向俊杰 ，陳 巖

（1.桂林理工大學(xué)公共管理與傳媒學(xué)院，廣西桂林541004；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西晉中030801）

環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核是指在政府績(jī)效考核過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)方面的某一項(xiàng)考核指標(biāo)沒(méi)有達(dá)到合格時(shí)，該政府或政府部門在整體上就判定為不合格。從政府考核系統(tǒng)本身來(lái)看，這一項(xiàng)或幾項(xiàng)環(huán)境保護(hù)方面的績(jī)效指標(biāo)的權(quán)重遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他的指標(biāo)，對(duì)被考核政府或政府部門的績(jī)效結(jié)果具有決定性的作用；從整個(gè)政府管理系統(tǒng)來(lái)看，是上級(jí)政府將環(huán)境保護(hù)“將績(jī)效關(guān)鍵點(diǎn)轉(zhuǎn)嫁給下級(jí)的救火工具”［1］，是一種特殊的強(qiáng)制命令權(quán)［2］。

21世紀(jì)以來(lái)，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題越來(lái)越重要，越來(lái)越被我國(guó)政府重視，然而，對(duì)于我國(guó)政府應(yīng)該如何重視環(huán)境保護(hù)問(wèn)題、是否應(yīng)該實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決，國(guó)內(nèi)學(xué)者有不同的看法。贊成的觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)就應(yīng)該實(shí)行一票否決，也只有實(shí)行了環(huán)保一票否決，各級(jí)地方政府才能真正重視環(huán)境保護(hù)問(wèn)題［3］；而反對(duì)的觀點(diǎn)認(rèn)為，目前地方政府的一票否決已經(jīng)過(guò)多過(guò)濫［4］，環(huán)境保護(hù)一票否決應(yīng)該慎行。

在學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論不休的時(shí)候，我國(guó)各級(jí)政府已經(jīng)開始了內(nèi)容極其豐富的環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核實(shí)踐，除去不同地區(qū)實(shí)行的相同環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核項(xiàng)目以后，國(guó)內(nèi)實(shí)施的環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核項(xiàng)目高達(dá)19項(xiàng)［5］。在這種情況下，具體分析環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核中的問(wèn)題與原因，提出解決環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核問(wèn)題的路徑，就顯得非常重要。

一、環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核的問(wèn)題與原因

（一）環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核存在的問(wèn)題

眾多的環(huán)境保護(hù)一票否決對(duì)于推動(dòng)我國(guó)各級(jí)政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度第一、GDP至上的觀念，應(yīng)樹立科學(xué)發(fā)展觀，踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明觀，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作，起到了積極的作用，但是名目繁多的環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核對(duì)地方政府的工作也造成了極大的問(wèn)題。

1.增加了被考核部門工作人員的非正常工作壓力

工作壓力是由工作所導(dǎo)致的、個(gè)體被迫偏離正常的或希望的生活方式時(shí)體驗(yàn)并表現(xiàn)出的不舒適的感覺(jué)。適當(dāng)?shù)墓ぷ鲏毫δ軌蛐纬梢环N有效的刺激源，喚起個(gè)體對(duì)工作目標(biāo)、工作任務(wù)以及自身工作行為的充分注意；而過(guò)度的工作壓力則是一種超出個(gè)體生理和心理承受度的刺激，不僅不利于個(gè)體的生理和心理健康，而且對(duì)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也會(huì)產(chǎn)生消極影響。過(guò)度的工作壓力往往是一種超出人體正常承受范圍的工作壓力，是一種非正常的工作壓力。相關(guān)研究表明，工作壓力對(duì)工作者的健康可以造成很大的損害，人體50%—80%的疾病是與壓力有關(guān)的疾?。?］。早在1908年，Yerkes 和Dodson 就提出刺激力和業(yè)績(jī)之間存在倒U 形關(guān)系［7］，這無(wú)疑印證了過(guò)度的、超出正常范圍的工作壓力既不會(huì)帶來(lái)理想的工作業(yè)績(jī)，也無(wú)助于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)公務(wù)員工作壓力的相關(guān)研究結(jié)果也表明了上述結(jié)論，即公務(wù)員工作壓力過(guò)大會(huì)導(dǎo)致其抑郁癥狀的產(chǎn)生和嚴(yán)重化［8］，公務(wù)員心理健康水平和工作壓力存在明顯負(fù)相關(guān)，即壓力越大，發(fā)生心理癥狀的可能性越大，生活滿意度越低，精神自評(píng)也就越差［9］。研究表明公務(wù)員工作壓力的主要來(lái)源領(lǐng)導(dǎo)及制度因素、工作本身因素、工作中人際關(guān)系因素等［10］。

