陳文滿，向柳如

（張家界航空工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系，湖南 張家界427000）

一、引言

到本世紀(jì)中葉，我國人口老齡化將達(dá)到高峰，大規(guī)模人口老齡化，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和國家治理面臨巨大挑戰(zhàn)，黨和政府面臨新的任務(wù)和課題。人口老齡化快速發(fā)展使得養(yǎng)老問題受到社會(huì)廣泛關(guān)注，養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系中極為重要也是改革難度較大的一項(xiàng)制度，黨和國家非常重視關(guān)系到民生福祉的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，將社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障體系的重要制度安排來推動(dòng)與發(fā)展。2019 年中國60 歲以上老年人口達(dá)25388 萬人，占總?cè)丝诘?8.1%，其中65 周歲及以上人口17603 萬人，占總?cè)丝诘?2.6%。[1]我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了幾十年的改革與發(fā)展，養(yǎng)老保險(xiǎn)保障范圍日益廣泛，保障對(duì)象包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民以及靈活就業(yè)人員群體，隨著人口老齡化日益嚴(yán)重，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在發(fā)展過程中也存在著問題與挑戰(zhàn)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在缺口，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支地區(qū)之間不平衡，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)重，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行中存在籌資障礙和技術(shù)障礙，如何構(gòu)建公平合理的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是關(guān)系到國計(jì)民生的重大任務(wù)與課題，因此要進(jìn)一步解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支不平衡問題，推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平、健康與可持續(xù)發(fā)展。

二、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的理論基礎(chǔ)

西方國家最早實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但主要是維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)利益，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期建立和發(fā)展起來的，維護(hù)社會(huì)主義勞動(dòng)者的公平權(quán)益。公平是人類社會(huì)追求的共同目標(biāo)，有了公平社會(huì)成員的生存與發(fā)展才有保障，公平與否直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)展中國特色社會(huì)主義事業(yè)要堅(jiān)持公平公正的價(jià)值理念和發(fā)展目標(biāo)，維護(hù)公平與促進(jìn)社會(huì)發(fā)展是黨和政府治國理政的核心價(jià)值取向，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是體現(xiàn)公平并促進(jìn)社會(huì)公正的制度，是社會(huì)保障制度的重要組成部分，要讓社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋到社會(huì)中的每一個(gè)成員，保護(hù)社會(huì)全體成員的共同利益和福利待遇，正確解決與處理涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域公平公正的現(xiàn)實(shí)問題。

隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制與政治體制改革的不斷深入，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也發(fā)生了重大的變革，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。根據(jù)《2018 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（民函〔2019〕82 號(hào)），截至2018 年底，全國各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施16.8 萬個(gè)，養(yǎng)老床位合計(jì)達(dá)到727.1 萬張，比上年增長3.3%，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位29.1 張。[2]雖然我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)取得了可喜的成績，但已有的基礎(chǔ)設(shè)施仍難以滿足老齡社會(huì)的所有需求，離完全成熟和完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還存在一定距離，需要構(gòu)建公平的制度作為保障，公平理論是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的基礎(chǔ)和理論依據(jù)，中國特色的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度惠及到社會(huì)中的每一個(gè)公民，而不是特權(quán)階層和特殊群體所享受的待遇。無論經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于哪個(gè)發(fā)展階段，制度都是公平正義的保證，要建立和優(yōu)化公平公正的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不斷增進(jìn)老年人的福祉。

三、中國特色社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革歷程

我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在發(fā)展過程中經(jīng)歷了巨大的變革和創(chuàng)新，適合我國的國情，從最早實(shí)施福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)到保險(xiǎn)型養(yǎng)老保險(xiǎn)，最后到構(gòu)建新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)在改革與變革中取得了可喜的成就，這也為推動(dòng)和確保未來養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平與發(fā)展提供了參考與啟示。

（一）福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革時(shí)期

改革開放前一直到1990 年，我國實(shí)施的是福利型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展模式，1951 年2 月《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》作為我國第一部社會(huì)保障法規(guī)開始實(shí)行，該條例是對(duì)職工退休年齡和養(yǎng)老金等進(jìn)行規(guī)定的福利型勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。福利保障型養(yǎng)老保險(xiǎn)適應(yīng)我國當(dāng)時(shí)的國情，從制度上彰顯了社會(huì)主義的優(yōu)越性，但“生老病死有勞保”的福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)將家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給了政府。這時(shí)期國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位工作人員實(shí)行退休金養(yǎng)老制度，職工的生活有國家保障，繳費(fèi)由單位承擔(dān)，職工不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，政府機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位在養(yǎng)老待遇方面存在著較大差別。[3]隨著企業(yè)改革的深入，80 年代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了調(diào)整，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇逐步提高。實(shí)際上這些制度并非嚴(yán)格意義上的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，屬于福利型制度模式，能夠?yàn)槟昀蠁适趧?dòng)能力的職工提供生活保障，使職工年老后生活無憂、安度晚年，反映了國家和社會(huì)的進(jìn)步。但1991 年之前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域涉及較少，只是進(jìn)行了初步的探索。隨著國家實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革，企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金負(fù)擔(dān)過重，國家大包大攬的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式存在著缺陷和不足，國家開始探索實(shí)行社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（二）傳統(tǒng)保險(xiǎn)型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革時(shí)期

