的法律關(guān)系既可以是依照法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的明確規(guī)定，也可以是“依照法律法規(guī)所認(rèn)可的其他名義”，例如行政協(xié)議、行政承諾、先行行為等。[10]445有學(xué)者認(rèn)為，《行政訴訟法》第73條中的“依法”，應(yīng)當(dāng)限縮解釋為“由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定”，適當(dāng)包容“依行政規(guī)定”，而將行政協(xié)議、行政承諾所約定的給付義務(wù)排除在外。理由主要有以下兩點(diǎn)：其一，司法機(jī)關(guān)對(duì)“依法”作擴(kuò)大解釋的原因，主要是參照了履行判決中“法定職責(zé)”之“法”的擴(kuò)張含義，但這兩者是有本質(zhì)區(qū)別的。擴(kuò)張“法定職責(zé)”之“法”，有利于擴(kuò)大司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行審查的范圍，將部分非行政決定的行政行為也納入行政訴訟司法審查的范圍內(nèi)；擴(kuò)張解釋給付判決中的“依法”，則將導(dǎo)致實(shí)體性裁判擴(kuò)展到更多領(lǐng)域，致使司法權(quán)對(duì)行政權(quán)審查的強(qiáng)度普遍提升。前者在受案范圍擴(kuò)大的背景下值得鼓勵(lì)，后者在“合法性審查”尚未得到足夠擴(kuò)展的背景下需要警惕。其二，司法權(quán)之所以能夠?qū)Ψ?、法?guī)、規(guī)章以至行政規(guī)定下的給付義務(wù)作出實(shí)體性裁判，一大考量因素就是法律規(guī)范已經(jīng)作出了較為明確的規(guī)定，不受行政機(jī)關(guān)的意志左右。但在行政協(xié)議、行政承諾等案件中，給付義務(wù)雖有約定，履行過(guò)程中仍然存在雙方重新協(xié)商的可能，也存在行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)的可能。[11]有學(xué)者對(duì)此進(jìn)一步認(rèn)為，在這種情況下如果法院貿(mào)然通過(guò)司法審查介入其中并不合適，也并非實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的有效手段。因此，現(xiàn)階段對(duì)給付義務(wù)的來(lái)源作限縮解釋，更具正當(dāng)性和可操作性。該學(xué)者以最高人民法院在《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》中明確規(guī)定，針對(duì)被告不履行行政協(xié)議的案件，應(yīng)當(dāng)適用《行政訴訟法》第78條進(jìn)行判決，而不采用《行政訴訟法》第73條的履行判決為證，進(jìn)一步佐證其限縮給付義務(wù)來(lái)源的觀點(diǎn)。①(6)①黃鍇：《行政訴訟給付判決的構(gòu)造與功能》，載《法學(xué)研究》2020年第1期?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(法釋〔2019〕17號(hào))第19條第1款：“被告未依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議，人民法院可以依據(jù)行政訴訟法第78條的規(guī)定，結(jié)合原告訴訟請(qǐng)求，判決被告繼續(xù)履行，并明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容；被告無(wú)法履行或者繼續(xù)履行無(wú)實(shí)際意義的，人民法院可以判決被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。”

但筆者認(rèn)為，給付判決不僅限于法律、法規(guī)、規(guī)章中明確規(guī)定的給付義務(wù)，還包括合法有效的行政規(guī)范性文件中規(guī)定的給付義務(wù)。進(jìn)一步地講，給付判決中“依法”之法應(yīng)當(dāng)與履行判決中“法定職責(zé)”之“法”，進(jìn)而與行政訴訟“合法性審查”之“法”相一致。實(shí)際上，也就是與依法行政中的“法”相一致。這應(yīng)當(dāng)是體系化法治行政的必然要求。上述觀點(diǎn)中將行政承諾與行政協(xié)議相提并論地排除在給付判決之外，是值得商榷的。在行政協(xié)議中，由于協(xié)議的合意性，履行程序中完全存在雙方重新協(xié)商的可能性。但行政機(jī)關(guān)一旦作出行政承諾，就不存在重新協(xié)商的可能性，行政機(jī)關(guān)更不可以運(yùn)用所謂的行政優(yōu)益權(quán)隨意調(diào)整行政承諾的給付義務(wù)。修改后的《行政訴訟法》第78條新增設(shè)了針對(duì)行政協(xié)議的判決，故給付判決排除行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)是沒(méi)有異議的。但行政法學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政承諾行為，從對(duì)其行為性質(zhì)的定性，到爭(zhēng)議的處理方式一直存在爭(zhēng)議。隨著行政承諾的日益廣泛使用，應(yīng)當(dāng)通過(guò)將合法且標(biāo)的具體明確的、具有金錢或其他財(cái)產(chǎn)給付義務(wù)的行政承諾爭(zhēng)議，納入給付判決的范疇。這不僅有利于爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，也有利于規(guī)范行政承諾行為，進(jìn)而有利于誠(chéng)信政府建設(shè)。

