吳結(jié)兵，崔曼菲，李 勇

（1.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058；2.上海海事大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 201306）

一、引言

自2005年以來(lái)，網(wǎng)格化管理在行政管理的研究中受到廣泛關(guān)注，從公共服務(wù)流程再造、社區(qū)治理、應(yīng)急管理出發(fā)的相關(guān)研究為網(wǎng)格化管理的發(fā)展提供了行政學(xué)解釋，深化了對(duì)網(wǎng)格化管理的理解。

2019 年12 月以來(lái)，新冠肺炎疫情一度蔓延至今仍未完全平息，根據(jù)國(guó)家整體防控方案，在抗擊新冠肺炎疫情的過(guò)程中，以網(wǎng)格為社區(qū)基本單元，摸排疑似患者，以網(wǎng)格為自組織、自服務(wù)單元，由網(wǎng)格員為疑似患者家庭提供生活所需。網(wǎng)格是社區(qū)治理的基本單元，是抗擊新冠肺炎疫情、保障居民生產(chǎn)生活的主場(chǎng)地。習(xí)近平總書記指出，社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散最有效的防線。在此過(guò)程中，網(wǎng)格構(gòu)建起社區(qū)疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。十八屆三中全會(huì)提出，要改進(jìn)社會(huì)治理方式，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)。網(wǎng)格化管理是我國(guó)社區(qū)治理的創(chuàng)新，也是社會(huì)治理向基層的延伸，網(wǎng)格化治理體系的建立對(duì)優(yōu)化基層公共服務(wù)和管理、深化平安建設(shè)和法治建設(shè)、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化發(fā)揮積極作用。

對(duì)此，本文借鑒政策執(zhí)行的理論，通過(guò)對(duì)杭州市疫情防控期間政策執(zhí)行的單案例研究，剖析網(wǎng)格化管理在社區(qū)治理中的實(shí)際運(yùn)作，考察網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)精細(xì)化應(yīng)急防控的做法，從而闡述其在抗擊疫情中發(fā)揮作用的機(jī)制與過(guò)程，并為進(jìn)一步完善社區(qū)網(wǎng)格化管理提出政策建議。

二、理論背景

從政策執(zhí)行角度對(duì)網(wǎng)格化管理如何實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的應(yīng)急防控進(jìn)行深入分析，有三個(gè)問(wèn)題不可回避。其一，網(wǎng)格化管理的演變過(guò)程；其二，政策執(zhí)行的內(nèi)容是什么；其三，網(wǎng)格化管理在政策執(zhí)行中的作用。為此，我們將從三個(gè)視角對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，從而為本研究建立必要的理論基礎(chǔ)。

（一）網(wǎng)格化管理及其階段性研究。

作為一種治理技術(shù)，網(wǎng)格化管理來(lái)自北京市東城區(qū)2004 年創(chuàng)建的“萬(wàn)米單元網(wǎng)格管理新模式”。[1](p351-352)所謂網(wǎng)格化管理指的是借用計(jì)算機(jī)網(wǎng)格管理的思想，將管理對(duì)象按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分為若干網(wǎng)格單元，利用現(xiàn)代信息技術(shù)和各網(wǎng)格單元間的協(xié)調(diào)機(jī)制，使各個(gè)網(wǎng)格單元之間能有效地進(jìn)行信息交流，透明地共享組織的資源，以最終達(dá)到整合組織資源，提高管理效率的現(xiàn)代化管理思想。[2](p1-7)陳云等認(rèn)為網(wǎng)格化管理指的是將各種資源有效配置，為資源需求者提供透明的整體服務(wù)以提高管理效率的手段。[3](p40-41)網(wǎng)格化管理是我國(guó)社區(qū)治理的重要經(jīng)驗(yàn)，其在政策執(zhí)行中的作用需要進(jìn)一步地總結(jié)、提煉和推廣。2005 年以來(lái)，網(wǎng)格化管理被迅速應(yīng)用到綜治、維穩(wěn)、安監(jiān)、消防、計(jì)生等領(lǐng)域，以現(xiàn)代信息技術(shù)為基礎(chǔ)，重新構(gòu)造和完善基層政府業(yè)務(wù)流程，下沉基層管理力量和資源，整合和吸納村居、樓道、社會(huì)組織等力量，力圖實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)全局把控和社會(huì)矛盾的源頭處置、預(yù)防預(yù)警。[4](p137-145)

