方 景

(上海政法學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海201701)

習(xí)近平總書(shū)記指出：“要把海洋生態(tài)文明建設(shè)納入海洋開(kāi)發(fā)總布局之中，……加快建立海洋生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)損害賠償制度。”[1]因此，協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值之間的沖突，構(gòu)建相對(duì)完備的海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制以維持海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡，是新時(shí)代我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)亟須解決的問(wèn)題。

海洋生態(tài)補(bǔ)償作為協(xié)調(diào)海洋生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的一種制度，是提高海洋環(huán)境承載能力，推動(dòng)海洋可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。2017年新修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》[2]第二十四條明確規(guī)定建立健全海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，并將該制度作為海洋環(huán)境保護(hù)的基本制度之一。美國(guó)對(duì)于海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制研究較早，并在1990年左右出臺(tái)的《清潔水法》和《1990年油污法》等相關(guān)法律中明確了海洋損害補(bǔ)償機(jī)制[3]。我國(guó)于2005年出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》[4]明確建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，此后于2011年在部分沿海城市開(kāi)展了海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)[5]。目前我國(guó)的海洋生態(tài)補(bǔ)償制度雖然已經(jīng)建立，但仍處于初步階段。因此在借鑒美國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建起完善的海洋生態(tài)補(bǔ)償制度體系不僅是推進(jìn)海洋生態(tài)文明的重要舉措，更是解決當(dāng)前我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和美麗中國(guó)目標(biāo)的根本保障。

一、 海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的概念及其理論基礎(chǔ)

(一)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆筛拍?/h3>

生態(tài)補(bǔ)償又稱生態(tài)效益付費(fèi)或生態(tài)服務(wù)付費(fèi)，目前我國(guó)尚未對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钸M(jìn)行明確的規(guī)定?，F(xiàn)階段不同學(xué)者從不同的角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钸M(jìn)行了不同的限定。如任勇等[6]認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是為改善、維護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)整環(huán)境利益分配關(guān)系，以內(nèi)化外部成本為原則的一種具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)特征的制度。李愛(ài)年、鄧雅靜[7]認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是指通過(guò)制定合理、科學(xué)且可行的法律規(guī)則來(lái)鼓勵(lì)、引導(dǎo)公眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為，并協(xié)調(diào)相關(guān)權(quán)利人之間的利益關(guān)系。Cuperus等[8]學(xué)者則認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)在發(fā)展中受損害的生態(tài)功能和質(zhì)量的一種補(bǔ)助。也就是說(shuō)，目前有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，大體可分為兩類即廣義和狹義。狹義的生態(tài)補(bǔ)償是指對(duì)因人類行為而遭受不良影響或損害的生態(tài)環(huán)境所進(jìn)行的補(bǔ)償，通常表現(xiàn)為以經(jīng)濟(jì)方式如現(xiàn)金貨幣等來(lái)對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)和治理。廣義的生態(tài)補(bǔ)償不僅是對(duì)受損的自然資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償，還包括對(duì)因保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)所進(jìn)行的補(bǔ)償。即廣義的生態(tài)補(bǔ)償除了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，還涵蓋實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償?shù)确墙?jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施。海洋生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N，是對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)行為的激勵(lì)措施和違法性懲戒機(jī)制。因此可將海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的法律概念概括為以保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境為目的，通過(guò)海洋資源開(kāi)發(fā)利用人向海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)者支付對(duì)價(jià)的方式來(lái)推動(dòng)海洋生態(tài)文明建設(shè)的一種制度。

(二)海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)

海洋生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)主要表現(xiàn)在海洋資源利用的單向性、海洋資源的公共物品屬性及權(quán)利義務(wù)的一致性。首先，海洋資源利用的單向性和海底能源的不可再生性，為構(gòu)建海洋生態(tài)補(bǔ)償制度提供了科學(xué)理論基礎(chǔ)。海洋擁有龐大的生物資源和礦物資源，是人類生產(chǎn)生活、生存發(fā)展的物質(zhì)來(lái)源。隨著人類城市化進(jìn)程加快，大量的污染物被排放到海洋中，對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重?fù)p害。海洋生態(tài)補(bǔ)償制度正是基于海洋生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)功能，通過(guò)實(shí)施一定的外來(lái)人工干預(yù)，助推海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的恢復(fù)。其次，由于海洋資源及其所提供的生態(tài)服務(wù)具有公共物品屬性，導(dǎo)致海洋資源被人類過(guò)度開(kāi)發(fā)，海洋生態(tài)環(huán)境遭受破壞，這決定了需要實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償來(lái)限制公共物品的使用。同時(shí)由于海洋資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、海洋生態(tài)環(huán)境污染是一種負(fù)外部效應(yīng)行為，通過(guò)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度有助于實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)在化[9]。由此可見(jiàn)，公共物品屬性和外部性理論構(gòu)成了海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。最后，權(quán)利義務(wù)的一致性最直接的體現(xiàn)是海洋生態(tài)環(huán)境的破壞者向海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)者支付對(duì)價(jià)，而這構(gòu)成了海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ɡ韺W(xué)基礎(chǔ)。

