桑穎

〔摘要〕 社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)是滿足公眾多元化服務(wù)需求，轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措。黨的十八屆三中全會(huì)以來，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)得到了大力推廣。但在實(shí)踐中，社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)存在著購(gòu)買服務(wù)法律法規(guī)不健全、購(gòu)買服務(wù)程序不規(guī)范、監(jiān)督評(píng)估機(jī)制不完善以及一些社會(huì)組織對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)、承接能力不足、公信力低下等問題。為此，要健全購(gòu)買服務(wù)的法律法規(guī)，完善購(gòu)買服務(wù)的程序，健全監(jiān)督評(píng)估體系，建立平等的政社合作伙伴關(guān)系，提高社會(huì)組織的承接能力，提升社會(huì)組織的公信力，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織在承接政府購(gòu)買服務(wù)中的主體作用。

〔關(guān)鍵詞〕 社會(huì)組織;政府;購(gòu)買服務(wù)

〔中圖分類號(hào)〕D632.9 ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2021）03-0071-06

自黨的十八屆三中全會(huì)提出“推廣政府購(gòu)買服務(wù)”以來，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)日漸得到重視。2013年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），標(biāo)志著我國(guó)開始從國(guó)家層面支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)。此后，各地政府紛紛制定購(gòu)買服務(wù)清單和向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的辦法。近年來，國(guó)家更加重視服務(wù)型政府建設(shè)，加大了政府職能轉(zhuǎn)移力度，積極推進(jìn)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)。2020年1月3日，財(cái)務(wù)部公布了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》，在完善購(gòu)買服務(wù)制度的同時(shí)，進(jìn)一步加大了對(duì)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的支持力度。但隨著改革的不斷深入，社會(huì)組織在承接政府購(gòu)買服務(wù)中遇到了一些新情況、新問題，筆者將對(duì)此進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策，以期更好地利用和發(fā)揮社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的優(yōu)勢(shì)與效用。

一、社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)是深化行政體制改革和社會(huì)組織快速發(fā)展的必然結(jié)果

社會(huì)組織是指依法建立的、相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家政府系統(tǒng)，以社會(huì)成員的自愿參與、自我組織、自主管理為基礎(chǔ)，以社會(huì)公益活動(dòng)或者互益活動(dòng)為主旨的非營(yíng)利性、非政治性、非宗教性的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì) 〔1 〕。在黨的十六屆六中全會(huì)上，我國(guó)政府首次使用“社會(huì)組織”概念，并在黨的十七大報(bào)告中進(jìn)一步確認(rèn)。而轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)政府的公信力、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是黨的十九大報(bào)告中的重要內(nèi)容，也是我國(guó)行政體制改革的重要目標(biāo)。轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府的要求促進(jìn)了社會(huì)組織參與多元化服務(wù)供給。社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)可以深化政府機(jī)構(gòu)改革，降低行政成本、提高行政效率、提升政府公信力，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，從而改變以往政府壟斷公共服務(wù)供給的局面。

與此同時(shí)，我國(guó)社會(huì)組織的迅猛發(fā)展為政府購(gòu)買服務(wù)提供了重要的承接主體。自2013年以來，我國(guó)政府改變了對(duì)社會(huì)組織的雙重分層管理政策，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障社會(huì)民生等領(lǐng)域的社會(huì)組織采取放開管制的策略 〔2 〕。如提出對(duì)四大類社會(huì)組織（行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類）采取直接登記制度，并重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展。政府社會(huì)組織管理策略的轉(zhuǎn)變反映了政府對(duì)社會(huì)組織的信任和支持態(tài)度，為社會(huì)組織的發(fā)展提供了制度保障。緊接著多項(xiàng)與社會(huì)組織相關(guān)的政策措施的出臺(tái)大大促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展。特別是2016年9月《慈善法》正式實(shí)施后，政府部門開啟了對(duì)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織的法律法規(guī)修訂工作。在此背景下，我國(guó)社會(huì)組織迅速發(fā)展。截至2021年2月，我國(guó)已登記的社會(huì)組織超過90萬個(gè) 〔3 〕。實(shí)踐證明，社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)具有靈活性、專業(yè)性、多樣性等優(yōu)勢(shì)，不僅有利于提高服務(wù)供給水平和效率，而且有利于保護(hù)公民在環(huán)境保護(hù)、社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、精準(zhǔn)扶貧等服務(wù)領(lǐng)域的公共利益。