（二）政策執(zhí)行的內(nèi)容。

公共政策系統(tǒng)的運(yùn)行表現(xiàn)為由一系列功能活動(dòng)所組成的一個(gè)過(guò)程。關(guān)于政策運(yùn)行構(gòu)成的環(huán)節(jié)，不同的政策科學(xué)研究者持有不同的看法。德洛爾在《公共政策制定檢討》一書中將政策過(guò)程或政策系統(tǒng)的運(yùn)行分為4個(gè)階段：元政策制定階段、政策制定階段、后政策制定階段、反饋階段；拉斯韋爾在《決策過(guò)程》論著中將政策分為7個(gè)功能活動(dòng)環(huán)節(jié)，即情報(bào)、建議、規(guī)定、行使、運(yùn)用、評(píng)價(jià)、終止；安德森在《公共決策》一書中將政策過(guò)程的功能活動(dòng)劃分為5個(gè)范疇：?jiǎn)栴}的形成、政策方案的制定、政策方案的通過(guò)、政策的實(shí)施、政策的評(píng)價(jià)；查爾斯·瓊斯在《公共政策研究導(dǎo)論》一書中將政策系統(tǒng)的運(yùn)行看作是由12個(gè)功能活動(dòng)環(huán)節(jié)或階段構(gòu)成的過(guò)程，即感知定義、匯集或累加、組織、表述、確立議程、方案形成、合法化、預(yù)算、執(zhí)行、評(píng)估、調(diào)整、終結(jié)。[5](p28-32)本研究的著重點(diǎn)不是研究整個(gè)政策過(guò)程，而是將落腳點(diǎn)放在政策執(zhí)行層面，從政策執(zhí)行視角分析網(wǎng)格化管理在疫情防控中的角色，包括政策執(zhí)行工具、影響政策執(zhí)行成敗的因素。

政策執(zhí)行是政策過(guò)程十分重要的環(huán)節(jié)，是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保證。對(duì)政策執(zhí)行的界定，學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)形成了行動(dòng)理論學(xué)派和組織理論學(xué)派兩種派系。行動(dòng)理論學(xué)派更關(guān)注政策作為行動(dòng)指南的指導(dǎo)性作用，而組織理論學(xué)派強(qiáng)調(diào)組織是政策執(zhí)行的主體，任何政策都是通過(guò)一定的組織執(zhí)行，政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)，需要一定的組織機(jī)構(gòu)為依托，組織原則作為保證。

無(wú)論是政策方案本身還是執(zhí)行環(huán)節(jié)導(dǎo)致的政策成敗，都可以通過(guò)組織得到集中反映。組織理論學(xué)派的主要代表人物J·佛瑞斯特認(rèn)為：“傳統(tǒng)的政策執(zhí)行規(guī)范理論強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員對(duì)政策目標(biāo)和政策規(guī)定的順應(yīng)行為，強(qiáng)調(diào)依法行政，而基本上不考慮政策執(zhí)行機(jī)關(guān)及其人員的審視檢定、自省及前瞻分析的能力和需求。但政策規(guī)劃者、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員的分析能力，即在危機(jī)事件或事態(tài)發(fā)生之前預(yù)感并采取相應(yīng)適當(dāng)步驟和程序加以有效對(duì)付的能力，實(shí)際上是對(duì)政策執(zhí)行成功與否最關(guān)鍵的因素?！盵6](p153-173)

基于此，本文偏向采用組織理論學(xué)派的觀點(diǎn)，把政策執(zhí)行定義為依托政策執(zhí)行組織通過(guò)采取各種活動(dòng)，將擬定的政策最終落實(shí)的過(guò)程。具體而言，本研究將政策執(zhí)行分為兩個(gè)層面，一是政策執(zhí)行工具，二是政策執(zhí)行機(jī)制。在政策執(zhí)行工具層面，網(wǎng)格化管理運(yùn)用行政手段、法律手段、說(shuō)服引導(dǎo)手段、技術(shù)手段，提高政策執(zhí)行覆蓋的廣度、執(zhí)行速度與精度。在政策執(zhí)行機(jī)制層面，網(wǎng)格化管理憑借合理的組織結(jié)構(gòu)和具備一定政治素質(zhì)的網(wǎng)格員，在政策執(zhí)行中發(fā)揮了舉足輕重的作用。

