章志遠(yuǎn)

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

回望2020年這一“中國(guó)法治之年”，行政復(fù)議制度改革可謂其中的“重頭戲”。2020年2月5日，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)召開第三次會(huì)議，習(xí)近平總書記明確指出：“要落實(shí)行政復(fù)議體制改革方案，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修訂工作，發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用?！盵1]2742020年6月5日，十三屆全國(guó)政協(xié)第三十六次雙周協(xié)商座談會(huì)召開，中共中央政治局常委、全國(guó)政協(xié)主席汪洋指出：“要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于行政復(fù)議工作的重要論述，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，扎實(shí)做好相關(guān)法律修改工作，更好發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用?！盵2]2020年11月24日，司法部官方網(wǎng)站正式發(fā)布《行政復(fù)議法(修訂)(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱“征求意見稿”)，標(biāo)志著行政復(fù)議法修改開始步入快車道。與此同時(shí)，圍繞行政復(fù)議法修改進(jìn)行的行政法學(xué)理論研究也次第展開。①引人注目的是，“征求意見稿”第1條(1)①《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第5期、《行政法學(xué)研究》2019年第6期相繼組稿發(fā)表了應(yīng)松年、許安標(biāo)、趙大程、莫于川、周佑勇、徐運(yùn)凱等行政法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界的權(quán)威專家學(xué)者研究行政復(fù)議制度改革的論文，《法學(xué)研究》2019年第3期和《中國(guó)法學(xué)》2020年第2期也分別發(fā)表了行政法學(xué)者王萬華教授和曹鎏教授的行政(2)復(fù)議改革專題論文；2020年，曹鎏教授的專著《中國(guó)特色行政復(fù)議制度的嬗變與演進(jìn)》由法律出版社出版。這些研究成果的密集推出，體現(xiàn)出行政法學(xué)界對(duì)行政復(fù)議法修改的集體性學(xué)術(shù)關(guān)切。直接將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”新增為行政復(fù)議制度的目的之一，可能對(duì)行政復(fù)議制度發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。立法目的條款是修法的重心，也是法律的靈魂所在。鑒于“立法目的條款對(duì)整個(gè)法律文本條文設(shè)計(jì)的統(tǒng)攝作用”[3]，行政復(fù)議制度的功能定位應(yīng)當(dāng)在政治話語與法律話語之間進(jìn)行審慎選擇。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期行政爭(zhēng)議的多發(fā)局面難以完全避免，在行政爭(zhēng)議解決機(jī)制供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的過程中，作為兩類常規(guī)解紛機(jī)制的行政復(fù)議與行政訴訟的實(shí)際地位的形成，有賴“以人民為中心”政治理念主導(dǎo)下對(duì)行政爭(zhēng)議當(dāng)事人自由選擇權(quán)的切實(shí)尊重。以客觀的“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”取代主觀的“行政爭(zhēng)議解決主渠道”的功能定位，行政復(fù)議制度的變革才能夠有望實(shí)現(xiàn)與行政訴訟之間“競(jìng)爭(zhēng)中合作、差異中互補(bǔ)”[4]的新型銜接關(guān)系，彰顯行政復(fù)議制度的中國(guó)特色、實(shí)踐特色和時(shí)代特色。

一、行政復(fù)議在行政爭(zhēng)議解決體系中地位的自然生成

梳理行政復(fù)議制度的發(fā)展演變和行政復(fù)議理論研究的主要?dú)v程，有關(guān)行政復(fù)議“解決行政爭(zhēng)議主渠道”學(xué)術(shù)主張和改革建言的提出始于2010—2011年間。應(yīng)松年教授最早提出：“在正常情況下，一個(gè)國(guó)家解決行政爭(zhēng)議的體系中，行政復(fù)議應(yīng)該是公民首選的最主要途徑，受案數(shù)量應(yīng)該數(shù)倍于行政訴訟?！薄巴晟莆覈?guó)的行政復(fù)議制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議在機(jī)制、制度上的優(yōu)勢(shì)，使行政復(fù)議成為解決我國(guó)行政爭(zhēng)議的主渠道。”①(3)①應(yīng)松年：《行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道》，載《行政管理改革》2010年第12期；應(yīng)松年：《把行政復(fù)議制度建設(shè)成為我國(guó)解決行政爭(zhēng)議的主渠道》，載《法學(xué)論壇》2011年第5期。2011年3月28日，中共中央總書記胡錦濤在主持十六屆中央政治局第二十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，要完善行政復(fù)議制度，加大復(fù)議糾錯(cuò)力度，充分發(fā)揮行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議主渠道的作用。2011年12月15日，國(guó)務(wù)院法制辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人在行政復(fù)議年度工作上提出，要貫徹落實(shí)中央精神，把行政復(fù)議打造成為化解行政爭(zhēng)議的主渠道。此后九年間，全國(guó)范圍內(nèi)行政復(fù)議案件數(shù)量雖有所增長(zhǎng)，但總體上未能超過人民法院一審行政案件數(shù)量，主渠道的作用并未顯現(xiàn)。那么，在重提行政復(fù)議制度化解行政爭(zhēng)議主渠道之改革目標(biāo)的當(dāng)下，《行政復(fù)議法》修訂是否一定要在立法目的條款中直接予以明確規(guī)定呢？筆者認(rèn)為，行政復(fù)議與行政訴訟在行政爭(zhēng)議解決體系中的地位是法律制度自然演化的結(jié)果，行政復(fù)議制度變革的過程重于結(jié)果、行政復(fù)議法立法用語的精當(dāng)重于宣示，是否直接將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”載入立法目的條款還需深入研究。