(三)“法定職責(zé)”與“給付義務(wù)”關(guān)系的辨析

有學(xué)者將給付判決作為履行判決的內(nèi)容，認(rèn)為2014年修改的《行政訴訟法》在履行判決中增設(shè)行政給付、履行行政協(xié)議等類型。[12]這一觀點(diǎn)似乎僅僅從字面意義上來(lái)認(rèn)識(shí)給付判決和履行判決，顯然混淆了給付判決和履行判決兩種不同形式的判決方式在本質(zhì)上的差異。對(duì)于這一問(wèn)題，自然涉及“法定職責(zé)”與“給付義務(wù)”之間的關(guān)系。對(duì)此，學(xué)界有不同的理解。有學(xué)者認(rèn)為，給付義務(wù)當(dāng)屬于法定職責(zé)的上位概念，履行判決與給付判決系特別規(guī)定與一般規(guī)定的關(guān)系。[10]444該學(xué)者由此表示，給付判決可區(qū)分為一般給付判決與課以義務(wù)判決兩種類型。根據(jù)《行政訴訟法》第72條的規(guī)定，我國(guó)的強(qiáng)制履行判決要求行政機(jī)關(guān)履行的法定職責(zé)，往往是一種行政行為。在法律層面上，強(qiáng)制履行判決實(shí)質(zhì)上等同于大陸法系國(guó)家所設(shè)計(jì)的課予義務(wù)判決。該種判決是給付判決的亞類型。[1]當(dāng)然，針對(duì)上述觀點(diǎn)，持有反對(duì)意見(jiàn)的學(xué)者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)在既有法律規(guī)范體系下難以證成。根據(jù)《行訴解釋》第68條第1款第2項(xiàng)規(guī)定，《行政訴訟法》第49條第3項(xiàng)規(guī)定的“有具體的訴訟請(qǐng)求”，包括“請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)履行特定法定職責(zé)或者給付義務(wù)”。在“法定職責(zé)”與“給付義務(wù)”之間使用了“或者”一詞，意味著，“法定職責(zé)”與“給付義務(wù)”系毫無(wú)交集的兩個(gè)概念。因此，法定職責(zé)與給付義務(wù)之間屬于互相獨(dú)立的并列關(guān)系，而不是特別規(guī)定與一般規(guī)定的包含關(guān)系。[6]

我國(guó)的行政訴訟制度在已經(jīng)明確規(guī)定了履行判決方式之情形下，不應(yīng)當(dāng)再簡(jiǎn)單地照搬大陸法系國(guó)家或者地區(qū)行政訴訟制度中，將給付判決分為課予義務(wù)判決和一般給付判決的做法，否則只能造成混亂。但是籠統(tǒng)地認(rèn)為法定職責(zé)與給付義務(wù)之間是相互排斥的關(guān)系，也是值得商榷的。只是在2014年《行政訴訟法》修改中增加了給付判決之后，在這一特定語(yǔ)境中不應(yīng)當(dāng)再堅(jiān)持履行法定職責(zé)和給付義務(wù)的交集。

二、給付判決的司法實(shí)踐及其分歧

歸根到底，給付判決所要解決的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，即其所針對(duì)的訴訟請(qǐng)求(或者說(shuō)內(nèi)容)到底是什么？給付判決針對(duì)給付爭(zhēng)訟，這一點(diǎn)當(dāng)然是毫無(wú)疑義的，但給付爭(zhēng)訟包括何種訴訟請(qǐng)求呢？對(duì)此，司法實(shí)踐中也存在較大的分歧。1989年《行政訴訟法》第54條第3項(xiàng)規(guī)定了法院在作出履行判決時(shí)應(yīng)明確履行期限的要求。2000年的《若干解釋》第60條第2款進(jìn)一步規(guī)定上述要求。但《行政訴訟法》及其司法解釋均未明確規(guī)定法院在履行判決中是否要明確“法定職責(zé)”的具體內(nèi)容。對(duì)此，法院不得代替行政機(jī)關(guān)作出決定的觀點(diǎn)似乎已經(jīng)成為通說(shuō)，此為司法權(quán)與行政權(quán)相互獨(dú)立、保持一定界限的需要，而且有助于不同的職權(quán)分別發(fā)揮專長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)。①(7)①王名揚(yáng)：《我國(guó)行政訴訟立法的幾個(gè)問(wèn)題》，載《法學(xué)雜志》1989年第1期。筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)并未過(guò)時(shí)。相反，司法權(quán)與行政權(quán)之間應(yīng)當(dāng)有明確的界限。更重要的是，“應(yīng)當(dāng)指定履行的期限”可能也確實(shí)是履行判決的“最高境界”了。至于被最高人民法院作為兩個(gè)公報(bào)案例，即1996年第4期的“湯晉訴當(dāng)涂縣勞動(dòng)局不履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)案”和2003年第5期的“彭學(xué)純?cè)V上海市工商局不履行法定職責(zé)糾紛案”，恰恰說(shuō)明了行政訴訟中履行判決的僭越。