環(huán)境保護(hù)一票否決作為上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府或下級(jí)政府相關(guān)部門強(qiáng)制推行的一項(xiàng)強(qiáng)制性工作內(nèi)容。這項(xiàng)工作內(nèi)容完成的程度直接關(guān)系到上級(jí)政府對(duì)下級(jí)的評(píng)價(jià)的合格與否，關(guān)系到下級(jí)政府或政府部門的升遷罷黜與獎(jiǎng)懲，關(guān)系到下級(jí)相關(guān)部門公務(wù)員的切身利益。環(huán)境保護(hù)一票否決工作是下級(jí)公務(wù)員無(wú)法選擇的工作內(nèi)容，而且關(guān)系到對(duì)其工作內(nèi)容的整體性評(píng)價(jià)，因此，這項(xiàng)工作往往會(huì)給下級(jí)政府及相關(guān)工作以極大的工作壓力。為了應(yīng)對(duì)這項(xiàng)工作所帶來(lái)的壓力，下級(jí)政府及相關(guān)工作部門往往會(huì)在這項(xiàng)工作上投入大量的工作時(shí)間、人力，有時(shí)甚至是全員參與、參與者投入全部的工作時(shí)間。這種狀況充分表明了下級(jí)政府及相關(guān)部門所受到的工作壓力，這種壓力是上級(jí)政府正常布置的工作任務(wù)中所沒(méi)有的。對(duì)于考核式的環(huán)境保護(hù)一票否決而言，這方面的環(huán)境保護(hù)考核指標(biāo)關(guān)系到被考核者整體的工作評(píng)價(jià)合格與否；對(duì)于表態(tài)式環(huán)境保護(hù)一票否決而言，這方面的環(huán)境保護(hù)考核指標(biāo)是當(dāng)這方面的工作出現(xiàn)了問(wèn)題時(shí)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)進(jìn)行問(wèn)責(zé)的重要理由。因此無(wú)論是哪種類型的環(huán)境保護(hù)一票否決，被考核者都會(huì)感受到強(qiáng)大的工作壓力。這種工作壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)正常的工作壓力，會(huì)加重被考核者的生理和心理負(fù)擔(dān)，而且會(huì)對(duì)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生一些消極影響。

環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核所帶來(lái)的工作壓力，是直接產(chǎn)生于工作本身，而且和工作本身的性質(zhì)有關(guān)，即由于工作本身及其重要而且難以實(shí)現(xiàn)，所以不得不采取一票否決的方式。環(huán)境保護(hù)工作內(nèi)容是否采用一票否決的方式進(jìn)行績(jī)效考核是由上級(jí)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者所決定的，尤其是表態(tài)式環(huán)境保護(hù)一票否決，在更多的情況下是由領(lǐng)導(dǎo)者臨時(shí)決定的，其產(chǎn)生的工作壓力和領(lǐng)導(dǎo)者直接相關(guān)。進(jìn)一步而言，領(lǐng)導(dǎo)者決定環(huán)境保護(hù)一票否決考核項(xiàng)目的隨意性，來(lái)源于其權(quán)力的隨意性，來(lái)源于相關(guān)制度對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力約束的不到位。因此，環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核施加于被考核者的、過(guò)度的工作壓力，來(lái)源于工作本身、領(lǐng)導(dǎo)者、制度等三個(gè)方面的壓力源。

2.導(dǎo)致被考核部門弄虛作假

在公共部門中工作的人和在私人部門中工作的人一樣，都是理性的經(jīng)濟(jì)人并具有機(jī)會(huì)主義的特征。一方面，他們?cè)谧鞒瞿撤N行為選擇時(shí)都會(huì)進(jìn)行理性的計(jì)算并選擇有利于自己的行為，雖然在行為的環(huán)境變量復(fù)雜、信息不充分、自身認(rèn)知能力和計(jì)算能力有限的情況下，公共部門工作人員的理性客觀上都是有限理性，但他們都會(huì)在此情境下選擇自認(rèn)為是相對(duì)最優(yōu)的行為；另一方面，公共部門工作人員在委托—代理關(guān)系不完善和信息不對(duì)稱的情況下，基于自身所擁有的信息優(yōu)勢(shì)“通過(guò)偷懶、欺詐等手段以獲取機(jī)會(huì)主義收益”［11］。這兩個(gè)方面的行為特征導(dǎo)致公共部門的工作人員在面對(duì)難以完成的工作任務(wù)時(shí)往往會(huì)有意識(shí)地弄虛作假。采取弄虛作假的方式來(lái)完成各種任務(wù)，主要是真實(shí)地完成工作任務(wù)的成本非常大、任務(wù)的承擔(dān)者不愿意真正地工作，而且上級(jí)部門的監(jiān)督檢查可能存在不到位的情況，在這種情況下，經(jīng)過(guò)理性的計(jì)算，考慮到上級(jí)部門監(jiān)督檢查可能不到位的“機(jī)會(huì)”以及被發(fā)現(xiàn)后所受到懲罰的損失，因此，弄虛作假就成為理性的選擇。