第一，行政復(fù)議制度實(shí)效的形成實(shí)則是自然的生長(zhǎng)演化過程。盡管官方和學(xué)界并未就行政復(fù)議“主渠道”的確切內(nèi)涵作出明確界定，但就文義而言，發(fā)揮行政復(fù)議的主渠道作用是指行政相對(duì)人愿意首選行政復(fù)議來解決其與行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議，通過行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的案件數(shù)量也最多?！爸髑赖倪壿嬀鸵笮姓?fù)議能夠吸引大量行政爭(zhēng)議，行政復(fù)議案件量應(yīng)當(dāng)數(shù)倍于行政訴訟案件量，且同時(shí)要大大超過信訪案件量，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為解決多年來‘信訪不信法’難題的突破口?！盵5]21如果說在信訪潮涌動(dòng)的特殊社會(huì)歷史時(shí)期亟需凸顯行政復(fù)議紓解社會(huì)矛盾功能的話，那么在黨的十八大以來信訪法治化改革不斷推進(jìn)、運(yùn)用法治思維化解矛盾深入人心的新時(shí)代，行政復(fù)議主渠道改革訴求的急迫性則已得到一定緩解。作為解決行政爭(zhēng)議的兩類正統(tǒng)制度，行政復(fù)議與行政訴訟各有所長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)形成一種優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的良性合作關(guān)系。在三十年前《行政訴訟法》頒布實(shí)施之時(shí)，立法機(jī)關(guān)和全社會(huì)都期待人民法院能夠成為化解官民矛盾的中樞，但20世紀(jì)90年代的行政審判實(shí)踐卻并未朝著預(yù)想的方向發(fā)展，1997年之后人民法院一審行政案件數(shù)量十年間一直徘徊在10萬件上下。同樣地，在2014年《行政訴訟法》修改時(shí)，立法機(jī)關(guān)也希冀通過行政復(fù)議機(jī)關(guān)與原機(jī)關(guān)“雙被告”的特殊制度設(shè)計(jì)進(jìn)一步激活行政復(fù)議制度的糾紛解決功能，但實(shí)際效果不僅沒有顯現(xiàn)反而滋生更多新的問題。②(4)②有學(xué)者全面分析了《行政訴訟法》復(fù)議機(jī)關(guān)“雙被告”制度遭遇的一系列困境，提出要予以廢除這一制度。具體來說，這些困境表現(xiàn)為四個(gè)方面：復(fù)議機(jī)關(guān)定位“自相矛盾”，復(fù)議權(quán)威性受到質(zhì)疑；“雙被告”制度程序空轉(zhuǎn)，不符合“成本-收益分析”的基本要求；背離理性“經(jīng)濟(jì)人”原則，造成新的制度風(fēng)險(xiǎn)；訴訟過程中舉證責(zé)任分配困難，復(fù)議機(jī)關(guān)出庭不出力。參見曹鎏、馮?。骸缎姓?fù)議“雙被告”制度的困境與變革》，載《中外法學(xué)》2019年第5期。反觀作為法治建設(shè)先行示范區(qū)的上海，近十年來行政復(fù)議案件數(shù)量穩(wěn)步上升，且與法院一審行政訴訟案件數(shù)量之間的差距日益擴(kuò)大，事實(shí)上早已形成了行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道的局面。[6]137這種區(qū)域法治政府建設(shè)的先進(jìn)典型經(jīng)驗(yàn)顯示，不斷優(yōu)化行政審判環(huán)境、提升行政復(fù)議制度公信力，使行政相對(duì)人在尋求行政爭(zhēng)議解決時(shí)自然會(huì)作出理性的選擇。在信訪壓力業(yè)已得到緩解、保障人民群眾合理合法訴求得到解決的觀念日益得到普及的當(dāng)下，充分發(fā)揮行政復(fù)議的過濾器功能與行政訴訟的防護(hù)堤作用，應(yīng)當(dāng)成為行政爭(zhēng)議解決體系構(gòu)建的基本思路。

