秦立春，鄧 志

（湖南警察學(xué)院，湖南 長沙 410138）

2021年是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》和《依法治教實(shí)施綱要（2016-2020年）》提的收官之年，也是中共中央《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》的開局之年，“全面依法治?！睆倪^去的展望成為了“全面依法治國”的新起點(diǎn)。而社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國力的強(qiáng)盛離不開高等學(xué)校的驅(qū)動。習(xí)近平總書記指出：“誰能培養(yǎng)和吸引更多優(yōu)秀人才，誰就能在競爭中占據(jù)優(yōu)勢”，高校人才成為湖南省實(shí)現(xiàn)“三高四新”戰(zhàn)略、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要力量[1]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“法治體系是國家治理體系的骨干工程”，具體到高校則由章程引領(lǐng)的校內(nèi)制度就是高校治理體系的骨干工程，這一點(diǎn)必然成為高校依法治理的基本遵循。深化“依法治校”建設(shè)，應(yīng)當(dāng)首先對校內(nèi)制度各層面加以考察和優(yōu)化。

一、湖南省高校校內(nèi)制度的現(xiàn)狀與問題

韓非子有言：“使天下皆極智能于儀表，盡力于權(quán)衡，以動則勝，以靜則安”[2]。一套良好的校內(nèi)制度不僅要符合憲法、法律法規(guī)的規(guī)定，還要發(fā)揮自主管理、自我約束，反映學(xué)校的辦學(xué)特色，才能平衡高校內(nèi)外法律關(guān)系，發(fā)揮各類主體在高校發(fā)展進(jìn)步中的能動作用。但囿于湖南省各高校辦學(xué)層次豐富、辦學(xué)定位多樣的現(xiàn)實(shí)，目前各校校內(nèi)制度建設(shè)質(zhì)量不一、意志表達(dá)途徑不暢，在下述四個層面存在一些問題。

（一）黨委與校長的職責(zé)范圍劃分之缺失

《中華人民共和國高等教育法》明確高校實(shí)行“中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。2014年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》指出：“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是中國共產(chǎn)黨對國家舉辦的普通高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的根本制度，是高等學(xué)校堅(jiān)持社會主義辦學(xué)方向的重要保證，必須毫不動搖、長期堅(jiān)持并不斷完善”。2016年發(fā)布的《中共教育部黨組關(guān)于直屬高校進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制等若干事項(xiàng)的通知》（教黨函〔2016〕25號）再次強(qiáng)調(diào)：“推動黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制落地落實(shí)落細(xì)”。黨的十九大報告指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，黨作為總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心，在高等教育領(lǐng)域就是要黨委發(fā)揮對高校的全面領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)[3]?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》指出“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”應(yīng)當(dāng)“完善治理結(jié)構(gòu)”和“健全議事規(guī)則與決策程序”，以凝聚“黨委領(lǐng)導(dǎo)”與“校長負(fù)責(zé)”合力。而校內(nèi)各層次的制度構(gòu)建中二者仍存有部分缺失。

首先是職權(quán)范疇劃定不科學(xué)。盡管一些高校制定了實(shí)施細(xì)則，但并未完全將兩者職責(zé)劃分妥當(dāng)，主要有兩種表現(xiàn)。一方面是議事范疇不確定。很多高校對黨委會議議題僅規(guī)定了提議權(quán)、確定權(quán)主體，造成提出者或者確定者享有的較大裁量權(quán)，因而難以確?！案拘浴焙汀爸卮笮浴弊h題進(jìn)入議程，存在兩種職責(zé)相互遁入之風(fēng)險①例如《長沙**學(xué)院黨委會議事規(guī)則》、湖南**職業(yè)技術(shù)學(xué)院《黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制實(shí)施細(xì)則》等細(xì)則僅規(guī)定了“會議議題由學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子成員提出，由黨委書記確定”。。另一方面是黨委職權(quán)受壓縮。在宏觀設(shè)計(jì)上，部分高校以“政治核心”替代“領(lǐng)導(dǎo)核心”的表述，進(jìn)而弱化了黨委地位；在微觀運(yùn)行上，將本由黨委集體決定的“重要事項(xiàng)”交予校務(wù)會議決定，包括“教學(xué)、科研和行政管理工作中的重要事項(xiàng)”“重要基礎(chǔ)設(shè)施的配置、調(diào)整和建設(shè)”等②前者如《湖南**技術(shù)學(xué)院章程》；后者如《長沙**學(xué)院校長辦公會議議事規(guī)則》《湖南**職業(yè)技術(shù)學(xué)院校長辦公會議議事規(guī)則實(shí)施細(xì)則》等。。

其次是職能協(xié)調(diào)不充分。哈貝馬斯曾言：“商談原則要能通過法律媒介而獲得民主原則的形式”[4]，可見將協(xié)商予以制度化是必要的，也是高校制度化建設(shè)追求的目標(biāo)之一。如果對書記和校長溝通協(xié)調(diào)的規(guī)范僅是宣誓性而無規(guī)范性、秩序性時，所謂“分工合作”不啻一種形式而已。部分高校“黨委書記每學(xué)期與領(lǐng)導(dǎo)班子成員談心至少一次”“黨委書記與校長經(jīng)?；ネㄇ闆r，交流思想”，未細(xì)化黨委委員、班子成員之間的溝通內(nèi)容、談話方式，更遑論建立起完備的“定期溝通機(jī)制”③如《郴州**技術(shù)學(xué)院黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制實(shí)施細(xì)則》僅有“建立并堅(jiān)持黨委書記和校長定期溝通機(jī)制”，《中南**科技大學(xué)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制實(shí)施細(xì)則》僅規(guī)定“黨委書記每學(xué)期與領(lǐng)導(dǎo)班子成員談心至少一次”“黨委書記與校長經(jīng)?；ネㄇ闆r，交流思想”。。故而黨政領(lǐng)導(dǎo)的個人素質(zhì)、性格特征甚至私人關(guān)系在高校黨政班子的協(xié)作中發(fā)揮了決定性作用，“強(qiáng)勢書記”“強(qiáng)勢校長”的輪流登場使得高校實(shí)際運(yùn)作中隨意性極大，產(chǎn)生高校在“人治”與“法治”之間搖擺不定的現(xiàn)實(shí)狀況④參見 馬廣見.全面依法治國視閾下的高校依法治理[J].法學(xué)雜志，2017(9):4.。

最后是職責(zé)銜接不通暢。從《高等教育法》第三十九條、第四十一條和《實(shí)施意見》所列舉的職責(zé)予以考察，高校“黨政分工”結(jié)構(gòu)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，離不開一個通暢的職責(zé)銜接和執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，這就涉及集體決策“誰來執(zhí)行”和“誰來監(jiān)督”的問題。一方面是落實(shí)職責(zé)不甚清晰，很多高校雖確定由校務(wù)會議具體部署落實(shí)黨委決議，但會議議程未予規(guī)定職責(zé)確定方式⑤例如《湖南**職業(yè)技術(shù)學(xué)院章程》和《長沙**職業(yè)技術(shù)學(xué)院章程》中都明確由院長辦公會“具體部署落實(shí)學(xué)院黨委決議的有關(guān)措施”，但是兩校的《院長辦公會會議制度》均無討論具體落實(shí)的程序環(huán)節(jié)。。另一方面是監(jiān)督制度設(shè)置粗疏，很多高校雖明確了落實(shí)職責(zé)，但是在監(jiān)督權(quán)設(shè)置上存在監(jiān)督主體缺位、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)、監(jiān)督結(jié)果不明的問題，最終使決議落實(shí)陷入“自我監(jiān)督”之境⑥例如《湖南**職業(yè)學(xué)院章程》《中共湖南**職業(yè)學(xué)院委員會貫徹落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制實(shí)施細(xì)則》均未細(xì)化監(jiān)督權(quán)履行。。

（二）學(xué)術(shù)治理機(jī)構(gòu)內(nèi)外運(yùn)行的功能失衡

教育部印發(fā)的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）第二條明確規(guī)定：“學(xué)術(shù)委員會作為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評定和咨詢等職權(quán)”，可見是學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的交叉重疊共同描繪了高校內(nèi)部權(quán)力行使的基本樣態(tài)[5]。但部分高校在兩者互動模式構(gòu)建上失衡的問題，造成內(nèi)部治理機(jī)制的耦合不能。