二、社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)存在的問題

近年來，政府出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的政策。但在實(shí)踐中，社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)存在著政府購(gòu)買服務(wù)的法律法規(guī)不健全、程序不規(guī)范、監(jiān)督評(píng)估機(jī)制不完善，以及社會(huì)組織對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)、承接能力不足、公信力低下等問題。

（一）購(gòu)買服務(wù)的法律法規(guī)不健全

在法治國(guó)家一切行使公權(quán)力的行為都要在法律的框架內(nèi)進(jìn)行。政府購(gòu)買服務(wù)是一項(xiàng)不同于傳統(tǒng)政府直接提供公共服務(wù)的模式，應(yīng)該有完善的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行約束，以保證購(gòu)買服務(wù)的公平公正。然而，從國(guó)家層面看，目前我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的法律依據(jù)主要有《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《采購(gòu)法》）和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《采購(gòu)法實(shí)施條例》）。雖然《采購(gòu)法實(shí)施條例》已將“政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)”納入了我國(guó)政府采購(gòu)法的范疇，但是他們并不是專門針對(duì)購(gòu)買服務(wù)的法律 〔4 〕。從地方層面看，盡管我國(guó)地方政府陸續(xù)出臺(tái)了一些購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見和實(shí)施辦法，但大都比較寬泛、零散，導(dǎo)致在具體實(shí)施中適用性不強(qiáng)。因此，購(gòu)買服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)的不健全，在一定程度上影響和制約了社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量和效用。此外，盡管國(guó)務(wù)院在2013年頒布的《指導(dǎo)意見》中就指出，各地在進(jìn)行政府購(gòu)買服務(wù)時(shí)要及時(shí)向社會(huì)公布其購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目、對(duì)承接主體的要求以及績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息 〔5 〕，但在實(shí)踐中，一些地方政府購(gòu)買服務(wù)的信息披露制度還不完善，導(dǎo)致往往應(yīng)該向社會(huì)公開的信息不公開發(fā)布，有時(shí)即使發(fā)布了也不全面;一些政府部門甚至沒有按照規(guī)定向社會(huì)公布其購(gòu)買服務(wù)的政策;有的政府部門即使公布了也不具體，使社會(huì)組織無法全面了解政府購(gòu)買服務(wù)的要求。由此造成承接主體社會(huì)組織與購(gòu)買主體政府之間的信息不對(duì)稱，不利于社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

（二）購(gòu)買服務(wù)的程序不規(guī)范

目前，在政府出臺(tái)的購(gòu)買服務(wù)政策中，雖然對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)程序作了規(guī)定，但這些規(guī)定往往較為粗略，缺乏操作性、規(guī)范性，導(dǎo)致政府服務(wù)購(gòu)買實(shí)踐環(huán)節(jié)的隨意性較大。具體而言存在以下問題：一是缺乏統(tǒng)一的購(gòu)買服務(wù)平臺(tái)。目前，不少政府部門仍然是根據(jù)不同領(lǐng)域服務(wù)的需求和自身的特點(diǎn)進(jìn)行分散購(gòu)買。無論是在中央層面還是地方層面都缺乏統(tǒng)一的購(gòu)買服務(wù)平臺(tái) 〔6 〕。服務(wù)的分散購(gòu)買不僅使政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的總數(shù)量無法統(tǒng)計(jì)，而且不利于政府部門建立統(tǒng)一的購(gòu)買服務(wù)監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估體系。二是購(gòu)買服務(wù)“內(nèi)部化”。政府購(gòu)買服務(wù)是社會(huì)治理體制創(chuàng)新的具體制度安排。對(duì)于政府而言，通過購(gòu)買服務(wù)，能夠轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)，提升服務(wù)供給的效率;對(duì)于社會(huì)組織而言，通過承接服務(wù)能夠獲得資源，更好地履行服務(wù)供給職能、實(shí)現(xiàn)解決社會(huì)問題的愿景和使命。因此，政府與社會(huì)組織之間應(yīng)該是各自保持獨(dú)立，以契約的方式按照合同履行各自的職責(zé)，從而共同完成服務(wù)供給。然而在社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐中，出現(xiàn)了購(gòu)買服務(wù)“內(nèi)部化”問題，即服務(wù)項(xiàng)目由與政府有密切關(guān)系的社會(huì)組織來承擔(dān)，這類社會(huì)組織幾乎等同于政府自己的部門 〔7 〕。還有一些政府部門為了確保招標(biāo)結(jié)果為自己的意向“內(nèi)部人”，在招標(biāo)過程中并未真正進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，只是形式化地走過場(chǎng)?！皟?nèi)部化”的服務(wù)購(gòu)買帶來了服務(wù)質(zhì)及資金透明度不高等一系列問題。

