朱 彪

（上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201620）

1 問題的提出

伴隨著城市快速擴張與持續(xù)發(fā)展的進程，城市治理的方方面面逐漸暴露出了許多風(fēng)險應(yīng)急問題，各類風(fēng)險事件發(fā)生頻率高、損害大，城市應(yīng)急管理工作也被迫進入了呼喚多層次、高標(biāo)準(zhǔn)、寬領(lǐng)域的新型治理模式的輿情中。2020 年初，突如其來的新冠疫情迅速蔓延至全國，給全國各個行業(yè)的人民群眾帶來了不可估量的損失。習(xí)近平總書記對此次新冠疫情做出重要指示，要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，制定周密方案，組織各方力量開展防控，采取切實有效措施，堅決遏制疫情蔓延勢頭。正值春節(jié)前夕，各地人員進入返鄉(xiāng)高峰期，為了避免疫情的繼續(xù)蔓延，1月23日，武漢市政府正式宣布封城，黨中央也隨即成立了應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面領(lǐng)導(dǎo)指揮全國的疫情防控行動。在全國“一盤棋”的格局下，通過各界的努力，疫情逐步得到了控制。4月8日，武漢市正式宣布解除封城，這也標(biāo)志著我國“舉國體制”的防控行動取得了顯著成效。

回顧此次疫情的防控過程，盡管“舉國體制”下的防疫行動取得了很好的效果，但是行動過程中也暴露出了諸多問題，其中應(yīng)急物資的管理問題值得我們思考。應(yīng)急物資是防疫行動中最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，只有充足的物資供應(yīng)和精細化的物資分配，才能支撐起防疫行動。此次疫情屬于嚴重的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，在防疫行動中，最重要的就是確保應(yīng)對疫情所需的公共衛(wèi)生應(yīng)急物資得到良好的保障，但是應(yīng)急物資的生產(chǎn)、供給、分配及公眾溝通四個方面都暴露出了一定的問題。以防疫所需的口罩為例，據(jù)工信部統(tǒng)計，截至4 月5 日，我國醫(yī)用N95 口罩的日產(chǎn)能達340萬只。但在疫情蔓延的上升期，口罩的生產(chǎn)供應(yīng)卻嚴重不足，民眾哄搶口罩，部分商家蓄意抬高價格，破壞市場，甚至出現(xiàn)部分地方政府強行征用其他地方應(yīng)急物資的現(xiàn)象。此外，作為接受社會捐贈的抗疫物資募集組織紅十字會，卻頻頻被爆出物資分發(fā)不均、派送不及時及登記核實不準(zhǔn)確等組織管理問題。這些現(xiàn)象充分暴露了目前我國在非常態(tài)下的應(yīng)急物資管理存在著許多缺陷?？傮w而言，此次全國防疫行動中暴露出的應(yīng)急物資問題分為以下幾類：首先是突發(fā)事件下應(yīng)急物資的生產(chǎn)儲備與供給不充分，生產(chǎn)產(chǎn)能不足；其次是應(yīng)急物資的需求分析不夠準(zhǔn)確，需求信息的披露不夠及時；再次是應(yīng)急物資的運輸與分發(fā)不盡如人意，配送效率有待提高；最后是應(yīng)急物資信息與公眾溝通不夠有效，市場缺乏非常態(tài)下的交易道德。這些問題對我國的防疫行動造成了巨大的阻礙，因此在舉國體制的形勢下，基于社會網(wǎng)絡(luò)分析構(gòu)建一種圍繞應(yīng)急物資管理的新型管理模式成為一個值得思考的路徑。筆者由幾何學(xué)上的三角形具有穩(wěn)定性的原理想象到疫情下的應(yīng)急物資管理問題，嘗試用社會網(wǎng)絡(luò)分析的理論，結(jié)合當(dāng)下的應(yīng)急物資管理問題，構(gòu)建一種多主體參與、協(xié)同管理應(yīng)急物資的“三角形模式”，希望為突發(fā)事件下的應(yīng)急物資管理提供一些思考。