第二，行政復(fù)議制度改革的過程導(dǎo)向優(yōu)于結(jié)果導(dǎo)向。行政復(fù)議“主渠道”的立法表達(dá)體現(xiàn)出明顯的結(jié)果導(dǎo)向，即追求行政復(fù)議制度在行政爭(zhēng)議解決體系中的主導(dǎo)性作用，把更多的行政爭(zhēng)議吸引到行政復(fù)議中來。事實(shí)上，三十年來行政復(fù)議制度之所以沒有能夠發(fā)揮應(yīng)有的功能，主要原因還是其自身公信力的不足，難以消除公眾對(duì)其“官官相護(hù)”的本能質(zhì)疑。只有通過體制機(jī)制調(diào)整和審理程序完善，切實(shí)提升行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性，才是打造具有中國(guó)特色的行政復(fù)議制度的“必由之路”。[7]特別是2014年修訂后的《行政訴訟法》實(shí)施以來，既沒有出現(xiàn)人民法院一審行政案件數(shù)量井噴的局面，也沒有出現(xiàn)行政復(fù)議案件大幅增長(zhǎng)、遠(yuǎn)超一審行政案件數(shù)量的勢(shì)頭。相反地，在經(jīng)歷2015—2018年短暫的“雙增長(zhǎng)”輝煌期后，2019年全國(guó)行政復(fù)議案件和一審行政訴訟案件數(shù)量卻出現(xiàn)罕見的雙雙回落局面，與20世紀(jì)90年代初期《行政訴訟法》實(shí)施伊始時(shí)的境況甚為相似?？梢姡芍贫ê托薷牡膶?shí)際效果與預(yù)期之間還存在相當(dāng)差距。究其原因，立法和修法工作都宜遵循過程優(yōu)于結(jié)果的基本理念，在對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟制度自身規(guī)律深刻認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，充分激活二者各自的潛能和優(yōu)勢(shì)，從整體上回應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)行政爭(zhēng)議激增的現(xiàn)實(shí)需求?！靶姓?fù)議制度的整體觀，是指要將完善行政復(fù)議制度置于法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)的背景之下，精確定位其在行政爭(zhēng)議解決機(jī)制中的地位，要有體系性、適當(dāng)性、公正性和有效性等理念的指導(dǎo)，力爭(zhēng)使行政復(fù)議、行政訴訟、信訪等制度相互協(xié)調(diào)，并實(shí)質(zhì)性地解決爭(zhēng)議?！盵8]如果說信訪制度主要化解“現(xiàn)行法律框架內(nèi)無法解決的重大歷史遺留問題”[9]360，那么行政復(fù)議和行政訴訟制度各自的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)就應(yīng)當(dāng)經(jīng)由法律修改得以充分彰顯?？梢?，尊重制度自身的運(yùn)行規(guī)律、聚焦制度公信力的修復(fù)才是《行政復(fù)議法》的修改要義。至于最終能否產(chǎn)生行政復(fù)議主渠道的實(shí)效，只能留給行政爭(zhēng)議當(dāng)事人自己去進(jìn)行理性選擇了。