1991 年后我國進(jìn)入保險(xiǎn)型社會(huì)養(yǎng)老制度改革時(shí)期，國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，改革的目標(biāo)是籌建多層次的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)由國家、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)，保障范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式有力推動(dòng)了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革。1997 年國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，將企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要內(nèi)容，確定了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的統(tǒng)一的企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的適用范圍逐步擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)與職工，部分保險(xiǎn)繳費(fèi)由個(gè)人承擔(dān)，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的比例也在逐步提高，單位的保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任更大。20 世紀(jì)90 年代初部分條件成熟的地區(qū)建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)，1995 年《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見》由國家民政部批準(zhǔn)并開始實(shí)行，部分地方政府經(jīng)民政部授權(quán)頒布了適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)地方政策與法規(guī)，將養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面由城鎮(zhèn)擴(kuò)大到農(nóng)村和非公有制經(jīng)濟(jì)。這一時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)將社會(huì)統(tǒng)籌層面的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)自籌的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人自愿參與儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)合起來。[4]各級(jí)政府加強(qiáng)了對(duì)基金的監(jiān)督與管理，健全各項(xiàng)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基金增值運(yùn)營機(jī)制和基金管理監(jiān)督體系。但這時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)存在城鄉(xiāng)之間的顯著差距，對(duì)參保人員的保障水平有待進(jìn)一步提高。

（三）新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革時(shí)期

2009 年國家進(jìn)入全新養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革探索時(shí)期，將養(yǎng)老保險(xiǎn)資源分配不公平納入國家治理范圍和治理體系，以制度公平推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展?！秶鴦?wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》于2009年開始實(shí)行，農(nóng)?；鸱譃閭€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼，政府農(nóng)保資金投入力度增加，農(nóng)民的參保積極性得到了很大提高。2014 年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》頒布，實(shí)行新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合，兩者統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。為了建立更加公平的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2015 年1 月3 日國務(wù)院實(shí)施《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工統(tǒng)一實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)職工和單位共同承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳費(fèi)比例進(jìn)行合理劃分，單位繳納本單位工資總額20%的比例，個(gè)人繳納本人繳費(fèi)工資8%的比例。機(jī)關(guān)事業(yè)單位為工作人員建立職業(yè)年金，構(gòu)建由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)組成的新養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，建立資源來源廣泛、多層次保障體系的社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。[5]這一時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重點(diǎn)是確保公平，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳費(fèi)比例進(jìn)行合理劃分，使養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的城鄉(xiāng)差距縮小，構(gòu)建政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

四、完善我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策建議

我國處于向老年社會(huì)大轉(zhuǎn)型時(shí)期，老齡人口將迎來新的增長高峰，“新一代”老齡群體對(duì)養(yǎng)老心理期待更高，需要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)與發(fā)展。

（一）構(gòu)建與老齡社會(huì)相適應(yīng)的社會(huì)治理體系

制度建設(shè)是推進(jìn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的保障，要充分發(fā)揮社會(huì)主義養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策與制度優(yōu)勢(shì)，明確堅(jiān)持和完善社會(huì)治理制度的總體目標(biāo)，推動(dòng)老齡化社會(huì)多元化現(xiàn)代治理體系，政府要強(qiáng)化宏觀調(diào)控能力與公共服務(wù)能力，正確處理好公益性養(yǎng)老與市場機(jī)制養(yǎng)老的關(guān)系，準(zhǔn)確把握社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展方針和方向，完善對(duì)農(nóng)村“五保戶、低保、殘疾、特困戶”等弱勢(shì)老人群體的生活和醫(yī)療保障，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給。實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化要健全與完善相關(guān)養(yǎng)老法律和法規(guī)，提高依法治理水平。健全與完善人力資源供給制度，開發(fā)老年人力資源潛力，實(shí)行適合中國國情的漸進(jìn)式彈性延遲退休年齡政策，針對(duì)不同行業(yè)與不同的群體結(jié)構(gòu)制定與實(shí)施具有差異化的延遲退休政策，完善退休制度，鼓勵(lì)老年人再就業(yè)和社會(huì)參與，根據(jù)不同時(shí)期老年人的需求對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與政策進(jìn)行改革與調(diào)整。

