翟小亞, 盧 毅

〔浙江師范大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 321004〕

一、問(wèn)題的提出

在城市各治理主體積極探索“多元共治”治理格局的同時(shí)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件之下的城市治理體系仍是以政府主導(dǎo)的自上而下管控模式為主，政府主導(dǎo)甚至全權(quán)包攬了疫情排查、防控、宣傳、收治、治安等基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)。[1]在面對(duì)疫情時(shí)，政府首要的任務(wù)是控制并隔離傳染源，即實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)疫區(qū)返回人員的排查和篩選、隔離與監(jiān)督、保護(hù)與善后。在基層政府及基層社區(qū)工作人員實(shí)施篩查的過(guò)程中，存在一個(gè)重大的“灰色地帶”——“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”是特殊時(shí)期的歷史產(chǎn)物，容納了眾多“新移民”，但其管理主體、治理對(duì)象與治理模式都相對(duì)模糊，疫情下的治理效果仍存在諸多不足。針對(duì)存在治理困境的“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)及人口，研究堵漏措施和常態(tài)治理機(jī)制刻不容緩。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，“木桶效應(yīng)”應(yīng)當(dāng)成為城市社會(huì)治理的共識(shí)。決定一個(gè)城市危機(jī)應(yīng)對(duì)水平高低的核心要素不在于有多少優(yōu)秀的樣板，而在于有多少令人憂心的短板?；诂F(xiàn)實(shí)，本文以“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的案例入手，分析人口屬地治理模式實(shí)踐中遭遇困境的制度邏輯，明確以房屋為基礎(chǔ)的治理客體，著力探索網(wǎng)格化治理系統(tǒng)常態(tài)化機(jī)制，搭建積極有效與穩(wěn)定有序的基層應(yīng)急管理綜治網(wǎng)絡(luò)。

二、城市基層社區(qū)的治理實(shí)踐

1.“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展概述

“小產(chǎn)權(quán)房”或“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”通常指那些建設(shè)在農(nóng)村集體土地上具有商業(yè)性質(zhì)的住宅，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)與開(kāi)發(fā)商合作建設(shè)，或由村民等自行開(kāi)發(fā)建設(shè)，并以低于市場(chǎng)商品房的價(jià)格向他人進(jìn)行銷(xiāo)售的房屋。[2]部分開(kāi)發(fā)商或個(gè)人未經(jīng)政府審批，直接在集體或與村集體簽訂協(xié)議用地上進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，由此便出現(xiàn)了大量小產(chǎn)權(quán)房社區(qū)。[3]截至2020年，包括小產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的全國(guó)所有城鎮(zhèn)住房面積為298億平方米，其中小產(chǎn)權(quán)房面積為73億平方米，占比達(dá)24%，僅次于占比38%的商品房面積。(1)數(shù)據(jù)來(lái)源：整治小產(chǎn)權(quán)房考驗(yàn)政府智慧[N].法制日?qǐng)?bào)，2020-06-23(004)。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)村人口大量流入城市，使得城市住房供給緊張，房?jī)r(jià)上漲，過(guò)高的房?jī)r(jià)遠(yuǎn)超出中低收入階層的購(gòu)買(mǎi)力。由于住房得不到滿足，購(gòu)房者因現(xiàn)實(shí)需要不得不購(gòu)買(mǎi)缺乏合法產(chǎn)權(quán)的“小產(chǎn)權(quán)房”。在具備使用權(quán)的前提之下，城市的“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)實(shí)際容納了大量的外來(lái)人口，并且?guī)椭@些群體過(guò)渡到“新城市人”的生活。但是，與大量人口集聚不相符的是，“小產(chǎn)權(quán)房”的公共服務(wù)不足和基層社會(huì)治理困境仍是一個(gè)被忽略的客觀問(wèn)題，給突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展帶來(lái)巨大的隱憂，“小產(chǎn)權(quán)房”也成為我國(guó)學(xué)界關(guān)注的重要議題。[4]