2 理論內(nèi)涵與模式構(gòu)建

在應(yīng)急管理與風(fēng)險治理領(lǐng)域中，單純依靠政府的宏觀調(diào)控與單線處理，已經(jīng)不足以應(yīng)對復(fù)雜多變的各種危機事件。目前，我國應(yīng)對突發(fā)事件的決策施策行動多在政府體系內(nèi)部進行研判實施，這種方式具有指揮高效、力量聚焦的優(yōu)勢，但是也暴露出了在應(yīng)急管理中反應(yīng)遲鈍、細節(jié)處理缺位的問題。因此亟需一種既能保持現(xiàn)有體系決策施策優(yōu)勢，又可以動員社會各方主體，發(fā)揮整個社會中不同組織力量的治理模式。此外風(fēng)險存在的廣泛性和潛在性的客觀現(xiàn)實，也要求我們盡快搭建出覆蓋全社會無死角的風(fēng)險防控網(wǎng)絡(luò)體系和應(yīng)急管理的體制機制。

2.1 社會網(wǎng)絡(luò)分析的內(nèi)涵

社會網(wǎng)絡(luò)分析（Social Network Analysis，SNA）的概念最早形成于美國。我國學(xué)者劉軍將社會網(wǎng)絡(luò)分析定義為社會行動者及其相互間關(guān)系的集合，即指對社會關(guān)系結(jié)構(gòu)及其屬性的分析，尤其關(guān)注社會網(wǎng)絡(luò)對社會行為的影響模式[1]。社會網(wǎng)絡(luò)分析本質(zhì)上也是一種社會活動。在社會發(fā)展背景下，研究一個特定的關(guān)系結(jié)構(gòu)和屬性，并分析其社會行為在網(wǎng)絡(luò)背景下發(fā)生的具體變化，從而掌握社會行為變化的方式方法，為之后的深入具體研究提供依據(jù)和保障[2]。社會網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成是基于網(wǎng)絡(luò)中的“行動者”，也稱為“節(jié)點”，它們具有廣泛的代表意義，可以是一個公民個體，也可以是一個社會群體或者社會組織，甚至是一個政府組織或者國家單位。此次的疫情防控行動將社會各界力量全部調(diào)動起來，從而形成了“舉國體制”的防疫態(tài)勢，這為在全社會構(gòu)建一種全民參與的社會治理模式提供了現(xiàn)實可能?，F(xiàn)實的實踐往往習(xí)慣于將政府視為危機決策的惟一主動性主體，并將其他社會成員和組織置于被動的配合與執(zhí)行地位[3]。社會網(wǎng)絡(luò)所提倡的多中心的行動者和彼此緊密連接的協(xié)同互動網(wǎng)絡(luò)，將社會中的全部主體和全部領(lǐng)域都納入社會治理的行動之中，在拓寬社會管理參與力量的同時也突破了以往依靠政府單方面動員的社會活力激發(fā)模式。

2.2 基于社會網(wǎng)絡(luò)分析的模式構(gòu)建

社會網(wǎng)絡(luò)協(xié)同的應(yīng)急管理模式與傳統(tǒng)政府主導(dǎo)模式的根本性不同在于主體多元化。社會網(wǎng)絡(luò)協(xié)同基于社會多個主體地位的認同，突破了傳統(tǒng)的政府作為單一主體的形式，社會網(wǎng)絡(luò)所依據(jù)的是社會中政府、第三部門、私人企業(yè)與公民個人的多個主體之間的協(xié)同配合，共同參與社會問題的治理過程。在社會網(wǎng)絡(luò)視域下，各類突發(fā)事件不再僅僅是與政府之間進行的二維博弈，而是與社會網(wǎng)絡(luò)中的多個行動主體的聯(lián)合進行對壘。在突發(fā)事件與社會網(wǎng)絡(luò)博弈的過程中，政府發(fā)揮其強有力的宏觀調(diào)配和中樞指揮職能，第三部門和私人企業(yè)在政府力量難以觸及的社會領(lǐng)域發(fā)揮自己的補充與延展功能，而普通的公民群體可以積極響應(yīng)號召，發(fā)動一切力量參與治理。公民群體不僅是突發(fā)事件中最直接的受害群體，也是現(xiàn)代多元治理主體網(wǎng)絡(luò)中數(shù)量最多、參與最為廣泛的行動主體之一。應(yīng)急物資管理社會網(wǎng)絡(luò)正是基于社會網(wǎng)絡(luò)分析的多元主體協(xié)同治理的現(xiàn)實試點。