（三）監(jiān)督評(píng)估機(jī)制不完善

從政府部門購(gòu)買服務(wù)開始到社會(huì)組織提供服務(wù)結(jié)束，均需要一個(gè)完整的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制進(jìn)行有效監(jiān)督。社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制不完善，主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是忽視了過程監(jiān)督且尚未建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系。在服務(wù)被購(gòu)買之后，一些地方政府更多地將關(guān)注重點(diǎn)放在了服務(wù)購(gòu)買結(jié)果的監(jiān)督層面，忽視了對(duì)服務(wù)購(gòu)買全過程的監(jiān)督。與此同時(shí)，由于服務(wù)購(gòu)買具有非一次性和分散性等特征，并且通常是以項(xiàng)目的方式實(shí)施的，致使在評(píng)估服務(wù)購(gòu)買環(huán)節(jié)很難制定明確的標(biāo)準(zhǔn)，且不好量化。二是缺乏第三方評(píng)估。社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)督評(píng)估內(nèi)容涉及社會(huì)組織治理、不同購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的成本核實(shí)、服務(wù)滿意度標(biāo)準(zhǔn)等，因此，離不開中立、客觀、專業(yè)的第三方評(píng)估。目前，社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估主體主要來自政府主管部門，社會(huì)公眾參與度不高，專業(yè)人士缺乏。這在很大程度上影響了評(píng)估的準(zhǔn)確性與公正性，使社會(huì)組織提供服務(wù)的滿意度存在模糊感。

（四）部分社會(huì)組織對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)

一些社會(huì)組織依附在政府的政策資源和資金資源之下，有些甚至直接由政府牽頭成立并發(fā)展起來，因此，這些社會(huì)組織的戰(zhàn)略決策、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、人力資源、項(xiàng)目管理等方面受政府影響較大，具有較強(qiáng)的行政性 〔8 〕。而在政府購(gòu)買服務(wù)過程中，社會(huì)組織過度依賴政府資源會(huì)造成政府與社會(huì)組織合作中的不平等。比如在一些政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目中，社會(huì)組織為了向政府示好，主動(dòng)承擔(dān)起了一些原本應(yīng)由政府完成的工作。因此，這種對(duì)政府的過度依賴影響了社會(huì)組織的獨(dú)立性，進(jìn)而限制了其發(fā)展。

（五）社會(huì)組織自身發(fā)展不成熟

社會(huì)組織自身發(fā)展的不成熟會(huì)直接影響社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的能力。其主要表現(xiàn)在以下兩方面：