(一)給付訴訟的受案范圍及程序規(guī)定

對(duì)于為什么要在判決類型中增加給付判決，有學(xué)者認(rèn)為，給付判決是“專門針對(duì)行政給付行為設(shè)置的相應(yīng)判決”。這一新的判決類型與《行政訴訟法》第12條新增加的“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的”這一受案范圍相對(duì)應(yīng)。[8]194但是，《行訴解釋》第92條在列舉了上述三項(xiàng)給付義務(wù)之后，又加了一個(gè)“等”字。這就使得給付判決多了一份迷離。因?yàn)槿绻凑铡缎姓V訟法》第12條的規(guī)定，則給付判決僅僅涉及上述三項(xiàng)內(nèi)容，這是非常明確的。但理論上的“等內(nèi)”“等外”之爭(zhēng)卻使之立刻變得十分不明確，而司法實(shí)踐中給付判決形式所涉更是大大超出上述三項(xiàng)內(nèi)容，征地補(bǔ)償和土地出讓等占了給付判決的大多數(shù)。[13]1613

最高人民法院在“杜三友等人訴臨汾市政府不履行給付待遇案”的裁定中②(8)②“依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇，是行政機(jī)關(guān)重要的給付義務(wù)，但絕不僅僅是給付義務(wù)的全部?jī)?nèi)容。只要公民、法人或者其他組織具有給付請(qǐng)求權(quán)，就可以依法向人民法院提起給付之訴。而這種給付請(qǐng)求權(quán)，既有可能來(lái)自法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，來(lái)自一個(gè)行政決定或者一個(gè)行政協(xié)議的約定，也有可能來(lái)自行政機(jī)關(guān)作出的各種形式的承諾?！弊罡呷嗣穹ㄔ盒姓枚〞?2017)最高法行申3461號(hào)。的觀點(diǎn)一方面表明了相對(duì)人給付請(qǐng)求權(quán)的法律基礎(chǔ)，同時(shí)也表明了給付請(qǐng)求之范圍。但要注意的是，最高法院對(duì)“杜三友等人訴臨汾市政府不履行給付待遇案”的裁定是發(fā)生在2017年。而根據(jù)2018年的《行訴解釋》之規(guī)定，無(wú)論是就給付訴訟的范圍，還是就給付訴訟的程序，都有相應(yīng)的規(guī)定。如果說(shuō)針對(duì)給付訴訟的范圍，如本文前述部分所言，目前尚存在一定分歧的話，那么，有關(guān)提起給付訴訟的程序應(yīng)該還是很明確的?！缎性V解釋》第93條規(guī)定，如果原告未先向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的，人民法院則要裁定駁回起訴。也就是說(shuō)，就程序而言，即使有明確的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政相對(duì)人必須先行行使行政給付請(qǐng)求權(quán)，只有行政機(jī)關(guān)或因作為或不作為，使得行政相對(duì)人的行政給付請(qǐng)求權(quán)未能實(shí)現(xiàn)時(shí)，才能行使給付訴訟請(qǐng)求權(quán)。在“太湖縣海樂(lè)煙花制造有限公司訴安慶市人民政府、太湖縣人民政府行政決定及補(bǔ)償案”中，最高人民法院指出：給付訴訟的內(nèi)容一定是明確的，即行政機(jī)關(guān)在作出實(shí)際給付之前沒(méi)有優(yōu)先判斷或者裁量余地。反之，法院也只能作出要求被告履行義務(wù)的判決，而不能直接作出給付判決。③(9)③“提起請(qǐng)求金錢補(bǔ)償?shù)囊话憬o付之訴，必須是請(qǐng)求金額或者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已獲明確，如果行政機(jī)關(guān)在作出實(shí)際給付之前尚有優(yōu)先判斷或者裁量余地，則不能直接起訴，而是應(yīng)與行政機(jī)關(guān)先行協(xié)商解決。”最高人民法院行政裁定書(2017)最高法行申317號(hào)。