首先是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)分離不透徹。“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”是高校辦學(xué)的根本制度，《規(guī)程》提出“探索教授治學(xué)的有效途徑”離不開黨委和校長“尊重并支持”學(xué)術(shù)委員會運(yùn)行。一方面是黨政部門不當(dāng)干預(yù)學(xué)術(shù)委員選任，如黨委或校長辦公會負(fù)責(zé)審定委員資格①黨委不當(dāng)干預(yù)學(xué)術(shù)委員會的有《*南大學(xué)學(xué)術(shù)委員會章程》、湖南**科技學(xué)院《學(xué)術(shù)委員會章程》等；校長辦公會不當(dāng)干預(yù)學(xué)術(shù)委員會的有湘*大學(xué)《學(xué)術(shù)委員會章程》《湖南**大學(xué)學(xué)術(shù)委員會章程》等。。另一方面是黨政部門人士組成比例超過合理范圍，違反了《規(guī)程》中“1/4”和“1/2”的人數(shù)比例限制②例如《湘*大學(xué)學(xué)術(shù)委員會章程》規(guī)定“擔(dān)任學(xué)校及相關(guān)職能部門行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員，不得超過委員總?cè)藬?shù)的1/3”，而“未擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及院系部負(fù)責(zé)人的專任教授，不得少于委員總?cè)藬?shù)的1/3”。。既然《規(guī)程》限制了黨政人士在學(xué)術(shù)委員會中的組成比例，可見無論是黨委還是校長在學(xué)術(shù)委員會微觀運(yùn)行中發(fā)揮的功能都不應(yīng)是決定性的。更由于我國高校管理體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，經(jīng)校黨委常委會批準(zhǔn)的學(xué)術(shù)委員天生就被打上了行政化的痕跡[6]。

其次是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)職權(quán)模糊?！兑?guī)程》雖明確了學(xué)術(shù)委員會的四類職權(quán)，重新勾勒出了教授治學(xué)的權(quán)力邏輯，但本身仍存在職權(quán)邊界不清晰、內(nèi)涵不明確的缺點(diǎn)[7]。而長期以來，學(xué)術(shù)委員會“附屬性”的歷史慣性，使得一些高校仍延續(xù)了過去較為僵化的管理體制③參見 湛中樂,王春蕾.大學(xué)治理中的學(xué)術(shù)委員會制度建設(shè)——兼評《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》[J].北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，20163(2):80.。一方面是職權(quán)被不當(dāng)壓縮。例如學(xué)術(shù)委員享有決策、審議、評定和咨詢權(quán)，但是對具體事項(xiàng)僅有審議權(quán)而無決策權(quán)，背離于其法定地位④例如《湖*大學(xué)學(xué)術(shù)委員會章程》《湖南**大學(xué)學(xué)術(shù)委員會章程》等。。另一方面是職權(quán)被不當(dāng)侵蝕。在很多章程中學(xué)術(shù)委員會負(fù)責(zé)調(diào)查學(xué)術(shù)不端、裁決學(xué)術(shù)糾紛，但是校內(nèi)其他規(guī)范中又設(shè)置如“學(xué)術(shù)規(guī)范工作組”負(fù)責(zé)“獨(dú)立調(diào)查和評判”學(xué)術(shù)不端行為⑤例如《湖南**傳媒職業(yè)技術(shù)學(xué)院章程》與《湖南大眾傳媒職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)術(shù)規(guī)范管理制度》存在上述沖突。。

最后是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行程序簡略?！陡叩冉逃ā返谑粭l規(guī)定高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)民主管理。在哈耶克看來，民主的理想在于政府的意見必須經(jīng)由獨(dú)立的且自生自發(fā)的過程而產(chǎn)生，因而大學(xué)作為一個價值多元的場域，只有經(jīng)過充分的公共意思的溝通，方可使學(xué)術(shù)治理的決策結(jié)果符合多數(shù)價值理念⑥參見 [英]弗里德利?！ゑT·哈耶克.自由秩序原理[M].三聯(lián)書店,1997:133.;陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論[M].山東人民出版社,2001:196.。而各高校對學(xué)術(shù)治理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制、決策程序規(guī)定過于簡單，多為原則性、抽象性的指引條文，留予學(xué)術(shù)委員會主持者或其他黨政部門人士諸多裁量空間，易產(chǎn)生意見溝通不充分、議事過程形式化的問題。

（三）高校章程應(yīng)然地位與實(shí)然功能的實(shí)踐失衡

高校章程作為高校的基本法，在制定和實(shí)施中應(yīng)當(dāng)注重程序正義以及監(jiān)督落實(shí)，從而為規(guī)范高校內(nèi)部各種行為提供基本依據(jù)以及保障。故高校應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面著手：一是章程文本的公開，讓師生、校友、主管部門等在內(nèi)的社會公眾了解章程內(nèi)容；二是章程文本的落實(shí)，以章程的實(shí)施促進(jìn)依法治校、民主管理，促進(jìn)高校管理水平的提高。筆者通過網(wǎng)絡(luò)檢索的方式對湖南省113所普通高校的章程公開情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并進(jìn)行文本分析，得出高校章程建設(shè)還存在以下兩點(diǎn)問題。

一是高校章程文本公開不統(tǒng)一。高校章程的公開是高校依法治校受監(jiān)督的首要方式，目前湖南高校章程的公開情況還未達(dá)到理想的狀態(tài)。第一，高校章程網(wǎng)絡(luò)公開不到位，經(jīng)檢索發(fā)現(xiàn)37所本科高等院校中有29所已在學(xué)校官網(wǎng)公布，76所高職院校中有47所已在學(xué)校官網(wǎng)公布，還有37所學(xué)校無法通過檢索得知公開情況。故湖南高校還需要抓緊時間落實(shí)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第三條第二款規(guī)定的高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)公開章程的要求。第二，部分高校章程公布位置不明顯，《湖南省教育廳關(guān)于做好全省高校章程實(shí)施工作的意見》中明確規(guī)定高校要在學(xué)校網(wǎng)站主頁設(shè)置專門欄目，在突出位置公布本校章程。當(dāng)前大多數(shù)高校章程公布在網(wǎng)站“學(xué)校概況”專欄處，其次是公布在網(wǎng)站首頁“信息公開”專欄下校園制度或政策制度處，少部分需要通過站內(nèi)關(guān)鍵詞搜索的方式才能找到章程的具體位置。高校章程公布位置不統(tǒng)一，不便于師生、社會公眾等查詢章程。

二是高校章程文本同質(zhì)化?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中就高校章程的建設(shè)提出了專門的要求，各類高等院校應(yīng)依法建立健全并彰顯其特色所在的章程與制度規(guī)范，要嚴(yán)格按照章程與制度規(guī)范的具體要求治理學(xué)校①參見 陳立鵬,楊陽.貫徹落實(shí)《教育規(guī)劃綱要》全面推動大學(xué)章程建設(shè)[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報,2010(08):25-30.。通過對已檢索到的76所高校章程文本對比分析，發(fā)現(xiàn)章程文本框架結(jié)構(gòu)基本相同，均是依照《暫行辦法》中規(guī)定的章程包含的三大要素進(jìn)行布局，一是作為教育組織法人所需具備的基本條款，二是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和基本制度，三是利益相關(guān)方的權(quán)利、義務(wù)。章程的文本框架一般是按照先序言，再是總則、學(xué)校功能和教育形式、管理體制與組織機(jī)構(gòu)、教職工、學(xué)生、經(jīng)費(fèi)與資產(chǎn)、學(xué)校與社會、?；?、校歌、校旗、校慶日，最后附則。除結(jié)構(gòu)基本相同外，文本的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容也存在同質(zhì)化現(xiàn)象，最大的區(qū)別在于序言和總則中規(guī)定的學(xué)校定位、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)理念、校訓(xùn)、校風(fēng)以及標(biāo)識和校慶日等部分。高校章程的同質(zhì)化使得高校在治理學(xué)校時主要依照細(xì)化后的各項(xiàng)校內(nèi)規(guī)范性文件，在高校實(shí)際運(yùn)行中高校章程的法律效力難以體現(xiàn)。