一是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善。完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是社會(huì)組織承接能力的體現(xiàn)。而有些社會(huì)組織規(guī)范化不夠，存在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善的情況。首先，社會(huì)組織的愿景和使命不明確。社會(huì)組織的愿景是該組織為解決某一社會(huì)問題而提出的美好藍(lán)圖。使命則是指社會(huì)組織存在的目的和原因。愿景和使命是社會(huì)組織成立和運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。有清晰愿景和使命的社會(huì)組織不僅易于被公眾理解和接受，而且能夠增強(qiáng)社會(huì)組織的行動(dòng)力。但是，我國(guó)社會(huì)組織對(duì)政府往往有較強(qiáng)的依賴性，特別是那些由政府牽頭成立的社會(huì)組織，其存在與運(yùn)轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)力具有一定的特殊性，降低了其工作的主動(dòng)性和使命感。其次，社會(huì)組織的理事會(huì)沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。理事會(huì)是社會(huì)組織內(nèi)部治理的核心。但在實(shí)踐中，存在理事會(huì)規(guī)模過大、影響社會(huì)組織決策效率的問題。有些社會(huì)組織甚至沒有設(shè)立監(jiān)事和監(jiān)事會(huì)。雖然我國(guó)早在2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中就要求社會(huì)組織要設(shè)立監(jiān)事和監(jiān)事會(huì)，并具體規(guī)定了監(jiān)事與監(jiān)事會(huì)的職責(zé)、產(chǎn)生程序和任期，但是目前仍有一些社會(huì)組織沒有設(shè)立監(jiān)事和監(jiān)事會(huì)，帶來了隨意決策、制度不健全等一系列問題。

二是缺乏全職人員和專業(yè)人才。人力資源是社會(huì)組織生存和發(fā)展的重要因素。目前，部分社會(huì)組織的人力資源面臨諸多困境。首先，缺乏全職人員。一些社會(huì)組織除了少數(shù)全職人員外，其他都是由兼職人員和志愿者組成的。而社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)必須要有一定數(shù)量的全職人員作支撐，全職人員的缺乏大大限制了社會(huì)組織的承接能力。其次，缺乏具備專業(yè)知識(shí)與專業(yè)能力的人才。社會(huì)組織從業(yè)者整體收入偏低，有些社會(huì)組織甚至沒有為全職人員提供“五險(xiǎn)一金”的保障。這種情況使社會(huì)組織在人力資源市場(chǎng)方面不如企事業(yè)單位受歡迎，導(dǎo)致一些社會(huì)組織很難招到專業(yè)人才。社會(huì)組織人員專業(yè)化程度不高，極易導(dǎo)致其在承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目過程中無法應(yīng)對(duì)復(fù)雜而專業(yè)的問題。

（六）社會(huì)組織公信力低下

公信力不僅是社會(huì)組織賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，而且是其承接政府購(gòu)買服務(wù)的前提條件。然而，一些社會(huì)組織爆發(fā)的失信事件引起公眾對(duì)社會(huì)組織公信力的質(zhì)疑，導(dǎo)致社會(huì)組織的公共性、公益精神遭受質(zhì)疑，社會(huì)組織公信力逐步下降 〔8 〕。社會(huì)組織公信力危機(jī)的另一表現(xiàn)方式便是公眾捐贈(zèng)渠道的轉(zhuǎn)變。一部分捐款人選擇“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”方式進(jìn)行捐助，即通過社會(huì)組織獲取相關(guān)求助人信息，然后直接對(duì)求助人進(jìn)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”捐助。同時(shí)，部分社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)效率低、活動(dòng)效果與影響低微，組織的整體效率不高，主要表現(xiàn)為組織項(xiàng)目運(yùn)作效率低，組織提供的服務(wù)與服務(wù)對(duì)象的期望有一定距離。這些都嚴(yán)重影響了社會(huì)組織的公信力，不利于其承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。

三、加強(qiáng)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的對(duì)策

只有積極解決社會(huì)組織在承接政府購(gòu)買服務(wù)中出現(xiàn)的問題，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的政策預(yù)期，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給多元化的目標(biāo)，進(jìn)而提高政府的服務(wù)效能，并推動(dòng)社會(huì)組織的健康發(fā)展。