在完成環(huán)境保護(hù)一票否決項(xiàng)目對(duì)應(yīng)工作內(nèi)容過(guò)程中，個(gè)別地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人有充分的理由弄虛作假。

首先，環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核的工作內(nèi)容往往在完成方面有相當(dāng)?shù)碾y度。一是在于有些環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核項(xiàng)目本身就很難實(shí)現(xiàn)，如水污染的治理、節(jié)能減排等，而且對(duì)于某些地區(qū)而言，由于一直以來(lái)生態(tài)環(huán)境狀況非常差，要達(dá)到相關(guān)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)具有非常大的難度；二是在于當(dāng)?shù)卣闹鞴茴I(lǐng)導(dǎo)一直奉行經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先和GDP 至上的做法，其思想觀念在短時(shí)間內(nèi)沒(méi)有真正轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，這使得簡(jiǎn)單的環(huán)境信息監(jiān)測(cè)及監(jiān)測(cè)結(jié)果的準(zhǔn)確、及時(shí)地上報(bào)都成為問(wèn)題；三是在于地方政府的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者和工作人員有畏難情緒，主觀上不想把環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的工作內(nèi)容做好、做實(shí)。

其次，上級(jí)政府很有可能發(fā)現(xiàn)不了被考核者弄虛作假的行為。上級(jí)政府部門由于其他方面工作的壓力，難以抽出太多的時(shí)間進(jìn)行監(jiān)督檢查；同時(shí)上級(jí)政府的監(jiān)督檢查是針對(duì)所有的下級(jí)政府部門進(jìn)行，監(jiān)督管理的幅度比較大，不可能面面俱到；再加上，上級(jí)政府與被考核者之間存在空間上的距離，不可能時(shí)時(shí)刻刻都在監(jiān)督被考核者，更何況，對(duì)于表態(tài)式的環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核往往是領(lǐng)導(dǎo)者非正式地提出，既沒(méi)有相關(guān)正式文件的支撐，也沒(méi)有具體指標(biāo)，上級(jí)政府最后往往只是作出一個(gè)定性的評(píng)價(jià)，而沒(méi)有具體量化的評(píng)價(jià)。因此，從理論上說(shuō)，在環(huán)境保護(hù)一票否決工作內(nèi)容方面弄虛作假的人有很大的概率不被發(fā)現(xiàn)。

最后，在環(huán)境保護(hù)一票否決事項(xiàng)對(duì)應(yīng)工作中弄虛作假被上級(jí)政府發(fā)現(xiàn)了以后，其受到的相對(duì)懲罰量并不大。相對(duì)懲罰量是指被考核者弄虛作假被發(fā)現(xiàn)了以后受到的懲罰減去其因考核不合格而被一票否決所受到的懲罰的差值。根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，當(dāng)公務(wù)員弄虛作假被發(fā)現(xiàn)了以后，往往根據(jù)情節(jié)的不同，按規(guī)定要受到警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開除的處分，但事實(shí)上基本上沒(méi)有受到撤職、開除的處分。受處分的時(shí)限為：警告是六個(gè)月；記過(guò)是十二個(gè)月；記大過(guò)是十八個(gè)月；降級(jí)和撤職是二十四個(gè)月。當(dāng)某個(gè)下級(jí)政府或下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)者因環(huán)境保護(hù)方面的某項(xiàng)工作不合格而被一票否決了以后，其年度的工作整體上就被評(píng)定為不合格，因此而受到的直接懲罰往往包括取消其評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)的資格或者是晉升的機(jī)會(huì)。取消評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)的資格并不會(huì)讓其直接喪失晉升的機(jī)會(huì)，但是其在與同級(jí)公務(wù)員進(jìn)行晉升競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中就會(huì)處于劣勢(shì)。

在經(jīng)過(guò)理性的權(quán)衡和被上級(jí)部門發(fā)現(xiàn)的“風(fēng)險(xiǎn)”以及被發(fā)現(xiàn)以后可能受到的相對(duì)懲罰量，個(gè)別地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者在環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核的事項(xiàng)方面，弄虛作假就成為他們的一種有意識(shí)的、機(jī)會(huì)主義性質(zhì)的選擇。