二、 我國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的現(xiàn)狀

(一)缺乏上位法的指導(dǎo)及配套法律法規(guī)

海洋生態(tài)系統(tǒng)不僅為人類提供了龐大的物質(zhì)來(lái)源，還對(duì)維護(hù)生物多樣性、調(diào)解環(huán)境氣候起到了平衡的作用。目前我國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償法律體系尚不完善，存在立法供給不足等問(wèn)題。在法律層面，我國(guó)尚未就生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行專門(mén)性立法，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定散見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海域使用管理法》等法律中，且有關(guān)規(guī)定基本為原則性規(guī)定，不具有實(shí)際可操作性。如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第二十四條明確規(guī)定國(guó)家建立健全海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，但對(duì)于各級(jí)地方人民政府如何落實(shí)海洋生態(tài)補(bǔ)償并未加以說(shuō)明。此外，在與之相配套的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》[10]中，意見(jiàn)僅明確建立國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，并未對(duì)相關(guān)制度予以細(xì)化。在行政法規(guī)方面，雖然我國(guó)早已將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例納入立法工作計(jì)劃，但截至目前仍處于公開(kāi)征求意見(jiàn)階段，導(dǎo)致在海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作中，缺乏法律法規(guī)的指導(dǎo)，出現(xiàn)無(wú)法可依的局面。在地方層面，部分沿海省份地方政府出臺(tái)了有關(guān)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾磙k法，如《河北省海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》[11]《廈門(mén)市海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》[12]，但由于地方政府出臺(tái)的管理辦法在法律位階上屬于地方規(guī)范性文件，適用效力低、范圍窄，不具有權(quán)威性和約束性。此外，由于缺乏上位法的指導(dǎo)，導(dǎo)致地方生態(tài)補(bǔ)償立法在海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理及海洋生態(tài)損害補(bǔ)償管理等方面規(guī)定不一且缺乏實(shí)施相關(guān)行政措施的具體適用條件，導(dǎo)致在實(shí)踐中備受質(zhì)疑。

(二)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不明確

在有關(guān)海洋的生態(tài)補(bǔ)償方面，我國(guó)現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償側(cè)重于漁業(yè)資源的補(bǔ)償，目前已經(jīng)出臺(tái)了《漁業(yè)資源增殖保護(hù)征收使用辦法》[13]，對(duì)漁業(yè)資源費(fèi)用的征收標(biāo)準(zhǔn)、使用范圍等進(jìn)行了規(guī)定，為海洋漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定指明了方向。而在海洋生態(tài)補(bǔ)償方面，我國(guó)尚未明確海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧炕瘶?biāo)準(zhǔn)，沿海省份也未建立起與本行政區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際相適應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中難以達(dá)成生態(tài)修復(fù)的目的。海洋生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類的價(jià)值及其因遭受污染所減少的價(jià)值常通過(guò)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和損害評(píng)估機(jī)制來(lái)測(cè)算，開(kāi)展海洋生態(tài)補(bǔ)償工作需要相應(yīng)評(píng)估價(jià)值機(jī)制作為技術(shù)支撐。也就是說(shuō)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的前提條件是海洋生態(tài)服務(wù)功能的增益和損失的量化評(píng)估，健全的生態(tài)價(jià)值測(cè)算與損害評(píng)估機(jī)制是我國(guó)開(kāi)展補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)工作的基礎(chǔ)?，F(xiàn)行有關(guān)海洋生態(tài)損害評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要有《海洋生態(tài)資本評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》[14]《海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》[15]。在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)沿海省份根據(jù)各地實(shí)際情況開(kāi)展了有關(guān)探索，但受限于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)水平，各地關(guān)于海洋生態(tài)服務(wù)價(jià)值和損害評(píng)估的測(cè)算并未形成統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致海洋生態(tài)補(bǔ)償工作在實(shí)際試點(diǎn)城市即威海、連云港、深圳三市中尚未取得重大突破。上位法的缺失加上有關(guān)海洋生態(tài)價(jià)值評(píng)估機(jī)制的不健全，正是我國(guó)落實(shí)海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所面臨的現(xiàn)實(shí)難題。