（一）健全購(gòu)買服務(wù)的法規(guī)制度

目前，我國(guó)現(xiàn)有采購(gòu)法及其相應(yīng)的配套法律、規(guī)章對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)的適用性不夠。國(guó)家層面上還沒有一部專門的政府購(gòu)買服務(wù)法律法規(guī)，地方層面上政府購(gòu)買服務(wù)正在探索進(jìn)行中且實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，總體上呈碎片化狀態(tài)。為此，國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)專門的政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的法律法規(guī)，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的主體、內(nèi)容、程序、資金管理等作出統(tǒng)一的指導(dǎo)性規(guī)定。地方各級(jí)政府要結(jié)合實(shí)際，制定符合本地的購(gòu)買服務(wù)政策，完善購(gòu)買的運(yùn)行程序，明確服務(wù)購(gòu)買的權(quán)力清單，制定統(tǒng)一的購(gòu)買服務(wù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并且逐步擴(kuò)大購(gòu)買服務(wù)的規(guī)模。此外，政府還應(yīng)健全購(gòu)買服務(wù)的信息披露制度。一方面，購(gòu)買服務(wù)信息披露的內(nèi)容要包含“購(gòu)買前”的最新購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目信息、“購(gòu)買中”的服務(wù)招標(biāo)過程、“購(gòu)買后”的服務(wù)實(shí)施情況以及服務(wù)結(jié)束后的績(jī)效評(píng)估等。另一方面，要及時(shí)向公眾進(jìn)行信息披露，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的公平、公正、公開與透明。

（二）完善購(gòu)買服務(wù)的程序

完善購(gòu)買服務(wù)的程序，要明確購(gòu)買主體和承接主體所享有的權(quán)利和義務(wù)，以減少社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目過程中出現(xiàn)的的程序不規(guī)范問題。為此，政府首先要在服務(wù)購(gòu)買中厘清自身與社會(huì)組織的關(guān)系，明確自身責(zé)任，完善服務(wù)購(gòu)買的決策規(guī)劃、資金支持和監(jiān)管評(píng)估等環(huán)節(jié)。

一方面，要建立統(tǒng)一的政府購(gòu)買服務(wù)平臺(tái)。目前，在國(guó)家大力支持政府購(gòu)買服務(wù)的政策下，各級(jí)政府都在加大力度向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)。但并未建立統(tǒng)一的政府購(gòu)買服務(wù)平臺(tái)，不利于相關(guān)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)和政府的統(tǒng)籌規(guī)劃。為此，各級(jí)政府應(yīng)建立統(tǒng)一的購(gòu)買服務(wù)平臺(tái)，并在此平臺(tái)上推進(jìn)購(gòu)買服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目的公開招標(biāo)、項(xiàng)目管理、信息披露、績(jī)效評(píng)估等信息和進(jìn)程。政府各部門也要將本部門服務(wù)購(gòu)買的數(shù)據(jù)統(tǒng)一匯總在此平臺(tái)，這將有利于政府全面掌握購(gòu)買服務(wù)的總體情況和資金使用情況，從而為其科學(xué)核算服務(wù)購(gòu)買資金和提高服務(wù)支出效率提供依據(jù)。