第三，行政復(fù)議立法目的條款表述的精當(dāng)重于宣示。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的高度，大力推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，形成了覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，一種融國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)于一體的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系逐漸獲得生長(zhǎng)。黨的十九大以來，加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)成為黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)，黨的主張“入法”現(xiàn)象隨之日漸增多。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間如何保持銜接與協(xié)調(diào)，黨的主張如何體現(xiàn)在國(guó)家法律之中，這些都是全面依法治國(guó)進(jìn)程中全新的時(shí)代課題?！包h言黨語”與“法言法語”在目的和功能方面存在很大的差異性，使得二者在語詞、語句、語篇、修辭、文體等方面都有明顯不同，主要體現(xiàn)為“意識(shí)形態(tài)方面‘黨言黨語’的政治性與‘法言法語’的‘中立性’”，“話語體系方面‘黨言黨語’的通俗性與‘法言法語’的專業(yè)性”，“語義表達(dá)方面‘黨言黨語’的生動(dòng)性與‘法言法語’的莊重性”，“文詞風(fēng)格方面‘黨言黨語’的豐富性與‘法言法語’的平實(shí)性”。[10]作為馬克思主義使命型政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨始終能夠勇立時(shí)代潮頭提出新的理念和奮斗目標(biāo)，國(guó)家法律的制定和修改也應(yīng)當(dāng)積極予以回應(yīng)貫徹。例如，2018年修訂的《公務(wù)員法》第1條將“建設(shè)信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍”作為新的立法目的，2019年制定的《重大行政決策程序暫行條例》第4條明確規(guī)定“重大行政決策必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”。這些規(guī)定體現(xiàn)了“黨管干部”“黨管決策”的基本原則，較好地處理了黨的主張與國(guó)家法律規(guī)定之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。相比之下，行政復(fù)議制度的專業(yè)性和規(guī)范性更強(qiáng)。①(5)①最高人民法院在“郴州飯壟堆礦業(yè)公司訴國(guó)土資源部國(guó)土資源行政復(fù)議決定案”的再審行政判決中指出：“行政復(fù)議決定時(shí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)居中行使準(zhǔn)司法權(quán)進(jìn)行的裁決，且行使著上級(jí)行政機(jī)關(guān)專業(yè)判斷權(quán)，人民法院對(duì)行政復(fù)議決定判斷與裁量及理由說明，應(yīng)當(dāng)給予充分尊重?！眳⒁娮罡呷嗣穹ㄔ盒姓袥Q書(2018)最高法行再6號(hào)。行政復(fù)議法的條文表述更要力求平實(shí)、精準(zhǔn)、確當(dāng)，盡量減少使用宣示性和表態(tài)性話語。在深化多元化糾紛解決機(jī)制改革、堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面的觀念深入全社會(huì)之際，特別是在多元化糾紛解決機(jī)制地方立法不斷推進(jìn)的當(dāng)下，《行政復(fù)議法》修改的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是為全面提升行政復(fù)議公正、及時(shí)、有效化解行政爭(zhēng)議提供體制機(jī)制保障，從而為行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。①(6)①自山東省人大常委會(huì)2016年7月22日公布《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》以來，黑龍江、福建、安徽、四川、海南、河北等省陸續(xù)公布了類似地方性法規(guī)，多元化解矛盾糾紛具備了更多的規(guī)范基礎(chǔ)。只有堅(jiān)持這種“潤(rùn)物細(xì)無聲”式的修法安排，行政復(fù)議與行政訴訟才能相向而行，在促進(jìn)訴源治理局面實(shí)現(xiàn)的過程中發(fā)揮各自的制度優(yōu)勢(shì)。如果直接將主渠道這一理想愿景寫入立法目的條款，則可能弱化法律文本的規(guī)范性，增加法律實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)性，這就未必是一種合理的選擇了。

二、行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議功能定位的邏輯證成

如果說行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議主渠道的功能定位尚屬主觀愿景目標(biāo)的話，那么實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的功能定位則屬于客觀現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。源自我國(guó)本土行政審判實(shí)踐的實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議理念，經(jīng)由最高人民法院的積極倡導(dǎo)和各地法院的主動(dòng)響應(yīng)，已經(jīng)形成一定的理論共識(shí)?！八^行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，是指人民法院在審查行政行為合法性的基礎(chǔ)上，圍繞行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的基礎(chǔ)事實(shí)和起訴人真實(shí)的訴訟目的，通過依法裁判、調(diào)解和協(xié)調(diào)化解相結(jié)合并輔以其他審判機(jī)制的靈活運(yùn)用，對(duì)案涉爭(zhēng)議進(jìn)行整體性、徹底性的一攬式解決，實(shí)現(xiàn)對(duì)公民、法人和其他組織正當(dāng)訴求的切實(shí)有效保護(hù)。”[11]從行政復(fù)議自身的歷史邏輯、制度邏輯、發(fā)展邏輯和理論邏輯上看，應(yīng)當(dāng)以修法為契機(jī)明確將“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”寫入目的條款之中，把行政復(fù)議與行政訴訟的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，切實(shí)發(fā)揮二者在全面依法治國(guó)進(jìn)程中應(yīng)有的價(jià)值。

第一，就歷史邏輯而言，行政復(fù)議與行政訴訟之間呈現(xiàn)相互學(xué)習(xí)與超越的常態(tài)，《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)率先完成實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議觀的“入法”。從三十年來行政復(fù)議與行政訴訟制度的歷史發(fā)展進(jìn)程上看，二者經(jīng)歷了“學(xué)習(xí)—超越—再學(xué)習(xí)—再超越”的競(jìng)賽式生長(zhǎng)過程。20世紀(jì)90年代之初，行政復(fù)議是作為行政訴訟的配套性制度存在的，直到1999年《行政復(fù)議法》頒行時(shí)才正式成為與行政訴訟同臺(tái)競(jìng)技的制度。2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》)吸收了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》的有關(guān)規(guī)定，并在行政復(fù)議調(diào)解、和解等方面作出了創(chuàng)新性規(guī)定；2014年《行政訴訟法》修訂吸收了行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議、規(guī)范性文件一并審查、調(diào)解等規(guī)定，并圍繞“起訴難”“審理難”“執(zhí)行難”問題作出了一系列新的制度安排。最高人民法院近年來在年度工作報(bào)告、司法文件、裁判文書、領(lǐng)導(dǎo)講話中頻頻使用“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”表述，引領(lǐng)全國(guó)各級(jí)法院踐行實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的理念。從規(guī)范文本上看，作為立法目的的“解決行政爭(zhēng)議”相繼寫入2007年的《實(shí)施條例》和2014年修訂的《行政訴訟法》第1條之中；從制度實(shí)踐上看，實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議理念在行政審判領(lǐng)域?qū)嵤┒嗄?，且?019年正式寫入最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個(gè)五年改革綱要(2019—2023)》(以下簡(jiǎn)稱《五五改革綱要》)之中。為此，《行政復(fù)議法》修改有必要遵循歷史邏輯，率先確定實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的立法目的，實(shí)現(xiàn)與行政審判的同頻共振。