3.削減了考核部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威

所謂權(quán)威，是指某一個(gè)主體通過(guò)自己的影響力使對(duì)象服從的能力，它產(chǎn)生于人們組織起來(lái)進(jìn)行聯(lián)合活動(dòng)的客觀需要，是使人們對(duì)權(quán)力自愿服從的力量和威望［12］。而領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威則是領(lǐng)導(dǎo)者通過(guò)自己的影響力使被領(lǐng)導(dǎo)者服從的能力，有權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者會(huì)讓人產(chǎn)生一種志愿服從的愿望。權(quán)威并不等同于權(quán)力。權(quán)力通常以強(qiáng)力為后盾，具有某種強(qiáng)制性；而權(quán)威則主要是以合法性、正當(dāng)性、合理性為依靠，具有一定的影響性［13］。馬克斯·韋伯將政府的權(quán)威分為魅力型、傳統(tǒng)型和法理型等三種類型。在我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的今天，我國(guó)各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該建立起法理型的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。而我國(guó)法理型領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的基礎(chǔ)，不僅在于韋伯所說(shuō)的理性的法律，還在于政府體系的效能和社會(huì)民眾對(duì)政府的廣泛認(rèn)同和支持［14］。

環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核的實(shí)施與法理型領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的基礎(chǔ)是不一致的。

首先，環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核方式的實(shí)施缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。楊榮耀認(rèn)為，一票否決制不符合黨章對(duì)黨員的要求，也與《公務(wù)員法》的相關(guān)懲處規(guī)定不符［15］。向衡認(rèn)為，一票否決是行政主體與其下級(jí)簽訂的行政合同，如果行政主體不從實(shí)際出發(fā)，就會(huì)出現(xiàn)雙方的“意思表示不一致”，包括指標(biāo)與實(shí)際不一致、時(shí)間與內(nèi)容不一致、點(diǎn)與面不一致，進(jìn)而導(dǎo)致行政合同不成立［16］。應(yīng)該說(shuō)，考核式的環(huán)境保護(hù)一票否決，一般都有上級(jí)政府的正式文件作為依據(jù)，如節(jié)能減排一票否決是依據(jù)2007 年國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，但是節(jié)能減排一票否決的政策依據(jù)在時(shí)間上比《公務(wù)員法》晚、在效力等級(jí)上比《公務(wù)員法》低（《公務(wù)員法》是由全國(guó)人大常委會(huì)于2005年通過(guò)并執(zhí)行），其他環(huán)境保護(hù)一票否決事項(xiàng)的效力等級(jí)要更低一些。因此，環(huán)境保護(hù)一票否決對(duì)公務(wù)員的處罰違背了《公務(wù)員法》。即便是從行政合同的角度來(lái)看，任何行政合同的簽訂都應(yīng)該與國(guó)家的法律法規(guī)保持一致，政府中上下級(jí)簽訂的環(huán)境保護(hù)一票否決合同，也應(yīng)該與《公務(wù)員法》保持一致。另外，表態(tài)式的環(huán)境保護(hù)一票否決往往出現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人的講話稿中或者出現(xiàn)在相關(guān)新聞報(bào)道中，沒(méi)有相關(guān)的政策文件或者政策構(gòu)成要件不全，因此其效力不如《公務(wù)員法》，但在事實(shí)上兩種類型的環(huán)境保護(hù)一票否決對(duì)被考核者的懲罰都超出《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定。由此可見(jiàn)，在這個(gè)意義上，環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核的實(shí)施損害了其實(shí)施者的法理型權(quán)威基礎(chǔ)。

其次，環(huán)境保護(hù)一票否決實(shí)施的效能不高。政府行為的效能和行為的目標(biāo)、行為的成本、行為要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、行為結(jié)果的考核及考核結(jié)果的運(yùn)用密切相關(guān)。對(duì)于表態(tài)式的環(huán)境保護(hù)一票否決而言，其行為目標(biāo)是模糊的、不清晰的，行為要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)是不明確的，行為結(jié)果的考核及其運(yùn)用是隨著領(lǐng)導(dǎo)人的意志與具體情境而變化的，因?yàn)榘l(fā)出這項(xiàng)環(huán)境保護(hù)一票否決事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)者的目的，在于向上級(jí)表明自己十分重視這項(xiàng)工作。只要這方面的工作沒(méi)有出“事故”或“事故”沒(méi)有被上級(jí)注意到，領(lǐng)導(dǎo)者可能就不會(huì)進(jìn)行“考核”；反之，就會(huì)進(jìn)行嚴(yán)厲的“考核”，并將被考核者進(jìn)行“一票否決”。因此，表態(tài)式的環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核是談不上效能高低的。對(duì)于考核式的環(huán)境保護(hù)一票否決而言，其行為目標(biāo)和行為標(biāo)準(zhǔn)是明確的、對(duì)行為結(jié)果的考核及結(jié)果的運(yùn)用是有制度規(guī)定的，但是具體行為目標(biāo)的確定，難以做到科學(xué)化，而這一點(diǎn)就從根本上影響了環(huán)境保護(hù)一票否決實(shí)施的效能。如國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)2008 年第55 號(hào)公告顯示，2007 年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)各省節(jié)能目標(biāo)的設(shè)定萬(wàn)元GDP 能耗降低目標(biāo)從2%—5.6%不等，考核結(jié)果表明有3 個(gè)省份只是基本完成、7個(gè)省份沒(méi)有完成。其中，青海省的目標(biāo)最低，只有2%，山西省的目標(biāo)最高，達(dá)到了5.6%，是青海省的2.8倍，但其依據(jù)不得而知，而且1/3的被考核者不合格（僅計(jì)算大陸地區(qū)，且西藏?cái)?shù)據(jù)缺失），其目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性就令人懷疑。