就小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生原因而言，“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)和發(fā)展不是偶然的，而是我國(guó)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中現(xiàn)存制度之間、城鄉(xiāng)和區(qū)域之間矛盾帶來(lái)的必然結(jié)果。有研究者認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元土地所有制及相應(yīng)的土地管理制度是“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的制度性根源，是現(xiàn)代城市社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，也是對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)綜合治理能力的考驗(yàn)。[5]在城市快速擴(kuò)張的過(guò)程中，城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)在設(shè)立街道辦事處時(shí)，納入了大量原有自然村落。街道辦事處作為基層政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理，自然也納入了大量在集體土地上建設(shè)的具有非屬地性質(zhì)的“小產(chǎn)權(quán)房”。在小產(chǎn)權(quán)房社區(qū)中，由居民委員會(huì)和村民委員會(huì)共同負(fù)責(zé)日常事務(wù)的管理。高曉路、許澤寧等認(rèn)為街道辦事處的轄區(qū)內(nèi)大量納入 “小產(chǎn)權(quán)房”，[6]在城鄉(xiāng)二元管理體制、“人戶分離、農(nóng)居混合”居住特征[7]和集體資產(chǎn)處置滯后等社會(huì)制度和結(jié)構(gòu)因素的影響下，相應(yīng)人口無(wú)法納入屬地街道辦事處，依舊由原屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行日常性管理。事實(shí)上，街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政機(jī)關(guān)的末梢，其權(quán)責(zé)關(guān)系通過(guò)行政性的劃分已相當(dāng)明晰。在大量無(wú)法實(shí)現(xiàn)“村轉(zhuǎn)居”的“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)中，居民委員會(huì)與村民委員會(huì)等自治組織在屬地化認(rèn)知和權(quán)責(zé)等關(guān)系中存在較大可協(xié)商、推諉的空間，成為基層社會(huì)治理困境的根源所在。但是除街道辦事處外，其他政府部門(mén)對(duì)此卻極少關(guān)注。

大量的“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)背后是無(wú)數(shù)個(gè)家庭和龐大的人口基數(shù)，本應(yīng)是疫情排查和篩查的重點(diǎn)區(qū)域。然而，在人口來(lái)源最為復(fù)雜，人口積聚最為眾多，人口流動(dòng)最為頻繁，人口屬性最為多元的特定場(chǎng)域之中，卻存在著疫情排查雙重失靈、疫情防控較為遲滯、疫情預(yù)防幾無(wú)建樹(shù)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。也就是說(shuō)，在基層社會(huì)治理和應(yīng)急管理中，最應(yīng)該被基層政府重視的“小產(chǎn)權(quán)房”卻存在著防控的疏漏。面對(duì)劇烈的社會(huì)流動(dòng)，城市各治理主體都在積極探索“多元共治”的城市治理格局。從疫情之下的基層城市治理模式看，政府自上而下的管控方式依舊為主導(dǎo)。政府包攬了疫情排查、防控、宣傳、收治、治安等基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，卻無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)將疫情排查具體到人，政府力量并未能及時(shí)涵蓋基層所有防控區(qū)域與防控細(xì)節(jié)。針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理實(shí)踐，習(xí)近平指出，在應(yīng)對(duì)這次新冠肺炎疫情過(guò)程中暴露出不少問(wèn)題和短板，中國(guó)應(yīng)急管理以及公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系仍有很多地方需要改革完善。[8]