(二)履行判決與給付判決的區(qū)別

有學(xué)者試圖從行政訴訟的立法目的出發(fā)，來(lái)揭示履行判決與給付判決的區(qū)別。該學(xué)者認(rèn)為，2014年修改《行政訴訟法》時(shí)在立法目中增設(shè)了“解決行政爭(zhēng)議”的規(guī)定，而“解決行政爭(zhēng)議”的立法目的之背后蘊(yùn)藏著緊迫的現(xiàn)實(shí)訴求?；诖?，“履行判決—給付判決”的界分源于行政訴訟法“監(jiān)督行政—糾紛解決”的立法目的，兩者在審查強(qiáng)度上分別對(duì)應(yīng)于低強(qiáng)度審查模式和高強(qiáng)度審查模式，繼而呈現(xiàn)出“程序性裁判—實(shí)體性裁判”的功能分野”[6]。按照該學(xué)者的觀點(diǎn)，這兩幅圖景很明顯，一幅是，監(jiān)督行政—低強(qiáng)度審查—程序性裁判—履行判決；另一幅是，糾紛解決—高強(qiáng)度審查—實(shí)體性裁判—給付判決。該學(xué)者特別指出，“程序性裁判—實(shí)體性裁判”標(biāo)定了兩種判決類型的基本傾向，但并不意味著履行判決只能是絕對(duì)的程序性裁判，給付判決只能是絕對(duì)的實(shí)體性裁判。在特定條件下，履行判決也可作出實(shí)體性裁判，給付判決也能作出程序性裁判。[6]筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)尚有值得商榷之處。以程序性判決為原則的履行判決，當(dāng)然也可以體現(xiàn)為實(shí)體性判決。例如，在行政補(bǔ)償訴訟中數(shù)額具體明確的情形下，法院也可以直接判決被告履行具體數(shù)額的金錢或明確的財(cái)物。這一點(diǎn)無(wú)可爭(zhēng)議。但是給付判決一定是實(shí)體性判決，否則就有違給付判決的本質(zhì)。實(shí)際上，最高人民法院會(huì)議紀(jì)要所說(shuō)的，“在課予義務(wù)訴訟和一般給付訴訟的關(guān)系上，如果人民法院對(duì)于當(dāng)事人的損失能夠查清，相關(guān)補(bǔ)償方式和數(shù)額依據(jù)比較明確，人民法院可以作出切合當(dāng)事人訴求的一般給付判決，以便盡快穩(wěn)定行政法律關(guān)系，盡快實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了?！盵14]320這一表述尤其能夠?qū)Υ俗鞒鲎糇C。只不過(guò)是，針對(duì)“相關(guān)補(bǔ)償方式和數(shù)額依據(jù)比較明確”的判決，仍然是課予義務(wù)的履行判決，而不是給付判決。

有學(xué)者專門研究了實(shí)務(wù)中法院適用履行判決和給付判決的情況，發(fā)現(xiàn)法院在適用判決時(shí)因?yàn)闆](méi)有嚴(yán)格區(qū)分“給付義務(wù)”和“法定職責(zé)”兩個(gè)概念，而是在最寬泛意義上適用給付判決，而直接導(dǎo)致在個(gè)案審判中，給付判決與履行判決并無(wú)明確界限的情形，使得履行判決與給付判決適用出現(xiàn)混同趨勢(shì)。表現(xiàn)為同類案件給付判決、履行判決交替適用；界定為不履行法定職責(zé)，卻適用給付判決。其結(jié)果不可避免地出現(xiàn)了給付判決與履行判決適用過(guò)程中的競(jìng)合乃至混亂。甚至在有些判決書中，法院在判決依據(jù)中并列地寫上：“依據(jù)《行政訴訟法》第73條、第72條，判決如下……”[15]可見(jiàn)，司法裁判實(shí)踐中在給付判決的范圍、適用依據(jù)等基本問(wèn)題上仍然存在較大的分歧。

一種判決的適用范圍決定了當(dāng)事人是否具有合法的訴訟請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，從而也就決定了法院裁判的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，給付判決的范圍應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)展，但是絕不能離開(kāi)基本的法律規(guī)定而自由擴(kuò)張。至于司法實(shí)踐中法院在適用給付判決時(shí)所判的給付內(nèi)容，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)《行政訴訟法》所規(guī)定的給付范圍①(10)①有法官對(duì)新《行政訴訟法》實(shí)施后各級(jí)法院適用給付判決的142份裁判文書進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)涉及社會(huì)保障的僅有45.77%。董?。骸缎姓V訟一般給付判決適用的分析與規(guī)范——以中國(guó)裁判文書網(wǎng)142份一般給付判決書為樣本》，載賀榮主編：《深化司法改革與行政審判實(shí)踐研究》，人民法院出版社2017年版，第1613頁(yè)。，并不能說(shuō)明給付義務(wù)就應(yīng)當(dāng)因應(yīng)司法實(shí)踐而當(dāng)然超出法律規(guī)定。恰恰相反，給付判決的范圍只能因應(yīng)修改后的《行政訴訟法》以及《行訴解釋》的規(guī)定，并隨著給付行政的發(fā)展而不斷擴(kuò)大。給付判決的內(nèi)容當(dāng)然應(yīng)當(dāng)限于給付行政的范疇，但是應(yīng)當(dāng)特別注意的是，給付行政是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程。給付判決的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與給付行政的發(fā)展水平相適應(yīng)而不斷調(diào)適?！缎姓V訟法》及其司法解釋關(guān)于給付判決的規(guī)定，也確實(shí)給給付判決內(nèi)容的充實(shí)提供了立法空間。如同我國(guó)行政法治的發(fā)展在很大程度上得益于《行政訴訟法》的制定與實(shí)施一樣，給付判決形式的增設(shè)及其功能展示，也應(yīng)該在促進(jìn)我國(guó)給付行政的發(fā)展方面發(fā)揮其特有功能。因此，給付判決不應(yīng)當(dāng)是簡(jiǎn)單地、機(jī)械地適應(yīng)給付行政，兩者之間應(yīng)當(dāng)顯示出相互促進(jìn)的能動(dòng)關(guān)系。