突發(fā)疫情下的應(yīng)急物資管理不同于常態(tài)下的一般物資供應(yīng)鏈管理。應(yīng)急供應(yīng)鏈管理是比應(yīng)急物資供應(yīng)管理、應(yīng)急配送管理、應(yīng)急物流管理更為寬泛的一個概念，它涵蓋了這些彼此交叉的管理范疇[4]。迅速反應(yīng)、高效配置是應(yīng)急物資管理的直接要求，因此建立在傳統(tǒng)的物資供應(yīng)鏈上的企業(yè)物資運輸模式，已經(jīng)完全不能滿足突發(fā)事件下的應(yīng)急需求。對比常態(tài)下單獨依靠政府調(diào)配或者市場中的企業(yè)合作的物資管理模式，應(yīng)急物資的生產(chǎn)、倉儲、運輸、登記、調(diào)配等環(huán)節(jié)是基于整個社會網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同運作實現(xiàn)的，其中不同主體間的優(yōu)勢合作更是應(yīng)急物資管理的關(guān)鍵。此次疫情下應(yīng)急物資管理不再單獨依靠政府進行宏觀調(diào)控，政府、企業(yè)、非營利組織、公民等社會主體共同參與應(yīng)急物資的管理。依據(jù)此次疫情中應(yīng)急物資管理中的生產(chǎn)、供給、分配及公眾溝通等方面的問題，本文選取在這些問題中的最直接參與主體作為應(yīng)急物資社會網(wǎng)絡(luò)的分析節(jié)點，分別是政府、企業(yè)、醫(yī)療專家、公益組織和公民，并組成應(yīng)急物資管理社會網(wǎng)絡(luò)。而“三角形模式”就是依據(jù)應(yīng)急物資管理的各個環(huán)節(jié)，特定的選取應(yīng)急物資管理社會網(wǎng)絡(luò)中具有優(yōu)勢合作的三個應(yīng)急物資管理參與主體，通過研究特定主體間的協(xié)同配合，針對性的提出應(yīng)急物資管理網(wǎng)絡(luò)的主體責(zé)任，進而突破傳統(tǒng)物資管理的局限性，提高應(yīng)急物資管理的效率。

3 三角形模式的運用與機制分析

依據(jù)上文分析得出疫情下應(yīng)急物資管理的問題，可以從應(yīng)急物資社會網(wǎng)絡(luò)出發(fā)，針對應(yīng)急物資的生產(chǎn)供給、需求分析、運輸與公眾溝通等方面分別運用三角形模式進行機制探討。

3.1 應(yīng)急物資的生產(chǎn)供給網(wǎng)絡(luò)

應(yīng)急物資的生產(chǎn)供給是應(yīng)急需求的首要因素，而突發(fā)事件下應(yīng)急物資的生產(chǎn)暴露出儲備與供給不充分、生產(chǎn)產(chǎn)能不足等問題。疫情發(fā)生正值春節(jié)期間，大量生產(chǎn)類企業(yè)處于停業(yè)和半停業(yè)狀態(tài)，大批生產(chǎn)工人放假回家，企業(yè)生產(chǎn)所需工人嚴重不足，進而導(dǎo)致企業(yè)的產(chǎn)能嚴重不足，無法滿足突發(fā)疫情下的生產(chǎn)所需。根據(jù)工信部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，雖緊急召回工人復(fù)工，加上部分志愿者的幫助，口罩日產(chǎn)能在疫情期間一段時間里仍不足600萬只。其他諸如防護服、護目鏡、呼吸機等應(yīng)急物資供應(yīng)更是不足。此外還有原材料供應(yīng)不足等其他因素也影響了產(chǎn)能。疫情下的應(yīng)急物資來源主要有三個方面：應(yīng)急物資儲備、企業(yè)即時生產(chǎn)、公眾籌集。疫情防控的緊迫性決定了應(yīng)急物資的生產(chǎn)必須高效能、高質(zhì)量，這個要求決定了僅僅依靠應(yīng)急物資來源的任何一個方面都是不足以滿足應(yīng)急需求的，因此協(xié)調(diào)管理應(yīng)急物資的三個來源是物資生產(chǎn)的關(guān)鍵，而協(xié)調(diào)管理物資來源的根本任務(wù)就是構(gòu)建與物資生產(chǎn)緊密相關(guān)的三個社會主體之間的動態(tài)合作網(wǎng)絡(luò)。

