劉偉明

摘要：當前，本文深入分析了部分農村中小銀行在市場定位方面存在的問題，同時對金融監(jiān)管部門的監(jiān)管手段局限性進行了探討，提出應適當放開農村中小銀行的經營區(qū)域，強化市場定位監(jiān)管的剛性約束機制，優(yōu)化支農支小監(jiān)測指標體系。農村中小銀行也應高度重視以市場定位為核心的戰(zhàn)略風險管理。

關鍵詞：農村中小銀行 市場定位 金融監(jiān)管

在黨中央、國務院以及金融監(jiān)管部門明確要求金融支持實體經濟、金融服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏觀政策環(huán)境下，作為專司服務“三農”和小微企業(yè)的農村中小銀行本不應該存在市場定位問題。然而，農村中小銀行有關市場定位的現實狀況卻不容樂觀。2020年11月10日，中國人民銀行黨委書記、中國銀保監(jiān)會主席郭樹清同志在甘肅省臨洮縣主持召開的西北四?。ㄗ灾螀^(qū)）“縣域金融改革化險工作”座談會上就嚴厲指出部分農村中小銀行仍然存在偏離支農支小市場定位的問題。本文試就當前農村中小銀行市場定位方面存在的問題以及有關監(jiān)管理念與措施做一探討，以便有關部門決策時能夠有所參考。

（一）表層問題

1.盲目“傍大戶”。農村中小銀行作為商業(yè)銀行機構的一種，在經營管理中當然也存在著規(guī)模經濟效應，然而，農村中小銀行又是一種較為特殊的商業(yè)銀行，無論是自身資本和資產實力，還是客戶資源和服務對象均不同于其他中資商業(yè)銀行。農村中小銀行“立身”之本即在于為縣（區(qū)）域“三農”和小微企業(yè)提供金融服務，若其偏離主業(yè)，信貸業(yè)務不遵循小額、分散的原則，進而忽視集中度和關聯(lián)方風險，必將產生較大的信用風險。個別農村中小銀行近期不良貸款劇增、信用風險突出，與其在經營策略上上有意或無意“傍大戶”密切相關。

2.迫切“想進城”。服務于縣（區(qū)）域經濟的農村中小銀行普遍有著“進城”設分支機構以及跨區(qū)經營的沖動，這是商業(yè)銀行為追逐利益而保持與實體經濟間關系的理性反應。實體經濟活躍的區(qū)域一般都是商業(yè)銀行機構熱衷于扎堆和過度供給金融服務的地方，因此，也就客觀上造成了信貸資源供給不平衡的結果。國家為解決該問題，不僅在政策上將傳統(tǒng)的農村合作金融機構定位為專門服務于農村市場的金融機構，而且鼓勵新設村鎮(zhèn)銀行等新型農村金融機構用于激活農村金融市場。然而，迫切“想進城”的錯誤經營思路卻嚴重偏離了農村中小銀行服務“三農”和小微企業(yè)的市場定位。實際上，在當前商業(yè)銀行業(yè)務競爭較為激烈的市場環(huán)境下，城區(qū)經營的農村中小銀行在市場環(huán)境和客戶選擇方面面臨著更大的壓力，反倒沒有農村市場的業(yè)務發(fā)展得好。

3.喜好“掙快錢”。出于追逐“短、平、快”收益的考慮以及“規(guī)模情結”和“速度沖動”等前期不規(guī)范經營習慣的影響，部分農村中小銀行在《關于推進農村商業(yè)銀行堅守定位強化治理提升金融服務能力的意見》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2019〕5號）、《關于推動村鎮(zhèn)銀行堅守定位提升服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2019〕233號）和《關于規(guī)范銀行業(yè)金融機構異地非持牌機構的指導意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2018〕71號）等審慎監(jiān)管規(guī)則出臺之后，在業(yè)務導向和經營策略上仍然無視相關監(jiān)管規(guī)定，把本應作為解決流動性風險問題的同業(yè)業(yè)務或金融市場業(yè)務作為機構盈利的工具，盲目擴張，直接影響了支農支小信貸資源的配置，導致資金頻繁出省。