（三）網(wǎng)格化管理在政策執(zhí)行中的作用。

網(wǎng)格化管理有利于克服政府政策執(zhí)行中的碎片化問(wèn)題。網(wǎng)格化管理可以通過(guò)一系列的機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)傳統(tǒng)科層治理進(jìn)行全方位的基礎(chǔ)改造，構(gòu)建一套制度性的協(xié)同治理機(jī)制，較為有效地克服了政府碎片化問(wèn)題。[7](p64-71)網(wǎng)格化管理本身具有共享性、前瞻性、綜合性、立體性、開(kāi)放性等特點(diǎn)，有助于解決在突發(fā)事件應(yīng)急管理中存在的部門分立、協(xié)同指揮不足、應(yīng)急資源調(diào)配不及時(shí)、整體聯(lián)動(dòng)性差等問(wèn)題。[8](26-28)

網(wǎng)格化管理有助于提高政策執(zhí)行廣度與精度。一方面，網(wǎng)格化管理通過(guò)下沉職能部門人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員基層力量參與排查消防隱患、治安巡邏、矛盾化解，基本實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)治理工作“全覆蓋”，[9](p7-14)拓寬了政策執(zhí)行的廣度。另一方面，網(wǎng)格化管理不僅在管理單元的明細(xì)化、職責(zé)權(quán)限的條理化、管理要素的信息化、信息形式的可視化、信息利用的精準(zhǔn)化、管理工具的標(biāo)準(zhǔn)化等方面使城市治理變得更為清晰明確，[10](p100-107)而且通過(guò)將城市空間和城市管理范圍劃分為網(wǎng)格，對(duì)復(fù)雜的社會(huì)治理事務(wù)和社會(huì)事實(shí)進(jìn)行信息化處理，提高了城市基層社會(huì)的清晰度，使精細(xì)化治理成為可能。[11](p44-54)

網(wǎng)格化管理有助于提升應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中政策執(zhí)行的速度。新冠肺炎疫情是席卷全球的危機(jī)，而危機(jī)管理需要高效動(dòng)員機(jī)制的支撐，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)政治動(dòng)員成為我國(guó)危機(jī)管理的主要?jiǎng)訂T模式，[12](p17-25)網(wǎng)格化管理依托大數(shù)據(jù)、5G 技術(shù)的發(fā)展，反應(yīng)敏捷、執(zhí)行迅速，在動(dòng)員社區(qū)（村）群眾參與群防群治的疫情防控中發(fā)揮了重要作用。不僅如此，網(wǎng)格化管理還可以為應(yīng)急預(yù)警和預(yù)防提供可靠的信息依據(jù)，可以提供及時(shí)、有效的應(yīng)急響應(yīng)，為應(yīng)急響應(yīng)提供充分、高效的社會(huì)動(dòng)員。[13](p120-124)政策執(zhí)行在政策落實(shí)中具有核心作用，政策執(zhí)行的廣度、精度與速度直接影響到政策執(zhí)行的效果，網(wǎng)格化管理以體制機(jī)制創(chuàng)新、廣泛動(dòng)員和信息技術(shù)的應(yīng)用，為政府在社區(qū)采取相關(guān)治理行為提供了有力保障，[14](p124-130)提高了政策執(zhí)行的廣度、精度與速度，保證了政策執(zhí)行的效果。

雖然學(xué)者們對(duì)網(wǎng)格化管理的概念、作用進(jìn)行了探索，但是從政策執(zhí)行視角分析網(wǎng)格化管理在疫情防控中的角色研究較少。因此，本文以政策執(zhí)行為分析視角，研究在社區(qū)網(wǎng)格中，政策執(zhí)行者是如何將各項(xiàng)政策落到實(shí)處的。網(wǎng)格化管理憑借合理的組織結(jié)構(gòu)和強(qiáng)有力的執(zhí)行者，運(yùn)用行政手段、法律手段、說(shuō)服引導(dǎo)手段、技術(shù)手段，多管齊下，綜合施治，在疫情防控的政策落實(shí)上發(fā)揮重大作用。