(三)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)那肋^(guò)窄、方式失衡

生態(tài)補(bǔ)償主要有“誰(shuí)補(bǔ)償”“怎么補(bǔ)償”“補(bǔ)償給誰(shuí)”三大部分組成，其中“怎么補(bǔ)償”便是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)那篮头绞郊右哉f(shuō)明。海洋生態(tài)系統(tǒng)的公共物品屬性決定了海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)是政府，但并不意味著政府只能是唯一的生態(tài)補(bǔ)償主體[16]。根據(jù)“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞娇煞譃檎a(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償，但由于市場(chǎng)化補(bǔ)償程度低，我國(guó)現(xiàn)今海洋生態(tài)補(bǔ)償主要依靠包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地方政府基金在內(nèi)的政府財(cái)政撥款，是一種典型的依賴性補(bǔ)償方式。而社會(huì)補(bǔ)償資金如企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會(huì)組織捐贈(zèng)等存在明顯不足，難以形成可持續(xù)資金支持機(jī)制。據(jù)2019年中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量公報(bào)顯示，2019年我國(guó)管轄海域未達(dá)到第一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積為89 670平方千米，其中劣四類海水面積為28 340平方千米，占比高達(dá)31.6%[17]。海洋生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性加之目前海洋生態(tài)環(huán)境污染的嚴(yán)重性，勢(shì)必會(huì)加快我國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)程，而過(guò)窄的海洋生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道將加大我國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金缺口。在海洋生態(tài)補(bǔ)償方式方面，世界范圍內(nèi)海洋生態(tài)補(bǔ)償最常見(jiàn)的方式有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資源補(bǔ)償和生境補(bǔ)償三種[18]。目前我國(guó)主要依靠經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和資源補(bǔ)償來(lái)推動(dòng)海洋生態(tài)補(bǔ)償。在生境補(bǔ)償方面，雖然目前我國(guó)已經(jīng)建立起海洋自然保護(hù)區(qū)，但其他生境補(bǔ)償?shù)姆绞讲⑽吹玫接行Ю?。在資源補(bǔ)償方面，我國(guó)目前雖對(duì)部分海域?qū)嵭辛速Y源補(bǔ)償，但補(bǔ)償?shù)牧Χ纫约胺帕黥~(yú)苗的類型存在一定的不足。此外，在對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面，較少發(fā)揮產(chǎn)業(yè)孵化、技術(shù)支持、人才培養(yǎng)、就業(yè)培訓(xùn)等方式的作用。各補(bǔ)償方式的不均衡加之過(guò)窄的資金來(lái)源渠道，使得我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)程受限。

(四)海洋生態(tài)補(bǔ)償保障機(jī)制缺位

由于海洋生態(tài)修復(fù)是系統(tǒng)性、全面性的工程，海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施以及補(bǔ)償要素之間如何有機(jī)結(jié)合都還需要有相應(yīng)的保障機(jī)制來(lái)加以支撐?，F(xiàn)階段我國(guó)的海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚無(wú)健全的體制機(jī)制，同時(shí)還缺乏對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓O(jiān)督、績(jī)效評(píng)估等監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致海洋生態(tài)補(bǔ)償難以落到實(shí)處。在行政監(jiān)管層面，有關(guān)海洋漁業(yè)資源、近岸海域生態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)等信息化工程進(jìn)展緩慢，主管部門(mén)無(wú)法對(duì)相關(guān)海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。此外由于海洋生態(tài)補(bǔ)償涉及多個(gè)部門(mén)，在海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)踐中易出現(xiàn)職權(quán)交叉、多頭監(jiān)管甚至瀆職等問(wèn)題，如海南文昌市檢察院訴海南文昌市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局一案[19]。在司法保障層面，從現(xiàn)有的涉及環(huán)境保護(hù)組織海洋環(huán)境公益訴訟的相關(guān)案件來(lái)看，法院常援引《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款來(lái)排除環(huán)境保護(hù)組織作為海洋環(huán)境公益訴訟主體的資格，導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟制度在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面受到極大的限制[20]1。現(xiàn)有的海洋環(huán)境污染案件判決多采用損害賠償，而對(duì)于恢復(fù)原狀等預(yù)防性民事責(zé)任適用的較少，客觀上制約了海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展。在跨區(qū)域治理層面，沿海省份針對(duì)各行政區(qū)域?qū)嶋H情況分別進(jìn)行立法管理，如《浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例》[21]規(guī)定對(duì)破壞海島周邊海域生態(tài)環(huán)境的行為人可處5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款，《江蘇省海洋環(huán)境保護(hù)條例》[22]則將處罰的限額規(guī)定在5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下。各省對(duì)同一事項(xiàng)的不同規(guī)定，導(dǎo)致在海洋生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法規(guī)定上存在壁壘，不利于跨區(qū)域跨部門(mén)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，在一定程度上影響了跨區(qū)域海洋生態(tài)補(bǔ)償工作的實(shí)施。

