□文/宋玉潔

（河南財經(jīng)政法大學(xué) 河南·鄭州）

［提要］ 黨的十九大上，習(xí)近平再次把扶貧提高到新的戰(zhàn)略高度，并對扶貧攻堅提出新思想、新目標(biāo)和新征程。在這一時代背景下，探索資金向貧困農(nóng)村地區(qū)流動，讓貧困農(nóng)戶獲得發(fā)展資金，走出貧困，成為政府驅(qū)需解決的問題。因此，發(fā)揮金融力量，著力精準(zhǔn)扶貧，加大金融政策實施力度，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，夯實金融基礎(chǔ)設(shè)施，開展金融扶貧勢在必行。在金融扶貧政策中，扶貧小額信貸是一種創(chuàng)新，作為金融扶貧模式一種新的渠道和方式，尤其是對農(nóng)村金融體系整體的變革和優(yōu)化有著十分重要的意義。

一、引言

中共十九大報告強(qiáng)調(diào)“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”，這就指明了中國精準(zhǔn)扶貧工作的方向。當(dāng)前，我國扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入到?jīng)Q戰(zhàn)決勝階段。扶貧小額信貸是我國推出的金融扶貧產(chǎn)品，是專門為低收入農(nóng)戶量身打造的特色產(chǎn)品，是實現(xiàn)低收入農(nóng)戶脫貧致富、是實現(xiàn)他們對美好生活向往的重大舉措。自制度實行以來，農(nóng)商行加大扶貧小額貸款發(fā)放力度，通過集中授信、上門服務(wù)、專門發(fā)放的“一站式”服務(wù)等方式，為低收入戶發(fā)展生產(chǎn)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供資金支持。做好扶貧小額信貸工作，可以有效解決低收入農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金困難，對于落實好精準(zhǔn)扶貧，加快低收入農(nóng)戶脫貧增收步伐，具有重大意義。扶貧信貸為農(nóng)戶提供了重要的金融支持，是實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的重要方式，也是精準(zhǔn)扶貧的必然選擇。扶貧貸款的優(yōu)勢在于可以精準(zhǔn)投放到農(nóng)戶手中，通過調(diào)查國務(wù)院扶貧開發(fā)系統(tǒng)等農(nóng)戶檔案數(shù)據(jù)，以此精準(zhǔn)識別低收入農(nóng)戶的金融需求，確保扶貧貸款的真實有效利用，解決扶貧財政資金大水漫灌的問題。扶貧貸款以銀行信貸的形式支持農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧，通過市場化的方式來提高資金的配置效率。

扶貧小額信貸在設(shè)立時就與傳統(tǒng)的小額貸款的發(fā)展目標(biāo)完全不同，傳統(tǒng)銀行小額信貸追求的是經(jīng)濟(jì)利益是以盈利為目的，而扶貧小額信貸著重點在扶貧，產(chǎn)生的背景是在特殊的制度和政策指導(dǎo)下，把政府作為主導(dǎo)，主體是金融機(jī)構(gòu)，服務(wù)對象是低收入農(nóng)戶，提供生產(chǎn)經(jīng)營性貸款，以提高低收入農(nóng)戶收入從而實現(xiàn)最終脫貧目的的一種特殊信貸方式；是一種將政府行政主導(dǎo)下的扶貧政治任務(wù)轉(zhuǎn)為政府和市場力量的有機(jī)結(jié)合；大力發(fā)展扶貧小額信貸，是進(jìn)一步完善國家開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的重要表現(xiàn)。

二、扶貧小額信貸現(xiàn)狀分析

中牟縣地處中原腹地、黃河之濱，隸屬河南省會鄭州，古稱圃田、牟州，漢朝設(shè)縣，是歷史上最早的奴隸起義萑苻澤起義、著名的官渡之戰(zhàn)發(fā)生地，是道家名師列子、美男子潘安、民族英雄史可法等歷史名士的故鄉(xiāng)。中牟縣土地總面積917平方公里，常住人口50萬，轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8個街道。

扶貧小額信貸發(fā)放對象為有勞動能力、有增收項目、有貸款意愿和一定還款能力的建檔立卡低收入農(nóng)戶。具體貸款額度和期限由放款金融機(jī)構(gòu)根據(jù)貸款的建檔立卡低收入農(nóng)戶的項目資金需求、還款能力等情況，在風(fēng)險可控范圍內(nèi)自主審查、自主確定。貸款貼息和對放款金融機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助。