最后，廣大民眾對(duì)于政府中實(shí)行的包括環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的一票否決績(jī)效考核，缺乏充分的理解、認(rèn)同與支持。這種不充分的理解、認(rèn)同與支持主要體現(xiàn)在基層政府中工作人員和社會(huì)中的知識(shí)精英身上。一方面，基層政府中的廣大工作人員對(duì)各類一票否決績(jī)效考核持否定態(tài)度，甚至是有諸多抱怨；另一方面，知識(shí)分子在一些公開的場(chǎng)合對(duì)一票否決、對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的一票否決進(jìn)行了充分的質(zhì)疑。在中國(guó)知網(wǎng)上，選擇“題名”作為檢索條件，以“一票否決”為關(guān)鍵詞，得到了530篇文獻(xiàn)，對(duì)這530篇文獻(xiàn)進(jìn)行分析，除去政府的正式文件和文學(xué)類文獻(xiàn)，會(huì)發(fā)現(xiàn)其中有187篇文獻(xiàn)對(duì)一票否決持否定態(tài)度（占40.3%），277篇文獻(xiàn)對(duì)一票否決持肯定態(tài)度（占59.7%），由此可見(jiàn)，不支持一票否決這一績(jī)效考核方式者甚眾。

（二）環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核問(wèn)題的原因

1.在思想上未能充分重視環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核工作

思想指引行動(dòng)，有什么樣的思想就會(huì)有什么樣的行動(dòng)。在政府系統(tǒng)中被充分重視的事項(xiàng)就會(huì)被認(rèn)真地執(zhí)行，不被重視的事項(xiàng)往往會(huì)被拖延、被忽視或者應(yīng)付了事。政府的一票否決行為是一種“救火式懶政”“救火式庸政”行為［1］，本質(zhì)上都是政府對(duì)相關(guān)工作事項(xiàng)沒(méi)有足夠的重視、沒(méi)有進(jìn)行深入有效的研究而采取的應(yīng)急措施。

環(huán)境保護(hù)一票否決事項(xiàng)的提出也是如此。對(duì)于考核式環(huán)境保護(hù)一票否決，領(lǐng)導(dǎo)者沒(méi)有進(jìn)行深入有效的科學(xué)研究，是一種典型的“庸政”行為，而對(duì)于表態(tài)式環(huán)境保護(hù)一票否決，領(lǐng)導(dǎo)者根本就沒(méi)有進(jìn)行研究，不僅是庸政，而且還是一種“懶政”行為?？傮w上而言，環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核事項(xiàng)的出現(xiàn)，是領(lǐng)導(dǎo)者不重視環(huán)境保護(hù)、不重視環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核的結(jié)果，表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)者不研究環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)、不研究環(huán)境保護(hù)與一票否決績(jī)效考核工具之間的關(guān)系；表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作和環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核工作的不作為，只是以文件落實(shí)文件、以會(huì)議貫徹會(huì)議，然后在難辦的事項(xiàng)和急迫的事項(xiàng)上加上“一票否決”的工具而已。

2.在制度上未能有效防范公共權(quán)力的任性

公共權(quán)力的任性主要是指黨和國(guó)家“權(quán)力的主導(dǎo)者在行動(dòng)權(quán)的認(rèn)知上缺乏責(zé)任意識(shí)和民意導(dǎo)向，在控制權(quán)的認(rèn)知上缺乏對(duì)權(quán)力邊界的勾勒和厘定，造成了政府權(quán)力的隨意性使用”［17］。公共權(quán)力的任性必須通過(guò)制度來(lái)規(guī)范。