三、 中美兩國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制對(duì)比

美國(guó)在20世紀(jì)30年代開(kāi)始對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制進(jìn)行研究，生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄒ蚕鄬?duì)完善，已經(jīng)形成了海洋生態(tài)補(bǔ)償法律體系及損害賠償機(jī)制，為世界各國(guó)開(kāi)展海洋生態(tài)補(bǔ)償研究提供指引。美國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展歷程對(duì)于我國(guó)建立健全海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制具有借鑒意義。

(一)美國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償立法概況

美國(guó)在不同時(shí)期經(jīng)歷了海洋污染事件，并以此為基礎(chǔ)建立起有關(guān)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓹C(jī)制，美國(guó)現(xiàn)行海洋生態(tài)補(bǔ)償主要圍繞海洋污染等方面進(jìn)行展開(kāi)。早在20世紀(jì)30年代，美國(guó)開(kāi)始探索生態(tài)補(bǔ)償制度，雖然當(dāng)時(shí)主要集中于“特大洪災(zāi)、嚴(yán)重沙塵暴和保護(hù)性退耕”等方面的生態(tài)補(bǔ)償，但有關(guān)理論在海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫戎杏兴w現(xiàn)[23]。隨后在1969年，美國(guó)頒布了《國(guó)家環(huán)境保護(hù)策略法案》，將海岸和海域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入了法律規(guī)制的范圍，海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系開(kāi)始形成[24]149。此后，美國(guó)出臺(tái)了《海洋資源和工程發(fā)展法》，該法從宏觀上為海洋及其資源的利用提供了指導(dǎo)，并設(shè)置了國(guó)家海洋資源和工程委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)重大海洋活動(dòng)[25]。20世紀(jì)末，隨著“瓦爾代茲”號(hào)石油泄漏事故的發(fā)生，美國(guó)先后出臺(tái)了《防治船舶污染法》《溢油責(zé)任信托基金》《1990年油污法》等法律，并建立起國(guó)家油污基金中心。其中《1990年油污法》的出臺(tái)標(biāo)志著美國(guó)海洋溢油事故生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓹C(jī)制基本建立。此后，由于又發(fā)生“墨西哥灣”石油泄漏事故，美國(guó)在事故的處理中建立了墨西哥灣溢油響應(yīng)基金以及海灣海岸索賠工具方案。21世紀(jì)初，美國(guó)根據(jù)“預(yù)防為主”的原則針對(duì)可能發(fā)生的海洋生態(tài)破壞行為，設(shè)立了包含區(qū)域性沿海恢復(fù)力基金和沿海生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力基金在內(nèi)的預(yù)防性基金，美國(guó)的海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制得到了完善。

(二)中美兩國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制對(duì)比

1.海洋生態(tài)補(bǔ)償立法體系

美國(guó)在海洋生態(tài)補(bǔ)償方面很早就進(jìn)行了相應(yīng)的立法，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)策略法案》確立了“海岸與海域自然環(huán)境保護(hù)”的基本原則，此后在1990年美國(guó)相繼出臺(tái)《清潔水資源法》和《1990年油污法》，進(jìn)一步明確了損害補(bǔ)償機(jī)制。其中《1990年油污法》對(duì)“海洋溢油的預(yù)防與治理、海洋溢油事件的責(zé)任與賠償”均進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，如重點(diǎn)規(guī)定溢油事故的責(zé)任賠償問(wèn)題、明確設(shè)立國(guó)家油污基金中心作為專門(mén)性機(jī)構(gòu)對(duì)基金的使用和管理進(jìn)行監(jiān)督[26]。此外有關(guān)海洋生物資源利用和海洋污染防治的法律如《漁業(yè)保護(hù)與管理法》《瀕臨滅絕生物保護(hù)法案》《聯(lián)邦水域污染控制法》《海洋傾倒法》等也對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償有所涉及，同專門(mén)性法律共同構(gòu)成美國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系。我國(guó)目前尚未有有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT(mén)性法律，其他單行法如《漁業(yè)法》《海域使用管理法》等法律，雖然對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定有所涉及，但均為原則性的規(guī)定，有關(guān)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系并未建立，無(wú)法為我國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)工作提供具體的法律支撐。

