龔向田

（懷化學(xué)院，湖南 懷化 418008）

重大行政決策聽(tīng)證，是指重大行政決策主體擬作出的某項(xiàng)決策直接涉及決策相對(duì)人的切身利益或存在較大分歧時(shí)，通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的形式聽(tīng)取決策相對(duì)人、利害關(guān)系人以及有關(guān)專家等的意見(jiàn)，從而實(shí)現(xiàn)依法決策、民主決策、科學(xué)決策的一種程序活動(dòng)。重大行政決策聽(tīng)證乃重大行政決策程序的核心，為了拉近決策主體與公眾之間的距離、消除決策主體與公眾的隔閡，重大行政決策聽(tīng)證能使決策相對(duì)人或利害關(guān)系人因決策事項(xiàng)的不利影響而利用自身的學(xué)識(shí)發(fā)表意見(jiàn)，從而使制度化的利益表白得以生成，理性的溝通渠道得以消弭沖突?！盵1]187因而，重大行政決策聽(tīng)證制度有效性的標(biāo)志在于實(shí)現(xiàn)了程序正義與實(shí)體正義，兼顧了公共利益與個(gè)人利益的平衡，具有促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策以及依法決策等重要價(jià)值與功能。截至2019年，黨中央的重要文件、全國(guó)人大的法律、國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)以及部委規(guī)章與地方政府規(guī)章等對(duì)重大行政決策聽(tīng)證皆有所規(guī)定，但是，我國(guó)還沒(méi)有制定統(tǒng)一的重大行政決策聽(tīng)證規(guī)則，從而導(dǎo)致決策聽(tīng)證立法分散、法律效力較低以及決策聽(tīng)證規(guī)則籠統(tǒng)、涉及的內(nèi)容有限等弊端。[2]16同樣，我國(guó)重大行政決策聽(tīng)證實(shí)踐中也存在諸多不容樂(lè)觀的情形，如主持人的中立性不強(qiáng)、聽(tīng)證參與人缺乏代表性以及專家被“俘虜”或被冷落等。[3]在國(guó)外許多法治發(fā)達(dá)的國(guó)家，通常是通過(guò)《行政程序法》來(lái)對(duì)重大行政決策聽(tīng)證作出統(tǒng)一規(guī)定，而我國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的《行政程序法》，這對(duì)規(guī)范重大行政決策聽(tīng)證十分不利。因此，我們認(rèn)為，目前可由國(guó)務(wù)院制定《重大行政決策聽(tīng)證條例》統(tǒng)一規(guī)范重大行政決策聽(tīng)證活動(dòng)，制定該條例的必要性在于重大行政決策相比于一般行政決策具有基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性，對(duì)公眾利益影響巨大；可行性在于許多地方政府規(guī)章已有專門統(tǒng)一的重大行政決策聽(tīng)證規(guī)定。為了增強(qiáng)該條例的有效性，應(yīng)主要在聽(tīng)證前的主體資格制度建設(shè)、聽(tīng)證中的理性溝通制度建設(shè)、聽(tīng)證后的回應(yīng)制度建設(shè)的三個(gè)層面完善與發(fā)展。

一、聽(tīng)證前參與主體的資格制度建設(shè)：實(shí)現(xiàn)重大行政決策聽(tīng)證制度有效性的前提

重大行政決策聽(tīng)證會(huì)的參與主體究竟應(yīng)該包括哪些主體，學(xué)界還沒(méi)有統(tǒng)一的看法，立法上也有諸多不同的規(guī)定，如國(guó)務(wù)院的《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定決策承辦單位、聽(tīng)證參加人以及相關(guān)專家為參加重大行政決策聽(tīng)證會(huì)的主體，但未明確提出聽(tīng)證主持人；廣東省的《廣東省重大行政決策聽(tīng)證規(guī)定》規(guī)定聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證陳述人（決策主體的代表）和聽(tīng)證參加人為參加重大行政決策聽(tīng)證會(huì)的主體，但未明確提出相關(guān)專家。據(jù)此綜合來(lái)看，我們認(rèn)為，參加重大行政決策聽(tīng)證會(huì)的主體應(yīng)包括聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證陳述人和聽(tīng)證參加人以及相關(guān)領(lǐng)域的專家等。當(dāng)然，參與主體必須符合一定的條件，否則聽(tīng)證主持人不公正主持、聽(tīng)證參加人代表不具有代表性以及相關(guān)專家被決策機(jī)構(gòu)所“俘虜”等問(wèn)題必然會(huì)使聽(tīng)證的有效性大打折扣，因此，在聽(tīng)證前規(guī)范參與主體的資格乃實(shí)現(xiàn)重大行政決策聽(tīng)證制度有效性的前提。鑒于聽(tīng)證陳述人代表產(chǎn)生于決策主體的工作人員已成為共識(shí)，故而，這里僅就聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證參加人以及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业馁Y格條件逐一探討。