（二）深層問題

1.忽略市場定位背后的戰(zhàn)略風險管理?！渡虡I(yè)銀行公司治理指引》第七十一條規(guī)定的商業(yè)銀行發(fā)展戰(zhàn)略重點涵蓋了中長期發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略目標、經營理念、市場定位、資本管理和風險管理等方面的內容。因此，從企業(yè)戰(zhàn)略管理角度觀察，市場定位只是農村中小銀行戰(zhàn)略管理工作的一個方面，其背后往往與機構的戰(zhàn)略規(guī)劃、經營理念和發(fā)展模式相關。一個較為嚴峻的現實情況是當前不少農村中小銀行普遍缺乏戰(zhàn)略風險管理意識，根本未把市場定位背后的戰(zhàn)略風險當作需要重點防范的風險來處理。

2.缺乏與市場定位相關的制約約束機制。市場定位不清晰導致的偏好風險實質上是農村中小銀行董事會決策機制和經營層執(zhí)行機制問題的集中體現。長期以來，由于農村中小銀行缺少有效的公司治理機制，機構及高級管理人員也未從理念上真正重視市場定位的重要戰(zhàn)略價值，機構內部無法形成科學有效的市場定位戰(zhàn)略制定、實施和監(jiān)督機制。因此，農村中小銀行在業(yè)務發(fā)展上多側重經營利潤指標，未把金融監(jiān)管部門有關市場定位方面的監(jiān)管要求內嵌于績效考核制度中，或即使納入了也未嚴格執(zhí)行，更是缺乏與市場定位相關的約束問責機制。

3.缺少與市場定位相關的組織和人力資源配套制度。一個簡單的管理學常識是農村中小銀行支農支小的市場定位需要其內部科學高效的組織和人力資源配套制度協(xié)同推進。然而一個明顯的邏輯悖論在于，在許多農村中小銀行內部成立了諸多金融業(yè)務部門且配備了相當數量的從業(yè)人員，三農金融業(yè)務部門和小微企業(yè)金融服務部門只是其中帶“農”、帶“小”的業(yè)務部門。實在難以理解的是本來就專職服務于三農和“小微企業(yè)”的農村中小銀行難道還有其他需要服務的非三農和“小微企業(yè)”客戶？部分農村中小銀行缺少與市場定位相關的組織和人力資源配套制度，導致支農支小的服務定位只是三農和“小微企業(yè)”部門的工作，而不是機構的本職工作。

（一）監(jiān)管手段

長期以來，金融監(jiān)管部門對農村中小銀行有關市場定位的監(jiān)管手段局限于下發(fā)風險提示或監(jiān)管意見書、監(jiān)管約談、監(jiān)管通報等常規(guī)行政監(jiān)管措施?！蛾P于推進農村商業(yè)銀行堅守定位強化治理提升金融服務能力的意見》、《關于推動村鎮(zhèn)銀行堅守定位提升服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力的通知》等文件出臺之后，金融監(jiān)管部門在前期支農貸款“兩個不低于”（增幅不低于上年，涉農貸款增速不低于同期各項貸款增）、支小貸款“兩增”（貸款增速不低于各項貸款增速、貸款戶數不低于上年同期）等指標監(jiān)管的基礎上，從業(yè)務發(fā)展、服務質量、風險防控等方面細化了農村中小銀行支農支小監(jiān)測指標體系，要求農村中小銀行逐家制定監(jiān)測考核目標，并定期對達標情況進行統(tǒng)計監(jiān)測和考核通報。這對提高農村中小銀行市場定位監(jiān)管的精細化程度大有裨益。