貸款貼息：執(zhí)行基準(zhǔn)利率放貸政策。放款金融機(jī)構(gòu)對建檔立卡低收入農(nóng)戶發(fā)放的扶貧小額信貸，必須按人民銀行公布的同期同檔次基準(zhǔn)利率執(zhí)不得上浮或變相提高貸款利率。財政貼息政策。建檔立卡的低收入農(nóng)戶能夠如期歸還扶貧小額貸款的享受全額貼息，由發(fā)款的金融機(jī)構(gòu)先掛賬墊付，再定期與政府財政結(jié)算。一些建檔立卡低收入農(nóng)戶不能夠按期歸還，或者逾期歸還全部貸款本息的，其正常貸款期限內(nèi)的貸款享受貼息政策，逾期歸還的那部分貸款將不再享受貼息政策。

建立扶貧小額信貸風(fēng)險補(bǔ)償金制度。取消扶貧小額貸款擔(dān)保金，相關(guān)縣、區(qū)財政局在縣級金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的小額貸款扶貧擔(dān)保資金專戶，已更名為小額貸款扶貧風(fēng)險補(bǔ)償專戶。風(fēng)險補(bǔ)償費按一年期固定存款利率結(jié)算，利息收入應(yīng)使用作為扶貧小額貸款風(fēng)險補(bǔ)償費的補(bǔ)充。風(fēng)險補(bǔ)償?shù)囊?guī)模和分擔(dān)方式：各地按照上一年度平均貸款余額的10∶1建立小額信貸風(fēng)險補(bǔ)償，專項準(zhǔn)備金，封閉式運作。風(fēng)險補(bǔ)償由省、縣財政共同出資。貸款損失和還款政策、貸款損失風(fēng)險分擔(dān)以及每年發(fā)放小額扶貧信貸造成的損失，由縣級小額扶貧信貸風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)構(gòu)和貸款金融機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。建立小額信貸扶貧統(tǒng)計報告和評估制度。各地扶貧小額信貸發(fā)放回收業(yè)務(wù)須納入全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一管理。

三、扶貧小額信貸存在的問題

（一）扶貧小額信貸覆蓋面較窄。通過對中牟縣扶貧小額貸款的現(xiàn)狀進(jìn)行了解之后，發(fā)現(xiàn)農(nóng)商行在最近幾年的扶貧小額信貸業(yè)務(wù)開展的還算比較順利，但是仔細(xì)分析之后發(fā)現(xiàn)還是存在一些問題的，比如扶貧小額貸款發(fā)放的覆蓋面來講，依舊還是比較狹窄的。雖然中牟縣農(nóng)商行和中牟縣扶貧辦不斷地進(jìn)行宣傳引導(dǎo)，已經(jīng)非常努力地推廣扶貧小額信貸政策。但是從整個效果來看，相對于目前中牟縣存在的低收入農(nóng)戶而言，整個覆蓋面還是比較狹窄的。需要通過市場的開拓等渠道來拓寬扶貧小額信貸的范圍。

（二）扶貧小額貸款的逾期率上升問題嚴(yán)重。中牟縣農(nóng)商行扶貧小額貸款最近幾年的一個比較突出的問題是逾期貸款率的上升，這種現(xiàn)象是直接阻礙農(nóng)商行扶貧小額貸款發(fā)展的關(guān)鍵因素所在。逾期率表明銀行所發(fā)放貸款有沒有按期收回。根據(jù)最近幾年中牟縣農(nóng)商行的逾期貸款數(shù)據(jù)顯示，從2016年到2019年這4年間，贛榆農(nóng)商行扶貧小額貸款的逾期貸款余額在不斷增加，逾期率0.32%。這種趨勢對于贛榆區(qū)扶貧小額貸款的發(fā)展是不利的，因為農(nóng)商行的扶貧小額貸款要追求的是穩(wěn)定可持續(xù)性的發(fā)展，但是目前這種不斷上升的趨勢不利于農(nóng)商行扶貧小額貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展，一旦發(fā)放出去的貸款不能夠完全按時收回，就使得銀行不能保證足夠的資金流通，影響其他貸款的發(fā)放，這樣就造成了一種惡性循環(huán)。