（一）關(guān)于重大行政決策聽(tīng)證主持人

眾所周知，重大行政決策聽(tīng)證有效性的標(biāo)志之一就是聽(tīng)證主持人不僅在形式上應(yīng)處于中立、客觀、公正的地位，而且在內(nèi)容上必須具備主持聽(tīng)證所必備的能力?？v觀我國(guó)當(dāng)前的重大行政決策聽(tīng)證制度，對(duì)于聽(tīng)證主持人的規(guī)定基本上表現(xiàn)為兩種情形：一是由作出重大行政決策主體的工作人員擔(dān)任；二是由組織重大行政決策聽(tīng)證主體的工作人員擔(dān)任。如國(guó)家發(fā)改委公布的新《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》第八條規(guī)定，聽(tīng)證人中的政府價(jià)格主管部門的工作人員兼任聽(tīng)證會(huì)主持人；《廣東省重大行政決策聽(tīng)證規(guī)定》第十一條規(guī)定，由聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)指定聽(tīng)證主持人的人選。顯然，此類制度設(shè)計(jì)存在一定的弊端：其一，主持人的客觀、獨(dú)立與公正遭受質(zhì)疑；其二，主持人的專業(yè)培訓(xùn)與專業(yè)素養(yǎng)的提升受到不利影響；其三，主持人來(lái)源于各行政主體，統(tǒng)一的行為規(guī)范很難實(shí)施，離現(xiàn)代行政管理的基本要求甚遠(yuǎn)。因此，如何完善聽(tīng)證主持人制度以實(shí)現(xiàn)重大行政決策聽(tīng)證的有效性，是我們必須予以正視的一個(gè)重要問(wèn)題。目前，關(guān)于如何進(jìn)一步完善與發(fā)展重大行政決策聽(tīng)證主持人制度，學(xué)術(shù)界已有諸多看法，但總體上分為兩大類：一是主張職能完全分離，如張淑芳教授認(rèn)為，由行政系統(tǒng)中的第三者，即與決策事項(xiàng)無(wú)關(guān)的行政機(jī)關(guān)，主持行政決策聽(tīng)證活動(dòng)并作出行政決策。[4]二是主張職能相對(duì)分離，如朱孟才博士認(rèn)為，由各級(jí)政府中法制部門的工作人員擔(dān)任聽(tīng)證主持人，但主持人的工資、任職、考核等具體事項(xiàng)由另一個(gè)基本條件的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管轄。[5]122

無(wú)疑，這兩類觀點(diǎn)對(duì)保障主持人的中立性與能力水平有一定的積極意義，但仍存在一定的不足。職能完全分離的觀點(diǎn)雖然在一定程度上保障了主持人的中立性，但為決策機(jī)關(guān)或組織決策聽(tīng)證的機(jī)關(guān)推卸責(zé)任創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，同時(shí)，不利于主持人的統(tǒng)一管理與能力水平的提升；職能相對(duì)分離的觀點(diǎn)雖然在一定程度上能夠提升主持人的統(tǒng)一管理與能力水平，但由決策機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)的人員擔(dān)任主持人仍很難確保主持人的中立性。我們認(rèn)為，鑒于國(guó)務(wù)院以及地方各級(jí)政府的法制機(jī)構(gòu)已合并于司法部及地方各級(jí)司法行政部門，未來(lái)國(guó)務(wù)院統(tǒng)一的重大行政決策聽(tīng)證條例對(duì)聽(tīng)證主持人可做這樣的制度設(shè)計(jì)：第一，由作出重大行政決策機(jī)關(guān)的司法行政部門統(tǒng)一組織聽(tīng)證會(huì)工作，但聽(tīng)證主持人的人選來(lái)源于各級(jí)政府及其職能部門的工作人員。第二，建立聽(tīng)證主持人資格申報(bào)與考核機(jī)制，聽(tīng)證主持人必須具備相應(yīng)的法律素養(yǎng)、專業(yè)知識(shí)以及豐富的經(jīng)驗(yàn)積累，對(duì)于符合條件的人員，由司法行政部門發(fā)放聽(tīng)證主持人資格證，并建立聽(tīng)證主持人庫(kù)。第三，司法行政部門負(fù)責(zé)對(duì)已取得聽(tīng)證主持人資格證的人員進(jìn)行崗位培訓(xùn)、管理與監(jiān)督等工作。第四，當(dāng)需要舉行某項(xiàng)重大行政決策聽(tīng)證時(shí)，由司法行政部門從庫(kù)中隨機(jī)抽取決策事項(xiàng)承擔(dān)單位以外的其他單位的聽(tīng)證主持人來(lái)主持聽(tīng)證工作，這樣在很大程度上不僅保證了聽(tīng)證主持人客觀公正，而且有力促進(jìn)了聽(tīng)證主持人能力的提升。

（二）關(guān)于重大行政決策聽(tīng)證參加人

在重大行政決策聽(tīng)證前重大行政決策主體科學(xué)認(rèn)定聽(tīng)證參加人資格是重大行政決策聽(tīng)證有效進(jìn)行的前提，因?yàn)橄碛新?tīng)證參加人資格則意味著參加人獲得了在重大行政決策聽(tīng)證中有效表達(dá)的特定時(shí)機(jī)與條件。重大行政決策實(shí)踐中，有的參加人具備代表某群體或團(tuán)體參與聽(tīng)證的資格卻無(wú)從知曉；有的參加人不具備代表某群體或團(tuán)體參與聽(tīng)證的資格卻參與了聽(tīng)證，因此，只有通過(guò)重大行政決策主體對(duì)聽(tīng)證參加人資格申報(bào)的有效告知以及對(duì)聽(tīng)證參加人代表的合理遴選，才能保障重大行政決策聽(tīng)證的有效性。