（二）存在的問題

1.農村中小銀行市場定位監(jiān)管的競爭導向機制不足。由于歷史和現實諸多方面的原因，大部分農村中小銀行自成立以來就以注冊地所在的縣（區(qū)）為地域服務范圍，并且有著嚴格的業(yè)務經營范圍限制。就村鎮(zhèn)銀行而言，除自2018年1月9日原中國銀監(jiān)會發(fā)布《關于開展投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2018〕3號）后成立的“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行可以在注冊地轄區(qū)外設立支行外，其他村鎮(zhèn)銀行只能在注冊地轄區(qū)內設立分支機構。即使對可以在注冊地外設立支行的農村商業(yè)銀行來說，《農村中小銀行行政許可事項實施辦法》（中國銀保監(jiān)會令2019年第9號）第五十條規(guī)定又詳細規(guī)定了較為嚴格的行政許可條件，如注冊資本不低于5億元人民幣這一項條件對于大多數縣（區(qū)）域農村商業(yè)銀行來說基本上不可能滿足。因此，大部分農村中小銀行只能在注冊地縣（區(qū)）展業(yè)。然而，上述制度設計在實際執(zhí)行過程中卻存在一些不公平的競爭導向問題，如部分省份地級市所在城區(qū)農村商業(yè)銀行合并重組后通過分支機構搬遷的方式到地級市所轄縣域開展業(yè)務，而縣域農村中小銀行卻不能同時到地級市所轄城區(qū)從事經營活動，明顯不符合商業(yè)銀行業(yè)務公平競爭原則。事實上，眾多農村中小銀行“地盤”思維嚴重，過度的地域服務范圍限制反倒是導致以農村商業(yè)銀行為代表的農村金融服務長期壟斷、低效、落后的重要因素之一。一個明顯的例子即是，2006年以后村鎮(zhèn)銀行等新型農村金融機構作為“鰱魚”在農村金融市場的引入就對促進農村信用社提升服務理念和提高服務方式產生了不少積極作用。因此，有關農村中小銀行市場定位監(jiān)管若不體現競爭導向機制，就不能真正激發(fā)農村中小銀行區(qū)域市場的競爭活力，從而更好、更快地提供支農支小服務。

2.農村中小銀行市場定位監(jiān)管的剛性約束機制不足。在農村中小銀行市場定位的監(jiān)管約束方面，金融監(jiān)管部門一直側重于政策引導，前面所述下發(fā)風險提示或監(jiān)管意見書、監(jiān)管約談、監(jiān)管通報等常規(guī)行政監(jiān)管措施對于長期存在合規(guī)痼疾、合規(guī)意識明顯落后的農村中小銀行來說無異于“隔靴撓癢”，終究不利于有效解決機構偏離市場定位的問題。金融監(jiān)管部門新近出臺的《關于推進農村商業(yè)銀行堅守定位強化治理提升金融服務能力的意見》《關于推動村鎮(zhèn)銀行堅守定位提升服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力的通知》等有關農村中小銀行市場定位方面的審慎監(jiān)管規(guī)定雖然制定了一系列有關支農支小服務的量化考核指標，但仍舊缺乏剛性約束機制，文件中規(guī)定若農村中小銀行業(yè)務經營過程中出現重大風險的，金融監(jiān)管部門才可以采取暫停相關業(yè)務、限制市場準入、調整高管人員以及下調監(jiān)管評級等監(jiān)管措施。至于何謂重大風險以及重大風險與市場定位問題之間存在何種因果關系，均語焉不詳。因此，一線金融監(jiān)管部門仍然無法明確在何種情形下采取限制市場準入、調整監(jiān)管評級以及行政處罰等剛性約束手段。另外，此項規(guī)定若解讀有誤，勢必會誘導農村中小銀行對監(jiān)管政策產生錯誤認識，即：只要機構不出現重大風險，即使沒有堅守市場定位，也不會被金融監(jiān)管部門采取上述強制性監(jiān)管措施。

3.農村中小銀行市場定位監(jiān)管的效率評價機制不足。按照過去的習慣做法，有關農村中小銀行市場定位監(jiān)管的具體指標上，金融監(jiān)管部門一直側重于支農貸款“兩個不低于”、支小貸款“兩增”的規(guī)模指標考核。而且由于統(tǒng)計口徑的問題，不少不應該納入涉農貸款統(tǒng)計范圍的在縣（區(qū)）域工作或生活的自然人的消費貸款也被統(tǒng)計了，以致于造成較為尷尬的現實問題：一方面，支農支小貸款余額和增速“芝麻開花節(jié)節(jié)高”；而另一方面，“三農”和小微企業(yè)融資難、融資難問題“年年喊”。上述問題的出現與金融監(jiān)管部門對農村中小銀行市場定位監(jiān)管缺少效率評價機制不無關系。上面提及的金融監(jiān)管部門新近出臺的有關農村中小銀行市場定位方面的審慎監(jiān)管文件附件中涉及的《農村商業(yè)銀行經營定位與金融服務能力考核指標表》、《村鎮(zhèn)銀行堅守定位提升服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力監(jiān)測考核基礎指標表》仍然主要從余額、增量和增速等數量方面考核農村中小銀行支農支小服務，而未立足于農村金融服務市場的現實情況，從針對“三農”和小微企業(yè)范圍內不同需求主體提供金融產品種類的豐富程度、提供單筆金融服務的效率速度以及成本收入、提供貸款的具體投向與使用效益、提供金融服務的資產質量及風險程度、農村金融服務的競爭程度、需求方的獲得感與滿意度等多角度實現農村中小銀行市場定位效率評價方面的“精準滴灌”。