三、研究方法

本研究選取單案例研究方法，對(duì)于回答“如何（how）”的研究問(wèn)題，案例研究是首選的研究策略，[15](p5)選擇杭州市網(wǎng)格化管理這一典例作為本研究的樣本，主要是因?yàn)閿?shù)據(jù)獲得的便利性，研究團(tuán)隊(duì)于2018 年5 月、2020 年10 月兩次深入訪談杭州市社區(qū)及相關(guān)政府部門，收集了政府政策文件與資料。論文的數(shù)據(jù)來(lái)源主要有以下三個(gè)方面：一是對(duì)杭州市湖濱街道6個(gè)社區(qū)訪談；二是對(duì)杭州市咨詢委、拱墅區(qū)、江干區(qū)、下城區(qū)政府相關(guān)工作人員訪談；三是二手?jǐn)?shù)據(jù)，包括政府內(nèi)部資料及新聞報(bào)道等。訪談主要包括以下三方面的問(wèn)題：社區(qū)網(wǎng)格化管理的基本情況；疫情防控中網(wǎng)格員政策執(zhí)行情況；常態(tài)化網(wǎng)格化管理存在的問(wèn)題。

2020 年1 月28 日，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），《通知》指出要廣泛組織基層黨組織和黨員落實(shí)聯(lián)防聯(lián)控措施，建立健全區(qū)縣、街鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)社區(qū)等防護(hù)網(wǎng)絡(luò)，做好疫情監(jiān)測(cè)、排查、預(yù)警、防控等工作。2020 年1 月30 日，民政部、國(guó)家衛(wèi)生健康委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員城鄉(xiāng)社區(qū)組織做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的緊急通知》，進(jìn)一步指出社區(qū)應(yīng)切實(shí)做好疫情監(jiān)測(cè)、信息報(bào)送、宣傳教育、環(huán)境整治、困難幫扶等工作，全面落實(shí)聯(lián)防聯(lián)控措施，構(gòu)筑群防群治的嚴(yán)密防線。4 月16 日，民政部、國(guó)家衛(wèi)生健康委關(guān)于印發(fā)《新冠肺炎疫情社區(qū)防控與服務(wù)工作精準(zhǔn)化精細(xì)化指導(dǎo)方案》的通知，指出科學(xué)精準(zhǔn)制定實(shí)施社區(qū)疫情防控措施，做好新冠肺炎治愈患者和解除醫(yī)學(xué)觀察人員回歸融入社區(qū)相關(guān)工作，助力全面推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

結(jié)合理論與實(shí)踐背景，本研究將政策執(zhí)行分為兩個(gè)層面，一是政策執(zhí)行工具，二是政策執(zhí)行機(jī)制（如圖1所示）。在政策執(zhí)行工具層面，網(wǎng)格化管理運(yùn)用行政手段、法律手段、說(shuō)服引導(dǎo)手段、技術(shù)手段，提高政策執(zhí)行覆蓋的廣度、執(zhí)行速度與精度。在政策執(zhí)行機(jī)制層面，網(wǎng)格化管理憑借合理的組織結(jié)構(gòu)和具有一定政治素質(zhì)的網(wǎng)格員，在政策執(zhí)行中發(fā)揮了重要的作用，多地充分發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格化陣地優(yōu)勢(shì)，做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離。“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)格化管理，可以確保在對(duì)社區(qū)（村）人員排查的過(guò)程中，一戶不漏、一戶不少。浙江省全省網(wǎng)格員平均每天走訪排查175 萬(wàn)余戶、478 萬(wàn)余人，服務(wù)居家觀察對(duì)象9.3萬(wàn)余戶、23萬(wàn)余人。[16]網(wǎng)格員還通過(guò)廣播、電子屏、橫幅等途徑開(kāi)展疫情防控知識(shí)宣傳，科學(xué)指導(dǎo)居民提高防范能力，實(shí)現(xiàn)疫情防控工作精細(xì)化、全覆蓋。