（四）高校權(quán)能與個體權(quán)利的保障失衡

教師與學(xué)生是高校的重要組成部分，高校的校內(nèi)制度理應(yīng)對師生的權(quán)利進(jìn)行充分的規(guī)定，當(dāng)前教師與學(xué)生的權(quán)利受到侵害時救濟(jì)機(jī)制不完善，無法充分維護(hù)師生的合法權(quán)益。

一是教師權(quán)利制度保障存在問題。第一，高校章程對教師權(quán)利規(guī)定片面。綜合《教師法》《高等教育法》《暫行辦法》中關(guān)于教師權(quán)利的規(guī)定，教師權(quán)利可歸納為教學(xué)權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)、評價學(xué)生權(quán)、取得報酬福利權(quán)、參與管理權(quán)、職業(yè)發(fā)展權(quán)和申訴救濟(jì)權(quán)七種類型②參見 湯娜,羅昆.大學(xué)章程中教師權(quán)利保障的困境與實(shí)現(xiàn)路徑——基于教育部已核準(zhǔn)的84所高校章程的文本分析[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報,2016(7):85-89.。湖南高校章程總體上對教師權(quán)利規(guī)定籠統(tǒng)，未能結(jié)合本校實(shí)際規(guī)定教師權(quán)利具體內(nèi)容，且部分學(xué)校權(quán)利規(guī)定不全面。此外，高校教師權(quán)利與職工權(quán)利區(qū)分不明確，多數(shù)學(xué)校未意識到不同身份的教職工其職責(zé)和權(quán)利不同而在章程中統(tǒng)一規(guī)定教職工權(quán)利。第二，高校章程對教師權(quán)利救濟(jì)規(guī)定不全。高校章程通常以 “賦權(quán)”的方式或者是在學(xué)校應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)條款中規(guī)定教師救濟(jì)權(quán)，雖在章程中表明教師有申訴的權(quán)利③例如《中*大學(xué)章程》第三十四條第七款中的規(guī)定“就職務(wù)聘用、福利待遇、評優(yōu)評獎、紀(jì)律處分等事項(xiàng)表達(dá)異議和提出申訴”。，但各校申訴受理事項(xiàng)不統(tǒng)一，申訴適用范圍、申訴程序、申訴時限等內(nèi)容章程未做規(guī)定。對教師權(quán)利救濟(jì)多數(shù)高校規(guī)定不明確，寬泛的表述為“學(xué)院建立和健全教職工權(quán)益保護(hù)機(jī)制，維護(hù)教職工合法權(quán)益”，但究竟建立、健全何種權(quán)利保護(hù)機(jī)制不明，這不利于教師權(quán)利的維護(hù)和保障。

二是學(xué)生管理的限度與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不明。近年來，高等教育領(lǐng)域圍繞著學(xué)位授予、開除學(xué)籍處分而引發(fā)的糾紛不斷涌現(xiàn)，這說明高校在學(xué)生管理方面與權(quán)利救濟(jì)方面還存在著問題。首先是高校章程中學(xué)生權(quán)利規(guī)定存在的問題。（1）學(xué)習(xí)自由權(quán)的規(guī)定不到位。學(xué)習(xí)自由權(quán)主要是指學(xué)生的學(xué)校選擇權(quán)、專業(yè)選擇權(quán)、課程選擇權(quán)、教師選擇權(quán)[8]。相較于本科高校，高等職業(yè)學(xué)校的章程則對學(xué)習(xí)自由權(quán)有所忽視，多數(shù)高等職業(yè)學(xué)校沒有規(guī)定學(xué)生的學(xué)習(xí)自由權(quán)。（2）學(xué)生權(quán)利救濟(jì)規(guī)定不明。湖南高校章程主要是對學(xué)生提出申訴以及學(xué)生申請行政復(fù)議或提起司法訴訟的權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，有學(xué)校只規(guī)定對有關(guān)部門提出申訴，未對“有關(guān)部門”作出解釋，表述不明確。部分學(xué)校章程只規(guī)定“建立學(xué)生權(quán)利保障機(jī)制，維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益”，規(guī)定得過于簡單抽象，難以在學(xué)生合法權(quán)益受到損害時給予明確的指示。其次是高校學(xué)生違紀(jì)處分制度中高校開除學(xué)籍處分規(guī)定的限度不同。高校在規(guī)定開除學(xué)籍處分的具體事由時應(yīng)嚴(yán)格按照《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）第五十二條規(guī)定的八種事由，不得泛化事由類型。但在實(shí)際制定過程中，不同高校因?qū)κ掠衫斫獬潭炔煌霈F(xiàn)了相同事由不同處分且差異較大的情況。以組織賭博為例，高校規(guī)定大致分為三種：一是給與留校察看或者開除學(xué)籍的處分，以中南大學(xué)、湖南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院為代表；二是給與記過以上處分，以湖南師范大學(xué)、湘潭大學(xué)為代表；三是雖提到賭博行為但沒有規(guī)定組織賭博行為的處分。這樣的規(guī)定使得許多學(xué)者發(fā)問“高校開除學(xué)籍的權(quán)力的界限何在”“高校是否應(yīng)該就開除學(xué)籍處分設(shè)定相同的事由”。最后是學(xué)生申訴制度存在的問題。一是申訴制度的適用范圍狹窄。各高校的“學(xué)生申訴處理辦法”僅能適用于高校學(xué)生不服學(xué)校違紀(jì)處分的場合，無法對高校后勤、行政人員侵害學(xué)生權(quán)益的行為作出處理。二是申訴制度同體監(jiān)管問題。各高校在“學(xué)生申訴處理辦法”中雖規(guī)定了學(xué)生申訴處理委員會的人員組成，但多數(shù)高校沒有對各類成員的比例明確規(guī)定，使得委員會組成人員中行政領(lǐng)導(dǎo)占比過大，教師、學(xué)生比例低，學(xué)生代表一般由負(fù)責(zé)的老師仔細(xì)挑選，通常是學(xué)生會主席和研究生會主席，這有損申訴制度的公正性與權(quán)威性。

二、湖南省高校校內(nèi)制度的理念指導(dǎo)與法理反思

通過上述對湖南省高校校內(nèi)制度種種問題的梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)上述存在的此權(quán)力與彼權(quán)力外延模糊、公權(quán)力對私權(quán)利不當(dāng)干預(yù)等問題，究其根本是傳統(tǒng)行政管理思維在大學(xué)場域的慣性影響。習(xí)近平總書記指出：“明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，在高校場域深化“依法治?！蓖瑯右采婕啊胺ㄖ误w系”和“法治能力”現(xiàn)代化的問題，主要體現(xiàn)為靜態(tài)與動態(tài)兩個維度[9]。

（一）“依法”：靜態(tài)維度的權(quán)力配置與權(quán)利保障

1.立德樹人：高校治理的核心目的

高校制度建設(shè)須立足于高校本體。布魯貝克說“每一個較大規(guī)模的現(xiàn)代社會……都需要建立一個機(jī)構(gòu)來傳遞深奧的知識，分析、批判現(xiàn)存的知識，并探索新的學(xué)問領(lǐng)域”[10]。對我國而言，近代意義上的大學(xué)是社會舶來品，而并非社會發(fā)展之產(chǎn)物，我國高等教育實(shí)踐與上層建筑的建構(gòu)不可分離。