2.典型案例及治理困境

2007年，J市市區(qū)擴(kuò)建，新增3條核心主干道和3個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，并據(jù)此提出了拆遷方案，即在各村集體土地上建設(shè)安置房，用來(lái)安置村里的拆遷戶。在實(shí)際建設(shè)中，多個(gè)村集體與開(kāi)發(fā)商合作建設(shè)，后因開(kāi)發(fā)商、主管人員人事調(diào)動(dòng)等原因未能取得房產(chǎn)證明，由此形成了10余處大面積的“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)。Y街道現(xiàn)有轄區(qū)總面積29.3平方公里，設(shè)有4個(gè)社區(qū)，下轄21個(gè)居委會(huì)。(2)隨著J市城市化快速推進(jìn)，Y鄉(xiāng)于2007年改為Y街道，原轄區(qū)內(nèi)村民委員會(huì)改為居民委員會(huì)，但是村民委員會(huì)仍然只負(fù)責(zé)村內(nèi)的事情。下文將由村委會(huì)改為居委會(huì)的村落，仍然沿用當(dāng)?shù)爻Ｓ谜f(shuō)法稱(chēng)為村委會(huì)。街道轄區(qū)內(nèi)生活、娛樂(lè)和現(xiàn)代化企業(yè)單位等一應(yīng)俱全，吸引了周邊大量青年前來(lái)務(wù)工，目前其常住人口10余萬(wàn)。Y社區(qū)目前設(shè)有1個(gè)居民委員會(huì)和5個(gè)村民委員會(huì)。在我國(guó)現(xiàn)有黨政體系下，與社區(qū)居民委員會(huì)相對(duì)的是社區(qū)黨的總支部委員會(huì)，與村民委員會(huì)相對(duì)應(yīng)的是黨的支部委員會(huì)，5個(gè)村黨支部委員會(huì)接受社區(qū)黨的總支部委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。J市于2017年著手策劃實(shí)施“網(wǎng)格化管理”方案，Y街道僅將網(wǎng)格明確到社區(qū)委員會(huì)、村民委員會(huì)一級(jí)，并由社區(qū)主任和村委會(huì)主任擔(dān)任網(wǎng)格員。在城市小區(qū)和樓宇層面，并沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)化管理。疫情來(lái)臨時(shí)，Y街道緊急搭建疫情防控系統(tǒng)，開(kāi)始進(jìn)行傳染源排查與隔離。街道網(wǎng)格員負(fù)責(zé)與下級(jí)社區(qū)網(wǎng)格員聯(lián)絡(luò)，并對(duì)J市防疫領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)。Y社區(qū)為防疫需要，臨時(shí)設(shè)置基層網(wǎng)格員81位，單個(gè)網(wǎng)格員最少負(fù)責(zé)小區(qū)1個(gè)單元的居民的事務(wù)，最多要負(fù)責(zé)1棟樓的疫情防控任務(wù)。實(shí)際排查中，社區(qū)委員會(huì)、村民委員會(huì)、開(kāi)發(fā)商之間互相推卸責(zé)任，致使部分“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)較長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法進(jìn)行傳染源排查與隔離，錯(cuò)過(guò)了寶貴的防控期。與此同時(shí)，實(shí)際管控中，各個(gè)利益主體都不愿承擔(dān)責(zé)任，防控信息與服務(wù)措施滯后，增加了疫情防控的風(fēng)險(xiǎn)。

疫情防控困境源于制度慣性與現(xiàn)代社會(huì)治理需要之間的張力，既是歷史與現(xiàn)實(shí)因素交織的結(jié)果，又涉及制度和治理變遷，更存在著應(yīng)然與實(shí)然的差距。首先，在歷史與現(xiàn)實(shí)的重重困境中，戶籍制度成為社會(huì)流動(dòng)背景下影響社會(huì)管理的重要因素。戶籍制度是以往行政管理體制管理屬性的遺留之物，而戶籍身份則是共同體內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益的準(zhǔn)入資格。具體來(lái)看，一旦出現(xiàn)突發(fā)疫情，地方政府接受上級(jí)命令實(shí)施傳染源的篩查與隔離時(shí)，其管理模式的運(yùn)作流程便會(huì)出現(xiàn)戶籍地管理優(yōu)先行動(dòng)的特點(diǎn)。正是這種原因，突發(fā)疫情后，城市“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)的居民首先接受的是戶籍地的統(tǒng)計(jì)和排查，卻沒(méi)有接到實(shí)際居住地村委會(huì)或社區(qū)委員會(huì)的就地管理。其次，土地制度的二元制使得政府利益與集體利益出現(xiàn)分化，“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)管理責(zé)任模糊不清。國(guó)有土地掛牌出售所開(kāi)發(fā)的房屋歸城市社區(qū)居委會(huì)統(tǒng)一管轄，而集體土地私自出售所開(kāi)發(fā)的房屋管理權(quán)限與責(zé)任存在沖突。地方政府因?qū)俚毓芾硪箜毘袚?dān)管理責(zé)任，并將原屬于社區(qū)委員會(huì)的管理對(duì)象及義務(wù)轉(zhuǎn)向村委會(huì)。于是，城市“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)暫時(shí)被所在地村委會(huì)托管，村委會(huì)對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)內(nèi)其持續(xù)受益的部分進(jìn)行管理，對(duì)未持續(xù)受益的部分則采取漠視態(tài)度。最后，臨時(shí)性動(dòng)員的城市社會(huì)治理邏輯不利于“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)的有效治理。在日常狀態(tài)下，基層政府并未系統(tǒng)解決多方利益雜糅的“小產(chǎn)權(quán)房”治理問(wèn)題，具體治理方向和治理措施也未有探索。面臨突發(fā)狀況，基層政府不得不緊急動(dòng)員。然而，臨時(shí)動(dòng)員的管理主體既不具備名義合法性，又缺少配套信息和資源，更缺乏長(zhǎng)效的管理機(jī)制。

