馬 睿

(南京工業(yè)大學(xué) 法政學(xué)院，江蘇 南京 211816)

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化改革，隨著《憲法》、《刑事訴訟法》做出重大修改以及《監(jiān)察法》的出臺(tái)，司法現(xiàn)代化也隨之步入歷史舞臺(tái)，為檢察系統(tǒng)帶來(lái)較深的影響。面對(duì)新的制度、新的政策，檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容不止擴(kuò)大了適用范圍，在審判為中心主義以及捕訴一體化等改革中都起到了重要的積極促進(jìn)作用，這些改變是否會(huì)使得不起訴權(quán)的性質(zhì)、功能等方面也面臨著挑戰(zhàn)呢？本文著眼于國(guó)家治理現(xiàn)代化，從司法現(xiàn)代化改革著手，在明確檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家治理視閾下的訴訟主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)新形勢(shì)下不起訴權(quán)的性質(zhì)以及功能進(jìn)行重新界定。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化與檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)

1.推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化與司法現(xiàn)代化改革

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，為我國(guó)改革增添了新的生機(jī)；為了能夠進(jìn)一步貫徹落實(shí)該項(xiàng)思想，不斷在實(shí)踐中完善踐行，2019年黨十九屆四中全會(huì)《決定》再次對(duì)此進(jìn)行強(qiáng)調(diào)；在最新一次黨的十九屆五中全會(huì)中，更是在充分肯定改革成果的同時(shí)將其作為2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)之一。這一系列動(dòng)向都標(biāo)志著我國(guó)改革進(jìn)入到新的階段，接下來(lái)將進(jìn)入改革深水區(qū)，相應(yīng)地任務(wù)也更加艱巨。

自改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)雖已取得顯著成就，但也積累了一些問(wèn)題，如GDP總量雖高但增長(zhǎng)質(zhì)量不足，城鄉(xiāng)和地區(qū)的貧富失衡等，再如以往那樣采取局部性的改革已經(jīng)沒有辦法適應(yīng)現(xiàn)階段錯(cuò)綜復(fù)雜的局面，因此提出推動(dòng)系統(tǒng)性、協(xié)同性并具有前瞻性的國(guó)家治理體系改革。十九屆四中全會(huì)《決定》從十四個(gè)方面對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化提出了具體的要求，總的來(lái)說(shuō)其內(nèi)容涉及了公共權(quán)力、政策、治理、行政服務(wù)以及政府制度五個(gè)方面[1]。十九屆四中全會(huì)《決定》開篇肯定全面依法治國(guó)的作用，更在第四部分進(jìn)一步作出強(qiáng)調(diào)，由此可見，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化要“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，而法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路[2]。鑒于此，司法制度改革(以下簡(jiǎn)稱“司法改革”)作為國(guó)家治理改革的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要意義。

司法改革包括司法體制改革以及司法運(yùn)行機(jī)制改革。2014年首先提出以審判為中心；接著2018年認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度和監(jiān)察制度相繼走上司法改革的舞臺(tái)；緊接著2018年12月提出的“捕訴一體化”作為檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)改革也同樣對(duì)中國(guó)的司法制度改革起著至關(guān)重要的作用。這些改革措施對(duì)法治化進(jìn)程的推進(jìn)起到重要作用，檢察機(jī)關(guān)在其中的貢獻(xiàn)不可忽視。

2.司法現(xiàn)代化改革中檢察機(jī)關(guān)的角色定位：訴訟主導(dǎo)地位

檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)之一，檢察體系的改革動(dòng)向?qū)λ痉ìF(xiàn)代化改革的成功與否一定程度上起著關(guān)鍵作用，分析檢察機(jī)關(guān)在司法改革中的角色定位有助于進(jìn)一步理解改革現(xiàn)狀。檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)地位論在最初是基于訴訟階段論提出的，側(cè)重于審前主導(dǎo)[3]；但現(xiàn)在越來(lái)越多的理論學(xué)者認(rèn)為在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的模式下以檢察裁量權(quán)理論為基礎(chǔ)，檢察機(jī)關(guān)在處理案件中“成為整個(gè)司法系統(tǒng)的中樞”[4]；在中國(guó)語(yǔ)境之下，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)“法律守護(hù)人”的角色，法律監(jiān)督這一職責(zé)也體現(xiàn)在訴訟程序的各處[5]，相比于其他司法主體只介入某個(gè)階段而言，檢察機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位。因此，根據(jù)理論基礎(chǔ)以及現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境，分析檢察機(jī)關(guān)在司法改革現(xiàn)代化中的訴訟主導(dǎo)地位，主要從以下三個(gè)維度進(jìn)行：