（二）完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公平制度

養(yǎng)老保險(xiǎn)是政府為社會(huì)所提供的重要公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，要確保與實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分配的統(tǒng)一性、公平性與公正性，2008 年前國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革目標(biāo)強(qiáng)調(diào)效率，養(yǎng)老群體之間的待遇存在差距，國家允許不同地區(qū)不同單位之間差異的存在，由于當(dāng)時(shí)社會(huì)不具備這樣的條件，強(qiáng)行擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保對(duì)象與范圍，反而會(huì)引發(fā)國家財(cái)政危機(jī)，導(dǎo)致潛在的新的不公平。2009 年后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革國家更多考慮的是公平，2010 年國家實(shí)行《保險(xiǎn)法》，提出要加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)步入了以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為目的的新歷程，雖然各群體之間還存在差異，但總體上差距在縮小。2014 年國家頒布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，要求城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一整合，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，整合過程遵循公平、共享理念與原則，在政府主導(dǎo)、社會(huì)參與下逐步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)漸進(jìn)統(tǒng)一式改革。[6]建立起具有中國特色的公平的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

（三）深化長期照護(hù)保險(xiǎn)制度改革

長期照護(hù)保險(xiǎn)保障制度在我國還處于初期的試點(diǎn)階段，需要不斷健全與完善，要進(jìn)一步強(qiáng)化長期護(hù)理保險(xiǎn)保障制度的試點(diǎn)改革。長期照護(hù)保險(xiǎn)保障制度是為患病的老年人和生活不能自理的老年人基本生活照料與醫(yī)療護(hù)理提供資金或服務(wù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。[7]建立長期照護(hù)制度是實(shí)現(xiàn)老年人老有所養(yǎng)的重大民生工程，有利于解決老年失能人口的生活保障問題，有利于提高他們的生活質(zhì)量，有利于維護(hù)社會(huì)公平。長期照護(hù)服務(wù)主要包括生活服務(wù)和醫(yī)療護(hù)理，為失能人口提供進(jìn)食照顧、日常生活照料、精神慰藉、身體指標(biāo)檢測、治療輔助照顧等各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)，為了確保老人獲得就近服務(wù)，要建立和完善護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)，推出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上門服務(wù)與醫(yī)療護(hù)理相結(jié)合的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老綜合護(hù)理服務(wù)體系。優(yōu)化照護(hù)保險(xiǎn)制度需要政府主導(dǎo)、市場參與，各地政府給予政策支持，促進(jìn)第三方市場的參與，發(fā)揮政府和市場的雙重作用，建立合理的護(hù)理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，完善護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的法制化建設(shè)。

（四）推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度建設(shè)

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的不同與差異會(huì)引起不同地區(qū)人員的心理比較，不利于維護(hù)社會(huì)公平與社會(huì)穩(wěn)定。十九大報(bào)告提出要使養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國統(tǒng)籌，消除待遇差異，這是能夠確保公平的一項(xiàng)社會(huì)保障制度，有助于消除不同地區(qū)不同群體養(yǎng)老待遇的不平等與不公平。通過養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，中央政府對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行集中收取、集中投資和集中支付，統(tǒng)一使用、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑，實(shí)行統(tǒng)一的制度，消除不同群體、不同地區(qū)、不同行業(yè)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的差異，使養(yǎng)老基金在全國不同地區(qū)平衡分配，解決分配不均問題，從推動(dòng)省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上逐漸過渡到全國統(tǒng)籌，國家對(duì)養(yǎng)老基金進(jìn)行統(tǒng)一的投資與運(yùn)營，使養(yǎng)老基金收益并增值。國家應(yīng)統(tǒng)一制定全國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與政策，保證全國政策的統(tǒng)一性，各地按照規(guī)定執(zhí)行人社部所制定的統(tǒng)一的政策，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次有利于推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)公平穩(wěn)定。

五、結(jié)語

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是有中國特色的社會(huì)主義制度的組成部分，追求“公平”理念的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)是關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定的重大民生工程，黨和政府站在國家戰(zhàn)略層面，立足老年人的物質(zhì)與心理需求，構(gòu)建與完善尊老、敬老、養(yǎng)老、助老的社會(huì)保障政策與體系，頒布一系列養(yǎng)老保險(xiǎn)法律、法規(guī)、條例，樹立公平、公正的養(yǎng)老理念，依法構(gòu)建職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，為推動(dòng)我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的公平公正發(fā)展提供政策保障。當(dāng)前國家處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，為積極應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)，應(yīng)加強(qiáng)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，堅(jiān)持“公平”與“效率”價(jià)值均衡理念，優(yōu)化長期照護(hù)保險(xiǎn)保障制度，逐步提高社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌層次，全面實(shí)施關(guān)注民生與改善民生的國家戰(zhàn)略，促進(jìn)老齡事業(yè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。