第二，就制度邏輯而言，行政復(fù)議具有實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的天然優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)在汲取行政審判有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上予以推進(jìn)。對(duì)典型樣本案件的觀察顯示，人民法院在行政審判活動(dòng)中為追求行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，不僅發(fā)揮了作為整體的法院的功效，而且還通過各種形式的府院互動(dòng)積極尋求外部力量的支持；不僅注重通過依法裁判和調(diào)解實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，而且通過大量協(xié)調(diào)工作的開展促成當(dāng)事人之間達(dá)成和解。[11]相比之下，行政復(fù)議制度本身具備更多的實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的天然優(yōu)勢(shì)。一方面，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間存在上下級(jí)隸屬關(guān)系，科層制的權(quán)力結(jié)構(gòu)使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)具有與生俱來的組織優(yōu)勢(shì)，能夠通過干部選拔任用、行政績(jī)效考評(píng)、社會(huì)資源分配等多種有力手段影響到被申請(qǐng)人，行政機(jī)關(guān)所掌控的資源同樣能夠?qū)π姓?fù)議申請(qǐng)人提出的合理訴求予以直接回應(yīng)。換言之，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不需要借助其他任何外部力量就可以僅憑行政系統(tǒng)的一己之力進(jìn)行行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。另一方面，行政復(fù)議在行政行為的審查廣度、深度方面都勝過行政訴訟，加之其固有的便利、快捷、免費(fèi)等制度優(yōu)勢(shì)，客觀上更能勝任行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。為此，在多元化社會(huì)矛盾解決體系的構(gòu)建過程中，行政復(fù)議和行政訴訟制度都應(yīng)當(dāng)圍繞實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議理念的踐行加以完善。在行政審判制度積極推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決取得階段性成果的當(dāng)下，行政復(fù)議的后發(fā)優(yōu)勢(shì)更應(yīng)通過修法得到彰顯。

第三，就發(fā)展邏輯而言，在面向2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新征程中，妥善化解行政爭(zhēng)議已經(jīng)成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、創(chuàng)新社會(huì)治理的急迫需要?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出，要統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化帶來的新特征新要求，準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變。具體來說，新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，特別表現(xiàn)在人民在民主、法治、公平、正義、安全和環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)從而產(chǎn)生的矛盾上。同時(shí)，在開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中，有效市場(chǎng)和有為政府雙輪驅(qū)動(dòng)的模式尚未成型，發(fā)展與穩(wěn)定、創(chuàng)新與守成、獲得與剝奪之間的張力依舊存在。與當(dāng)下我國(guó)行政訴訟中的“兩高”(上訴率高、申訴率高)、“兩低”(實(shí)體裁判率低、原告服判息訴率低)現(xiàn)象相類似的是，行政復(fù)議中的高維持率和駁回率造成的“程序空轉(zhuǎn)”更為突出?！安粌H無法實(shí)現(xiàn)與行政訴訟的合理分工，本身還將成為新的爭(zhēng)議產(chǎn)生渠道，加劇國(guó)家糾紛化解資源的浪費(fèi)。”[12]在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，國(guó)家的糾紛化解、社會(huì)整合體系和能力現(xiàn)代化尤為迫切。為了積極回應(yīng)新時(shí)代的社會(huì)期待，行政復(fù)議制度的發(fā)展亟待實(shí)現(xiàn)以實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議為取向的系統(tǒng)性改造。

第四，就理論邏輯而言，作為解決行政爭(zhēng)議升級(jí)版的實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議更強(qiáng)調(diào)官民矛盾的“化于未發(fā)”和“止于未訴”。黨的十八大以來，黨中央及時(shí)提出創(chuàng)新社會(huì)治理的時(shí)代命題，不斷完善社會(huì)治理體制機(jī)制。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面。必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)?！鄙鐣?huì)矛盾糾紛化解是社會(huì)治理的重要內(nèi)容，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。尤其是面對(duì)數(shù)量不斷攀升的行政爭(zhēng)議，如果不能從根源上得到徹底化解，就會(huì)陷入“按起葫蘆浮起瓢”的窘境，司法資源和行政資源也會(huì)被大量耗費(fèi)。行政爭(zhēng)議的發(fā)生一般都具有復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景，時(shí)常與黨委政府的中心工作緊密相連，如果處理不及時(shí)不徹底，就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成負(fù)面影響?！段逦甯母锞V要》提出：“創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，完善‘訴源治理’機(jī)制，堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推動(dòng)從源頭上減少訴訟增量?！痹V源治理的經(jīng)驗(yàn)可歸納為“源頭預(yù)防為先”“非訴機(jī)制挺前”“法院裁判終局”[13]，以行政復(fù)議為中心的行政爭(zhēng)議非訴解決機(jī)制理應(yīng)在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用。對(duì)于各級(jí)行政機(jī)關(guān)而言，不僅承擔(dān)著保持經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的重任，而且還肩負(fù)著從源頭上預(yù)防化解行政爭(zhēng)議的使命?？梢?，從政府在社會(huì)治理體系中的角色定位上看，實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議也是行政復(fù)議制度在新時(shí)代的應(yīng)有之義。