(1)證據(jù)審查：檢察機(jī)關(guān)的訴前主導(dǎo)地位。偵查、起訴和審判等被劃分為不同訴訟階段的原因之一就是它們有各自不同的主導(dǎo)性機(jī)關(guān)[6]，審判階段由人民法院主導(dǎo)審判活動(dòng)，人民檢察院作為享有公訴壟斷權(quán)的公訴機(jī)關(guān)毋庸置疑地在起訴階段享有絕對(duì)的主導(dǎo)地位，不僅如此，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)審查案件的事實(shí)、證據(jù)，進(jìn)而決定案件的處理結(jié)果，實(shí)際取得了證據(jù)審查方面訴前階段的實(shí)質(zhì)主導(dǎo)地位。刑事司法改革進(jìn)程中，以審判為中心主義和捕訴一體化改革均為檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)訴前證據(jù)審查提供新的思路。

審判為中心的實(shí)質(zhì)是以證據(jù)為核心[7]，為了貫徹落實(shí)改革在偵查階段的作用，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)審查起訴這一中間環(huán)節(jié)，將庭審對(duì)證據(jù)的要求以及證明標(biāo)準(zhǔn)傳導(dǎo)到偵查機(jī)關(guān)偵辦案件的過(guò)程中,以確保偵查過(guò)程取得證據(jù)的合法性，為庭審順利進(jìn)行打下基礎(chǔ)；檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)排除非法證據(jù)充分行使檢察權(quán)對(duì)偵查環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約作用，以此夯實(shí)證據(jù)體系，確保在審判環(huán)節(jié)能夠得到法院裁判確認(rèn)?！安对V一體化”改革實(shí)質(zhì)是將檢察機(jī)關(guān)審查逮捕階段的作用擴(kuò)大，審查逮捕、審查起訴等階段由同一承辦人辦理，加大承辦檢察官的責(zé)任義務(wù)，哪怕是為了使自己后續(xù)起訴過(guò)程更順利，檢察官也會(huì)嚴(yán)格按照證據(jù)裁判的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審查偵查階段所獲證據(jù)，以此倒逼偵查機(jī)關(guān)嚴(yán)格辦案，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)審前對(duì)證據(jù)核查的實(shí)質(zhì)性主導(dǎo)來(lái)提高公訴質(zhì)量。

(2)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序：檢察機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)性主導(dǎo)。依據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在審查起訴時(shí)要主動(dòng)告知認(rèn)罪認(rèn)罰的法律規(guī)定，并將相關(guān)材料隨案移送，在庭審過(guò)程中圍繞被告人認(rèn)罪認(rèn)罰的情節(jié)提供證據(jù)進(jìn)行證明。在整個(gè)過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)認(rèn)罪認(rèn)罰程序的啟動(dòng)，并應(yīng)當(dāng)主動(dòng)告知認(rèn)罪認(rèn)罰的相關(guān)規(guī)定；其次，認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書的簽署過(guò)程需要由檢察機(jī)關(guān)來(lái)主持；最后，檢察機(jī)關(guān)提出的從寬量刑建議法院一般應(yīng)當(dāng)采納，也就是說(shuō)人民檢察院在對(duì)于認(rèn)罪認(rèn)罰被告人量刑上實(shí)際上起到了主導(dǎo)作用。

不僅如此，從訴訟結(jié)構(gòu)性角度來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提出從寬量刑建議的過(guò)程同樣具有主導(dǎo)作用。刑事訴訟的結(jié)構(gòu)指控辯審三方在刑事訴訟中的地位及相互間的法律關(guān)系[8]，而結(jié)構(gòu)性主導(dǎo)作用指機(jī)關(guān)“基于特定職能并在訴訟結(jié)構(gòu)中發(fā)揮某一 ‘構(gòu)件’ 作用，在這一‘構(gòu)件’中發(fā)揮的主導(dǎo)作用”[9]。審判階段控辯審三方中，檢察機(jī)關(guān)作為控訴方最主要的訴訟參與主體，在控訴中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，不僅如此，在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中基于其客觀公正義務(wù)以及《刑事訴訟法》對(duì)其的授權(quán)，在量刑建議問(wèn)題上掌握著絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)，使訴訟構(gòu)造權(quán)重發(fā)生調(diào)整，更為凸顯檢察機(jī)關(guān)在證明中的主導(dǎo)作用。這種權(quán)重的偏移使得檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)罪認(rèn)罰案件的量刑建議問(wèn)題上起到實(shí)際的主導(dǎo)作用，這種主導(dǎo)可以歸類為審判階段檢察一側(cè)的結(jié)構(gòu)性主導(dǎo)作用。