第一，關(guān)于聽(tīng)證參加人資格申報(bào)的有效告知。參加人要申報(bào)聽(tīng)證資格必須知曉其有權(quán)申報(bào)。首先，這關(guān)涉到在重大行政決策中應(yīng)該以聽(tīng)證會(huì)的形式聽(tīng)取參加人表達(dá)意見(jiàn)的是哪些事項(xiàng)，對(duì)此，《重大行政決策程序暫行條例》第十六條做了明確的規(guī)定，即可以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的決策事項(xiàng)包含兩個(gè)方面：一是直接涉及決策相對(duì)人切身利益的；二是對(duì)決策事項(xiàng)意見(jiàn)不一致較嚴(yán)重的。其次，重大行政決策主體應(yīng)把已確定的聽(tīng)證事項(xiàng)合理告知參加人，從而確保參加人正式知曉其有參與聽(tīng)證的資格。《重大行政決策程序暫行條例》第十六條雖然規(guī)定了重大行政決策主體必須向參加人提前公布聽(tīng)證時(shí)間、地點(diǎn)以及決策草案等材料，但公布的具體形式闕如；《廣東省重大行政決策聽(tīng)證規(guī)定》第十六條不僅規(guī)定了聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在本級(jí)政府門戶網(wǎng)站或者本機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站于聽(tīng)證會(huì)舉行30日前發(fā)布聽(tīng)證公告，而且規(guī)定了“聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)刊、廣播、電視或者網(wǎng)絡(luò)等方式對(duì)聽(tīng)證事項(xiàng)進(jìn)行廣泛宣傳，鼓勵(lì)公眾積極參與?！边@對(duì)于未來(lái)國(guó)務(wù)院統(tǒng)一的重大行政決策聽(tīng)證條例的制定有著積極的借鑒意義。

第二，對(duì)決策聽(tīng)證參加人代表的合理遴選。當(dāng)諸利益群體獲悉其有參與聽(tīng)證的資格后，一般會(huì)積極申報(bào)參與聽(tīng)證，但重大行政決策聽(tīng)證的事項(xiàng)通常涉及多方利益群體，因此，每一方均需參與和不能每個(gè)人都參與的矛盾使得聽(tīng)證參加人代表的遴選成為重大行政決策聽(tīng)證運(yùn)行的首當(dāng)其沖的問(wèn)題。為了實(shí)現(xiàn)重大行政決策聽(tīng)證的有效性，制度的設(shè)計(jì)需要考慮兩個(gè)方面的因素：一是遴選參加人代表的程序條件，二是遴選參加人代表的實(shí)體條件。前者解決的是遴選方式的問(wèn)題。為了使國(guó)家公權(quán)的恣意運(yùn)行納入到社會(huì)自治有效制約的軌道，我們必須構(gòu)建這樣一種機(jī)制，即聽(tīng)證代表的遴選由決策主體與各利益集團(tuán)、中介組織雙向互動(dòng)、共同協(xié)商。[6]《重大行政決策程序暫行條例》第十六條有所提及①“需要遴選聽(tīng)證參加人的，決策承辦單位或者組織聽(tīng)證會(huì)的其他單位應(yīng)當(dāng)提前公布聽(tīng)證參加人遴選辦法，公平公開(kāi)組織遴選，保證相關(guān)各方都有代表參加聽(tīng)證會(huì)。”，但缺乏明確具體的規(guī)定，新《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》則做了具體規(guī)定，如就消費(fèi)者代表遴選方式而言，其第十一條第一款規(guī)定：“消費(fèi)者采取自愿報(bào)名、隨機(jī)選取和消費(fèi)者組織或者其他群眾組織推薦相結(jié)合的方式?！焙笳呓鉀Q的是遴選標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。這主要應(yīng)滿足三個(gè)方面的要求：（1）參加人代表應(yīng)具有廣泛性，即不同利益群體都應(yīng)有自己的代表；（2）參加人代表應(yīng)具有相應(yīng)的能力，即能夠?qū)Q策事項(xiàng)有很好地理解、分析以及批判等能力，不做糊涂代表或啞巴代表；（3）參加人代表應(yīng)具有獨(dú)立性，即不受其他代表，尤其是決策主體代表所左右。對(duì)此，《重大行政決策程序暫行條例》缺乏具體規(guī)定，新《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》有所涉及，但仍不完整②如第十一條第三款規(guī)定“隨機(jī)選取可以結(jié)合定價(jià)聽(tīng)證項(xiàng)目的特點(diǎn)，根據(jù)不同職業(yè)、行業(yè)、地域等，合理設(shè)置類別并分配名額。 定價(jià)機(jī)關(guān)、聽(tīng)證組織部門的工作人員及其近親屬不得擔(dān)任聽(tīng)證會(huì)參加人。”。因此，未來(lái)國(guó)務(wù)院統(tǒng)一的重大行政決策聽(tīng)證條例應(yīng)認(rèn)真對(duì)待聽(tīng)證參加人代表遴選的程序條件與實(shí)體條件。