三、實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議功能定位下的行政復(fù)議制度創(chuàng)新

在確定行政復(fù)議制度實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的功能定位之后，“征求意見稿”的相關(guān)制度安排尚待進(jìn)一步優(yōu)化，徹底扭轉(zhuǎn)行政復(fù)議制度權(quán)威性不夠、公信力不強(qiáng)的局面。總體來說，行政復(fù)議體制的“二元”結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、負(fù)面清單式的受案范圍、簡(jiǎn)便快捷的受理機(jī)制和靈活高效的處理方式，是其中四個(gè)較為關(guān)鍵的制度創(chuàng)新。

第一，行政復(fù)議體制的“二元”結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)?！罢髑笠庖姼濉钡?條確認(rèn)了一級(jí)政府相對(duì)集中行使行政復(fù)議權(quán)的重要體制安排，有望通過“集中力量辦大事”的固有體制優(yōu)勢(shì)重塑行政復(fù)議制度的權(quán)威性。就這種行政系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷而言，還需從兩個(gè)方面進(jìn)行完善。一方面，應(yīng)當(dāng)從法律上明確行政復(fù)議人員的身份保障，從人財(cái)物的充分供給上為行政復(fù)議權(quán)集中統(tǒng)一行使提供有力的組織支撐。大政方針一旦確定，具體負(fù)責(zé)落實(shí)的人員的重要性就格外凸顯。為防止出現(xiàn)類似行政審判體制改革之后專業(yè)審判人員流失現(xiàn)象的發(fā)生，確保行政復(fù)議隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定性和精英化方向發(fā)展，必須從編制劃轉(zhuǎn)、待遇提升、物質(zhì)保障等方面拿出實(shí)招予以匹配，確保行政復(fù)議工作人員的職業(yè)榮譽(yù)感和身份獲得感。另一方面，應(yīng)當(dāng)改變省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院部門自我復(fù)議的現(xiàn)行制度規(guī)定。這種模式不僅在理論邏輯上明顯不順，而且在現(xiàn)實(shí)邏輯上也不能解決問題。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新時(shí)代，國(guó)務(wù)院作為中央人民政府不適宜處理具體行政復(fù)議案件的理由恐難令人信服。反觀行政審判體制改革，最高人民法院近年來審理的行政案件也成倍增長(zhǎng)，案件審理壓力雖大，但司法公信力明顯提升?！罢髑笠庖姼濉钡?2條在“行政復(fù)議審理”章、“一般程序”節(jié)之下規(guī)定了實(shí)踐中行之有效的行政復(fù)議委員會(huì)制度，但就行政復(fù)議委員會(huì)“提供咨詢意見”的功能定位來看，同行政法學(xué)理論界及社會(huì)期待還有很大差距。與具有“內(nèi)部造血功能”的相對(duì)集中行使行政復(fù)議權(quán)改革模式相比，行政復(fù)議委員會(huì)是一種具備“外部輸血功能”的制度裝置，理應(yīng)將其置于“總則”之中加以規(guī)定，體現(xiàn)行政復(fù)議體制改革的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。較為可行的方案是，將行政復(fù)議委員會(huì)條款放在“征求意見稿”第5條之后單獨(dú)列出，并將其主要功能定位為“辦理重大疑難復(fù)雜行政復(fù)議案件”。這種內(nèi)外并舉的二元體制結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，有望充分調(diào)動(dòng)體制內(nèi)外的有利資源，為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決提供體制保障。①(7)①綜觀近年來國(guó)內(nèi)行政復(fù)議體制改革的實(shí)踐，以上海為代表的“行政復(fù)議委員會(huì)”模式和以浙江為代表的“行政復(fù)議局”模式是兩類比較成功的典范。前者通過借助國(guó)內(nèi)知名專家和滬上知名律師等“外腦”，彌補(bǔ)體制內(nèi)力量在重大復(fù)雜疑難行政復(fù)議案件處理上的專業(yè)性和權(quán)威性短板；后者通過整合政府內(nèi)部分散的行政復(fù)議力量，形成統(tǒng)一權(quán)威的專業(yè)工作隊(duì)伍?？陀^上說，兩種模式各有千秋，完全可以相互補(bǔ)充，并在《行政復(fù)議法》修改中得到應(yīng)有的體現(xiàn)。