《高等教育法》規(guī)定“高等教育的任務(wù)是培養(yǎng)具有社會責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級專門人才，發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”，由于我國高等教育是基于“人文主義”哲學(xué)，以“個人的全面發(fā)展”為導(dǎo)向，故提出“培養(yǎng)高級專門人才”和“發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化”兩大任務(wù)，統(tǒng)一于“立德樹人”根本任務(wù)之中①參見 范笑仙.哲學(xué)視角下新時代中國高等教育內(nèi)涵式發(fā)展[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報,2018(08):18-19.。因此，在校內(nèi)制度中處理權(quán)力、權(quán)利關(guān)系必須圍繞“立德樹人”這一根本任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“培養(yǎng)高級專門人才”和“發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化”兩大任務(wù)。一方面制度設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)“知識的治理”?；凇稇椃ā返谒氖邨l對學(xué)術(shù)自由的憲法保障，校內(nèi)制度受制于保護(hù)義務(wù)，應(yīng)維護(hù)自由從事學(xué)術(shù)活動的權(quán)利不受侵犯②參見 湛中樂,黃宇驍.再論學(xué)術(shù)自由:規(guī)范依據(jù)、消極權(quán)利與積極義務(wù)[J].法制與社會發(fā)展,2017,23(04):99-101.；湛中樂,黃宇驍.高校自主辦學(xué)法解釋論[J].華東政法大學(xué)學(xué)報,2020,23(03):96-98.。另一方面制度配權(quán)應(yīng)消解權(quán)力博弈。善治的重要標(biāo)志是和諧，要使政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和行政管理權(quán)之間達(dá)成協(xié)調(diào)共治，關(guān)鍵在于消除兩者之間的利益博弈，凝聚兩者合力于“立德樹人”根本任務(wù)①阿克塞爾羅德認(rèn)為，建立雙方穩(wěn)定的合作一大重要方式在于增大未來的影響，也即當(dāng)雙方都能妥善遇見影響雙方關(guān)系的未來因素時，雙方均愿意維持協(xié)調(diào)穩(wěn)定的合作關(guān)系，因此我們認(rèn)為實(shí)現(xiàn)兩種權(quán)力的和諧共贏，應(yīng)當(dāng)在校內(nèi)制度中細(xì)化權(quán)力的范疇、運(yùn)行規(guī)則、協(xié)調(diào)方式等，增加雙方對未來利益的可預(yù)見因素，凝聚兩者合力于“立德樹人”這一根本任務(wù)。參見[美]羅伯特·阿克塞爾羅德.合作的進(jìn)化[M].上海人民出版社,2007:88-94.。因而確立“立德樹人”之高校辦學(xué)核心目的，才能避免校內(nèi)制度淪為行政管理工具，回歸教育的應(yīng)然價值。

2.章程地位：規(guī)范治理的制度起點(diǎn)

承前所述，高校辦學(xué)核心目的在于“立德樹人”，而上述問題之出現(xiàn)究其根本是制度性質(zhì)不明確、效力不明晰，首先體現(xiàn)在大學(xué)章程沒有適應(yīng)于我國法律規(guī)范體系。大學(xué)章程是大學(xué)設(shè)立、獲得合法地位的基礎(chǔ)，同時大學(xué)章程也是連接內(nèi)外制度的紐帶，具有高于大學(xué)本身的法律效力[11]。主要體現(xiàn)下述兩種功能。

一是填補(bǔ)外部規(guī)范之缺失。強(qiáng)調(diào)“規(guī)則之治”的自治型法在高校場域內(nèi)面臨功能弱化、治理不能之風(fēng)險，是故塞爾茲尼克提出了回應(yīng)型法的新范式。其以目的為導(dǎo)向，開放自由裁量權(quán)以通過大量未型式化的行政行為，能夠適應(yīng)高校管理事務(wù)的靈活性、復(fù)雜性②參見 [美]諾內(nèi)特.轉(zhuǎn)變中的法律與社會[M].中國政法大學(xué)社,1994:85,92.。但此范式中高權(quán)行為“未被定義”和“未被約束”的弊病，內(nèi)含了由于尋求靈活性而放松約束的危險③參見 李傲.未型式化行政行為初探[J].法學(xué)評論,1999(3):89;趙宏.合作行政與行政法的體系變革[A].姜明安.行政法論叢-第17卷[C].法律出版社,2015:36.。因此在新范式中章程理應(yīng)成為規(guī)制工具，須基于各法律的調(diào)整目的進(jìn)行“本土化”補(bǔ)缺，實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制、自我限權(quán)。二是實(shí)現(xiàn)校內(nèi)制度文本之統(tǒng)一。富勒說法律的“首要品格是內(nèi)在的邏輯一致性，不應(yīng)存在矛盾是維持人類行為服從規(guī)則治理之法律的核心原則”，校內(nèi)制度須符合于章程和法律，此為控制高校各項(xiàng)權(quán)力的根本遵循[12]。一方面以法律保留原則限制國家行政權(quán)。所謂國家行政權(quán)系指涉及法律權(quán)利干涉之事項(xiàng)，遵循法律保留原則既是對保障基本權(quán)利的要求，也是法治國原則下依法行政的必要前提，須限其于《管理規(guī)定》《教師法》的規(guī)范限制④德國聯(lián)邦憲法法院在著名的定額案中明白指出，人民就學(xué)資格時涉及憲法所保障的受教育人權(quán)，大學(xué)裁量時必須依據(jù)法律而非大學(xué)自行頒訂的入學(xué)原則。我國的“甘露不服暨南大學(xué)開除學(xué)籍決定案”“田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案”中法官均認(rèn)為高校給予開除學(xué)籍處分、制定處分規(guī)范，均不能違背《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》相應(yīng)條文。參見陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論[M].山東人民出版社,2001:354-355,361.;北京市第一中級人民法院(1999)一中行終字第73號行政判決書;最高人民法院(2011)行提字第12號行政判決書.。二是以法律優(yōu)先原則限制自治行政權(quán)。高?；凇稇椃ā贰陡叩冉逃ā废碛凶灾鞴芾淼莫?dú)立法人地位，故其可通過基本權(quán)利的防御功能排除立法權(quán)、行政權(quán)對高校自主辦學(xué)事項(xiàng)的恣意干涉，僅需符合法律優(yōu)先原則的“不抵觸”即可⑤在我國一些司法實(shí)踐中法官也秉持此審查標(biāo)準(zhǔn)，例如“曾睿訴江蘇省教育廳教育行政管理案”中法官認(rèn)為“大學(xué)行使自治權(quán)，依法自主辦學(xué)，民主管理的范疇，在不違反法律規(guī)范的前提下，其合理性問題，不屬于江蘇省教育廳的審查范圍，法院對此亦不予審查和評判”。參見江蘇省高級人民法院(2019)蘇行終1742號行政判決書.;張翔.基本權(quán)利的雙重性質(zhì)[J].法學(xué)研究,2005(3):25.。

3.權(quán)責(zé)一致：控制權(quán)力恣意的制度框架

孟德斯鳩曾言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”[13]。習(xí)近平則進(jìn)一步指出：“權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用?！被谝?guī)范權(quán)力行使之考量，須遵循“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”原則，以防止權(quán)力恣意和濫用⑥參見 段斌斌.從形式法治邁向?qū)嵸|(zhì)法治：高等學(xué)校依法治校的戰(zhàn)略選擇[J].高等教育研究,2021,42(06):44；江必新,李洋.習(xí)近平法治思想關(guān)于法治中國建設(shè)相關(guān)論述的理論建樹和實(shí)踐發(fā)展[J].法學(xué),2021(9):13.。

法律話語的缺失往往引發(fā)權(quán)力恣意問題。審視高等教育法律規(guī)范，其內(nèi)容明顯存在法律話語不完全的問題。以《高等教育法》為例，全篇六十九個條款中僅第六十六條規(guī)定了處罰，而《管理規(guī)定》中僅第六十五條規(guī)定“依據(jù)有關(guān)法律和相關(guān)規(guī)定，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任”。即使按上述條款之規(guī)定，依然無法解釋誰來受理、誰來追責(zé)、責(zé)任如何的問題。法律話語具有其本質(zhì)屬性，規(guī)范性要素就是指作為一種思維實(shí)體存在的法律話語所具有的基本特性。[14]在凱爾森看來，法律話語的規(guī)范性就體現(xiàn)在法律作為秩序，以強(qiáng)制行為對不履行義務(wù)的成員加以制裁①參見 [奧]凱爾森.法與國家的一般理論[M].商務(wù)印書館,2017:62.。因此在授權(quán)主義調(diào)整的進(jìn)路下，高校通過表意能夠產(chǎn)生某種法律效果，但若此行為有適法性瑕疵時，相對人應(yīng)基于另一規(guī)范享有撤銷權(quán)，以通過法律途徑使此種法律關(guān)系歸于消滅，進(jìn)而追究違法主體之責(zé)任②參見 陳裕琨.分析法學(xué)對行為概念的重建[J].法學(xué)研究,2003(3):22-23.。但如果法律話語缺失或不健全，僅有授權(quán)高校之規(guī)范而無追責(zé)之途徑，權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡易導(dǎo)致權(quán)力恣意。