2.資金來(lái)源及補(bǔ)償方式

“瓦爾代茲號(hào)”石油泄露案發(fā)生后，美國(guó)于1993年建立國(guó)家溢油污染基金中心，并為該基金中心提供了充足的資金源以保證其能隨時(shí)啟動(dòng)海洋生態(tài)補(bǔ)償工作。該基金中心的基金主要來(lái)源于政府稅收、基金的基本收益、政府緊急轉(zhuǎn)移支付、政府緊急撥付的借款、污染事故責(zé)任人支付的清理費(fèi)用和賠償款以及其他方面的備用基金[24]151。在“墨西哥灣”石油泄露案后，美國(guó)又建立起第三方托管基金“墨西哥灣海岸索賠工具”，該生態(tài)恢復(fù)信托基金制度不僅為海洋污染事故的處理提供了更多治理和資金流通時(shí)間，還創(chuàng)新了海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為維護(hù)海洋公共利益提供了另一途徑。美國(guó)還針對(duì)沿海社區(qū)可能發(fā)生的海洋生態(tài)破壞行為，設(shè)立了包含區(qū)域性沿?；謴?fù)力基金在內(nèi)的預(yù)防性基金。目前我國(guó)在海洋生態(tài)補(bǔ)償方面，嚴(yán)重依賴政府財(cái)政撥款，海洋生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道受限。在海洋生態(tài)補(bǔ)償方式上，美國(guó)引入了市場(chǎng)機(jī)制，并形成了政府調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的海洋生態(tài)保護(hù)模式。而我國(guó)目前海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化補(bǔ)償程度低，社會(huì)補(bǔ)償資金并未得到有效利用。

3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

相較于有關(guān)海洋溢油事故處理的國(guó)際公約，美國(guó)《1990年油污法》對(duì)海洋污染事故的補(bǔ)償范圍規(guī)定的更廣。為保證海洋生態(tài)環(huán)境能夠得到充分的補(bǔ)償，美國(guó)國(guó)家海洋與空間署還專門(mén)針對(duì)海洋污染事故所造成的海洋生態(tài)價(jià)值減損制定了量化生態(tài)損失導(dǎo)則，建立起有關(guān)海洋生態(tài)損失評(píng)估、量化技術(shù)、修復(fù)環(huán)境方法等不同的評(píng)估模式，同時(shí)還形成了包括影子工程法、影子價(jià)格法、履行費(fèi)用法、條件評(píng)估法等在內(nèi)的評(píng)估技術(shù)體系[24]151。在一系列評(píng)估模式和評(píng)估技術(shù)體系的基礎(chǔ)上，美國(guó)建立起完整的海洋生態(tài)價(jià)值評(píng)估體系，為海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。而目前由于我國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系缺位，缺乏可量化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各地在實(shí)踐中因缺乏上位法的指導(dǎo)出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)混亂等問(wèn)題。