（一）政策執(zhí)行工具。

1.行政手段。網(wǎng)格化管理持續(xù)推進(jìn)也是行政力量不斷下沉的過(guò)程，各項(xiàng)政策的出臺(tái)，是網(wǎng)格員在網(wǎng)格內(nèi)開(kāi)展摸排工作的政策基礎(chǔ)，有利于確保各項(xiàng)措施全面落實(shí)。具體而言，行政手段是指政策執(zhí)行者依靠行政組織的權(quán)威，采用行政命令、指示和規(guī)章制度等方式來(lái)推進(jìn)公共政策執(zhí)行的方法，是公共政策執(zhí)行中最常用的方式。為做好疫情防控工作，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的意見(jiàn)》，浙江省司法廳研究制定了《新冠肺炎疫情防控期間行政執(zhí)法工作指引》（以下簡(jiǎn)稱《指引》），《指引》明確縣（市、區(qū)）人民政府成立疫情防控領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整合調(diào)配相關(guān)行政執(zhí)法部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、志愿團(tuán)體等人員力量，必要時(shí)可以跨領(lǐng)域、跨部門、跨層級(jí)統(tǒng)籌使用。中央政法委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮基層綜治中心和網(wǎng)格員作用筑牢疫情防控第一道防線的通知》，明確推動(dòng)防控力量向基層下沉，向網(wǎng)格延伸，在法治軌道推進(jìn)疫情防控工作。行政手段具有權(quán)威性、強(qiáng)制性、具體性的特點(diǎn)，從而保證政策能夠在全國(guó)范圍內(nèi)得到統(tǒng)一執(zhí)行，行政手段所具備的特點(diǎn)，可以使政策執(zhí)行過(guò)程中做到協(xié)調(diào)一致，令行禁止。

2.法律手段。網(wǎng)格員利用法律手段，規(guī)范疫情防控問(wèn)題。法律手段是指通過(guò)法律、法令、司法和仲裁等工作，特別是通過(guò)行政立法和司法方式對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)中各種關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的方法，法律手段是政策執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行的根本保障，在防控期間出現(xiàn)了一些粗暴執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法等問(wèn)題，面對(duì)大量沒(méi)有先例可循的防疫局勢(shì)，我國(guó)現(xiàn)行法律捉襟見(jiàn)肘，[17](p43-51)面對(duì)嚴(yán)峻的形勢(shì)，2020 年1 月21 日，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》，各級(jí)人民政府、衛(wèi)生健康行政部門、其他政府部門、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可以依法采取病人隔離治療、密切接觸者隔離醫(yī)學(xué)觀察等系列防控措施，共同預(yù)防、控制新型冠狀病毒感染的肺炎疫情的傳播。

3.其他手段。除了行政手段和法律手段外，還包括說(shuō)服引導(dǎo)手段、技術(shù)手段等。說(shuō)服引導(dǎo)手段是網(wǎng)格員政策執(zhí)行的有效手段之一，它具有較強(qiáng)的針對(duì)性，更容易被政策對(duì)象接受，通過(guò)說(shuō)服引導(dǎo)的手段引導(dǎo)人們把政策內(nèi)化為自身的信念，主動(dòng)地貫徹公共政策。疫情防控信息公開(kāi)非常重要，網(wǎng)格員在本次疫情防控中，積極做好宣傳工作，及時(shí)告知居民疫情發(fā)展態(tài)勢(shì)及防控工作要求，說(shuō)服部分不理解的人民群眾配合居委會(huì)、村委會(huì)工作安排。正如武漢金地花園防控組鄒義均所描述的：“鰥寡孤獨(dú)、重病的老人是現(xiàn)在的關(guān)注重點(diǎn)。考慮到安全因素，一般我們還是勸阻他們出門，每天會(huì)打電話逐一問(wèn)候，看看他們有沒(méi)有什么具體的困難，比如采買或者看病的需求。另外，我們也很關(guān)注居民們心理和信息需求?；旧厦刻煳覀兌紩?huì)把新的信息和權(quán)威政策打印出來(lái)貼在重要出入口，以免居民因不實(shí)信息產(chǎn)生焦慮。”[18]

技術(shù)手段是網(wǎng)格員在社區(qū)疫情防控中采用現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)改進(jìn)政策執(zhí)行的方式，如網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)。通過(guò)技術(shù)手段，能夠提高政策執(zhí)行的效率。應(yīng)用信息技術(shù)解決治理難題日益成為城市基層治理改革的重要趨勢(shì)。[19](p54-63)社區(qū)網(wǎng)格員利用信息技術(shù)設(shè)備，在本次疫情防控中取得了突出的成效，比如利用無(wú)人機(jī)巡邏、社區(qū)App 收集信息等。以杭州市為例，杭州市人民政府于2020年2月4 日發(fā)布關(guān)于實(shí)施“防控疫情，人人有責(zé)”十項(xiàng)措施的通告，其中一項(xiàng)要求“全市所有村莊、小區(qū)、單位實(shí)行封閉式管理，人員進(jìn)出一律測(cè)溫，并出具有效證件”，為了讓居民們順利出行，很多社區(qū)開(kāi)始連夜趕制紙質(zhì)“出入證”，并由社工、網(wǎng)格員聯(lián)合志愿者派發(fā)給居民，有居民感嘆道，恍若回到了“糧票”時(shí)代?！敖】荡a”的運(yùn)行，極大地減輕了網(wǎng)格員的工作負(fù)擔(dān)，提升了執(zhí)行效率，社區(qū)在“一人一碼、動(dòng)態(tài)更新、亮碼通行”的模式下，實(shí)現(xiàn)了對(duì)居民的精準(zhǔn)化服務(wù)。[20](p22-24)