4.權(quán)利保障：擺脫隸屬關(guān)系的桎梏

長期以來，囿于蘇聯(lián)高校辦學(xué)思想的影響，我國教育行政理論基礎(chǔ)基本屬于管理論，個人自由的思想和學(xué)術(shù)自由的觀念被徹底否認(rèn)③參見 周光禮.教育行政與教育法——法學(xué)視野中的學(xué)術(shù)自由與政府干預(yù)[J].江漢論壇,2003(6):123.。盡管《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》以及《教育法》《高等教育法》等文件試圖通過高校自主管理和高校管理體制改革以弱化行政權(quán)，打破高等教育的畸形法律關(guān)系，但收效甚微[19]。因此，在管理論思維下，特別權(quán)力關(guān)系論和特別勤務(wù)關(guān)系論主導(dǎo)了教育行政法治，忽略了對實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利的雙重保障。

故此，加強(qiáng)權(quán)利保障的制度構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)依法治校的重要環(huán)節(jié)。如哈耶克所言，每個人之所以享有法律下的自由領(lǐng)域，其目的在于個人能夠充分地運(yùn)用他自己的知識自由行為，這離不開實(shí)體和程序權(quán)利的雙重保護(hù)④參見 [英]弗里德利希·馮·哈耶克.自由秩序原理[M].三聯(lián)書店,1997:195.。對實(shí)體權(quán)利而言，校內(nèi)制度的首要品格是合法性，在實(shí)體權(quán)利領(lǐng)域須遵循法律保留和法律優(yōu)位原則的限制；對程序權(quán)利而言，其存在能通過事實(shí)、證據(jù)以及平等對話，以制約自由裁量權(quán)。⑤參見 王錫鋅.行政程序理性原則論要[J].法商研究(中南政法學(xué)院學(xué)報),2000(4):23.回歸“立德樹人”根本任務(wù)，只有充分保障上述兩種權(quán)利，教師和學(xué)生才能在學(xué)術(shù)研究和個人培養(yǎng)領(lǐng)域自由選擇，實(shí)現(xiàn)“培養(yǎng)高級專門人才”和“發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化”兩大任務(wù)?！督逃筷P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見》將“健全師生權(quán)益保護(hù)救濟(jì)機(jī)制”列為高校法治工作五項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容之一，可見高校權(quán)利保障終須回歸校內(nèi)制度中的權(quán)益保障機(jī)制。

（二）“治校”動態(tài)維度的功能彰顯與運(yùn)行邏輯

黨的十八屆三中全會正式提出“推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化”后，學(xué)校治理自此成為教育界熱門話題。隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，各方法律意識的增強(qiáng)，高校管理愈發(fā)復(fù)雜，高校與師生、社會其他組織之間的糾紛增多。為保障高校的科學(xué)和諧發(fā)展，預(yù)防和處理各種矛盾糾紛，協(xié)調(diào)各方利益，要堅(jiān)持“依法治?！?，最終實(shí)現(xiàn)學(xué)校治理現(xiàn)代化。

1.法治意識：權(quán)力運(yùn)行的自覺指引

法治意識才是治理能力的核心，高校法治意識在高校治理中具有重要地位。首先，高校法治意識使高校治理體系嚴(yán)整化。高校治理的體系化和結(jié)構(gòu)化包含著諸多元素和模型，法治意識的相對缺失將會導(dǎo)致高校治理存在短板或者缺陷，其他任何治理元素都不能背離法治意識和法律規(guī)范的前提下單獨(dú)運(yùn)行[15]。其次，高校法治意識為高校治理手段提供有機(jī)保障。在治理現(xiàn)代化的背景下，任何手段都要遵循法律法治，高校的人才培養(yǎng)與交流、教學(xué)與科學(xué)研究等都需要通過制度的具體規(guī)定進(jìn)行，在高校法治意識的指引下規(guī)范和矯正治理手段，從而保障法治手段的運(yùn)用合理且合法。再者高校法治意識使高校治理制度法治化，高校治理可分為外部治理與內(nèi)部治理，外部治理以立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)則為依據(jù)，內(nèi)部治理則在以高校章程為核心，其他制度為配套的治理體系下運(yùn)作，最后高校法治意識為高校治理能力提供支撐，高校的治理能力中首要的是高校領(lǐng)導(dǎo)的治理能力，高校的領(lǐng)導(dǎo)者需要有魄力、有膽識，但最為重要的是具有法治意識，各種能力都需要在法治意識的支撐下才能產(chǎn)生實(shí)際效果。

2.價值抉擇：形式法治、實(shí)質(zhì)法治、程序法治的結(jié)合

校內(nèi)制度作為現(xiàn)代高校治理的制度載體是高校自治的重要依據(jù)。為使依法治校有法治化的規(guī)則基礎(chǔ)，校內(nèi)制度在技術(shù)層面應(yīng)當(dāng)滿足形式法治，在制定和實(shí)施程序上符合程序法治，在具體內(nèi)容方面切合實(shí)質(zhì)法治。

形式法治具體是指校內(nèi)制度的文件名稱，發(fā)布形式、文本格式、結(jié)構(gòu)編排等方面要有相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。通過規(guī)范以上內(nèi)容，解決各高校校內(nèi)制度文件名稱使用混亂、發(fā)布形式隨意、文本格式雜亂、結(jié)構(gòu)不合理、邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}。當(dāng)這些技術(shù)方面具備合法性、合規(guī)性時，高校各制度規(guī)范才可以被視為規(guī)范文件而具有“準(zhǔn)法”之效力。實(shí)質(zhì)法治要求校內(nèi)制度的原則以及具體條文規(guī)范在內(nèi)容上應(yīng)合乎憲法、法律、法規(guī)等上位法，從而保障師生權(quán)利，制約監(jiān)督高校公權(quán)力。當(dāng)前各校內(nèi)制度制定主體較多，主體立規(guī)能力和立規(guī)水平參差不齊，導(dǎo)致校內(nèi)制度質(zhì)量不一，有的甚至?xí)c上位法相抵觸。程序法治是對校內(nèi)制度的制定和實(shí)施應(yīng)遵循正當(dāng)性程序原則的要求。程序法治之具體內(nèi)容主要有遵循基本的程序階段、遵循民主、公開、說明理由等確保程序正當(dāng)?shù)幕局贫萚16]。目前多數(shù)高校校內(nèi)制度制定程序不嚴(yán)格、不規(guī)范，校內(nèi)制度未經(jīng)基本程序階段就草草發(fā)布的情況時有發(fā)生，現(xiàn)行立法基本制度蘊(yùn)含民主、公開、說明理由等程序正當(dāng)功能，并未能在高校規(guī)范制定實(shí)踐中得以嚴(yán)格、有效地貫徹落實(shí)。

形式法治、實(shí)質(zhì)法治以及程序法治是深入理解依法治校的理論之匙。形式法治看重治校規(guī)則的形式要件，突出依法而治，強(qiáng)調(diào)治校秩序；實(shí)質(zhì)法治注重治校規(guī)則的實(shí)質(zhì)價值，奉行良法善治，重視權(quán)益保障；程序法治側(cè)重治校規(guī)則的制定、實(shí)施過程中的正當(dāng)程序性，突出依法而治的公開與民主。

3.民主參與：治理共同體的邏輯延伸

依法治校以民主參與為基礎(chǔ)，民主參與水平是衡量法治化程度的重要指標(biāo)之一。健全民主參與學(xué)校管理的制度和機(jī)制，暢通渠道，使基層的意見和建議成為決策者的智慧來源，組織校務(wù)委員會、學(xué)術(shù)委員會和師生參與學(xué)校決策和管理工作，理應(yīng)成為我國高校民主辦學(xué)的有效形式①周倩.法治維度下我國高校內(nèi)部管理體制改革[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報,2015(8):18-23.。按照高校管理工作性質(zhì)的不同，各委員會以及師生參與高校管理的范圍可以分為兩個方面：一是過程參與，二是決策參與。