（一）適當放開農村中小銀行的經營區(qū)域，營造農村金融適度的公平競爭氛圍

當前農村金融市場還存在一定程度的壟斷性，國有大型商業(yè)銀行及其他中資商業(yè)銀行在縣（區(qū)）的分支機構明顯無法與作為法人機構的農村中小銀行競爭，因此，農村中小銀行為“三農”和小微企業(yè)提供金融服務的市場化程度遠遠不夠。因此，在制度設計上不妨適度打破農村中小銀行縣（區(qū)）地域經營范圍的限制，允許農村中小銀行在同地市相鄰縣區(qū)開展金融服務，以通過充分強化市場競爭的方式提高支農支小金融服務的深度和廣度。

（二）強化市場定位監(jiān)管的剛性約束機制，嚴厲懲罰偏離市場定位的農村中小銀行

2017年第五次全國金融工作會議以后，有關商業(yè)銀行專注主業(yè)、回歸本源的監(jiān)管要求越來越趨于剛性。2020年10月16日，中國人民銀行公布的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（修改建議稿）第五十二條規(guī)定農村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等農村中小銀行應當在住所地范圍內依法開展經營活動，未經批準，不得跨區(qū)域展業(yè)。《商業(yè)銀行法》（修改建議稿）第一百零六條對于未經批準開展須經批準的業(yè)務活動的或其他違反本法開展業(yè)務的行為，由金融監(jiān)管部門責令改正、沒收違法所得和并處罰款，情節(jié)嚴重或者逾期不改正的，責令停業(yè)整頓或者吊銷其經營許可證。因此，建議金融監(jiān)管部門利用《商業(yè)銀行法》修訂的大好時機，改變過去簡單的風險提示、通報、約談等過去的習慣做法，轉向基于以量化指標考核為基準市場準入限制措施、監(jiān)管評級級次調整以及眾多機構更為懼怕的行政處罰，不斷強化市場定位監(jiān)管的剛性約束機制。

（三）優(yōu)化支農支小監(jiān)測指標體系，精準引導機構提升金融服務服務質效

金融監(jiān)管部門應在現有支農支小量化指標體系的基礎上，進一步設計針對“三農”和小微企業(yè)范圍內不同需求主體的差異化和特色化指標體系，并側重于對農村中小銀行支農支小成效方面的考核。對于市場定位清晰、支農支小成效突出的農村中小銀行，除在現有監(jiān)管評級中適當給予加分、對涉農和小微企業(yè)不良貸款率給予一定監(jiān)管容忍度、增加支農再貸款規(guī)模以及在業(yè)務和機構設置方面予以特殊照顧外，還應允許在其注冊地所在地級市轄區(qū)適當跨縣（區(qū)）設置分支機構，充分激發(fā)農村中小銀行堅守市場定位的積極性和創(chuàng)造性。

（四）農村中小銀行要高度重視以市場定位為核心的戰(zhàn)略風險管理

股東、董事會和高級管理人員應把如何做深做精支農支小金融服務作為本行的頭等大事來看待，農村中小銀行應回歸本源、堅守定位、聚焦主業(yè)，將市場定位作為戰(zhàn)略風險來加以管理，認真對待和詳細謀劃本行的戰(zhàn)略風險管理工作。在當前形勢下，農村中小銀行應認清資金業(yè)務的實質，把同業(yè)業(yè)務和金融市場業(yè)務作為調節(jié)本機構流動性問題的工具，從內控和管理流程角度研究如何立足于本行“小而美”的特點更方便、快捷、高效地為本地“三農”和小微企業(yè)提供特殊化、專業(yè)化和特色化的服務。農村中小銀行還應及時制定全行有關市場定位相關的管理制度和問責條款，把有關市場定位的管理要求內嵌于績效考核制度和履職盡責制度之中，并以黨委會為核心建立相應問題的快速處理機制。

參考文獻：

[1]林采臣.《零售金融風險管理概論》[M].北京：中國金融出版社，2020年6月第1版.

[2]徐忠.《中國的根基：農村金融重構與改革視角》[M].北京：中信出版集團，2020年6月版第1版.

（作者單位：上海市協(xié)力（貴陽）律師事務所）

責任編輯：李政