（三）扶貧小額貸款風(fēng)險較高，貸款后續(xù)問題難以管理。扶貧小額信貸主要通過金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款，政府貼息的方式為低收入戶提供無抵押、無擔(dān)保的個人信用貸款，逐步推動農(nóng)民致富、鄉(xiāng)村脫貧。從預(yù)期來看，扶貧小額信貸有效實現(xiàn)資金的流動，無論是對金融機(jī)構(gòu)而言還是對低收入農(nóng)戶的發(fā)展而言都有積極意義，可是理想化預(yù)期忽略了扶貧信貸業(yè)務(wù)中存在的各種變量，如家庭收入、資產(chǎn)不明晰、界定有困難等。在實踐當(dāng)中，由于農(nóng)戶本身存在文化程度不高，經(jīng)濟(jì)把控能力差等現(xiàn)象，所以往往即便是獲取到了扶貧小額信貸的資金，也無法將之運用到合適的地方。甚至農(nóng)戶將這部分資金貸款出來之后將之存起收僅有的利息，或者就是貸款收到之后確實沒有更多的用處就讓之去做其他的事情。這樣投放出去的扶貧小額貸款就發(fā)揮不了最充分的作用，當(dāng)然也就達(dá)不到最初的扶貧效果。

（四）扶貧小額貸款制度不健全。我國扶貧小額貸款是由政府設(shè)計制定并產(chǎn)生的，其中牽扯到扶貧辦、金融機(jī)構(gòu)、財政部門等眾多政府機(jī)構(gòu)，很多信貸扶貧機(jī)構(gòu)的工作人員更是臨時從地方單位抽調(diào)，并不具備專門從事小額信貸相關(guān)工作的能力。另外，扶貧信貸機(jī)構(gòu)的工作包括評級、審核、放款等眾多程序，工作量巨大，但相關(guān)信貸人員數(shù)量少，導(dǎo)致放貸工作容易出現(xiàn)紕漏，增加資金風(fēng)險。扶貧小額信貸貸款周期一般為一年，貸款總額為5萬元以下，而農(nóng)戶投資的種養(yǎng)殖項目周期較長，很多農(nóng)戶不得不留出一部分貸款用于首期還款，剩下的資金也只能投資于一些周期短、獲利快的小項目，農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)行為受到限制。

四、扶貧小額信貸完善建議

（一）創(chuàng)新完善金融產(chǎn)品。因地制宜為不同層次的農(nóng)民設(shè)計不同貸款方案，不局限于某一類型和某一個地區(qū)，研發(fā)有針對性的金融產(chǎn)品。有針對性的金融產(chǎn)品我們可以從以下三個方面入手：貸款利率、貸款額度、貸款周期?？梢园堰^去傳統(tǒng)的一些金融產(chǎn)品和互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合起來，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，積極鼓勵農(nóng)民嘗試線上金融產(chǎn)品。創(chuàng)新完善金融產(chǎn)品，不僅可以滿足更多農(nóng)民群體的需求，而且間接的也可以降低金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險成本，使資金得到合理運用。

（二）完善扶貧小額信貸風(fēng)險防范機(jī)制。完善扶貧小額信貸風(fēng)險防范機(jī)制，可以從以下兩個方面著手：第一，健全信用制度。由于農(nóng)民的文化水平較低，法律觀念淡薄，因此在還貸的過程中經(jīng)常出現(xiàn)違約的現(xiàn)象，有的甚至采用一些過激的方式去對抗金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)民違約現(xiàn)象的增多究其根源是農(nóng)村的信用制度不夠健全，農(nóng)民的信用意識也是欠缺的。因此可以創(chuàng)新農(nóng)村信用評價模式。第二，健全信貸擔(dān)保的體系。首先我們可以采用公司與農(nóng)戶綁定的方式進(jìn)行擔(dān)保；其次可以成立農(nóng)戶信用擔(dān)?；?，農(nóng)戶信用擔(dān)保基金專門從事為農(nóng)戶信貸擔(dān)保。

（三）完善政府金融服務(wù)機(jī)制。要想充分發(fā)揮金融扶貧工作的服務(wù)職能，需要上下級之間、各個部門之間承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。加強(qiáng)各部門之間的聯(lián)動工作，針對不同的扶貧工作，劃分到不同的部門，做到各個部門分工明確。

（四）調(diào)整工作考核機(jī)制。中牟縣扶貧小額信貸的迅速發(fā)展，對村鎮(zhèn)干部產(chǎn)生了積極影響，也給繼續(xù)開展工作帶來了困難和壓力。目前的評估方法側(cè)重于向貧困家庭提供的貸款利率，這是城市和城鎮(zhèn)管理人員面臨壓力的主要原因。有必要改革評價機(jī)制，注重結(jié)果，以真正確保資金的有效使用。具體評估中，應(yīng)建立考核評價指標(biāo)體系，對目前存款利率的優(yōu)化，加上基本的耐心服務(wù)，從而有效地為低收入者提供小額信貸服務(wù)。