本質(zhì)上而言，網(wǎng)格化管理是政府端對(duì)基層治理力量的改造，是各級(jí)黨委政府為了解決基層辦事效率不高、走訪服務(wù)群眾時(shí)間不足、社情民意掌握不及時(shí)等問(wèn)題，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)工作人員的管理，如建立全科社工專職網(wǎng)格員，或通過(guò)購(gòu)買服務(wù)建立一支行政力量能夠直接管理的專職網(wǎng)格員隊(duì)伍，以求更好地服務(wù)于城鄉(xiāng)社區(qū)居民群眾。作為基層治理的重大組織和制度創(chuàng)新，網(wǎng)格化管理的核心邏輯是通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理單元的進(jìn)一步細(xì)化、網(wǎng)格員隊(duì)伍建設(shè)的再組織化、現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，構(gòu)建基層社會(huì)治理的新秩序。網(wǎng)格化管理在社會(huì)秩序構(gòu)建中的作用契合了疫情防控、應(yīng)急管理、安全穩(wěn)定等工作要求，在疫情防控中，網(wǎng)格員能夠充分發(fā)揮“人熟、地熟、情況熟”的優(yōu)勢(shì)，在人員信息排查、密切接觸者管控、異常狀況預(yù)警等方面發(fā)揮突出作用，代表了未來(lái)城鄉(xiāng)社區(qū)治理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化的發(fā)展方向。[20](p22-24)

（二）政策執(zhí)行機(jī)制。

1.政策執(zhí)行組織。政策執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)和組織職責(zé)都會(huì)直接影響政策執(zhí)行的有效性。政策執(zhí)行需要依托一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的執(zhí)行組織才能順利執(zhí)行，影響組織的因素主要有以下幾點(diǎn)。

組織結(jié)構(gòu)的合理性。政策執(zhí)行組織的合理結(jié)構(gòu)是實(shí)行政策目標(biāo)的組織保證。葉嵐認(rèn)為網(wǎng)格化管理集中了自上而下、自下而上和橫向交織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的綜合作用，自上而下的作用實(shí)際上是權(quán)力的精細(xì)化配置，自下而上的作用實(shí)現(xiàn)了社會(huì)動(dòng)態(tài)信息的連續(xù)傳遞，橫向交織的關(guān)系疏通了部門間的孤立與隔閡。[21](p27-38)上城區(qū)網(wǎng)格化管理所劃分的網(wǎng)格是在村（社區(qū)）以下統(tǒng)一劃分基層社會(huì)管理服務(wù)單元，按照“屬地為主、街巷定界、規(guī)模適度、無(wú)縫覆蓋、相對(duì)固定”的原則，圍繞人、地、物、單位、組織等基本要素構(gòu)建基層社會(huì)治理“一張網(wǎng)”體系，確保網(wǎng)格劃分無(wú)盲點(diǎn)、無(wú)遺漏、無(wú)死角、無(wú)重疊。城鄉(xiāng)之間存在差別，原則上城市社區(qū)一般以小區(qū)、樓幢為基本單元?jiǎng)澐郑總€(gè)網(wǎng)格300～500 戶，常住人口1000 人左右；農(nóng)村以村民小組或自然村落劃分網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格150戶左右。合理的網(wǎng)格劃分不僅有利于上下級(jí)之間的溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)督控制，也有利于對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，得到政策支持，提升、保證政策執(zhí)行的效率和效果。①研究團(tuán)隊(duì)于2018年5月在上城區(qū)湖濱街道6個(gè)社區(qū)調(diào)研，收集了政府政策文件與資料。數(shù)據(jù)來(lái)源：一是對(duì)杭州市湖濱街道6個(gè)社區(qū)書記的訪談；二是二手?jǐn)?shù)據(jù)，包括檔案資料及新聞報(bào)道等。