依據(jù)應(yīng)急物資來源的三個方面，可以提取出政府、企業(yè)、公民三者構(gòu)成的應(yīng)急物資生產(chǎn)供給網(wǎng)絡(luò)，如圖1所示。在應(yīng)急物資的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中，一是政府發(fā)揮在物資管理體系中的宏觀調(diào)控功能，總攬全國物資生產(chǎn)情況，核對應(yīng)急物資儲備，關(guān)注企業(yè)生產(chǎn)效率，發(fā)出社會動員號召，幫助企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，對疫情防控所需的應(yīng)急物資生產(chǎn)進行總體摸底。二是企業(yè)迅速組織開展物資生產(chǎn)，發(fā)揮自身的最高生產(chǎn)效率，提高應(yīng)急物資供應(yīng)量，并做好物資的保存與登記工作，為政府統(tǒng)籌物資管理提供數(shù)據(jù)依據(jù)。企業(yè)是資源生產(chǎn)的主要單位，全民疫情防控救治工作時刻都在消耗著大量的醫(yī)療資源。三是公民自發(fā)響應(yīng)防疫號召，積極參與物資募捐，志愿參加義工，活動為企業(yè)應(yīng)急物資的生產(chǎn)貢獻力量。公民是疫情防治的主力軍，也是疫情蔓延的對象，做好自我防護、貢獻自我力量是公民面對疫情最需要的態(tài)度。

圖1 應(yīng)急物資生產(chǎn)供給網(wǎng)絡(luò)

3.2 應(yīng)急物資的需求分析網(wǎng)絡(luò)

應(yīng)急物資的需求分析是應(yīng)急物資管理的前提，也是決定物資生產(chǎn)、分配的基礎(chǔ)，而此次抗疫過程中應(yīng)急物資也暴露了需求分析不夠準(zhǔn)確、需求信息披露不夠及時的問題。在疫情初期，決策者未能快速準(zhǔn)確的進行需求分析，導(dǎo)致最為急需的應(yīng)急物資短缺，甚至部分醫(yī)院自發(fā)進行物資采購，多種渠道發(fā)送求援信息，呼吁社會的幫助。然而隨著疫情的蔓延，各地區(qū)各行業(yè)的應(yīng)急物資需求均開始告急，但是相關(guān)機構(gòu)卻未對防疫所需物資的種類、數(shù)量等進行需求統(tǒng)計，使得之后的物資生產(chǎn)和物資配送沒有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)依據(jù)，進而導(dǎo)致一方面出現(xiàn)物資短缺，供應(yīng)不足的現(xiàn)象；另一方面出現(xiàn)物資囤積，分發(fā)混亂的現(xiàn)象。