另一方面，要破解購(gòu)買服務(wù)“內(nèi)部化”的問題。購(gòu)買服務(wù)“內(nèi)部化”是一種失范行為，應(yīng)當(dāng)通過約束機(jī)制加以限制和糾正。為此要做好以下幾方面的工作：第一，制定服務(wù)購(gòu)買的總體規(guī)劃。首先，政府部門在購(gòu)買服務(wù)前，應(yīng)該多渠道收集服務(wù)對(duì)象的需求，了解各個(gè)領(lǐng)域服務(wù)供給的總體情況，并根據(jù)本部門服務(wù)購(gòu)買的目標(biāo)制定服務(wù)購(gòu)買的總體規(guī)劃。其次，要嚴(yán)格確立政府購(gòu)買服務(wù)的范圍。權(quán)力清單的確立對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)至關(guān)重要，清晰的權(quán)力清單可清楚界定政府購(gòu)買服務(wù)的范圍。財(cái)政部在2020年3月1日施行的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》中，首次提出6類事項(xiàng)不得納入政府購(gòu)買服務(wù)的范圍 〔9 〕。因此，政府相關(guān)部門在制定服務(wù)購(gòu)買規(guī)劃時(shí)，要根據(jù)國(guó)家規(guī)定和權(quán)力清單的梳理，明確界定可以進(jìn)行政府購(gòu)買的監(jiān)督執(zhí)法類和供給類職權(quán)的范圍 〔10 〕。第二，建立公平的政府購(gòu)買服務(wù)承接主體選擇標(biāo)準(zhǔn)。目前，政府在選擇購(gòu)買服務(wù)承接主體方面所作的政策較為寬泛，這也是導(dǎo)致政府購(gòu)買“內(nèi)部化”現(xiàn)象的重要作用。為此，政府在規(guī)定其購(gòu)買服務(wù)承接主體的資質(zhì)條件時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化選擇標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)立優(yōu)先條件?？删唧w學(xué)習(xí)深圳等先進(jìn)地區(qū)對(duì)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)規(guī)定的經(jīng)驗(yàn)，如在設(shè)立優(yōu)先條件方面，可以設(shè)置獲得公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格和免稅資格、3A及以上評(píng)估等級(jí)、曾經(jīng)承接過公共服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目且績(jī)效評(píng)價(jià)良好、公信力高等條件 〔11 〕。建立公平的政府購(gòu)買服務(wù)承接主體選擇標(biāo)準(zhǔn)，有利于激發(fā)社會(huì)組織參與服務(wù)購(gòu)買的積極性并形成購(gòu)買的良性競(jìng)爭(zhēng)。第三，加強(qiáng)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的合同管理工作。政府與社會(huì)組織之間是平等的契約合作關(guān)系。政府要鼓勵(lì)社會(huì)組織參與服務(wù)購(gòu)買的公開招標(biāo)，同時(shí)對(duì)其進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，在此基礎(chǔ)上選擇承接能力較強(qiáng)的社會(huì)組織作為承接主體，并與其簽訂合同。通過對(duì)購(gòu)買合同的管理可約束社會(huì)組織的購(gòu)買行為，明確政府和社會(huì)組織之間的權(quán)利和義務(wù)，有利于社會(huì)組織按照合同的條件和標(biāo)準(zhǔn)有效地提供服務(wù)，達(dá)到與政府簽訂合同的預(yù)期目標(biāo)。

（三）健全監(jiān)督評(píng)估體系

健全的監(jiān)督評(píng)估體系既是提高社會(huì)組織服務(wù)質(zhì)量的有效手段， 又是監(jiān)督政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的有效途徑。健全監(jiān)督評(píng)估體系，可從以下兩方面著手：一要加強(qiáng)對(duì)政府對(duì)購(gòu)買服務(wù)過程的監(jiān)督。對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)督不能僅限于對(duì)服務(wù)結(jié)果的監(jiān)督，還要加強(qiáng)對(duì)整個(gè)服務(wù)購(gòu)買過程的監(jiān)督，要把服務(wù)項(xiàng)目的招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)、執(zhí)行、評(píng)估等環(huán)節(jié)納入動(dòng)態(tài)的過程監(jiān)督管理中;要明確監(jiān)管部門的職責(zé)，監(jiān)管部門要加強(qiáng)對(duì)整個(gè)服務(wù)購(gòu)買過程的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)服務(wù)購(gòu)買中存在的問題，從而進(jìn)一步調(diào)整完善服務(wù)購(gòu)買的政策;在服務(wù)購(gòu)買過程的監(jiān)督中要建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，可圍繞服務(wù)項(xiàng)目合同完成情況、財(cái)務(wù)績(jī)效、服務(wù)滿意度、社會(huì)影響等四個(gè)方面進(jìn)行設(shè)計(jì) 〔12 〕。二要引入第三方評(píng)估。政府購(gòu)買服務(wù)是為了向社會(huì)公眾提供更好的服務(wù)，這使得評(píng)估社會(huì)組織提供服務(wù)的效率與效益尤為重要。我國(guó)政府先后發(fā)布的社會(huì)組織第三方評(píng)估和政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)估的指導(dǎo)意見，為建立服務(wù)購(gòu)買第三方評(píng)估體系指明了方向。為此，應(yīng)建立獨(dú)立于政府和社會(huì)組織之外的第三方評(píng)價(jià)體系，讓第三方成為監(jiān)管的重要主體。此外，服務(wù)對(duì)象是服務(wù)購(gòu)買的受益群體，服務(wù)對(duì)象的滿意度也是評(píng)估社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量的重要指標(biāo)，第三方評(píng)估體系要把服務(wù)對(duì)象納入評(píng)估主體范疇。