三、給付判決在行政訴訟判決體系中的應(yīng)然定位

有學(xué)者認(rèn)為，目前《行政訴訟法》所規(guī)定的給付判決呈現(xiàn)出如下兩個(gè)特點(diǎn)：第一，給付判決所涉法律概念的內(nèi)涵并不確定，且涵蓋范圍比較廣泛，需要解釋的幅度比較大。第二，當(dāng)前的司法實(shí)務(wù)傾向于對(duì)“依法”“給付義務(wù)”等概念作擴(kuò)張解釋，認(rèn)為“依法”不僅包括“依照法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的明確規(guī)定”，還包括“依照法律法規(guī)所認(rèn)可的名義”；“給付義務(wù)”不限于“給付行政”范疇；給付內(nèi)容不僅包括金錢等財(cái)物，還包括行為。[6]所以，這一訴訟形式有時(shí)被稱為“兜底的訴訟”“全能的訴訟”或“多用途武器”[1]。筆者認(rèn)為，這種關(guān)于現(xiàn)行行政訴訟給付判決特征的揭示，只是基于其文本形式以及司法實(shí)踐中的偏差，而沒(méi)有透過(guò)形式視其本質(zhì)。

1989年《行政訴訟法》第11條的規(guī)定表明，該法已將部分行政給付行為納入行政訴訟受案的范圍，只不過(guò)當(dāng)時(shí)的行政給付是通過(guò)履行判決來(lái)實(shí)現(xiàn)的。問(wèn)題在于，2014年修改后的《行政訴訟法》仍然保留了履行判決，那為什么還要增加給付判決呢？履行判決與給付判決兩種裁判方式的前提與具體方式很相似，既然類型化為兩種方式，那么，如何進(jìn)一步甄別以防止兩者的混用殊為必要。這是因?yàn)?，每一個(gè)法律條款都緊密鑲嵌于法律體系之中，構(gòu)筑成富有現(xiàn)實(shí)意義的整體關(guān)系。[16]344

學(xué)界對(duì)2014年修改的《行政訴訟法》增加給付判決的原因有很多說(shuō)法。有學(xué)者認(rèn)為，是立法目的增加了解決行政糾紛，從而增強(qiáng)了審查強(qiáng)度的需要。[6]有學(xué)者認(rèn)為，是“政府職能從管制開(kāi)始向管制、服務(wù)并重轉(zhuǎn)變”的重要標(biāo)志[8]194；有的認(rèn)為，是“司法對(duì)社會(huì)需求和實(shí)質(zhì)正義的回應(yīng)”[17]318。正如上文所述，在2014年修法之前，行政訴訟中給付判決的功能是由履行判決來(lái)承擔(dān)的。但是，由于履行判決方式自身的固有屬性，使其無(wú)法承載給付判決的全部功能。再加上2014年修法增加了解決行政糾紛的立法目的，隨著法治政府建設(shè)進(jìn)程的加快，政府職能的轉(zhuǎn)變等原因，給付判決的類型應(yīng)運(yùn)而生。這一點(diǎn)類似于《行政訴訟法》頒行之前，《民事訴訟法》承載了行政訴訟的部分功能一樣。①(11)①《行政訴訟法》1989年頒布，1990年10月1日起施行。1982年《民事訴訟法)(試行)》第3條規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定。”由于《行政訴訟法》及其司法解釋對(duì)給付判決規(guī)定得較為原則，學(xué)界對(duì)給付判決這一新型判決方式到底具有哪些功能，特別是給付判決與履行判決的區(qū)別何在等問(wèn)題，并沒(méi)有形成共識(shí)等原因，造成了司法實(shí)踐中適用給付判決的情形及其裁判明確程度等都存在較大的差異。