4.補(bǔ)償保障措施

美國(guó)國(guó)稅局、國(guó)家海洋資源和工程委員會(huì)、國(guó)家海洋大氣局、國(guó)家海洋與空間署、聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署等各個(gè)部門(mén)在各自職權(quán)范圍內(nèi)共同參與海洋生態(tài)保護(hù)的工作，為美國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的貫徹落實(shí)打下了夯實(shí)的基礎(chǔ)。如美國(guó)國(guó)稅局通過(guò)向石油企業(yè)征收石油稅，保障了美國(guó)國(guó)家油污基金中心的良性運(yùn)作；美國(guó)國(guó)家海洋大氣局作為處理海洋事務(wù)和維護(hù)海洋生態(tài)安全的政府機(jī)關(guān)，對(duì)海洋生態(tài)安全進(jìn)行監(jiān)管，防止陸源等污染物對(duì)海洋生態(tài)造成嚴(yán)重污染，為開(kāi)展海洋生態(tài)補(bǔ)償提供了基礎(chǔ)保障；政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、緊急撥款為海洋生態(tài)補(bǔ)償構(gòu)建起完整的資金鏈；國(guó)家海洋與空間署為海洋生態(tài)價(jià)值的減損制定了評(píng)估模式，建立起評(píng)估技術(shù)機(jī)制，為海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的明確提供了技術(shù)支撐[24]150。目前，我國(guó)在海洋生態(tài)補(bǔ)償方面缺乏足夠的資金；多數(shù)保障措施以法律為指引，而上位法的缺失、地方立法的沖突造成法律無(wú)法正常發(fā)揮指引作用；相應(yīng)技術(shù)評(píng)估機(jī)制的缺失以及跨區(qū)域、跨部門(mén)之間的協(xié)調(diào)性差，阻礙了海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展。

四、 完善我國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的對(duì)策

(一)構(gòu)建體系完備的海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制

目前我國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律機(jī)制還不健全，缺乏海洋生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的專門(mén)性立法。對(duì)此，首先，應(yīng)當(dāng)整合現(xiàn)有的散見(jiàn)于其他法律中的海洋生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定，使之具備協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。其次，應(yīng)盡快出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》，專章對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、主體、標(biāo)準(zhǔn)及范圍方式等進(jìn)行規(guī)定，并基于此對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修改，增設(shè)有關(guān)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，破解實(shí)踐中征收生態(tài)補(bǔ)償金、海域使用金的法律依據(jù)不足等難題。再次，以《海洋基本法》的起草為契機(jī)，將有關(guān)海洋生態(tài)補(bǔ)償原則性的規(guī)定納入《海洋基本法》中，進(jìn)而為海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)踐提供上位法支撐。最后，在地方層面，各地應(yīng)當(dāng)以海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)情況為基礎(chǔ)，探索跨流域海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)，在把握各行政區(qū)自身狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新有關(guān)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)和政府規(guī)章。

(二)確立新型海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則

在民法上，對(duì)于受害人的補(bǔ)償常根據(jù)“填補(bǔ)規(guī)則”來(lái)進(jìn)行，這同樣適用于海洋生態(tài)補(bǔ)償。但海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不僅要涵蓋因保護(hù)海洋而導(dǎo)致受害人利益受損的部分，還應(yīng)當(dāng)包含海洋生態(tài)系統(tǒng)受損的價(jià)值和其恢復(fù)的成本。也就說(shuō)海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的下限應(yīng)當(dāng)是“海洋生態(tài)保護(hù)方的投入資金、海洋生態(tài)破壞的機(jī)會(huì)成本以及修復(fù)成本三者之和”[27]。目前我國(guó)出臺(tái)的《海洋生態(tài)資本評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》《海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》兩種標(biāo)準(zhǔn)并不能對(duì)海洋生態(tài)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。對(duì)此，我國(guó)可借鑒美國(guó)針對(duì)海洋生態(tài)價(jià)值減損所制定的量化生態(tài)損失導(dǎo)則，構(gòu)建起符合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)價(jià)值評(píng)估體系，并明確海洋生態(tài)價(jià)值的測(cè)算方法和計(jì)量模型，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)確化、精細(xì)化和科學(xué)化。具體而言，我國(guó)可鼓勵(lì)各高校、科研院所針對(duì)生態(tài)價(jià)值評(píng)估等技術(shù)進(jìn)行課題申報(bào)，并給予基金支持立項(xiàng)研究；支持高校和科研院所之間就有關(guān)評(píng)估技術(shù)開(kāi)展研究合作，進(jìn)而建立起符合開(kāi)展海洋生態(tài)補(bǔ)償工作要求的生態(tài)價(jià)值測(cè)算和損害評(píng)估規(guī)則。在實(shí)際的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算中，應(yīng)當(dāng)將各行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、海洋生態(tài)狀況等現(xiàn)實(shí)狀況納入標(biāo)準(zhǔn)劃定的范圍，采取評(píng)估核算和協(xié)商相結(jié)合的方式，發(fā)揮海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦鎱f(xié)調(diào)功能，最終實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)保護(hù)公平正義的價(jià)值目標(biāo)。

(三)建立橫縱兩向補(bǔ)償資金關(guān)系網(wǎng)