（四）建立平等的政社合作伙伴關(guān)系

在政府購(gòu)買服務(wù)中社會(huì)組織作為獨(dú)立的承接主體應(yīng)與政府建立平等的合作伙伴關(guān)系。一方面，政府要轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的效率與質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)。在購(gòu)買服務(wù)過程中，政府要改變過去大包大攬的做法，按照契約精神與承接政府購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)組織真正建立合作伙伴關(guān)系 〔13 〕。另一方面，政府要進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)組織的去行政化改革，增強(qiáng)其獨(dú)立性。要指導(dǎo)社會(huì)組織“去行政化”，厘清政府部門和社會(huì)組織在職責(zé)、人員、資產(chǎn)等方面的關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)組織與主管部門完全脫鉤，培養(yǎng)其獨(dú)立自主的能力，使其能夠自我管理和自行發(fā)展。

（五）強(qiáng)化社會(huì)組織內(nèi)部治理

一方面，要完善社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要涉及社會(huì)組織的愿景和使命、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)作體系。只有對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范化設(shè)置才能保證社會(huì)組織高效運(yùn)作，進(jìn)而提升社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的能力。為此，首先，應(yīng)設(shè)立清晰的社會(huì)組織愿景和使命，使其與組織內(nèi)部員工和公眾產(chǎn)生共鳴，然后再圍繞組織的愿景和使命完善組織的制度和章程。其次，要科學(xué)設(shè)計(jì)社會(huì)組織的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，建立規(guī)模適中的理事會(huì)，處理好理事會(huì)和管理層之間的關(guān)系。完善的社會(huì)組織內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)應(yīng)包含理事會(huì)、管理層和監(jiān)事會(huì)。理事會(huì)、管理層和監(jiān)事會(huì)三者之間要相互獨(dú)立又權(quán)責(zé)明確，從而保障社會(huì)組織的高效運(yùn)行。承擔(dān)著組織決策角色的理事會(huì)，要更多地關(guān)注治理層面的事情，如戰(zhàn)略決策、籌資等事宜，不要介入社會(huì)組織管理層面的具體事務(wù) 〔14 〕 。

另一方面，要加強(qiáng)社會(huì)組織的人力資源管理。人力資源管理是社會(huì)組織運(yùn)行和發(fā)展的保證，要推動(dòng)社會(huì)組織人才建設(shè)的職業(yè)化和專業(yè)化，為社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)提供人才支持。針對(duì)目前社會(huì)組織人力資源方面出現(xiàn)的從業(yè)人員數(shù)量少、流動(dòng)性較強(qiáng)、專業(yè)人員缺乏等問題，社會(huì)組織可從以下幾個(gè)方面著手：第一，完善薪酬和福利待遇制度。要根據(jù)組織成員的專業(yè)技術(shù)職稱、學(xué)歷、資歷、業(yè)績(jī)等因素科學(xué)制定薪酬標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升社會(huì)組織人才的工資待遇水平，探索在組織成員取得各類資格證書后根據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)勵(lì)的機(jī)制，并定期舉辦業(yè)務(wù)交流會(huì)，挖掘各類專業(yè)人才的特長(zhǎng)，做到人盡其才、才盡其用;要完善社會(huì)組織從業(yè)人員的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障等福利待遇制度，及時(shí)協(xié)調(diào)解決社會(huì)組織人才在生活和工作中遇到的困難，解決其后顧之憂，使人才不僅能引得進(jìn)而且能留得住。第二，規(guī)范社會(huì)組織的志愿者管理。志愿者管理是社會(huì)組織人力資源管理的重要組成部分。社會(huì)組織要進(jìn)行專業(yè)化的志愿者管理，對(duì)志愿者進(jìn)行實(shí)名登記、簽訂協(xié)議、購(gòu)買保險(xiǎn)，以及開展志愿者培訓(xùn)、提供志愿服務(wù)證明等工作，從而為社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)提供充足的人才支持。第三，建立健全培訓(xùn)機(jī)制。社會(huì)組織應(yīng)提高本組織從業(yè)人員的專業(yè)技能，從而不斷提升承接項(xiàng)目的能力。要建立教育培訓(xùn)體系，制定組織內(nèi)部成員的培訓(xùn)方案，鼓勵(lì)成員通過不斷學(xué)習(xí)提升自身能力水平，從而成長(zhǎng)為適合社會(huì)組織工作的專業(yè)人才;要定期選送組織成員到發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行實(shí)踐鍛煉，以提高他們的專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)水平，使社會(huì)組織人才隊(duì)伍向職業(yè)化和專業(yè)化轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，民政部門也要定期舉辦針對(duì)社會(huì)組織從業(yè)人員的專業(yè)培訓(xùn)以及開展政府購(gòu)買服務(wù)的講座，加快提高社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的能力。