（三）關(guān)于重大行政決策聽(tīng)證相關(guān)領(lǐng)域的專家

專家參與到?jīng)Q策聽(tīng)證會(huì)中的目的與決策相對(duì)人不同，他們是利用自身的專業(yè)性知識(shí)對(duì)決策方案的必要性、可行性與科學(xué)性提出意見(jiàn)、評(píng)論和判斷。[7]但如果在重大行政決策聽(tīng)證之前遴選的專家不符合應(yīng)有的要求，則會(huì)嚴(yán)重影響整個(gè)聽(tīng)證的有效性，因此，建設(shè)專家參與重大行政決策聽(tīng)證資格制度十分重要。當(dāng)前，《重大行政決策程序暫行條例》對(duì)專家參與重大行政決策聽(tīng)證會(huì)的資格沒(méi)有規(guī)定，但對(duì)專家參加論證會(huì)、書(shū)面咨詢、委托咨詢論證等的資格做了些許規(guī)定。如第二十條規(guī)定，選擇專家應(yīng)當(dāng)做到“三性”，即專業(yè)性、代表性和中立性，尤其對(duì)中立性做了特別要求：對(duì)與決策事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的專家必須排除；第二十一條規(guī)定，省級(jí)人民政府必須建立決策咨詢論證專家?guī)?，同時(shí)必須健全專家誠(chéng)信考核和退出機(jī)制以規(guī)范專家?guī)爝\(yùn)行管理制度。這些規(guī)定可以為專家參與重大行政決策聽(tīng)證會(huì)的資格條件作參考，但仍需進(jìn)一步完善。

新《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》對(duì)專家參與重大行政決策聽(tīng)證實(shí)體條件未做規(guī)定，雖然在產(chǎn)生的程序上做了要求，如第十一條第三款規(guī)定了專家由政府價(jià)格主管部門聘請(qǐng)，但許多決策聽(tīng)證實(shí)踐表明，專家代表由政府主管部門聘請(qǐng)，其話語(yǔ)權(quán)的客觀公正之表達(dá)將遭到嚴(yán)重影響，因?yàn)榇说葘＜彝ǔ１谎?qǐng)方所“俘虜”。故而，未來(lái)國(guó)務(wù)院統(tǒng)一的重大行政決策聽(tīng)證條例應(yīng)對(duì)專家資格做這樣的安排：第一，專家代表遴選的實(shí)體條件應(yīng)為具有較強(qiáng)的專業(yè)水準(zhǔn)與公道正派的人格魅力。第二，專家代表遴選的程序條件應(yīng)遵循：（1）重大行政決策主體公布大家認(rèn)可的遴選專家代表的實(shí)體條件；（2）采用公民自愿申報(bào)專家，決策承辦單位聘請(qǐng)專家，相關(guān)人民團(tuán)體、社會(huì)組織以及群眾推薦專家等方式相結(jié)合；（3）重大行政決策主體根據(jù)實(shí)體條件對(duì)所收集到的專家予以認(rèn)定，并建立重大行政決策聽(tīng)證專家?guī)?；?）隨機(jī)抽取專家，并向社會(huì)公布。

二、聽(tīng)證中的理性溝通制度建設(shè)：實(shí)現(xiàn)重大行政決策聽(tīng)證制度有效性的核心

重大行政決策聽(tīng)證前的參與主體資格確定后，接下來(lái)就是諸參與主體如何在聽(tīng)證中進(jìn)行理性溝通的問(wèn)題。在行政法領(lǐng)域，溝通主要體現(xiàn)為公益與私益之間的利益溝通，并且實(shí)現(xiàn)諸類利益間平衡的唯一出路在于通過(guò)利益溝通的方式使諸類利益得以充分協(xié)調(diào)。[8]重大行政決策聽(tīng)證實(shí)質(zhì)上是給各參與主體提供了一個(gè)相互溝通、達(dá)成合意的平臺(tái)，因此，聽(tīng)證中參與主體的理性溝通制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)重大行政決策聽(tīng)證制度有效性的核心。參與主體的理性溝通制度建設(shè)需要滿足下述三個(gè)層面的要求：

（一）理性溝通需要保障參與主體對(duì)決策相關(guān)信息的充分獲取

開(kāi)放的信息是參與主體充分、有效表達(dá)的前提，如果重大行政決策主體提供的信息不健全或不合理，則必將嚴(yán)重制約參與主體表達(dá)能力的發(fā)揮。[9]“公開(kāi)是專橫獨(dú)斷的自然敵人，也是對(duì)抗不公的自然盟友?！盵10]111聽(tīng)證會(huì)參與主體只有在聽(tīng)證前從聽(tīng)證組織機(jī)構(gòu)中獲得足夠的與聽(tīng)證內(nèi)容相關(guān)的信息，才能充分表達(dá)彼此之間的意見(jiàn)，但實(shí)踐中大部分聽(tīng)證會(huì)的組織機(jī)構(gòu)并沒(méi)有為參與主體提供足夠的信息，比如主持人的信息、代表們的相關(guān)信息不公開(kāi)；相關(guān)資料交付不及時(shí)，讓參與主體無(wú)從準(zhǔn)備。