美國(guó)自油污事件后，建立起國(guó)家溢油污染基金中心，并規(guī)定了該基金中心資金的七大來(lái)源，為突發(fā)的海洋污染事件處理、及時(shí)實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償提供了完備的資金鏈[24]151。目前我國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償主要依靠政府轉(zhuǎn)移支付，是一種典型的依賴性補(bǔ)償方式，雖然在一定程度上保障了?？顚ｍ?xiàng)利用，但容易導(dǎo)致資金鏈斷層。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)從橫向和縱向兩個(gè)層面建立多元化補(bǔ)償資金投入機(jī)制。在縱向?qū)用妫紫纫晟普D(zhuǎn)移支付，具體而言就是根據(jù)各行政區(qū)域?qū)嶋H情況，適時(shí)調(diào)整有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策，加大對(duì)跨流域、影響范圍廣的項(xiàng)目補(bǔ)償力度，增加項(xiàng)目實(shí)施的靈活性和全域性。其次，建立海洋生態(tài)補(bǔ)償基金庫(kù)，將政府補(bǔ)償資金、政府緊急撥款、海洋生態(tài)稅收等納入其中，并通過(guò)新設(shè)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償及環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償基金等基金制度，整合海域使用金和生態(tài)補(bǔ)償金，擴(kuò)充海洋生態(tài)補(bǔ)償基金中心的資金來(lái)源，進(jìn)而保障在海洋生態(tài)遭受重大破壞時(shí)，能夠形成完整的資金鏈為海洋生態(tài)保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。最后，在沿海省份探索建立企業(yè)環(huán)境修復(fù)保證金制度，建立起海上溢油污染事故等第三方信托基金，對(duì)沿海企業(yè)實(shí)施優(yōu)惠貸款等，從而在中央和地方層面形成縱向資金鏈。在橫向?qū)用妫紫?，地方政府要鼓?lì)沿海企業(yè)自主協(xié)商建立起海洋保護(hù)基金，通過(guò)跨區(qū)域合作形成對(duì)海洋生態(tài)的橫向補(bǔ)償關(guān)系；其次，可借鑒美國(guó)生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)發(fā)售債券、理財(cái)產(chǎn)品等加大對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)行為的信貸支持；最后，政府應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，鼓勵(lì)社會(huì)公眾、慈善機(jī)構(gòu)、環(huán)保組織等通過(guò)捐贈(zèng)參與海洋生態(tài)補(bǔ)償，推動(dòng)海洋生態(tài)補(bǔ)償橫向資金鏈的形成。

(四)創(chuàng)新海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?/h3>

我國(guó)雖然對(duì)包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償在內(nèi)的三種海洋生態(tài)補(bǔ)償方式均有涉及，但在具體的實(shí)施中存在失衡。在生態(tài)補(bǔ)償方面，我國(guó)目前積極推動(dòng)海洋自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)，需要注意的是海洋保護(hù)區(qū)這個(gè)概念最初并不是從生態(tài)補(bǔ)償角度出發(fā)考慮，且過(guò)度地強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)區(qū)禁止或控制捕撈，對(duì)我國(guó)海洋漁業(yè)的發(fā)展也具有影響。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在設(shè)立自然保護(hù)區(qū)、實(shí)施海洋牧場(chǎng)的基礎(chǔ)上，采用建設(shè)人工漁礁的方式，推動(dòng)三者的有機(jī)結(jié)合。在資源補(bǔ)償方面，通過(guò)多類型、多區(qū)域放流魚(yú)苗，進(jìn)一步加大對(duì)受損海域的資源補(bǔ)償力度。海洋生態(tài)補(bǔ)償側(cè)重于海洋環(huán)境修復(fù)的同時(shí)兼顧對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)者的補(bǔ)償，因此需要在完善現(xiàn)有補(bǔ)償方式的基礎(chǔ)上，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償模式的創(chuàng)新。對(duì)此，可借鑒美國(guó)的政府調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的海洋生態(tài)保護(hù)模式，推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展。政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)探索有利于生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化交易的規(guī)則，建立起海洋生態(tài)監(jiān)測(cè)、價(jià)值評(píng)估等機(jī)制，構(gòu)建起以政府、企業(yè)和社會(huì)組織為主體、以信息平臺(tái)為交易載體的市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制。此外，由于我國(guó)是單一制國(guó)家，政策在我國(guó)的社會(huì)發(fā)展中起到積極的作用，各級(jí)地方政府也尤其重視政策的使用。在海洋生態(tài)補(bǔ)償方面，中央和地方政府應(yīng)當(dāng)重視政策補(bǔ)償?shù)莫?dú)特性，充分發(fā)揮政策補(bǔ)償在宏觀上的引導(dǎo)作用[28]。如通過(guò)采取資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、生態(tài)旅游合作等新型政策補(bǔ)償方式，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)補(bǔ)償和海洋資源開(kāi)發(fā)利用的互利共贏。