三、城市基層社區(qū)治理困境的制度邏輯

中國(guó)城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)和定居選擇是城市化過(guò)程中的正?，F(xiàn)象，有著復(fù)雜的動(dòng)力機(jī)制和制度邏輯?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”作為一個(gè)治理難題，與中國(guó)特有的土地制度與戶籍制度具有重要的關(guān)聯(lián)。戶籍管理制度和土地所有制度，是疫情防控下“小產(chǎn)權(quán)房”被遺忘的動(dòng)力機(jī)制；名與實(shí)不符的治理機(jī)制，是城市疫情防控漏洞產(chǎn)生的內(nèi)在原因。由于制度安排的系統(tǒng)性變遷無(wú)法與中國(guó)城市的結(jié)構(gòu)性變化同頻共振，現(xiàn)行制度及其背后的利益機(jī)制無(wú)疑為“小產(chǎn)權(quán)房”的治理蒙上一層神秘面紗。

1.戶籍制度的“今”與“昔”

歷史上的戶籍制度具有嚴(yán)格的社會(huì)控制、強(qiáng)烈的身份烙印和明顯的等級(jí)差異特征，[9]從而形成了中國(guó)社會(huì)城鄉(xiāng)分治的“二元結(jié)構(gòu)”模式。[10]隨著改革開(kāi)放進(jìn)一步推進(jìn)，人口在城鄉(xiāng)間快速流動(dòng)，社會(huì)治理方式也發(fā)生了變遷。在戶籍制度尚未退出歷史舞臺(tái)的當(dāng)下，“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)的人口身份普遍具有雙重屬性：一是戶籍地戶籍身份，二是居住地常住人口身份。這兩種身份屬性同時(shí)存在，使“小產(chǎn)權(quán)房”居民接受著雙重管理的制度約束。從戶籍治理和屬地治理視角來(lái)看，戶籍地村委會(huì)或居委會(huì)有權(quán)對(duì)戶籍居民進(jìn)行管理，居住地村委會(huì)或居委會(huì)也有權(quán)對(duì)轄區(qū)內(nèi)常住人口進(jìn)行管理。然而，迫于行政管理的歷史慣性，受制于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的隱性排斥，“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)居民依舊未完全融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，仍然傾向于接受和尋求戶籍地自治組織的領(lǐng)導(dǎo)和管理?！皠傞_(kāi)始排查武漢等重點(diǎn)疫區(qū)返回人員時(shí)，都是村里面(戶籍地)發(fā)的通知，打的電話，我也給村里面匯報(bào)了。住的地方(居住地)居委會(huì)到很遲了才來(lái)問(wèn)我家這里住了幾口人，有沒(méi)有從武漢回來(lái)的?！闭{(diào)查可知，“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)居民在疫情襲來(lái)之時(shí)，最先接受的仍是戶籍地自治組織的排查與統(tǒng)計(jì)，居住地則錯(cuò)過(guò)了最佳的排查時(shí)間。J市最早于2020年1月23日便開(kāi)始統(tǒng)計(jì)武漢返鄉(xiāng)的具體數(shù)字?！拔?月19日從武漢返回，第二天到家，1月23日(戶籍地)村里統(tǒng)計(jì)了我的情況，村醫(yī)生還要求我測(cè)體溫，每日電話匯報(bào)，直到2月6日我才結(jié)束14天的隔離。但是2月9日，Y街道工作人員突然來(lái)我家統(tǒng)計(jì)有無(wú)重點(diǎn)疫區(qū)返回人員，家里如實(shí)匯報(bào)，他們卻告知我從今天開(kāi)始還要繼續(xù)隔離14天，難道戶籍地政府和居住地政府不屬于一個(gè)(市)政府”。從武漢返回的大學(xué)生小Y也居住在“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)，他的經(jīng)歷表明戶籍地管理與居住地管理之間存在較長(zhǎng)的時(shí)間差(甚至超過(guò)一輪隔離期14天)。正如他父親對(duì)新來(lái)排查人員的詰問(wèn)，“之前管我的政府和你們難道不是一個(gè)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的？”在這種身份屬性與空間屬性分離的狀態(tài)下，出現(xiàn)了一種頗有意思的現(xiàn)象：戶籍地自治組織知曉戶籍居民具體身份情況卻鞭長(zhǎng)莫及，居住地自治組織想要突擊管理卻在信息和人力資源上力不從心。