首先，校務(wù)委員會作為學(xué)校咨詢審議機(jī)構(gòu)，應(yīng)注重師生代表的參與率，把其作為師生員工參與行政事務(wù)管理的平臺，需要對學(xué)校的辦學(xué)方針、中長期建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、校內(nèi)重大改革、關(guān)于經(jīng)費(fèi)、建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)等重大性事項(xiàng)、以及教職員工關(guān)心的重要問題等進(jìn)行論證，并提供咨詢和建議。其次，學(xué)術(shù)委員會在審議學(xué)科和專業(yè)設(shè)置，審議教學(xué)和科學(xué)研究計(jì)劃方案，評定教學(xué)和科學(xué)研究成果等方面發(fā)揮作用。學(xué)術(shù)委員會要在法律規(guī)定的框架內(nèi)開展工作，對涉及學(xué)校建設(shè)和發(fā)展的重大事項(xiàng)出謀劃策，提建議，做咨詢，真正起到參謀決策作用。再者教職工代表大會作為教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式，應(yīng)充分調(diào)動廣大教職工的積極性，行使民主權(quán)利。湖南高校需加快速度建立健全高校教職工代表大會制度，明確職代會的職權(quán)和地位，拓寬教職工參與學(xué)校決策和管理的渠道。最后，學(xué)生以學(xué)生代表大會以及個人的形式參與重大決策以及校規(guī)制定等涉及學(xué)生重要權(quán)益的活動。學(xué)生代表大會統(tǒng)一收集整理學(xué)生反映的問題上報，下發(fā)活動通知來保障學(xué)生對學(xué)校管理活動的知情權(quán)和參與權(quán)，同時學(xué)校需加強(qiáng)對學(xué)生代表大會工作的指導(dǎo)，讓學(xué)生代表大會充分發(fā)揮其功能與作用。學(xué)生個人則可以通過網(wǎng)絡(luò)在學(xué)校的陽光服務(wù)平臺對教師的評教監(jiān)督、后勤服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督、獎助學(xué)金的評定提出意見和建議。

4.軟硬兼施：厘清規(guī)則性質(zhì)與功能

我國《教育法》規(guī)定章程是大學(xué)自主管理的直接依據(jù)，即章程是高校成立、運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，是學(xué)校依法治校與自主管理的首要依據(jù)。為使高校治理運(yùn)轉(zhuǎn)順利，首先要厘清章程的性質(zhì)，從制定主體屬性、約束力來源、制定的過程以及爭議解決機(jī)制來看，我國的高校章程與軟法在基本屬性上的高度契合，可被定義為軟法。

首先，制定主體屬性層面，軟法的制定主體具有非國家性的特點(diǎn)，一般是非國家正式立法機(jī)關(guān)。高校章程制定權(quán)來自于法律的授權(quán)，章程的制定機(jī)關(guān)并非國家機(jī)關(guān)，就公立高校而言制定主體是學(xué)校的內(nèi)部權(quán)力機(jī)構(gòu)。其次，約束力的來源層面，軟法多為一種社會強(qiáng)制，不具有國家強(qiáng)制力，通常以承諾、輿論譴責(zé)、紀(jì)律制裁對其進(jìn)行約束①參見 張愛淑,丁三青,杜卉卉.論軟法視閾下的現(xiàn)代大學(xué)章程建設(shè)[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報,2013(11):8-12.。大學(xué)章程作為統(tǒng)領(lǐng)校內(nèi)各類規(guī)章制度的“憲法”和高校的制度總綱，其約束力主要源于激勵機(jī)制、利益驅(qū)導(dǎo)等，如教師基于考勤獎勵制度而勤于科研教學(xué)。再次，制定過程層面，軟法的制定過程較“硬法”而言更為開放，更注重對話溝通及共識與認(rèn)同，具有公眾廣泛參與的特點(diǎn)。制定大學(xué)章程需要廣泛征求各利益相關(guān)者的意見，調(diào)動多方積極性，進(jìn)行充分的商討和論證，最終達(dá)成最大共識。最后，爭議解決機(jī)制層面，一般情況下，基于軟法非強(qiáng)制性的特點(diǎn)，爭議多以協(xié)商、仲裁或內(nèi)部監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制解決。同樣，章程以及校內(nèi)規(guī)章制度相關(guān)的爭議一般由大學(xué)作為主體方與其成員協(xié)商解決，或者是提請校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)或教育行政部門裁決，而非以司法裁判為主要解決方式。以高校章程為根本法，其他各類規(guī)范體系和規(guī)章制度相配套的高校軟法體系是建立現(xiàn)代高校校內(nèi)制度的內(nèi)在要求，軟硬兼施的新型教育管理模式是高校治理的重要手段。

三、湖南省高校校內(nèi)制度的權(quán)能平衡與功能重構(gòu)

本文已圍繞我國高等教育之本體，從靜態(tài)和動態(tài)兩個維度對前述問題進(jìn)行了分析，高校校內(nèi)制度“向何處去”亦趨于明朗。正如亞里士多德所言：“法律是秩序，但是好的法律才會創(chuàng)造好的秩序”，校內(nèi)制度是依法治校的基本遵循，需要在具體建構(gòu)中厘清關(guān)系、平衡利益，才能發(fā)揮其在控制治理權(quán)能、保障個體權(quán)利、增進(jìn)管理民主方面的規(guī)范功能和價值指引，主要有組織法、權(quán)利法、程序法三條展開路徑。

（一）組織法：合理配權(quán)、完善監(jiān)督

首先是加強(qiáng)黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出：“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們的最大制度優(yōu)勢[17]?！币虼耍邳h委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行高校治理，才能夠回答“辦什么樣的大學(xué)、怎樣辦大學(xué)的根本問題”。本文提出的黨委職權(quán)界限模糊、議事規(guī)則抽象之問題，主要有兩個方面的改進(jìn)方式。一是劃定議事范圍。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)一切，并不代表在高校場域內(nèi)黨的職責(zé)是包辦一切，而是要發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”作用[18]。黨委議事范圍應(yīng)當(dāng)遵循重要性、根本性、發(fā)展性的標(biāo)準(zhǔn)。在確定量的范圍上，例如高校重要資產(chǎn)處置等大額度資金運(yùn)作事項(xiàng)等學(xué)校重大項(xiàng)目，高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)本校辦學(xué)的實(shí)際情況劃定明確的標(biāo)準(zhǔn)。在質(zhì)的范圍劃分上，例如學(xué)校安全穩(wěn)定重要事項(xiàng)等，應(yīng)制定原則性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，通過抽象與具體相結(jié)合加以判斷。二是明確議事規(guī)則。首先是議題產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)通暢。黨委的議事范圍具有廣泛性、宏觀性、全局性的特點(diǎn)，因此高校各個層次、各個方面的問題都有進(jìn)入議事程序的空間。其次是決策方式應(yīng)當(dāng)科學(xué)。在決策程序和表決方式上，應(yīng)當(dāng)規(guī)定重要性不同的事項(xiàng)有不同的決策程序、表決方式和通過條件。最后是執(zhí)行安排應(yīng)當(dāng)明確。在規(guī)則設(shè)計(jì)中，執(zhí)行方面應(yīng)當(dāng)避免統(tǒng)一打包給校務(wù)會議，應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)和事項(xiàng)性質(zhì)分解至領(lǐng)導(dǎo)班子成員，落實(shí)黨委對相應(yīng)行政部門的監(jiān)督和督促作用。