(五)健全海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｕ现贫?/h3>

完善的海洋生態(tài)補(bǔ)償保障制度，是深入推進(jìn)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕Ｃ绹?guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償雖然涉及眾多部門(mén)，但各部門(mén)職權(quán)明晰，分工明確，保障了海洋生態(tài)補(bǔ)償具體工作的貫徹落實(shí)。對(duì)此，我國(guó)可借鑒美國(guó)的管理經(jīng)驗(yàn)，明確涉及海洋生態(tài)補(bǔ)償各部門(mén)之間的職權(quán)分工，建立起有關(guān)海洋生態(tài)資金的專項(xiàng)使用制度及監(jiān)督機(jī)制。如可規(guī)定由各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用進(jìn)行征收，統(tǒng)一上繳至國(guó)家海洋生態(tài)補(bǔ)償基金庫(kù)再進(jìn)行統(tǒng)一分配使用。有關(guān)資金的使用情況定期向社會(huì)公示，接受人大、政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督。此外，由于我國(guó)還存在信息化建設(shè)程度低、跨流域治理存在壁壘等問(wèn)題。對(duì)此，首先，國(guó)家海洋行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)推動(dòng)海洋漁業(yè)資源、近岸海域生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)等信息化工程建設(shè)，進(jìn)而對(duì)相關(guān)海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。其次，要建立和完善海洋生態(tài)補(bǔ)償工作責(zé)任制，加強(qiáng)對(duì)沿海省份的海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)目己嗽u(píng)估，并將其納入績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)。最后，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)海域?qū)嶋H情況，打破傳統(tǒng)海洋事務(wù)管理模式，充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議制度，實(shí)行“點(diǎn)面結(jié)合”模式，建立跨部門(mén)、跨地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)絡(luò)機(jī)制，形成跨區(qū)域海洋污染應(yīng)急處理、海域綜合執(zhí)法、信息共享、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)等海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苇h(huán)境。在海洋生態(tài)補(bǔ)償環(huán)境公益訴訟方面，目前我國(guó)法院常援引《海洋環(huán)境保護(hù)法》的第八十九條第二款來(lái)排除環(huán)境公益組織提出海洋環(huán)境公益訴訟的主體資格，但需要明確的是，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》作為基本法明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度且明確了環(huán)境保護(hù)組織的主體資格，作為特別法的《海洋環(huán)境保護(hù)法》在未明文禁止環(huán)境保護(hù)組織提出海洋環(huán)境公益訴訟主體資格的情況下，法院應(yīng)當(dāng)適用基本法規(guī)定的環(huán)境公益訴訟制度[20]2。因此，在司法保障方面，應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境保護(hù)公益組織具有提出海洋環(huán)境公益訴訟的主體資格，并在相關(guān)判決中適用預(yù)防性民事責(zé)任，進(jìn)而推動(dòng)海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的發(fā)展。

結(jié) 語(yǔ)

海洋是人類文明發(fā)展的重要支撐，而人類在發(fā)展過(guò)程中對(duì)海洋環(huán)境的破壞，給海洋生態(tài)文明建設(shè)造成了極大的阻礙。我國(guó)目前正積極實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，而海洋生態(tài)補(bǔ)償制度正是向海圖強(qiáng)的重要制度支撐。海洋生態(tài)補(bǔ)償是系統(tǒng)性、全局性的過(guò)程，只有構(gòu)建起完善的法律制度，推動(dòng)海洋生態(tài)補(bǔ)償體系化、制度化，才能實(shí)現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)利用，真正達(dá)成生態(tài)管海目標(biāo)。但目前我國(guó)在海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制方面還存在相應(yīng)的欠缺，因此需要從立法上對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，在圍繞海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源、補(bǔ)償方式等方面加以詳細(xì)規(guī)定，并在實(shí)踐中探索實(shí)施跨區(qū)域海洋生態(tài)補(bǔ)償工作機(jī)制，不斷優(yōu)化海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制建設(shè)。