廣義上的給付判決包括一般給付判決和課予義務(wù)判決。很明顯，修改后的《行政訴訟法》在保持了原有履行判決的同時(shí)，此次增加的實(shí)際上只是一般給付判決。這是我們討論問(wèn)題的一個(gè)重要前提。既然在行政訴訟中增加給付判決有其必要性，那就必須明確其在整個(gè)判決體系中的定位。在已有判決方式中增加給付判決這一新的判決類型，至少在形式上說(shuō)明，給付判決所具有的特有功能是其他判決方式無(wú)法承載的，否則就沒(méi)有增加的必要了。那么，給付判決到底具有哪些特殊功能呢？這是一個(gè)涉及行政訴訟實(shí)踐性的問(wèn)題。誠(chéng)如有學(xué)者所言：“給付判決系行政訴訟法修改后新增的判決類型，新增這一判決類型的背后，必然隱含了立法者在更深層面的考量。有必要從制度層面重新審視給付判決的功能定位，并以此丈量其在司法實(shí)踐中的作用空間?！盵6]

有學(xué)者認(rèn)為，在大陸法系國(guó)家，給付訴訟基本的作用之一，是用以滿足原告除形成訴訟、確認(rèn)訴訟以外的其他所有訴訟類型。原告提起訴訟向法院尋求救濟(jì)，目的在于請(qǐng)求法院判決行政機(jī)關(guān)提供生存照顧等給付行政，請(qǐng)求法院提供司法幫助和司法“給付”，法院對(duì)于人民的給付請(qǐng)求，有義務(wù)作出回應(yīng)。這一判決形式幾乎囊括了各類判決的核心涵義，具有廣闊的發(fā)展空間。[1]對(duì)給付判決作如此理解，是值得商榷的。作為行政訴訟判決體系中的一種，應(yīng)當(dāng)既具有其他判決類型無(wú)法涵蓋的內(nèi)容，同時(shí)又不應(yīng)該僭越其自身所處之地位，從而才能與其他判決類型和而不同，構(gòu)成一個(gè)完整的判決體系。這不僅有利于行政訴訟判決方式的完善，而且也會(huì)推動(dòng)行政訴訟的類型化，并進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)行政訴訟制度的完善。如何明確給付判決在行政訴訟判決體系中的定位，是照搬域外理論，還是遷就現(xiàn)有司法實(shí)踐？筆者非常贊同有學(xué)者所指出的：“給付判決作為一種新的判決形式，具有重要的價(jià)值，但我們并不能完全按照外國(guó)行政訴訟理論中所闡釋的給付訴訟類型來(lái)對(duì)本條所確立的給付判決作對(duì)應(yīng)性理解。”[9]233也即應(yīng)立足于我國(guó)行政訴訟的制度規(guī)定，同時(shí)基于行政訴訟判決方式以程序性裁判為原則，實(shí)體性裁判為例外的特征，來(lái)確立給付判決在整個(gè)判決體系中的定位。明確給付判決在行政訴訟判決體系中的定位，主要就是要厘定給付判決與履行判決以及與之相應(yīng)的給付義務(wù)與法定職責(zé)之間的關(guān)系。對(duì)于這兩對(duì)范疇本文上述部分已作詳細(xì)闡述。

筆者認(rèn)為，那種將給付判決視為履行判決之“補(bǔ)丁”的觀點(diǎn)，是值得商榷的。[15]作為一種獨(dú)立的判決方式，給付判決有其特有的適用范圍，絕不是僅僅起到拾遺補(bǔ)闕的作用。給付判決的適用范圍也不是一成不變的，而是隨著給付行政的發(fā)展，從而給付義務(wù)的不斷增加而不斷擴(kuò)展的。關(guān)于給付判決的判決方式，如果說(shuō)《行政訴訟法》第73條只規(guī)定了“判決被告履行給付義務(wù)”，而顯得過(guò)于原則和抽象，那么，《行訴解釋》第92條在此基礎(chǔ)上增加了“一定期限內(nèi)”和“相應(yīng)的”兩項(xiàng)限定要素，則使之更加具體明確化。而《行訴解釋》的補(bǔ)充規(guī)定，特別是其中“相應(yīng)的”這一限項(xiàng)，正是給付判決的另一重要特征所在。與履行判決相比，給付判決中被告的給付義務(wù)是法律規(guī)范所明確規(guī)定的，法院只要依法作出實(shí)體性裁判即可。