其次是細(xì)化校長負(fù)責(zé)制。長期以來，高校的行政化嚴(yán)重制約高校的創(chuàng)新并且阻礙大學(xué)制度的建設(shè)，因此高校的“去行政化”是大學(xué)制度改革的重要內(nèi)容[19]?！靶ｉL負(fù)責(zé)制”既要服膺黨委領(lǐng)導(dǎo)，又要“尊重并支持學(xué)術(shù)委員會獨(dú)立行使職權(quán)”，故而實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力高效運(yùn)轉(zhuǎn)有待下述三方面的改進(jìn)。一是加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)系。信任是集體團(tuán)隊(duì)建立的基礎(chǔ)，也是組織存在的基礎(chǔ)[20]。通過經(jīng)常性的溝通機(jī)制推動思想動態(tài)和工作情況的常態(tài)性交換，能夠加強(qiáng)黨政協(xié)調(diào)、建立共識信任，凝聚高校治理合力。二是建立權(quán)責(zé)清單。權(quán)責(zé)清單制度是規(guī)范高校權(quán)力、實(shí)現(xiàn)依法治校的重要環(huán)節(jié)。高校的權(quán)力與責(zé)任在總量上一致，但是權(quán)力事項(xiàng)與責(zé)任事項(xiàng)、權(quán)力主體與責(zé)任主體未必一一對應(yīng)，故而更易產(chǎn)生行政效率低下、協(xié)同治理乏力等消極現(xiàn)象，因此高校應(yīng)當(dāng)通過權(quán)責(zé)清單設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)這一矛盾。三是進(jìn)行績效管理。一方面是設(shè)置合理考核標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)范權(quán)力的工具理性與價值理性，兼顧高校的學(xué)術(shù)自由、人才培養(yǎng)等任務(wù)；另一方面是制定合理獎懲制度，利用經(jīng)濟(jì)理性人特點(diǎn)約束權(quán)力主體在職權(quán)履行上的恣意選擇。

最后保障學(xué)術(shù)自治管理?！兑?guī)程》明確了學(xué)術(shù)委員會是學(xué)術(shù)管理體系與組織架構(gòu)的核心、是法定的高?！白罡邔W(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)”。囿于權(quán)力慣性和思想定勢的影響，矯正學(xué)術(shù)權(quán)力的附屬狀態(tài)、回歸學(xué)術(shù)委員會的應(yīng)然地位。一是完善委員組成。一方面產(chǎn)生程序應(yīng)體現(xiàn)民主，既應(yīng)糾正黨政部門在產(chǎn)生途徑的最終決定權(quán)，同時需擴(kuò)增和通暢基層選舉委員的途徑。另一方面完善組成結(jié)構(gòu)，《規(guī)程》的比例限制于排除了外部力量“一票否決”的可能，因此規(guī)則細(xì)化中應(yīng)遵循“不抵觸”原則。二是細(xì)化職權(quán)事項(xiàng)。通過制定權(quán)力介入負(fù)面清單，學(xué)術(shù)委員會對限為審議權(quán)之外的事項(xiàng)均應(yīng)享有充分的決定權(quán)。最后是理順議事規(guī)則。一方面，在議題設(shè)置方面應(yīng)體現(xiàn)學(xué)術(shù)主導(dǎo)，擴(kuò)大議題進(jìn)入議事討論的途徑，保證各學(xué)術(shù)事務(wù)都能獲得較為充分的溝通。另一方面，細(xì)化決策程序，通過健全意見溝通程序、投票方式設(shè)計(jì)等，使每位委員的意見都能獲得充分交流。

（二）權(quán)利法：基于地位差異的互動與平衡

首先是政府、社會與高校權(quán)利的平衡。高等教育管理權(quán)力在政府、學(xué)校和社會之間的重構(gòu)與改組關(guān)鍵在于構(gòu)建政府、社會和高校的三方治理模式。囿于政府和高校各自治理的局限，現(xiàn)代高校治理需要在政府和高校之間引入社會團(tuán)體第三方力量，并將教育管理權(quán)力在三者之間合理劃分，明確各自的權(quán)力性質(zhì)和作用對象，避免權(quán)力的缺位或權(quán)力的濫用。政府除教育政策制定以及財(cái)政撥款外，最主要的便是以實(shí)施監(jiān)督的方式參與高校治理，例如事前通過制定法規(guī)、規(guī)章規(guī)范高校行為，事中審核高校章程，事后對高校違法辦學(xué)采取處罰措施。各級政府的權(quán)力權(quán)限大小必須由法律確認(rèn)，政府需在法律授權(quán)范圍內(nèi)依法管理高校，按照法定的程序和方式行使權(quán)力。社會團(tuán)體起到監(jiān)督與客觀評價的作用，從以下三個方面體現(xiàn)：一是通過參與政府高等教育政策的制定表達(dá)高校的利益訴求；二是協(xié)助高校制定規(guī)則并監(jiān)督規(guī)則實(shí)施；三是加強(qiáng)各方信息、人員溝通交流以達(dá)成合作，包括高校內(nèi)部、高校與工商企業(yè)以及高校與政府之間進(jìn)行的合作和協(xié)商。學(xué)校權(quán)利來自于法律法規(guī)的授權(quán)以及政府委托，在政府和社會團(tuán)體的協(xié)助下進(jìn)行決策和執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)自治和學(xué)術(shù)自由。學(xué)校權(quán)利主要在大學(xué)自治中得以體現(xiàn)，大學(xué)自治是西方大學(xué)存在的基礎(chǔ)，我國正式的教育立法與文件中，并未使用“大學(xué)自治權(quán)”這一術(shù)語，而是使用了“辦學(xué)自主權(quán)”①1993年《中國教育改革與發(fā)展綱要》提出要“進(jìn)一步擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，1998年《高等教育法》第十一條規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010一2020年)》提出要“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”。，我國的大學(xué)自主權(quán)實(shí)際上由民事權(quán)和行政權(quán)兩部分組成。民事權(quán)利主要是指自主開展科學(xué)研究、教學(xué)活動以及文化交流、自主管理與使用教學(xué)設(shè)施等權(quán)利，而行政權(quán)是高校作為行政執(zhí)法主體，對學(xué)員進(jìn)行學(xué)籍管理、學(xué)生違紀(jì)處分、授予證書等權(quán)力，對教職工進(jìn)行獎勵與處分、職稱評聘等權(quán)力。

其次是教師權(quán)利基于學(xué)術(shù)權(quán)利的內(nèi)涵重述。學(xué)術(shù)權(quán)利是高校教師的基本權(quán)利，具體是指在憲法、法律、規(guī)章等保障和約束范圍內(nèi)，高校教師在從事學(xué)術(shù)事務(wù)與活動、教學(xué)事務(wù)與活動時所享有學(xué)術(shù)研究權(quán)、學(xué)術(shù)表達(dá)權(quán)、學(xué)術(shù)治理權(quán)，學(xué)術(shù)收益權(quán)、學(xué)術(shù)發(fā)展權(quán)以及學(xué)術(shù)救濟(jì)權(quán)等權(quán)利①胡甲剛,陶軍.大學(xué)教師學(xué)術(shù)權(quán)利的內(nèi)涵解析[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報,2019(4):71-78.?；诟咝⒔搪毠?quán)利與教師權(quán)利混同的情況，高校需明確學(xué)術(shù)權(quán)利的主體特指承擔(dān)教學(xué)和科研任務(wù)并擁有高校教師身份的人，高校在規(guī)定教師權(quán)利時應(yīng)注意區(qū)分教師與行政人員和后勤人員的不同，在高校章程中專章規(guī)定教師的權(quán)利。由于高校章程對教師權(quán)利采取概括式條款規(guī)定，使得教師對自己所享有的權(quán)利不明確，可能許多時候還意識不到自身的權(quán)利受到了侵害。故高校章程作為維護(hù)教師權(quán)益、保障教師各項(xiàng)權(quán)利順利實(shí)施的規(guī)范性制度，應(yīng)當(dāng)在制定時明確規(guī)定教師的學(xué)術(shù)權(quán)利，并對各項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)涵細(xì)化，使之具體可操作性強(qiáng)。以學(xué)術(shù)發(fā)展權(quán)利為例，多數(shù)高校規(guī)定“公平獲得自身發(fā)展所需的相應(yīng)工作機(jī)會和條件”，具體是何機(jī)會和條件不知，過于抽象?？梢砸?guī)定為“高校應(yīng)公平的為教師創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)學(xué)術(shù)發(fā)展環(huán)境、提供充分的學(xué)術(shù)發(fā)展機(jī)會，健全學(xué)術(shù)人才培育和建設(shè)計(jì)劃、鼓勵高校教師參加研修和培訓(xùn)，建立學(xué)術(shù)交流與外出訪學(xué)制度、為教師提供參加學(xué)術(shù)交流與國際學(xué)術(shù)會議、到境內(nèi)外訪學(xué)、攻讀更高學(xué)位的機(jī)會等，制定科學(xué)公平的職稱評定和職位晉升政策。