組織權(quán)責(zé)的一致性。組織權(quán)責(zé)的一致性理順了上下級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及橫向各職能部門之間的權(quán)力和責(zé)任關(guān)系。上城區(qū)網(wǎng)格化管理要求根據(jù)本地實(shí)際，明確網(wǎng)格員工作職責(zé)。網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格員在網(wǎng)格管理服務(wù)中主要負(fù)責(zé)信息采集、隱患排查、矛盾調(diào)處、民生服務(wù)、政策宣傳等工作。信息采集主要是及時(shí)有效地收集網(wǎng)格各類疫情信息、網(wǎng)絡(luò)輿情、社情民意、幫扶救助等動(dòng)態(tài)信息；隱患排查主要是及時(shí)排查網(wǎng)格內(nèi)各類疫情安全隱患，實(shí)現(xiàn)第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)病例，第一時(shí)間解決病例；矛盾調(diào)處主要是及時(shí)受理和處置居民群眾訴求，調(diào)解和化解排查中發(fā)現(xiàn)的簡(jiǎn)單矛盾糾紛；民生服務(wù)主要是為網(wǎng)格內(nèi)居民群眾和成員單位提供服務(wù)幫助，排憂解難，了解由于社區(qū)封控帶來(lái)的生活難題，維護(hù)居民基本生活；政策宣傳主要是向網(wǎng)格成員單位和居民群眾開(kāi)展疫情宣傳、政策法規(guī)宣傳，引導(dǎo)人民有序渡過(guò)疫情防控期。

2.政策執(zhí)行者。政策執(zhí)行者作為政策執(zhí)行組織主體，是影響公共政策有效執(zhí)行的主要因素。政策執(zhí)行者必須具有較高的思想政治素質(zhì)與綜合能力，才能在疫情暴發(fā)的危急時(shí)刻，主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，落實(shí)好疫情防控中的各項(xiàng)政策。網(wǎng)格化管理一般都推行“網(wǎng)格+黨建”模式，按照“一個(gè)網(wǎng)格一個(gè)黨組織”的要求，在社區(qū)網(wǎng)格中建立網(wǎng)格黨支部或黨小組，充分發(fā)揮基層黨組織在網(wǎng)格化管理服務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和黨員干部先鋒模范作用，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，以網(wǎng)格化為抓手做好疫情防控工作。

政策執(zhí)行為觀察網(wǎng)格化管理提供了一個(gè)新的切入視角，第一，網(wǎng)格化管理可以通過(guò)落實(shí)政策執(zhí)行機(jī)制，組建政策執(zhí)行組織與執(zhí)行者，從而構(gòu)建政府內(nèi)部協(xié)同治理機(jī)制。第二，網(wǎng)格化管理運(yùn)用行政手段、法律手段、說(shuō)服引導(dǎo)手段、技術(shù)手段，顯著提高了政策執(zhí)行覆蓋的廣度、執(zhí)行速度與精度。

四、結(jié)論與展望

本研究基于杭州市案例研究，探討了網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)應(yīng)急防控的路徑。研究發(fā)現(xiàn)：政策執(zhí)行在重大突發(fā)事件中具有重要作用，只有政策得到快速、有效執(zhí)行，才能及時(shí)落實(shí)政策，及時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)，保證人民群眾生命安全和社會(huì)平安穩(wěn)定；以精細(xì)化、全覆蓋為主要特征的網(wǎng)格化管理不僅為社會(huì)治理提供了新思路，而且在抗擊新冠肺炎疫情中扮演了不可或缺的角色。