第二，負(fù)面清單式的受案范圍規(guī)定。在行政訴訟中，實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的要義之一是“行政審判權(quán)的運(yùn)用空間不局限于起訴人表面的訴訟請(qǐng)求，輻射到被訴行政行為合法性的全面審查”[11]。相比之下，行政復(fù)議權(quán)具備更多的組織優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)也能夠吸納處理更多的行政爭(zhēng)議。從這個(gè)意義上來說，“征求意見稿”第11、12、13條有關(guān)行政復(fù)議范圍的規(guī)定無論是在形式上還是內(nèi)容上都有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。一方面，要采取負(fù)面清單式的規(guī)范模式，除了有限的排除性規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)確立“行政爭(zhēng)議及相關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議一并解決”的基本原則，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議受案范圍的大幅度擴(kuò)容，將大量潛在的行政爭(zhēng)議引入行政復(fù)議之中進(jìn)行化解。另一方面，要總結(jié)現(xiàn)有法律救濟(jì)渠道不暢的教訓(xùn)，在特殊類型行政爭(zhēng)議的化解方面勇于擔(dān)當(dāng)。例如，規(guī)范性文件附帶審查的復(fù)議效果和訴訟效果一直不彰，需要下大力氣予以改造；行政處分及其他人事處理決定的申訴解決往往流于形式，從行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解上看，也可以考慮一并納入行政復(fù)議受案范圍之中。此外，日漸增多的行政協(xié)議案件、行政與民事爭(zhēng)議交織的案件因缺乏有效的化解通道屢屢陷入“程序空轉(zhuǎn)”的境地，也需要統(tǒng)籌納入行政復(fù)議中進(jìn)行一攬子解決。只有直面行政爭(zhēng)議高發(fā)、多發(fā)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，充分發(fā)揮行政復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)，才能實(shí)現(xiàn)運(yùn)用法治思維法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)治理理念，進(jìn)而通過過濾器作用的彰顯減輕行政訴訟制度面臨的巨大壓力，促進(jìn)行政復(fù)議與行政訴訟合作互補(bǔ)局面的形成，更好地實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。

第三，簡(jiǎn)便快捷的受理機(jī)制規(guī)定。方便、簡(jiǎn)潔、高效本來就是行政復(fù)議制度的固有優(yōu)勢(shì)。從“征求意見稿”有關(guān)行政復(fù)議申請(qǐng)和受理的具體規(guī)定來看，還存在簡(jiǎn)單照搬行政訴訟法相關(guān)規(guī)定的痕跡。這種同質(zhì)化的處理方式非但不能顯示行政復(fù)議制度的特有優(yōu)勢(shì)，反而可能加重行政相對(duì)人尋求法律救濟(jì)的難度，實(shí)有必要進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)化改造。擇其要者而言，行政復(fù)議申請(qǐng)受理的程序優(yōu)化機(jī)制包括三個(gè)方面：一是行政復(fù)議申請(qǐng)期限的適度延長(zhǎng)。相比現(xiàn)行法律規(guī)定的六十日申請(qǐng)復(fù)議期限，“征求意見稿”第24條已經(jīng)延長(zhǎng)至六個(gè)月，與行政訴訟法規(guī)定的六個(gè)月起訴期限保持了一致。不過，行政相對(duì)人是否及時(shí)行使法律救濟(jì)權(quán)還受制于很多現(xiàn)實(shí)因素的影響，“任何人不能躺在權(quán)利上睡大覺”的觀念尚待在全社會(huì)進(jìn)一步普及。在當(dāng)下行政爭(zhēng)議解決的實(shí)踐中，因期限超過被駁回的情形不在少數(shù)，很多行政相對(duì)人又涌向信訪渠道試圖尋求解決；檢察機(jī)關(guān)“一手托兩家”，為督促實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議針對(duì)“過期之訴”進(jìn)行的檢察監(jiān)督也呈現(xiàn)擴(kuò)張之勢(shì)。[14]解鈴還須系鈴人，后續(xù)各種爭(zhēng)端綿延不絕的發(fā)生需要從源頭上加以預(yù)防和消解?？梢詫⑿姓?fù)議申請(qǐng)期限適度延長(zhǎng)到一年時(shí)間，此舉既體現(xiàn)與行政訴訟起訴期限規(guī)定的差異性，也與實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議理念相呼應(yīng)。二是行政復(fù)議申請(qǐng)?zhí)岢龇绞降暮?jiǎn)化。與現(xiàn)行法律有關(guān)行政復(fù)議書面申請(qǐng)與口頭申請(qǐng)相結(jié)合的規(guī)定不同的是，“征求意見稿”第27條排除了行政復(fù)議的口頭申請(qǐng)方式，賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)通知申請(qǐng)人到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行身份審核的裁量權(quán)；第28條對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)書規(guī)定了較多的形式和內(nèi)容方面的要求。這些規(guī)定不僅與近年來法治政府建設(shè)中“放管服”改革的基本精神不相吻合，而且還有通過繁文縟節(jié)增加行政復(fù)議申請(qǐng)人難度之嫌。在行政證明事項(xiàng)大幅取消、“讓數(shù)據(jù)多跑腿”改革日漸深入的當(dāng)下，上述規(guī)定應(yīng)當(dāng)按照簡(jiǎn)化程序、方便使用的原則進(jìn)一步修改，避免陷入名為追求行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決卻又在申請(qǐng)環(huán)節(jié)設(shè)置過多實(shí)質(zhì)性要求的尷尬境地。三是進(jìn)一步降低行政復(fù)議的申請(qǐng)門檻。2014年《行政訴訟法》修改的亮點(diǎn)之一就是確立了立案登記制，力圖解決當(dāng)事人“起訴難”問題。反觀“征求意見稿”第35條的規(guī)定，其中任何一項(xiàng)具體要求的不當(dāng)解釋都可能導(dǎo)致復(fù)議申請(qǐng)被拒之門外，實(shí)有加重行政復(fù)議申請(qǐng)人申請(qǐng)負(fù)擔(dān)之嫌。身處信息化高度發(fā)達(dá)的社會(huì)，行政復(fù)議申請(qǐng)受理環(huán)節(jié)的程序性限制并無多少必要。參照人民法院立案登記制改革精神，進(jìn)一步降低行政復(fù)議申請(qǐng)門檻，讓人民群眾在每一個(gè)行政復(fù)議案件中感受到便利快捷，這些都應(yīng)當(dāng)是“征求意見稿”進(jìn)一步完善的重心之所在。