在決定實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核的過(guò)程中，對(duì)于哪些環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)應(yīng)該實(shí)施一票否決、什么時(shí)候通過(guò)什么樣的程序?qū)嵤┮黄狈駴Q、一票否決應(yīng)該否決被考核者哪些方面的成績(jī)和獎(jiǎng)勵(lì)等問(wèn)題，權(quán)力的主導(dǎo)者沒(méi)有考慮到自身在該環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)上應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，而是將所有責(zé)任以一票否決的形式向下轉(zhuǎn)移；既沒(méi)有考慮到社會(huì)公眾、特別是承擔(dān)環(huán)境保護(hù)一票否決事項(xiàng)的公務(wù)員的接受度和承受度，也沒(méi)有考慮到自己行使一票否決權(quán)的邊界以及權(quán)力行使的方式和程序是否合法，而是在相關(guān)會(huì)議上、講話中和文件中直接單方面宣布。環(huán)境保護(hù)一票否決權(quán)的運(yùn)用表現(xiàn)出很強(qiáng)的隨意性。在考核式環(huán)境保護(hù)一票否決中，領(lǐng)導(dǎo)者考慮到一票否決權(quán)的程序合法性，但沒(méi)有顧及權(quán)力的邊界、權(quán)力對(duì)象的接受度；在表態(tài)式環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核中，領(lǐng)導(dǎo)者既沒(méi)有顧及權(quán)力的邊界、程序合法性和權(quán)力對(duì)象的接受度，也沒(méi)有考慮到權(quán)力行使的效果。

由于公共權(quán)力的任性，隨意行使環(huán)境保護(hù)一票否決權(quán)，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核的考核者的權(quán)力缺乏法律基礎(chǔ)、得不到被考核者和公眾的支持、權(quán)力行使的效果不好，進(jìn)而削弱了考核者的權(quán)威；同時(shí)，也使被考核者增加了諸多非正常的工作內(nèi)容和心理上的壓力。

3.在實(shí)踐上政府治理能力不足

政府治理是指政府行政系統(tǒng)作為治理主體，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理，包含政府對(duì)于自身、對(duì)于市場(chǎng)及對(duì)于社會(huì)實(shí)施的公共管理活動(dòng)［18］。政府治理能力是政府行政系統(tǒng)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)治理的能量和力量，包括在政府內(nèi)部、市場(chǎng)和社會(huì)等三個(gè)方面實(shí)施公共管理的能量和力量。政府治理能力的強(qiáng)弱直接關(guān)系到政府能否有效做好環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)。

在實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核的過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)者直接簡(jiǎn)單地將一些環(huán)境保護(hù)方面的工作以一票否決的形式強(qiáng)加給下級(jí)政府部門，沒(méi)有考慮到下級(jí)政府及其工作人員承受能力與工作內(nèi)容的協(xié)調(diào)性，表態(tài)式環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核就是其集中的表現(xiàn)。而考核式環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核則是由于領(lǐng)導(dǎo)者既沒(méi)有科學(xué)分析該環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的重要程度，也沒(méi)有科學(xué)地設(shè)計(jì)該環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的考核方式、考核標(biāo)準(zhǔn)以及該環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的考核在下級(jí)政府所有考核事項(xiàng)中所占的權(quán)重。這些都是上級(jí)政府對(duì)政府內(nèi)部管理不科學(xué)、其內(nèi)部治理能力不足的表現(xiàn)。有人據(jù)此認(rèn)為，“一票否決”不符合基本的科學(xué)管理要求，它有著濃厚的封建社會(huì)一言堂、獨(dú)斷專行的痕跡［19］。同時(shí)，由于上級(jí)政府治理能力的不足，導(dǎo)致其在實(shí)施環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核的過(guò)程中，沒(méi)有充分考慮到下級(jí)政府可能的對(duì)策性行為，沒(méi)有考慮到實(shí)施的過(guò)程中如何讓下級(jí)政府及其工作人員積極地面對(duì)問(wèn)題而不是讓他們弄虛作假；另外，由于其治理能力的不足，既沒(méi)有對(duì)其作出的環(huán)境保護(hù)一票否決行為的可能效果進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，也沒(méi)有將一票否決行為與其他的政府工具的評(píng)估效果進(jìn)行比較，進(jìn)而進(jìn)行政府工具的優(yōu)選。這是上級(jí)政府對(duì)社會(huì)治理能力不足的表現(xiàn)。

二、走向環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核的科學(xué)化

解決環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核的問(wèn)題，需要從根本上建立科學(xué)的環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核體系。為此，各級(jí)政府應(yīng)該從以下三個(gè)方面做好工作。

（一）在思想上要科學(xué)認(rèn)識(shí)環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核