因此，首先，立法應(yīng)明確規(guī)定參與主體有權(quán)獲取決策相關(guān)信息的內(nèi)容：（1）聽(tīng)證會(huì)舉行的具體時(shí)間、地點(diǎn)。（2）聽(tīng)證會(huì)主持人信息、利益群體聽(tīng)證代表信息以及專家代表信息。（3）聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行聽(tīng)證的決策草案的依據(jù)應(yīng)包括法律依據(jù)與事實(shí)依據(jù)，決策草案的理由說(shuō)明應(yīng)包括合法性理由說(shuō)明與正當(dāng)性理由說(shuō)明?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》關(guān)于參與主體有權(quán)獲取決策相關(guān)信息的內(nèi)容還存在諸多缺憾：第一，第十六條雖然規(guī)定了決策主體在聽(tīng)證會(huì)前應(yīng)公布決策草案及其說(shuō)明等材料，但沒(méi)有具體提及依據(jù)與理由說(shuō)明的內(nèi)容；第二，第十六條雖然規(guī)定了“聽(tīng)證參加人名單應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)公布”，但沒(méi)有具體規(guī)定職業(yè)、資歷、聯(lián)系方式以及是否需要回避等事項(xiàng)，因此，將來(lái)立法應(yīng)對(duì)此予以完善。

其次，立法應(yīng)合理規(guī)定參與主體獲取決策相關(guān)信息的時(shí)間。新《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》第二十二條規(guī)定，政府價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)于聽(tīng)證會(huì)舉行15日前向聽(tīng)證會(huì)參加人送達(dá)聽(tīng)證會(huì)的相關(guān)材料；《重大行政決策程序暫行條例》第十六條規(guī)定：“聽(tīng)證會(huì)材料應(yīng)當(dāng)于召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)7日前送達(dá)聽(tīng)證參加人。”顯然，現(xiàn)行行政法規(guī)、部委規(guī)章關(guān)于參與主體獲取決策相關(guān)信息的時(shí)間過(guò)于急促，很難使參與主體做好參與聽(tīng)證的充分準(zhǔn)備，其后果必然會(huì)影響重大行政決策聽(tīng)證會(huì)的實(shí)際效果。因此，未來(lái)立法應(yīng)規(guī)定決策主體向聽(tīng)證會(huì)參與主體送達(dá)聽(tīng)證材料的時(shí)間應(yīng)提前到“在舉行聽(tīng)證會(huì)的30日前”，以便參與主體能夠?yàn)槌鱿?tīng)證會(huì)進(jìn)行充分的準(zhǔn)備。

再次，參與主體獲取其他信息的途徑有：（1）參與主體有權(quán)查閱、復(fù)制、摘抄相關(guān)文件材料以便全面地了解與把握與決策草案相關(guān)的信息，決策主體有積極配合、協(xié)助的義務(wù)；（2）有些重大行政決策聽(tīng)證事項(xiàng)因參與主體中的聽(tīng)證參加人代表之間的實(shí)力對(duì)比懸殊，力量強(qiáng)大群體的代表不僅占有技術(shù)優(yōu)勢(shì)，而且占有信息優(yōu)勢(shì)，因此，其負(fù)有向力量弱勢(shì)群體代表披露信息以及提供專業(yè)幫助的義務(wù)。我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)此還有失明確具體的規(guī)定，未來(lái)立法需予以完善與發(fā)展。