第四，靈活高效的處理方式規(guī)定。行政審判權(quán)的運(yùn)用方式“從依法作出裁判”擴(kuò)及“靈活多樣的協(xié)調(diào)化解”，是行政訴訟實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的基本路徑。[11]相比之下，行政復(fù)議具有更多的有利資源進(jìn)行行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，應(yīng)當(dāng)在汲取近年來行政審判實(shí)踐有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步通過修法予以固化?！罢髑笠庖姼濉钡?3條規(guī)定，行政復(fù)議決定作出前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照合法、自愿原則進(jìn)行調(diào)解。這一規(guī)定暗含著“調(diào)解優(yōu)先”之意，但與實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議功能定位的要求還有差距。事實(shí)上，靈活多樣的調(diào)解方式是實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的“利器”，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議調(diào)解結(jié)案的功效。為此，可以參照《民事訴訟法》第9條的規(guī)定，將行政復(fù)議調(diào)解作為一項(xiàng)基本原則寫入“總則”之中，通過行政復(fù)議調(diào)解優(yōu)先于決定的宣示支撐行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)展行政復(fù)議決定的類型，為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決提供更多路徑，如增設(shè)無效確認(rèn)決定、擴(kuò)大變更決定的適用范圍等。此外，還應(yīng)當(dāng)激活行政復(fù)議意見書、行政復(fù)議建議書、行政復(fù)議白皮書(8)《實(shí)施條例》第58條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向本級(jí)人民政府提交行政復(fù)議工作狀況分析報(bào)告?！边@類報(bào)告與人民法院定期向行政機(jī)關(guān)發(fā)布行政審判白皮書相類似，具有促進(jìn)訴源治理的潛在功效。遺憾的是，“征求意見稿”并未繼續(xù)采行。等輔助性機(jī)制的作用，為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決提供多層次的靈活高效保障措施。

四、結(jié)語

2021年注定又是一個(gè)極不平凡的年份，既是“十四五”開局之年，也是全面開啟社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程之年，更是中國(guó)共產(chǎn)黨誕生百年之年。置身于如此特殊的年份之中，《行政復(fù)議法》的修改自然格外引人注目。特別是在《行政復(fù)議法》的修訂幾經(jīng)推延、修訂后的《行政訴訟法》實(shí)施六年之際，深入總結(jié)中國(guó)特色行政復(fù)議制度實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，充分汲取行政審判制度運(yùn)行的有益實(shí)踐智慧，有助于借助修法進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的應(yīng)有作用。本文有關(guān)行政復(fù)議立法目的靈魂條款新增表述的研究，旨在從行政救濟(jì)和糾紛化解的整體觀、系統(tǒng)論角度，闡述作為實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議重要機(jī)制的行政復(fù)議的制度改革方向，希冀對(duì)“征求意見稿”立法目的條款及其他有關(guān)條款的進(jìn)一步完善和對(duì)我國(guó)行政復(fù)議理論研究的深化有所助益。