研究給付判決和履行判決問(wèn)題，還涉及行政法學(xué)中一個(gè)核心概念——行政行為的界定問(wèn)題。在德國(guó)，特別是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，將行政行為分為行政法律行為和行政事實(shí)行為幾成共識(shí)。在我國(guó)大陸，行政事實(shí)行為雖然也曾有過(guò)學(xué)術(shù)上的探討，但始終未能形成氣候。而隨著2000年最高法院《若干解釋》的出臺(tái)，行政行為概念的廣義界定，越來(lái)越被學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界所肯認(rèn)。該司法解釋第1條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！苯Y(jié)合該司法解釋第1條第2款的排除情形來(lái)看，該司法解釋對(duì)行政行為實(shí)際上采用了如下理解，即行政行為是指具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織及其工作人員，與行使行政職權(quán)有關(guān)的，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的行為以及相應(yīng)的不作為。采納該定義標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)在于：一是行政行為不僅包含作為，而且也囊括不作為；不僅包括了單方行為，也包括了雙方行為；既涵蓋了法律行為，亦包含著非法律行為。[18]5可以說(shuō)，我國(guó)行政法學(xué)中行政事實(shí)行為概念的存在已經(jīng)沒(méi)有太大的實(shí)踐意義?；诖耍^行政行為以外的非財(cái)產(chǎn)性給付——行政事實(shí)行為的給付，完全可以歸于行政行為的履行。概言之，如果原告請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)作出相應(yīng)的行政行為，則法院理應(yīng)根據(jù)《行政訴訟法》第72條的履行判決。如果原告請(qǐng)求被告給付法律規(guī)范明確規(guī)定的、行政機(jī)關(guān)不具有任何行政裁量性的金錢或財(cái)產(chǎn)，則法院應(yīng)當(dāng)適用《行政訴訟法》第73條的給付判決。換句話說(shuō)，2014年修改后的《行政訴訟法》所增加的給付判決，就是專門針對(duì)金錢或財(cái)產(chǎn)的行政給付行為所設(shè)置的相應(yīng)判決。可以認(rèn)為，現(xiàn)行《行政訴訟法》不僅初步完成了“判決方式類型化”的目標(biāo)，而且在實(shí)質(zhì)性解決行政糾紛方面邁出了重大一步。但“每一個(gè)法條，都緊密交織在法體系中，構(gòu)成一個(gè)有意義的整體關(guān)系”[16]344。

筆者認(rèn)為，不管從立法目的還是從現(xiàn)有的判決類型上看，給付判決的適用范圍就是以金錢為主的財(cái)產(chǎn)性給付。非財(cái)產(chǎn)性給付，不管是學(xué)者們所講的積極性的行為，還是消極性的行為，完全可以經(jīng)由履行判決的方式實(shí)現(xiàn)。例如，事實(shí)行為通常是人們作為非財(cái)產(chǎn)性給付的主要類型。但是，隨著行政行為涵義的日益擴(kuò)大之發(fā)展趨勢(shì)，所謂事實(shí)行為已然為行政行為所涵蓋，因此而產(chǎn)生的訴訟，顯然可以通過(guò)履行判決達(dá)成目的。如最為人們所舉例的信息公開(kāi)，無(wú)論是從上述的理論，還是從《政府信息公開(kāi)條例》及其司法解釋來(lái)看，都清楚地表明了履行判決的適用場(chǎng)域。在法定職責(zé)與履行判決、給付義務(wù)與給付判決的關(guān)系上不必過(guò)于復(fù)雜化。法定職責(zé)對(duì)應(yīng)于經(jīng)由行政行為而作出的行政決定，給付義務(wù)對(duì)應(yīng)于非行政決定的其他給付。給付判決就是從履行判決中分化出來(lái)的、限定于法律規(guī)范以及行政承諾等明確規(guī)定的金錢或財(cái)產(chǎn)給付的一種具有自身特征的判決方式。給付判決的基礎(chǔ)就是《行政訴訟法》第12條第1款第十項(xiàng)列舉的“撫恤金”“最低生活保障待遇”“社會(huì)保險(xiǎn)待遇”等基本事項(xiàng)，以及《行訴解釋》第92條規(guī)定的具體內(nèi)容和要件。

給付判決的實(shí)體性裁判功能其范圍一般限定于給付行政層面。給付行政與干預(yù)行政的顯著差異在于，給付行政的依據(jù)除了法律、法規(guī)、規(guī)章外，更多的是政策，政策往往對(duì)行政行為的作出給出明確的指引和標(biāo)準(zhǔn)，基于自我約束原則，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)的選擇余地較小。[19]17例如行政獎(jiǎng)勵(lì)，在很多情況下，行政獎(jiǎng)勵(lì)的原則有明確的法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，但其具體數(shù)額往往是出自一個(gè)行政規(guī)范性文件甚至一個(gè)行政承諾。如果原告就行政獎(jiǎng)勵(lì)提起給付之訴，則完全適用給付判決。如果說(shuō)行政協(xié)議有其特殊的判決形式，而不適用履行判決，那么，將行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政承諾的給付義務(wù)排除在外，則有違法治，更不利于誠(chéng)信政府建設(shè)。就給付判決的性質(zhì)而言，當(dāng)然適用于行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政承諾等新型行政行為。