（二）理性溝通需要保障參與主體之間的地位平等

保障參與主體之間的地位平等，即保障參與主體之間的主體性地位。人的主體性的重要特點(diǎn)表現(xiàn)在：（1）每個(gè)人的人格是平等的；(2)每個(gè)人的本性是自由的；(3)每個(gè)人對(duì)自身價(jià)值與利害關(guān)系具有理性判斷的能力；（4）包括權(quán)力機(jī)關(guān)在內(nèi)的任何主體都有尊重每個(gè)人理性判斷的義務(wù)。[11]理想的溝通情境充分尊重了人的主體性：一方面，參與主體之間是正確且真誠(chéng)地運(yùn)用語(yǔ)言進(jìn)行溝通；另一方面，發(fā)生觀點(diǎn)沖突時(shí)，雙方信守有效聲稱的規(guī)則，并用論證支持自己的論點(diǎn)，而非倚靠權(quán)威或其他不正當(dāng)?shù)氖侄螇浩葘?duì)方接受自己的意見(jiàn)。[12]36然而，由于傳統(tǒng)行政法律制度與行政法律文化的消極影響，當(dāng)代行政法治實(shí)踐中仍存在行政主體忽視甚至藐視相對(duì)人抗辯的情形，行政主體總是將自己置于統(tǒng)治者地位，不樂(lè)意與行政相對(duì)人進(jìn)行平等的溝通。[13]譬如，重大行政決策聽(tīng)證實(shí)踐中，行政決策主體對(duì)其他參與主體的抗辯意見(jiàn)置若罔聞；聽(tīng)證主持人往往依行政決策主體的臉色行事，不平等地對(duì)待行政決策主體代表與其他參與主體代表；聽(tīng)證主持人不平等對(duì)待專家代表；聽(tīng)證主持人不平等對(duì)待力量強(qiáng)大群體代表與力量弱勢(shì)群體代表；力量強(qiáng)大群體代表輕視力量弱勢(shì)群體代表等。因此，為了實(shí)現(xiàn)重大行政決策聽(tīng)證的有效性，在觀念上，行政決策主體或主持人應(yīng)塑造尊重其他參與主體的主體性理念，并應(yīng)意識(shí)到唯有政治國(guó)家承認(rèn)和保障個(gè)人的自主性，政治(統(tǒng)治)才稱得上正當(dāng)性，否則，“政治正當(dāng)性是缺位的?！盵14]其他參與主體之間也應(yīng)培育平等的理念，因?yàn)檎撧q的前提是地位平等而非立場(chǎng)對(duì)立，“否則處于優(yōu)勢(shì)地位的一方完全可以憑其實(shí)力壓服另一方。”[15]在制度上，立法應(yīng)明確規(guī)定行政決策主體或主持人應(yīng)平等對(duì)待其他參與主體，其他參與主體之間也必須以平等相待，否則應(yīng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)于保障參與主體之間的主體性地位還缺乏明確的規(guī)定，未來(lái)立法需對(duì)此予以完善與發(fā)展。

（三）理性溝通需要保障參與主體意見(jiàn)得以充分、有效地表達(dá)

保障參與主體之間的平等地位為重大行政決策聽(tīng)證會(huì)的有效開(kāi)展提供了前提，但要真正實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證中溝通的有效性，還需保障參與主體意見(jiàn)的充分、有效表達(dá)。對(duì)此，我國(guó)現(xiàn)行制度已有零星的規(guī)定，如《重大行政決策程序暫行條例》第十七條第二款規(guī)定：“聽(tīng)證參加人陳述意見(jiàn)，進(jìn)行詢問(wèn)、質(zhì)證和辯論，必要時(shí)可以由決策承辦單位或者有關(guān)專家進(jìn)行解釋說(shuō)明?！毙隆墩贫▋r(jià)格聽(tīng)證辦法》第二十二條第四款規(guī)定：“聽(tīng)證會(huì)參加人對(duì)定價(jià)方案發(fā)表意見(jiàn)，進(jìn)行詢問(wèn)，被詢問(wèn)人應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的解釋說(shuō)明；”第五款規(guī)定：“必要時(shí)，主持人可以組織聽(tīng)證會(huì)參加人圍繞主要分歧點(diǎn)進(jìn)行補(bǔ)充陳述?！钡@些還不全面、不確切，因此，我國(guó)未來(lái)立法的制度設(shè)計(jì)應(yīng)包括：（1）合理分配時(shí)間，讓每個(gè)參與主體有適當(dāng)?shù)陌l(fā)表意見(jiàn)的時(shí)間。在重大行政決策聽(tīng)證實(shí)踐中，很多參加聽(tīng)證的代表，尤其是弱勢(shì)群體的聽(tīng)證代表沒(méi)有機(jī)會(huì)發(fā)言，或因時(shí)間太短以致不能充分表達(dá)意見(jiàn)，而且決策發(fā)言人或聽(tīng)證主持人擠占聽(tīng)證代表發(fā)言時(shí)間的情形經(jīng)常發(fā)生。因此，立法上應(yīng)明確規(guī)定聽(tīng)證代表有充分表達(dá)的時(shí)間。（2）決策發(fā)言人或聽(tīng)證主持人應(yīng)耐心傾聽(tīng)聽(tīng)證代表的發(fā)言，不能隨便打斷，更不能無(wú)端制止代表的合理表達(dá)，當(dāng)有的聽(tīng)證代表因心理緊張導(dǎo)致發(fā)言概念不清、語(yǔ)無(wú)倫次時(shí)，聽(tīng)證主持人應(yīng)態(tài)度和藹、語(yǔ)氣平緩地做適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)與開(kāi)發(fā)，使其圍繞主要分歧點(diǎn)順利完成發(fā)言。（3）聽(tīng)證代表對(duì)決策草案的詢問(wèn)、質(zhì)疑，決策主體代表或聽(tīng)證主持人應(yīng)予以動(dòng)之以情、曉之以理的回應(yīng)。（4）因決策事項(xiàng)復(fù)雜需要參與主體多次溝通的，決策主體或聽(tīng)證主持人應(yīng)該主動(dòng)和聽(tīng)證代表進(jìn)行多次溝通。