回顧以往文獻(xiàn)，大量研究在精細(xì)化管理的內(nèi)涵、[22](p14-17)[23]精細(xì)化實(shí)現(xiàn)路徑、[24](p6-11)運(yùn)行邏輯、[25](p156-161)精細(xì)化管理的困境與反思[26](p54-60)等方面做了有價(jià)值的探討，在以往研究的基礎(chǔ)上，本研究的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下方面：從政策過(guò)程視角出發(fā)，探索網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)精細(xì)化疫情防控的過(guò)程，網(wǎng)格化管理運(yùn)用行政手段、法律手段、說(shuō)服引導(dǎo)手段、技術(shù)手段，多管齊下，綜合治理，打“組合拳”，保障各項(xiàng)政策在網(wǎng)格落實(shí)。此外，政策的成功執(zhí)行離不開(kāi)強(qiáng)有力的組織和執(zhí)行者，網(wǎng)格化管理憑借合理的組織結(jié)構(gòu)和具有一定政治素質(zhì)的網(wǎng)格員，在網(wǎng)格做好宣傳、摸排等工作，快速落實(shí)各項(xiàng)疫情防控政策。

研究結(jié)論具有一定的實(shí)踐意義。網(wǎng)格化管理是黨的十八大以來(lái)我國(guó)基層社會(huì)治理的重大實(shí)踐創(chuàng)新，在疫情防控中展現(xiàn)出了良好的成效，代表了未來(lái)城鄉(xiāng)社區(qū)治理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化發(fā)展方向。黨的十九屆四中全會(huì)更是強(qiáng)調(diào)了“健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)”的重要性，這是堅(jiān)持和完善網(wǎng)格化管理、提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義。網(wǎng)格化管理的政策執(zhí)行邏輯是通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理單元的進(jìn)一步細(xì)化、網(wǎng)格及網(wǎng)格員隊(duì)伍建設(shè)的再組織化、政策執(zhí)行工具的應(yīng)用，構(gòu)建基層社會(huì)治理的新秩序。

隨著新冠肺炎疫情防控常態(tài)化，網(wǎng)格化管理在落實(shí)社區(qū)政策，特別是居民（村民）人口信息的動(dòng)態(tài)收集與管理中，更是能充分發(fā)揮快速、靈活的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建“橫向到邊，縱向到底”的風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)絡(luò)。雖然網(wǎng)格化管理有利于克服政府政策執(zhí)行中的碎片化問(wèn)題，提高政策執(zhí)行廣度、精度與速度，但“內(nèi)嵌”于社區(qū)的網(wǎng)格化管理受限于基層社區(qū)資源保障不足、動(dòng)員能力不充分、網(wǎng)格員素質(zhì)參差不齊的問(wèn)題，潛力沒(méi)有被充分激發(fā)，需要從以下三個(gè)方面完善。

一是落實(shí)社區(qū)網(wǎng)格資源，提高政策執(zhí)行保障。在社會(huì)治理中心下移的過(guò)程中，沒(méi)有同步做好力量保障，而社區(qū)承擔(dān)著大量工作，造成了社區(qū)資源緊張、疲于應(yīng)對(duì)的局面，從而限制了政策執(zhí)行速度、廣度與精度。為了進(jìn)一步做好社區(qū)工作，需要堅(jiān)持重心下移、資源下沉，盡可能將服務(wù)資源和管理力量向基層傾斜，提升網(wǎng)格化管理執(zhí)行政策速度及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。二是完善在職黨員進(jìn)社區(qū)制度，提高政策執(zhí)行期間的動(dòng)員能力。在突發(fā)公共危機(jī)中，早期階段有足夠的參與者是有效危機(jī)管理的關(guān)鍵，[27](p309-325)常態(tài)下的社區(qū)及網(wǎng)格配備很難承擔(dān)如此艱巨的任務(wù)，大量社區(qū)內(nèi)志愿者、特別是政府部門在職黨員自覺(jué)參與防控工作，發(fā)揮了突出的作用，在職黨員志愿者參與社區(qū)治理是我國(guó)社區(qū)治理的重要優(yōu)勢(shì)，在疫情常態(tài)化防控中需要進(jìn)一步地總結(jié)、提練和推廣。三是加強(qiáng)網(wǎng)格員培訓(xùn)。在常態(tài)化管理中，社區(qū)有必要對(duì)網(wǎng)格員進(jìn)行崗前培訓(xùn)，使之充分了解諸如平安檢查、法律法規(guī)等知識(shí)以及社區(qū)的基本情況，提升服務(wù)水平。除專業(yè)知識(shí)外，對(duì)網(wǎng)格員的培訓(xùn)還可以包括智能設(shè)備操作、個(gè)人思想認(rèn)識(shí)、形象儀表、溝通協(xié)調(diào)能力等方面的技能，多方面提高社區(qū)網(wǎng)格員素質(zhì)。