最后是學(xué)生權(quán)利的規(guī)定要遵循法律保留原則、比例原則。法律保留原則是指特定領(lǐng)域的國家事務(wù)應(yīng)保留由立法者以法律規(guī)定，行政權(quán)惟依法律的指示始能決定行止。即特定領(lǐng)域的行政行為，非有法律依據(jù)不得為之[21]。故高校在行使權(quán)利時不能侵害憲法所規(guī)定的基本權(quán)利，憲法中規(guī)定學(xué)生享有信仰、表達(dá)、婚姻、人身等方面的自由以及受教育權(quán)等權(quán)利，故高校在制定校內(nèi)制度時，需根據(jù)上位法中對以上權(quán)利的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，不可隨意限制或剝奪學(xué)生所享有的以上權(quán)利，尤其是校規(guī)規(guī)定不能嚴(yán)格于法律法規(guī)。比例原則是指行政主體在作出行政行為時既要考慮到行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也要考慮到行政相對人的權(quán)利保護(hù)，使行政目的與行政手段保持在適度的比例范圍內(nèi)[22]。高校對學(xué)生進(jìn)行管理、實(shí)施教育懲戒時應(yīng)遵循比例原則，高校在作出懲戒時必須要根據(jù)學(xué)生的違反校內(nèi)制度的事實(shí)，造成損害的嚴(yán)重程度來確定相應(yīng)的處分，在幾種手段都可以達(dá)到懲戒的目的時，應(yīng)選擇對學(xué)生影響最小的手段。

（三）程序法：共建共治的制度支撐

首先是構(gòu)建民主協(xié)商機(jī)制。正如盧梭所言：“公共力量就必須有一個適當(dāng)?shù)拇砣藖戆阉Y(jié)合在一起，并使它按照公意的指示而活動”[23]。高校作為自治組織，其權(quán)力出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)各權(quán)利主體的利益共識，故而高校在進(jìn)行抽象行政行為時，應(yīng)體現(xiàn)程序價值。一是通過程序構(gòu)建強(qiáng)、化民主參與。利用信息技術(shù)扁平化特點(diǎn)擴(kuò)增權(quán)利主體在話語表達(dá)和有效協(xié)商上的機(jī)會，各高?？赏ㄟ^建立健全匿名建議投訴、集體意見表達(dá)、意見處理監(jiān)督等制度解決各主體的“敢為”問題，實(shí)現(xiàn)公眾“充權(quán)”。二是通過程序構(gòu)建排除權(quán)力恣意。一方面將信息公開落實(shí)到抽象行政全過程，通過信息公示平臺化解信息不對稱的民主參與障礙；另一方面健全聽證制度，通過充分的利益代表使多元利益達(dá)成治理共識。三是通過程序構(gòu)建提高決策能力。一方面在規(guī)劃立項(xiàng)等環(huán)節(jié)強(qiáng)化領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姍?quán)重，發(fā)揮專門問題上的“知識治理”效能；另一方面應(yīng)建立決策與執(zhí)行相分離的程序，推動高校內(nèi)部簡政放權(quán)，將決策權(quán)下沉或賦予代表性或?qū)I(yè)性更強(qiáng)的機(jī)構(gòu)，例如教職工代表大會等，以提升決策質(zhì)量、提高治理效能。

其次確保懲戒程序正當(dāng)。有學(xué)者對1999年-2016年高校教育懲戒訴訟案例統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，自2014年確立人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的制度，高校教育懲戒訴訟案件數(shù)量急劇增長，其中因違反法定程序?qū)嵤徒涠鴶≡V的案例占比最多①參見 戴國立.高校教育懲戒訴訟的現(xiàn)狀考察與制度反思——基于78個高校教育懲戒訴訟案例的實(shí)證分析[J].教育發(fā)展研究，2020(1):52-58.。正當(dāng)程序原則要求行政機(jī)關(guān)在作出影響當(dāng)事人權(quán)益的行政行為時，應(yīng)當(dāng)履行事前告知、說明根據(jù)和理由、聽取相對人陳述和申辯、事后為當(dāng)事人提供法律救濟(jì)等正當(dāng)法律程序。[24]高校教育懲戒應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序原則，即高校要嚴(yán)格按照法律法規(guī)以及校內(nèi)制度規(guī)定的方式、步驟、順序、時間作出懲戒決定。教育懲戒決定作出的全過程都要體現(xiàn)正當(dāng)程序原則的要求，為保障學(xué)生知情權(quán)，在懲戒決定作出前，高校要將懲戒事實(shí)、理由告知學(xué)生；在懲戒決定作出過程中，高校為充分了解客觀事實(shí)，應(yīng)聽取學(xué)生的陳述和申辯，必要時應(yīng)進(jìn)行聽證，防止因錯誤懲戒或過度懲戒而引發(fā)申訴或訴訟；在作出懲戒決定后要及時履行送達(dá)程序，準(zhǔn)確告知被懲戒學(xué)生對懲戒決定不服的救濟(jì)方式。

最后是完善申訴程序。休厄特大法官指出：“公平必須公開地、在毫無疑問地被人們所能夠看得見的情況下實(shí)施”，這就是“看得見的正義”，作為申訴程序的價值，既包括符合實(shí)體公正、裁量合理的外在價值，也包括自然公正、理性對話的內(nèi)在價值[25]。一是擴(kuò)大受理范圍保障程序訴權(quán)?！稌盒修k法》規(guī)定校內(nèi)救濟(jì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以人為本的辦學(xué)理念，在《教育法》和《教師法》基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)張教師和學(xué)生享有的程序訴權(quán)，以規(guī)范學(xué)校、教師、工作人員的公權(quán)力行為。二是完善環(huán)節(jié)設(shè)定體現(xiàn)程序正義。在申訴程序的環(huán)節(jié)設(shè)定上，既兼顧程序效率又兼顧程序公正。一方面對涉及《憲法》《教育法》中權(quán)利的決定，如開除學(xué)籍、限制科研等，在申訴程序的環(huán)節(jié)設(shè)定上應(yīng)當(dāng)納入聽證、鑒定等環(huán)節(jié)，使程序結(jié)果最大限度地接近實(shí)體正義；而對于一般權(quán)利的決定，可以適當(dāng)?shù)靥岣叱绦蛐?、僅保證核心的程序環(huán)節(jié)，即使當(dāng)事人對程序結(jié)果有質(zhì)疑或異議，可以再行通過校外申訴或訴訟等途徑獲得救濟(jì)。

結(jié)語

依法治校是法治中國建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，校內(nèi)制度的法治化建設(shè)也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在高校場域的邏輯延伸。高校校內(nèi)制度作為現(xiàn)代高校治理的規(guī)范依據(jù)，將是我國高校邁向世界一流大學(xué)的重要支撐?，F(xiàn)代高校校內(nèi)制度法治化建設(shè)涉及到各種要素的協(xié)調(diào)與平衡，建立合法有效且能得以充分實(shí)施的湖南高校校內(nèi)制度，必須牢牢抓住“立德樹人”這一根本目的，深刻反思湖南高校校內(nèi)制度建設(shè)面臨的困境，厘清現(xiàn)代高校教育管理的理念脈絡(luò)與高校治理邏輯，強(qiáng)化法治思維、法治意識，找到現(xiàn)代高校校內(nèi)制度法治化建設(shè)的突破口，從而縮短現(xiàn)代高校校內(nèi)制度法治化建設(shè)過程，最終實(shí)現(xiàn)高校章程的終極價值目標(biāo)——現(xiàn)代高校法治治理。