三、聽(tīng)證后的回應(yīng)制度建設(shè)：實(shí)現(xiàn)重大行政決策聽(tīng)證制度有效性的關(guān)鍵

重大行政決策聽(tīng)證后的回應(yīng)，是指聽(tīng)證參加人代表及相關(guān)專家對(duì)重大行政決策草案提出相關(guān)意見(jiàn)或建議后，重大行政決策主持人及重大行政決策主體有義務(wù)對(duì)相關(guān)意見(jiàn)或建議予以反饋。上述重大行政決策主體在聽(tīng)證前對(duì)聽(tīng)證參加人代表及相關(guān)專家資格的認(rèn)定以及其在聽(tīng)證中充分表達(dá)意見(jiàn)還不能完全實(shí)現(xiàn)重大行政決策聽(tīng)證制度有效性，若決策主持人及決策主體在聽(tīng)證后不合理、不合法地對(duì)待相關(guān)意見(jiàn)或建議，則聽(tīng)證參加人代表及相關(guān)專家的表達(dá)即使再充分也是徒勞。故而，在重大行政決策聽(tīng)證后構(gòu)建決策主持人及決策主體對(duì)聽(tīng)證參加人代表及相關(guān)專家意見(jiàn)或建議的理性回應(yīng)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)重大行政決策聽(tīng)證制度有效性的關(guān)鍵?！盎貞?yīng)性是民主自身正當(dāng)性的理由”。[16]95它不僅體現(xiàn)了對(duì)聽(tīng)證參加人代表及相關(guān)專家主體地位和人格尊嚴(yán)的充分尊重，而且有利于防范決策主體恣意專斷行使自由裁量權(quán)。該回應(yīng)機(jī)制主要包括應(yīng)主要依據(jù)決策聽(tīng)證筆錄作出決定、應(yīng)采納合理的意見(jiàn)或建議、不采納意見(jiàn)或建議應(yīng)說(shuō)明理由等。

（一）應(yīng)主要依據(jù)決策聽(tīng)證筆錄作出決定

縱觀世界各國(guó)的情況，聽(tīng)證筆錄的法律效力主要表現(xiàn)為兩種形態(tài)：（1）以美國(guó)為代表的聽(tīng)證筆錄的排他性效力；（2）以德國(guó)、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為代表的聽(tīng)證筆錄的非排他性效力，即行政決策主體的決定并非應(yīng)以聽(tīng)證筆錄為唯一依據(jù)?？紤]到我國(guó)重大行政決策的國(guó)情，我們認(rèn)為，行政決策主體雖然無(wú)需完全依據(jù)決策聽(tīng)證筆錄作出決定，但應(yīng)主要依據(jù)決策聽(tīng)證筆錄作出決定，因?yàn)槿绻荒軐⑿姓黧w作出決定限制在審訊的案卷里面，那么行政相對(duì)人很難相信其“有機(jī)會(huì)質(zhì)證和批駁一切不利他的事實(shí)。”[17]329

我國(guó)現(xiàn)行立法關(guān)于決策聽(tīng)證筆錄的法律效力問(wèn)題有所規(guī)定，并且體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是重大行政決策主持人應(yīng)認(rèn)真對(duì)待決策聽(tīng)證筆錄，如新《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》第二十六條規(guī)定，聽(tīng)證會(huì)舉行后，聽(tīng)證主持人的聽(tīng)證報(bào)告必須根據(jù)聽(tīng)證筆錄制作；《廣東省重大行政決策聽(tīng)證規(guī)定》第二十六條規(guī)定，聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后10日內(nèi)聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄制作聽(tīng)證報(bào)告。二是重大行政決策主體應(yīng)認(rèn)真對(duì)待決策聽(tīng)證筆錄，如《重大行政決策程序暫行條例》第十八條規(guī)定，為了完善決策草案，決策承辦單位必須充分采納合理意見(jiàn)；新《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》第二十八條規(guī)定，定價(jià)機(jī)關(guān)作出定價(jià)決策時(shí)必須充分考慮聽(tīng)證會(huì)中所提出的意見(jiàn)；《廣東省重大行政決策聽(tīng)證規(guī)定》第二十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將聽(tīng)證報(bào)告（核心內(nèi)容為聽(tīng)證筆錄）作為行政決策的重要參考。但現(xiàn)行制度還存在一定的不足：（1）沒(méi)有明確規(guī)定決策主體作出決策必須主要依據(jù)決策聽(tīng)證筆錄；（2）《重大行政決策程序暫行條例》缺乏聽(tīng)證主持人的聽(tīng)證報(bào)告相關(guān)規(guī)定。因此，未來(lái)立法的完善與發(fā)展應(yīng)認(rèn)真對(duì)待這些缺陷。