2.土地制度的“公”與“私”

城中村是一個(gè)特殊聚落空間，具有很強(qiáng)的過(guò)渡性、復(fù)雜性、可塑性等特征，其究竟屬于城市還是鄉(xiāng)村一直備受爭(zhēng)議。[11]在城中村集體土地上建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)本身就具有雙重屬性。一是“小產(chǎn)權(quán)房”所占用土地屬于集體土地，歸村集體所有，自然也歸村集體管轄；二是“小產(chǎn)權(quán)房”具有商品房屬性，顯然屬于城市住房，應(yīng)當(dāng)歸社區(qū)居民委員會(huì)管轄。那么，“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)究竟該由誰(shuí)來(lái)管呢？街道辦事處主任談到了實(shí)情，“說(shuō)實(shí)話，疫情之前，我們對(duì)這種類(lèi)型小區(qū)的管理確實(shí)是一片空白”。其背后的基本邏輯大致如下：首先，疫情之前，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)的管理是空白的，“小產(chǎn)權(quán)房”實(shí)際上處于各方均放任或不管的狀態(tài)。其次，突然遭遇疫情，社區(qū)居委會(huì)在街道辦事處授意下以“受益”(3)街道辦事處提出“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)責(zé)”“以村代管”的方針，旨在將曾經(jīng)或現(xiàn)在從“小產(chǎn)權(quán)房”中獲益的村委會(huì)推向前臺(tái)，讓有人手條件的村委會(huì)承擔(dān)臨時(shí)的排查和服務(wù)責(zé)任。為由將責(zé)任推卸給各村委會(huì)，村委會(huì)以“戶籍”為由只愿意管理具有戶籍的本村村民。社區(qū)居委會(huì)受制于有限的人力和物力，秉承“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)受益，誰(shuí)管理”的理念，認(rèn)為在集體土地上開(kāi)發(fā)的小區(qū)由村里管，國(guó)有土地上建設(shè)的有證小區(qū)由社區(qū)管。居委會(huì)(原村委會(huì))受制于歷史慣性和管理權(quán)限，實(shí)行戶籍地管理，他們認(rèn)為，“戶籍地不在這里的我們沒(méi)有權(quán)力管人家，也管不了”。同時(shí)，“如果從受益的角度看，真正的最大受益者是開(kāi)發(fā)商，他們把房屋高價(jià)賣(mài)給了這些住戶。但是，這種緊急狀態(tài)下去哪里找開(kāi)發(fā)商呢？他們?cè)缗芰恕?。最后，缺乏明確的責(zé)任機(jī)制和長(zhǎng)效的動(dòng)力機(jī)制，“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)就這樣淪為社會(huì)治理的“灰色地帶”。

3.管理制度的“名”與“實(shí)”