科學(xué)認(rèn)識(shí)環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核對(duì)于各級(jí)政府采取科學(xué)有效的措施完成環(huán)境保護(hù)工作具有重要的意義，其關(guān)鍵在于樹立正確的環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核思想。樹立正確的思想可以引導(dǎo)各級(jí)政府建立科學(xué)的環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核制度，進(jìn)而在此制度的激勵(lì)和引導(dǎo)之下讓環(huán)境保護(hù)的具體執(zhí)行者制定恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境保護(hù)措施并采取積極的行動(dòng)。正確的環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核思想包括以下兩個(gè)方面：一是樹立科學(xué)的績(jī)效考核思想?？茖W(xué)的績(jī)效考核思想要求績(jī)效考核的方案要經(jīng)過(guò)科學(xué)的設(shè)計(jì)、專業(yè)的論證；績(jī)效考核方案的實(shí)施要規(guī)范、公正公開；績(jī)效考核的結(jié)果要有反饋、與恰如其分的獎(jiǎng)懲關(guān)聯(lián)起來(lái)。二是樹立深入研究具體環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的思想。不同的環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)，其內(nèi)在的運(yùn)行規(guī)律是不一樣的，不能照搬同樣的工作方式方法。只有深入地研究具體環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的內(nèi)在規(guī)律，才能按照SMART 原則制定出科學(xué)的績(jī)效考核指標(biāo)，才能制訂出合乎環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)規(guī)律的考核方案。在此過(guò)程中，要防止三種錯(cuò)誤的思想傾向：第一種是“責(zé)任下移、權(quán)力保留”的傾向，即將自身所要解決的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題、所要處理的環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)利用一票否決的工具強(qiáng)制性地直接轉(zhuǎn)嫁給自己的下級(jí)；第二種是考核指標(biāo)簡(jiǎn)單化的傾向，即沒(méi)有認(rèn)真研究指標(biāo)與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)之間的內(nèi)在關(guān)系，而在會(huì)議上或者其他場(chǎng)合憑直覺(jué)確定了考核指標(biāo)，最后導(dǎo)致部分下級(jí)政府及其工作人員的對(duì)策性行為；第三種是形式主義的傾向，即不認(rèn)真收集被考核者的環(huán)境保護(hù)績(jī)效信息而匆忙作出評(píng)價(jià)，進(jìn)而導(dǎo)致績(jī)效考核結(jié)果失真。

（二）在制度上要規(guī)范環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核的權(quán)力

環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核是一項(xiàng)非常重要的工作，對(duì)于有效進(jìn)行環(huán)境保護(hù)具有極其關(guān)鍵的作用，但是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核權(quán)力也不可濫用，必須通過(guò)制度加以規(guī)范，其主要內(nèi)容包括：第一，經(jīng)過(guò)科學(xué)論證后所設(shè)置的環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核指標(biāo)以及指標(biāo)的權(quán)重不得隨意改變，必須保持環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核制度的穩(wěn)定性與連續(xù)性，否則，環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核政策的頻繁變動(dòng)會(huì)導(dǎo)致普遍性的、結(jié)構(gòu)性的短期行為，導(dǎo)致下級(jí)政府在環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)上弄虛作假；在此基礎(chǔ)上，不僅導(dǎo)致上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的信任機(jī)制斷裂，使得環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核政策體系出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的紊亂，還會(huì)導(dǎo)致政社互信機(jī)制的損害，進(jìn)而侵蝕我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)。第二，保持環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核制度的穩(wěn)定性并不意味著絕對(duì)的不變。當(dāng)新的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)或者新的社會(huì)技術(shù)出現(xiàn)時(shí)，客觀上都會(huì)要求環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核制度作出相應(yīng)的改變，但是這種改變不能是某個(gè)人意志的命令，而應(yīng)該經(jīng)由法定的程序由法定的機(jī)關(guān)在權(quán)限范圍內(nèi)作出。第三，環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核的制度規(guī)定不得與其他的法律法規(guī)相抵觸，特別是對(duì)于環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核不合格的處罰權(quán)不得違背《公務(wù)員法》等上位法的相關(guān)規(guī)定。

當(dāng)然，作為一種政府工具，一票否決在以往的諸多政府工作中發(fā)揮了重要的作用，一票否決與環(huán)境保護(hù)及環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核并不必然是相互排斥的。環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核可以采用一票否決這一工具，但不能將所有的環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核事項(xiàng)都采用一票否決，要防止一票否決的泛化、濫用，因此，對(duì)于什么情況下可以采用環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核也應(yīng)該作出制度性的規(guī)定：一是規(guī)定環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核的事項(xiàng)范圍，即哪些環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)可以采用一票否決績(jī)效考核、哪些環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)不可以采用，應(yīng)該作出明確的規(guī)定。一票否決權(quán)是上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)者施加于下級(jí)政府的一種特殊的強(qiáng)制力，在運(yùn)用這種權(quán)力的時(shí)候應(yīng)慎之又慎。一般而言，對(duì)于思想觀念方面有重大轉(zhuǎn)變的環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)、執(zhí)行過(guò)程中有特殊困難或者難度極大的環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)，可以納入一票否決的范圍，但要防止將環(huán)境監(jiān)測(cè)信息、森林管理、生活垃圾場(chǎng)環(huán)保驗(yàn)收等非重大、無(wú)難度的常規(guī)工作內(nèi)容納入一票否決的事項(xiàng)范圍內(nèi)。二是規(guī)定環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核的時(shí)間范圍，建立環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核的退出機(jī)制?？茖W(xué)確立環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核事項(xiàng)有其特定的條件。當(dāng)社會(huì)環(huán)境或政府內(nèi)環(huán)境發(fā)生了變化，這些特定的條件不成立時(shí)，就應(yīng)該取消相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核事項(xiàng)；否則，就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核事項(xiàng)越來(lái)越多。三是規(guī)定環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核的權(quán)限范圍，即對(duì)環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核事項(xiàng)確定的主體和程序作出明確的規(guī)定。環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核事項(xiàng)不能由某個(gè)人在會(huì)議或者新聞媒體上直接發(fā)布，而必須經(jīng)由相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)集體討論批準(zhǔn)后才能實(shí)施，以防止環(huán)境保護(hù)一票否決績(jī)效考核事項(xiàng)設(shè)置的隨意性。