（二）應(yīng)采納合理的意見(jiàn)或建議

采納合理的意見(jiàn)或建議是重大行政決策聽(tīng)證主持人與重大行政決策主體主要依據(jù)聽(tīng)證筆錄作出決定的必然要求，意味著某種行政決策結(jié)果融入了參加人代表及相關(guān)專家的合理意志，從而實(shí)現(xiàn)了重大行政決策聽(tīng)證的有效性?，F(xiàn)行立法對(duì)此有所規(guī)定，如《重大行政決策程序暫行條例》第十八條規(guī)定了決策承辦單位應(yīng)充分采納合理意見(jiàn)，但未規(guī)定主持人應(yīng)采納參加人代表及相關(guān)專家的合理意見(jiàn)；新《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》第二十六條規(guī)定了聽(tīng)證人對(duì)聽(tīng)證會(huì)參加人意見(jiàn)的處理建議，包括對(duì)其主要意見(jiàn)的采納，但未明確指明對(duì)合理意見(jiàn)的采納，第二十八條規(guī)定了決策主體應(yīng)當(dāng)充分考慮聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)；《廣東省重大行政決策聽(tīng)證規(guī)定》第二十六條規(guī)定了聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)聽(tīng)證會(huì)各方意見(jiàn)的進(jìn)行分析以及提出處理建議，但未明確規(guī)定對(duì)合理意見(jiàn)的采納；第二十六條規(guī)定了決策主體應(yīng)當(dāng)予以吸收、采納聽(tīng)證會(huì)中提出的合理意見(jiàn)和建議?？傊?，上述現(xiàn)行制度關(guān)于合理的意見(jiàn)或建議的采納規(guī)定有積極的意義，但仍存在些許不足之處，尤其是關(guān)于“合理意見(jiàn)或建議”標(biāo)準(zhǔn)如何界定闕如。國(guó)內(nèi)著名行政法專家方世榮教授在行政立法領(lǐng)域?qū)姟昂侠硪庖?jiàn)或建議”做了精準(zhǔn)的解釋，即必須是“法治框架下社會(huì)共同體普遍認(rèn)可、接受的公共理性”，融合法律性、合情理性及合科學(xué)性于一體。[18]無(wú)疑，方教授的觀點(diǎn)完全可以適用于重大行政決策聽(tīng)證領(lǐng)域?qū)β?tīng)證參加人代表及相關(guān)專家的“合理意見(jiàn)或建議”標(biāo)準(zhǔn)的界定。

（三）不采納意見(jiàn)或建議應(yīng)說(shuō)明理由

重大行政決策聽(tīng)證說(shuō)明理由，指除法律、法規(guī)等的特別規(guī)定外，決策主持人或決策主體在作出影響聽(tīng)證參加人合法權(quán)益的聽(tīng)證報(bào)告或決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知聽(tīng)證參加人作出該聽(tīng)證報(bào)告或決策的理由。韋德曾指出，不管怎樣，倘若行政主體要實(shí)現(xiàn)某個(gè)行政決定的正當(dāng)化，則該行政決定的作出必須說(shuō)明理由。[19]373-374作出不利決定附加理由既是一個(gè)具有正義感的正常人的所渴望的，也是“所有對(duì)他人行使權(quán)力的人一條健康的戒律?！盵20]193因此，決策主持人或決策主體在作出某類聽(tīng)證報(bào)告或決策不采納聽(tīng)證參加人意見(jiàn)或建議時(shí)應(yīng)履行說(shuō)明理由義務(wù)。重大行政決策聽(tīng)證說(shuō)明理由已被看作當(dāng)代法治國(guó)家所公認(rèn)的一項(xiàng)重要原則，而且行政決策說(shuō)明理由制度也被西方許多國(guó)家的行政程序法典逐漸確立。我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)重大行政決策聽(tīng)證說(shuō)明理由有所規(guī)定，如新《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》第二十六條第三款規(guī)定了聽(tīng)證主持人對(duì)聽(tīng)證會(huì)參加人意見(jiàn)的處理建議包括不采納建議的理由說(shuō)明；《廣東省重大行政決策聽(tīng)證規(guī)定》第二十八條規(guī)定了決策主體應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式向聽(tīng)證參加人反饋不采納意見(jiàn)或建議的理由。但現(xiàn)行制度還存在諸多不足：（1）全國(guó)統(tǒng)一的《重大行政決策程序暫行條例》缺乏決策主持人或決策主體不采納聽(tīng)證會(huì)參加人意見(jiàn)或建議的說(shuō)明理由義務(wù)的規(guī)定；（2）新《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》缺乏決策主體不采納聽(tīng)證會(huì)參加人意見(jiàn)或建議的說(shuō)明理由義務(wù)的規(guī)定；（3）《廣東省重大行政決策聽(tīng)證規(guī)定》對(duì)決策主持人不采納聽(tīng)證會(huì)參加人意見(jiàn)或建議的說(shuō)明理由義務(wù)的規(guī)定語(yǔ)焉不詳，如第二十六條第五款僅規(guī)定“對(duì)聽(tīng)證會(huì)各方意見(jiàn)的分析以及處理建議”；（4）缺乏對(duì)說(shuō)明理由義務(wù)內(nèi)容的明確具體規(guī)定等。因此，未來(lái)立法應(yīng)當(dāng)對(duì)此予以完善與發(fā)展，尤其是關(guān)于說(shuō)明理由義務(wù)的內(nèi)容需要明確化。美國(guó)K.C.Davis認(rèn)為，作出某種決定的理由包括對(duì)法律的適用、政策的看法以及自由裁量權(quán)的行使等要素。[21]236據(jù)此，我們認(rèn)為，行政決策主體不采納聽(tīng)證會(huì)參加人意見(jiàn)或建議的說(shuō)明理由義務(wù)應(yīng)包含合法性理由與正當(dāng)性理由兩個(gè)方面的內(nèi)容。