疫情防控管理之所以會(huì)存在“灰色地帶”，究其原因有兩個(gè)。一是“誰(shuí)來(lái)管”，二是能否“管得了”。針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的雙重管理問(wèn)題，上文回答了“誰(shuí)來(lái)管”的問(wèn)題，接下來(lái)探討一下能否“管得了”的問(wèn)題。之所以會(huì)出現(xiàn)這種不如人意的管理情形，既有各方對(duì)自己防控責(zé)任的看法和態(tài)度的影響，也有城市治理所需要的人力、物力、財(cái)力和思路的影響。地方政府有心承擔(dān)屬地治理責(zé)任之名，但無(wú)力在短期內(nèi)承擔(dān)屬地治理所需資源之實(shí)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)類(lèi)型不同，防疫主導(dǎo)力量不同。一是有物業(yè)或業(yè)委會(huì)的“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)，物業(yè)或業(yè)委會(huì)在基層防疫中占主導(dǎo)，社區(qū)居民委員會(huì)直接對(duì)接管理，防控漏洞相對(duì)較小。物業(yè)與業(yè)委會(huì)相比，在疫情防控初期所起作用相似，但是居民的參與程度和參與能力略有不同，業(yè)委會(huì)的動(dòng)員效率和民主化程度遠(yuǎn)高于物業(yè)。二是無(wú)物業(yè)和無(wú)業(yè)委會(huì)的“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)，則是疫情防控中的隱秘漏洞。無(wú)物業(yè)和無(wú)業(yè)委會(huì)的“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)又可劃分為兩類(lèi)：第一類(lèi)以拆遷戶為主，村委會(huì)在基層防疫中占主導(dǎo)，出現(xiàn)“以村代管”的現(xiàn)象。第二類(lèi)以商住戶為主，街道辦事處在基層防疫中兜底。這樣的防疫現(xiàn)實(shí)往往是談判和妥協(xié)的結(jié)果，在緊急狀態(tài)下，也是沒(méi)有辦法的辦法?！斑@個(gè)小區(qū)生活成本低，沒(méi)有物業(yè)費(fèi)，只需要交幾十塊錢(qián)衛(wèi)生費(fèi)”，這是來(lái)自“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)的居民的心聲，也是他們被“遺忘”的原因之一?！拔也挪唤晃飿I(yè)費(fèi)呢，當(dāng)時(shí)是村里非把我家房子推了，把我安置在這個(gè)小區(qū)，村里其他人都住在自己原來(lái)的房子里，你怎么不讓他們交物業(yè)費(fèi)”，安置戶也道出他們內(nèi)心中不平衡的一面。由此可見(jiàn)，在這樣的基層社區(qū)里，如何實(shí)現(xiàn)新居民與舊居民之間的再組織和再融合，仍然是一個(gè)難題。在“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)中，由于長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有有效地排查到“可能傳染源”并實(shí)際控制其日常行動(dòng)，他們可能處在動(dòng)態(tài)的流動(dòng)過(guò)程中，隨時(shí)可能感染更多的人，而這樣必定隱蔽著巨大的危機(jī)。