（六）提升社會(huì)組織的公信力

良好的公信力不僅是社會(huì)組織信譽(yù)的標(biāo)志，也是社會(huì)組織承接能力的體現(xiàn)。社會(huì)組織應(yīng)彰顯自身特色，打造服務(wù)品牌，提升自身公信力。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、奉獻(xiàn)意識(shí)。社會(huì)組織信用建設(shè)是社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的重要組成部分。2018年1月，民政部頒布了《社會(huì)組織信用信息管理辦法》，意味著國(guó)家對(duì)社會(huì)組織信用建設(shè)的高度重視。提升社會(huì)組織的公信力可從以下兩方面著手：一是加強(qiáng)社會(huì)組織自身的問責(zé)。社會(huì)組織從業(yè)人員應(yīng)嚴(yán)于律己，避免出現(xiàn)善款挪用等腐敗行為。要在社會(huì)組織的行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部建立第三方公信力評(píng)價(jià)平臺(tái)，每年根據(jù)公信力指標(biāo)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行排名，并將失信社會(huì)組織和失信從業(yè)人員列入黑名單。二是加強(qiáng)公眾和媒體對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督。公眾是社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的服務(wù)對(duì)象，公眾的滿意度是評(píng)估社會(huì)組織承接能力的重要指標(biāo)。而媒體的信息披露會(huì)影響公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知，進(jìn)而影響公眾捐贈(zèng)的行為選擇，對(duì)社會(huì)組織形成壓力。因此，社會(huì)組織應(yīng)通過各種方式建立與公眾和媒體溝通的渠道，如開通社會(huì)組織的網(wǎng)站、建立微信公眾號(hào)等方式，及時(shí)發(fā)布社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的最新動(dòng)態(tài)，接受公眾和媒體的監(jiān)督。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定〔J〕.求是，2006（20）：3-12.

〔2〕田 凱. 我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會(huì)組織合作關(guān)系的發(fā)展〔J〕. 國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（05）：39-44.

〔3〕我國(guó)現(xiàn)已登記社會(huì)組織超過90萬個(gè)〔EB/OL〕. （2021-02-09）.http：//www.gov.cn/xinwen/2021-02/09/content_5586274.htm.

〔4〕楊 煉. 政府購(gòu)買公共服務(wù)法律規(guī)制研究〔M〕. 長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2015： 82.

〔5〕國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見〔EB/OL〕.（2013-09-30）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2013-09/30/content_4032.htm.

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〔9〕政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法〔EB/OL〕.（2020-02-03）. http：//www.ccgp.gov.cn/zcfg/mofgz/202002/t20200203_13843360.htm.

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〔13〕婁成武，甘海威.新制度主義視角下政府購(gòu)買公共服務(wù)內(nèi)部化問題治理研究〔J〕.學(xué)術(shù)論壇，2017（02）：121-127.

〔14〕王 名，王 超. 非營(yíng)利組織管理〔M〕. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016：31.

責(zé)任編輯 徐 芳