（三）在實(shí)踐中要提升環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核科學(xué)化的能力

領(lǐng)導(dǎo)者要提升環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核科學(xué)化的能力，要做到以下三點(diǎn)：

1.科學(xué)合理地設(shè)置環(huán)境保護(hù)的考核目標(biāo)的能力

只有目標(biāo)設(shè)置科學(xué)，才能激發(fā)下級(jí)政府工作人員真正進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的熱情。期望理論認(rèn)為，激勵(lì)水平取決于期望值和效價(jià)的乘積，人只有在預(yù)期到他們的行動(dòng)將會(huì)有助于達(dá)到某種目標(biāo)的情況下，才會(huì)被激勵(lì)起來(lái)去做某些事情以達(dá)到目標(biāo)。相應(yīng)的，下級(jí)政府及其工作人員只有在預(yù)期到他們自己通過(guò)努力能夠達(dá)到上級(jí)政府所設(shè)定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的情況下，才會(huì)采取具體的行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的考核目標(biāo)，因此，環(huán)境保護(hù)的績(jī)效考核目標(biāo)既不能太高也不能過(guò)低。另外，目標(biāo)只有設(shè)置科學(xué)，才能在環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核目標(biāo)與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)之間建立起正相關(guān)的關(guān)系，才能保證下級(jí)政府及其工作人員圍繞績(jī)效考核目標(biāo)的工作行為是有利于促進(jìn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而不是損害環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。

2.科學(xué)地設(shè)置環(huán)境保護(hù)的績(jī)效考核指標(biāo)以及指標(biāo)之間的權(quán)重能力

科學(xué)地設(shè)置環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核指標(biāo)及指標(biāo)權(quán)重就是要讓績(jī)效考核指標(biāo)能夠真實(shí)地反映績(jī)效考核目標(biāo)的要求，反映環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的要求；要讓績(jī)效指標(biāo)能夠精確地反映不同的下級(jí)政府之間、具體的工作人員之間在環(huán)境保護(hù)方面努力的差距。為此，環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)定必須是具體的、可以衡量的，具有很強(qiáng)的敏感性。

3.科學(xué)地處理好不同工作事項(xiàng)之間的關(guān)系的能力

這主要是要處理好下級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)工作與其他工作事項(xiàng)之間的關(guān)系，不能談到環(huán)境保護(hù)的某項(xiàng)具體工作就要求其全力完成該項(xiàng)工作而不顧及其他方面的工作。要注意環(huán)境保護(hù)與其他工作事項(xiàng)之間的協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性和長(zhǎng)期性，要注意到環(huán)境保護(hù)工作不僅是環(huán)境保護(hù)部門的事情，還是財(cái)務(wù)部門、公安部門、消防部門、科技部門、監(jiān)察部門等相關(guān)部門的事情；要注意到環(huán)境保護(hù)不僅僅是某一個(gè)地區(qū)某一個(gè)政府的事情，河流污染的治理、大氣污染的治理等可能涉及多個(gè)地方政府；要注意到環(huán)境保護(hù)和環(huán)境污染的治理都是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，可能不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)立竿見(jiàn)影。因此，做好環(huán)境保護(hù)方面的工作要處理好與其他相關(guān)事務(wù)之間的關(guān)系，而不能簡(jiǎn)單地用一票否決的方式強(qiáng)制某個(gè)政府、某個(gè)部門來(lái)完成。

這三個(gè)方面的能力極其重要，需要進(jìn)行大量專業(yè)性的訓(xùn)練。政府領(lǐng)導(dǎo)者在沒(méi)有進(jìn)行充分訓(xùn)練和學(xué)習(xí)的情況下，很難做好這上面的工作，此時(shí)可以求助于政府內(nèi)部或外部的專家，如各級(jí)政府的政策研究室、各級(jí)社會(huì)科學(xué)研究院、相關(guān)大學(xué)里的政策研究機(jī)構(gòu)等方面的專家來(lái)進(jìn)行專業(yè)化的設(shè)計(jì)。