四、疫情防控下“小產(chǎn)權(quán)房”的治理出路

1.破除戶籍限制：樹(shù)立人口屬地管理理念

在人口屬地化治理的趨勢(shì)下，明確社區(qū)網(wǎng)格化治理主體刻不容緩。網(wǎng)格化治理已經(jīng)逐步成為我國(guó)基層社會(huì)管理的主要模式，我國(guó)幾乎所有城市的地方政府都在一定程度上實(shí)施了網(wǎng)格化的治理策略。所謂網(wǎng)格化治理，是通過(guò)科學(xué)合理地劃分社會(huì)管理網(wǎng)格并配置相應(yīng)的人員，建立責(zé)任機(jī)制，并依托信息化支持，整合社會(huì)和行政資源。[12]基于既有治理路徑與現(xiàn)實(shí)治理需求之間的張力，破除戶籍地身份屬性的桎梏，建立以實(shí)際居住地社區(qū)為核心的疫情防控體系，既符合國(guó)家的政策導(dǎo)向，也符合居民生產(chǎn)生活的實(shí)際需求。對(duì)城市“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)的治理，實(shí)際上是對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”人口本身的服務(wù)與管理。破除戶籍屬地管理的傳統(tǒng)觀念，樹(shù)立人口屬地管理理念，符合社會(huì)治理現(xiàn)代化模式。面對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)基層社會(huì)治理困境和應(yīng)急管理疏漏，需要我們?cè)跉v史和現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)制度進(jìn)行重構(gòu)，有條件地確認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)的地位。首先，我們必須認(rèn)識(shí)到“小產(chǎn)權(quán)房”背后的制度問(wèn)題是法律對(duì)集體土地使用流轉(zhuǎn)的限制、土地權(quán)力配置的制度性差異以及戶籍制度的缺陷。其次，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的類(lèi)別進(jìn)行合理劃分，圍繞房屋所有者、房屋獲益者和地方發(fā)展需要，建立多種類(lèi)型、多個(gè)階段的人口常態(tài)治理機(jī)制。最后，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)買(mǎi)者的事實(shí)權(quán)利予以法律和社會(huì)保護(hù)，通過(guò)流動(dòng)人口的再組織化突破戶籍利益綁定。

2.突圍土地桎梏：完善網(wǎng)格化治理的體系

在明晰人口屬地化管理的基礎(chǔ)上，搭建以房為基礎(chǔ)的網(wǎng)格化平臺(tái)。“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)土地權(quán)利和房屋權(quán)利分離，村委會(huì)占據(jù)土地權(quán)利，社區(qū)居委會(huì)享有房屋管理權(quán)利。在傳統(tǒng)的戶籍屬地管理下，以戶籍為基礎(chǔ)的管理與服務(wù)自成一體，并確定了相應(yīng)的管轄范圍。在此次疫情中，就村委會(huì)的基層網(wǎng)格員而言，因沒(méi)有戶籍控制權(quán)，管理“小產(chǎn)權(quán)房”中的人口便感覺(jué)于法不合。由于管理職責(zé)不明、管理體系混雜等因素，村委會(huì)基層網(wǎng)格員對(duì)服務(wù)對(duì)象的界限、服務(wù)內(nèi)容等存在認(rèn)識(shí)模糊不清的情況。在擺脫戶籍屬地管理的觀念后，以物理空間的“房”為基礎(chǔ)的社區(qū)網(wǎng)格便可以有效確保人口屬地治理。與此同時(shí)，對(duì)“房”具有管理義務(wù)的社區(qū)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起自己的責(zé)任，清晰地與村民委員會(huì)進(jìn)行談判、規(guī)劃與安排，將疫情等突發(fā)公共危機(jī)的防控落到實(shí)處?；鶎诱畠H憑一己之力，無(wú)法對(duì)復(fù)雜而又多變的基層社會(huì)進(jìn)行有效的“再組織”，導(dǎo)致疫情之前的網(wǎng)格化機(jī)制長(zhǎng)期“懸置”。支持“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)建立居民自治組織，有效利用各方資源進(jìn)行小區(qū)建設(shè)，可以有效提高居民的參與感與歸屬感，增強(qiáng)社區(qū)自身的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。在人口屬地化治理理念下，通過(guò)以房為基礎(chǔ)的網(wǎng)格化治理可以有效將流動(dòng)的人口“再組織”，推動(dòng)社區(qū)居委會(huì)破除土地桎梏，承擔(dān)流動(dòng)人口的服務(wù)職責(zé)。與此同時(shí)，落實(shí)主體責(zé)任把基本生活空間進(jìn)行重新分割，并通過(guò)擴(kuò)張社區(qū)委員會(huì)權(quán)利，化解行政責(zé)任不斷下沉帶來(lái)的資源匱乏的困境。