需求分析要充分考慮分析范圍、分析對象、分析時段，物資需求預(yù)測包括物資種類和物資數(shù)量預(yù)測兩個方面[5]。首先需要對人員進行劃分，不同的人員所需物資不盡相同。一線醫(yī)護救助人員與普通隔離防疫人員對于物資的需求必然不同，疫情嚴重程度不同的地區(qū)所需物資也不相同。其次要對物資的需求進行預(yù)測，即依據(jù)應(yīng)急物資的功能、耗費做出科學(xué)合理的預(yù)測，滿足種類要求和數(shù)量需求。依據(jù)上述分析，可以清楚得出應(yīng)急物資需求分析的社會網(wǎng)絡(luò)參與主體主要是醫(yī)療專家、企業(yè)和政府。做好應(yīng)急物資的需求分析，關(guān)鍵是構(gòu)建由醫(yī)療專家、政府和公眾三者構(gòu)成的應(yīng)急物資需求網(wǎng)絡(luò)，如圖2 所示，三者在網(wǎng)絡(luò)中動態(tài)合作，協(xié)調(diào)互動。在應(yīng)急物資需求分析網(wǎng)絡(luò)中，醫(yī)療專家作為專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威，掌握著疫情救治與防控的科學(xué)方法，是需求分析最初的發(fā)起者。政府是應(yīng)急物資管理的宏觀調(diào)控者，是進行需求分析的主要角色，依據(jù)醫(yī)療專家對于應(yīng)急物資的需求，迅速開展應(yīng)急物資的需求分析。公眾是社會網(wǎng)絡(luò)中不可或缺的主體，也是網(wǎng)絡(luò)中數(shù)量最多、密度最大的節(jié)點。充分發(fā)揮公民的力量，對于盤活整個網(wǎng)絡(luò)、激發(fā)整體社會力量至關(guān)重要。同時公眾是疫情的受害者和應(yīng)急物資的主要需求者，分析公眾的物資需求是物資需求分析的重點。

圖2 應(yīng)急物資需求分析網(wǎng)絡(luò)

3.3 應(yīng)急物資運輸網(wǎng)絡(luò)

應(yīng)急物資的運輸不同于常態(tài)下的物資運輸方式，其更強調(diào)運輸迅速、分配精準(zhǔn)。而在抗疫的現(xiàn)實行動中，應(yīng)急物資的運輸與分發(fā)卻不盡如人意，配送效率有待提高。物資需求分析的不準(zhǔn)確直接導(dǎo)致物資供應(yīng)與分發(fā)的混亂，物資配送缺乏準(zhǔn)確的大數(shù)據(jù)支撐，不能準(zhǔn)時足量的派送物資。突發(fā)疫情下的運輸工作任務(wù)量巨大，且涉及空運、鐵路、水路等多種運輸方式，應(yīng)急物資的裝卸、核對、記錄等繁雜的工作程序都需要一定數(shù)量的操作工人和操作工具，這些現(xiàn)實因素不同程度地加重了企業(yè)物資運輸配送的負擔(dān)，進而導(dǎo)致了高負荷的交通運輸壓力，運輸效率低下。此外封路封村等防控舉措雖然可以減少疫情的擴散，但是也為物資的運輸帶來了不便。

基于此，可以構(gòu)建政府、企業(yè)和非營利組織三個社會主體參與的應(yīng)急物資運輸分配網(wǎng)絡(luò)，如圖3 所示。我國有著強大完備的物流業(yè)基礎(chǔ)，其中物流類企業(yè)是承接應(yīng)急物資運輸?shù)闹黧w，依托我國現(xiàn)有的物流基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮企業(yè)在運輸中的作用至關(guān)重要。非營利組織是應(yīng)急物資運輸?shù)牧硪粋€重要參與者，各類非營利組織通過自身的影響力，號召公眾籌集資源，自發(fā)承擔(dān)應(yīng)急物資的運輸工作，在物資管理的網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮著重要的補充作用。企業(yè)與非營利組織互相配合，共同參與應(yīng)急物資管理是一種更為高效的形式。例如，在此次抗疫物資配送環(huán)節(jié)中，九州通醫(yī)藥集團協(xié)助武漢市紅十字會進行倉儲運營管理，保證了物資進出的準(zhǔn)確，提高了物資分發(fā)的效率，解決了庫內(nèi)物資積壓和短缺的問題[6]。此外政府是應(yīng)急物資的宏觀調(diào)配者，明確物資運輸?shù)哪康牡?、需求量及如何進行物資分配是政府指導(dǎo)企業(yè)與非營利組織發(fā)揮各自職能的應(yīng)盡職責(zé)。志愿組織是政府之外的一個重要補充力量，志愿組織具有志愿性、無償性、自組織性等特征，可以在政府之外迅速籌集社會資源，組織社會力量。志愿組織可以由政府部門發(fā)起成立，也可以由社會自行發(fā)起，采用全民志愿參與的形式，組織動員和吸納社會人士無償參與疫情防控與物資運輸?shù)膮f(xié)作工作。