作為實(shí)體性判決的給付判決，其實(shí)體的明確性包括給付內(nèi)容的明確和給付形式的明確。這一點(diǎn)最高人民法院在2019年的會(huì)議紀(jì)要中明確確認(rèn)：“‘相應(yīng)的給付義務(wù)’是指按照原告申請(qǐng)的內(nèi)容明確履行給付義務(wù)，并明確給付的內(nèi)容和方式……如果事證明確，法律對(duì)于給付事項(xiàng)規(guī)定比較明確，行政機(jī)關(guān)的裁量已經(jīng)縮減甚至縮減為零，為了盡快實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利，應(yīng)當(dāng)直接針對(duì)給付事項(xiàng)作出判決?！盵14]320法院最后所作判決的形式應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的具體內(nèi)容為準(zhǔn)，而不應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的形式為準(zhǔn)。有時(shí)當(dāng)事人是訴請(qǐng)法院判決被告履行法定職責(zé)，但實(shí)質(zhì)是被告應(yīng)當(dāng)履行給付義務(wù)，此時(shí)法院就應(yīng)當(dāng)作出給付判決；反之亦然。

四、余論：給付判決之于中國(guó)行政法的多重意義

給付判決的增設(shè)，促進(jìn)了行政訴訟制度的完善。如果說(shuō)，我國(guó)《行政訴訟法》制定之初就是以判決類型化促進(jìn)訴訟的類型化，那么，2014年的修法對(duì)判決制度的完善，特別是增加了給付判決，則進(jìn)一步促進(jìn)了訴訟的類型化，進(jìn)而推進(jìn)了行政訴訟制度完善。

給付判決的增設(shè)，促進(jìn)了給付行政的發(fā)展。進(jìn)一步研究不難發(fā)現(xiàn)，行政訴訟中給付判決的規(guī)定，其意義遠(yuǎn)非局限于行政訴訟。行政訴訟中的給付訴訟基于當(dāng)事人公法上的給付請(qǐng)求權(quán)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，給付行政是給付判決的基礎(chǔ)。但從行政訴訟促進(jìn)行政行為的發(fā)展與完善這個(gè)視角來(lái)講，給付訴訟的發(fā)展與完善則無(wú)疑會(huì)促進(jìn)給付行政的不斷發(fā)展。我國(guó)《憲法》第14條規(guī)定：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！睉椃ǖ诙聦?duì)公民基本權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定中,從第42條到第47條,分別就公民勞動(dòng)權(quán)、勞動(dòng)者休息權(quán)、受教育權(quán)、文化活動(dòng)權(quán)等予以詳細(xì)的規(guī)定。從中不難發(fā)現(xiàn)，此為憲法對(duì)公民基本權(quán)利的保障，從而也是對(duì)給付行政義務(wù)所作出的原則性規(guī)定。但公民獲得給付行政權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)，國(guó)家給付義務(wù)的真正履行，僅僅有憲法的規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須有大量的行政法規(guī)范的具體落實(shí)，而給付判決的規(guī)定正是一副有力的催化劑。

給付判決的增設(shè)，有利于切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。相對(duì)于履行判決而言，給付判決是一種基于高強(qiáng)度審查的判決。就裁判功能而言，“金錢或財(cái)產(chǎn)給付與行為給付不同，它不僅具有直接的財(cái)產(chǎn)內(nèi)容，而且義務(wù)非常具體，法院沒(méi)有必要將訴訟之‘球’踢回行政機(jī)關(guān)重新處理一遍，完全可以也應(yīng)當(dāng)直接通過(guò)給付判決徹底解決行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了”[20]467。給付判決彌補(bǔ)了履行判決主要是程序性判決的不足，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)履行實(shí)體性義務(wù)，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

給付判決的增設(shè)，有利于促進(jìn)行政法學(xué)體系的法治化。長(zhǎng)期以來(lái)，行政法學(xué)主要注重于對(duì)侵害行政的管束，法律保留原則、比例原則等行政法基本原則，莫不側(cè)重于對(duì)侵害行政的制約。給付行政是否適用法律保留原則、比例原則等行政法基本原則的問(wèn)題，一度被忽視，甚至被排除在外。而給付判決的增設(shè)，則不可避免地將給付行政納入了行政法基本原則的視野，進(jìn)而有利于促進(jìn)給付行政的法治化。給付行政的法治化則必然促進(jìn)行政法學(xué)核心范疇——行政行為理論體系和實(shí)踐規(guī)范的法治化，進(jìn)而促進(jìn)行政法學(xué)體系的法治化。