3.構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制：推動(dòng)多元治理深入開(kāi)展

社區(qū)網(wǎng)格化治理模式應(yīng)以多元化治理為常態(tài)。城市化的本質(zhì)就是空間意義上的人力資本、就業(yè)機(jī)會(huì)和公共資源的重新匹配，是城市與鄉(xiāng)村之間的資源重組。[13]針對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的大量“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的臨時(shí)性動(dòng)員并不能有效解決資源不足問(wèn)題，村民委員會(huì)、社區(qū)領(lǐng)袖、物業(yè)和黨支部等很大程度上緩解了基層管理服務(wù)“重心下沉”與社區(qū)資源緊張等的矛盾，也使得行政管理主體及其相互關(guān)系更加多元復(fù)雜。合理平衡各治理主體之間的關(guān)系，使之長(zhǎng)效運(yùn)行，對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)的治理具有重要意義。對(duì)基層政府而言，在資源一定的前提下，要合理平衡社區(qū)中各方力量的關(guān)系，探求多元共治的治理路徑。隨著網(wǎng)格化治理的興起和社會(huì)治理理論影響的不斷擴(kuò)大，社會(huì)治理主體多元化、服務(wù)精細(xì)化、管理體制扁平化和信息化技術(shù)手段的應(yīng)用成為現(xiàn)代基層社會(huì)治理常態(tài)化的標(biāo)志。一方面，在基層網(wǎng)格化治理和應(yīng)急管理實(shí)踐中發(fā)揮政府和黨組織的引領(lǐng)作用，鼓勵(lì)社會(huì)組織、物業(yè)、企業(yè)、居民領(lǐng)袖等多元主體共同參與社會(huì)治理，綜合運(yùn)用正式的或非正式的手段共同分擔(dān)基層社會(huì)治理職能。另一方面，明確屬地管理責(zé)任、管理服務(wù)范圍和績(jī)效考核機(jī)制，補(bǔ)短板、堵漏洞，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。

五、結(jié)論與討論

突發(fā)公共衛(wèi)生事件之下，本應(yīng)處于“雙重管理”的“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)因其獨(dú)特的房地分離屬性和外來(lái)人口屬性，在疫情防控中又可能處于“雙重不管”的狀態(tài)，暴露出基層社會(huì)治理問(wèn)題的冰山一角。直至疫情之后的今天，“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)的社會(huì)治理問(wèn)題并未得到根本改善，其應(yīng)對(duì)未來(lái)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力也沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的提升。

多數(shù)研究者認(rèn)為社會(huì)治理的最終目標(biāo)可以歸結(jié)為“善治”，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)與個(gè)體的和諧與平衡。在疫情防控中，能夠有效地切斷可能的傳染源，并及時(shí)有效地掌握基層居民的社會(huì)流動(dòng)與健康信息至關(guān)重要。首先，突破戶籍地管理與實(shí)際居住地管理的社會(huì)現(xiàn)狀，明晰屬地治理的真正內(nèi)涵。我國(guó)從1949年至今70余年城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，城市基層體制和社區(qū)治理模式歷經(jīng)多次轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)今社會(huì)的高度復(fù)雜性和不確定性給基層治理和服務(wù)帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)高度組織化的“單位制”、戶籍制等單一的城市空間治理模式難以快速適應(yīng)新的城市治理需求，也無(wú)法滿足社區(qū)居民日益多元化的需要。[14]因此，城市空間治理策略的確立和調(diào)整成為新時(shí)期我國(guó)城市發(fā)展的重要任務(wù)。其次，破解“小產(chǎn)權(quán)房”社區(qū)“房地分屬”所帶來(lái)的責(zé)任轉(zhuǎn)移難題，明確社區(qū)委員會(huì)的管理責(zé)任。如果基層政府與社區(qū)單純從“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)受益，誰(shuí)管理”的角度推諉扯皮，最終無(wú)法有效地保障居民的社會(huì)權(quán)利。最后，針對(duì)“灰色地帶”的社會(huì)治理問(wèn)題，深入探索網(wǎng)格化治理理念下的多元治理模式，真正做到社區(qū)多元化治理的有機(jī)統(tǒng)一，積極尋找以房為中心的“確定性”再組織化策略，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化體制的常態(tài)化治理，實(shí)現(xiàn)技術(shù)管控與社會(huì)化服務(wù)功能的再平衡。