圖3 應(yīng)急物資運輸網(wǎng)絡(luò)

3.4 公眾溝通網(wǎng)絡(luò)

應(yīng)急物資信息與公眾溝通不夠有效、市場缺乏非常態(tài)下的交易道德是全社會集體行動中暴露出的一個突出問題。公眾擁有知情權(quán)，疫情防控所需物資的種類與功能需要及時的告知公眾。而應(yīng)急物資信息缺乏對公眾的溝通，導(dǎo)致公眾沒有充分的應(yīng)急知識儲備，對待應(yīng)急物資缺乏理性的態(tài)度。例如，N95口罩更多是用于防疫一線人員，普通居家民眾佩戴普通的外科醫(yī)療口罩即可。網(wǎng)絡(luò)上虛假信息的散播，例如雙黃連口服液可以防治新冠肺炎的信息，也加劇了民眾非理性的行為。疫情發(fā)生突然，蔓延速度快，客觀上加劇了普通民眾的恐慌心理，從而引發(fā)了哄搶物資、虛假信息、惡意調(diào)價等不良市場現(xiàn)象，根本原因是公眾缺乏對于應(yīng)急物資的了解，缺少權(quán)威的疫情防控信息。

因此構(gòu)建政府、公眾與非營利組織之間的溝通網(wǎng)絡(luò)對于在疫情防控的環(huán)境下保持社會穩(wěn)定，具有重要的作用。政府應(yīng)及時通報疫情的相關(guān)信息，并全方位的向公眾普及防疫知識和防疫物資的科學(xué)使用方法，減少公眾對于疫情未知的恐慌，引導(dǎo)公眾理性認識應(yīng)急物資。同時政府相關(guān)部門在非常態(tài)下要充分發(fā)揮部門職能，加強社會管理，穩(wěn)定市場秩序。非營利組織應(yīng)充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，積極宣傳普及防疫知識、應(yīng)急物資使用知識，并積極配合政府的宣傳工作，充當(dāng)政府與公眾之間的溝通橋梁，從而在社會形成良好的信息溝通網(wǎng)絡(luò)，如圖4所示。

圖4 公眾溝通網(wǎng)絡(luò)

4 結(jié)語

自2003 年“非典”之后，此次新冠病毒引發(fā)的肺炎疫情是我國經(jīng)歷的又一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。疫情的緊迫性和突發(fā)性為應(yīng)急物資的供給提出了極高的要求。在傳統(tǒng)依靠政府單一主體進行應(yīng)急物資管理的模式失效的情況下，采用社會網(wǎng)絡(luò)的視角分析應(yīng)急物資的生產(chǎn)供給、需求分析、運輸與公眾溝通等環(huán)節(jié)，具有很強的現(xiàn)實應(yīng)用性。社會網(wǎng)絡(luò)分析作為在公共管理學(xué)科研究領(lǐng)域的一種分析方法從宏觀的社會治理著眼，以網(wǎng)絡(luò)化的形式去探索社會中每一個主體的功能作用，具體應(yīng)用到應(yīng)急管理的環(huán)境中，社會網(wǎng)絡(luò)分析的主體與應(yīng)急管理的主體具有很高的契合度。構(gòu)建社會網(wǎng)絡(luò)化的應(yīng)急物資管理模式，對于加強應(yīng)急物資管理，保障應(yīng)急物資的穩(wěn)定、高效、科學(xué)的供應(yīng)與配置具有重要作用。本文基于社會網(wǎng)絡(luò)化，通過對應(yīng)急物資供應(yīng)鏈的重要環(huán)節(jié)進行優(yōu)勢主體的重新組合分析的三角型模式，既能幫助解決單靠一個社會主體進行物資管理低效率的問題，又能充分動員社會各界的力量參與社會管理，從而保障應(yīng)急物資供應(yīng)的高效運作，最大程度地滿足非常態(tài)下的應(yīng)急管理需求。