(3)檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)法律監(jiān)督全過(guò)程。作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然地行使法律監(jiān)督職能，且是對(duì)刑事訴訟程序總體全過(guò)程的法律監(jiān)督，并且在其中占據(jù)主導(dǎo)地位。一方面，依據(jù)《刑事訴訟法》 “人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，其法律監(jiān)督活動(dòng)貫穿刑事訴訟始終。國(guó)家治理新的形勢(shì)下這種監(jiān)督不僅沒有限縮反而得到了增強(qiáng)，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序中檢察機(jī)關(guān)在審查起訴程序確認(rèn)犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰意愿的真實(shí)性，就是對(duì)偵查階段辦案結(jié)果的進(jìn)一步監(jiān)督。另一方面，從具體的每一個(gè)監(jiān)督事項(xiàng)上看檢察機(jī)關(guān)都是絕對(duì)的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，對(duì)材料的接受審查，再到對(duì)被監(jiān)督對(duì)象發(fā)出檢察建議等文件進(jìn)行糾正，都是檢察機(jī)關(guān)一手主導(dǎo)。

3.不起訴權(quán)是體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)訴訟主導(dǎo)地位的重要職權(quán)

檢察機(jī)關(guān)需要通過(guò)行使權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)其訴訟主導(dǎo)地位，基于我國(guó)憲政體制，檢察權(quán)可以定義為，為了維護(hù)法制統(tǒng)一，由檢察機(jī)關(guān)行使對(duì)法律實(shí)施及遵守情況進(jìn)行監(jiān)督的一種國(guó)家權(quán)力[10]，檢察權(quán)可以分為偵查權(quán)、公訴權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等。而檢察職權(quán)是指法律明確規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)為履行職能而行使的具體權(quán)力，是對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行的一種具體的分配，包括職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)等。

檢察機(jī)關(guān)作為唯一的公訴機(jī)關(guān)，其享有的公訴權(quán)具有強(qiáng)烈的排他性，可以說(shuō)，公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的立命之本[11]。公訴權(quán)中的起訴權(quán)是積極地行使公訴權(quán)；反之，不起訴權(quán)是消極行使公訴權(quán)，由此可見，不起訴權(quán)與起訴權(quán)是公訴權(quán)的一體兩面，而對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能來(lái)說(shuō)，不起訴權(quán)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的作用則更為突出，那么，如何合理行使不起訴權(quán)則對(duì)能否落實(shí)檢察機(jī)關(guān)的訴訟主導(dǎo)地位至關(guān)重要。

縱觀國(guó)家治理現(xiàn)代化改革，司法體制改革可以說(shuō)是其必由之路，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)中唯一的公訴機(jī)關(guān)，其不起訴權(quán)的正確行使是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在司法改革中占據(jù)訴訟主導(dǎo)地位的重要一環(huán)，在國(guó)家治理現(xiàn)代化語(yǔ)境下對(duì)檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)的性質(zhì)與功能進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)，對(duì)于助推國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要意義。

二、國(guó)家治理視閾下不起訴權(quán)性質(zhì)的再思考

在國(guó)家治理現(xiàn)代化改革的大背景下，不起訴權(quán)擁有了進(jìn)一步地發(fā)展，隨著檢察制度的從無(wú)到有，再到十八屆四中全會(huì)后以審判為中心地不斷推進(jìn)，不起訴權(quán)的發(fā)展一般是伴隨著司法制度改革的大環(huán)境進(jìn)行的。

自新中國(guó)成立，我國(guó)于1979年《刑事訴訟法》第11條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)適用不起訴的五種法定情形，并在第101條規(guī)定免予起訴制度；由于沒有引入無(wú)罪推定原則并且法檢之間的職責(zé)權(quán)限不明晰等問(wèn)題，1996年《刑事訴訟法》修訂取消免予起訴制度，新增存疑不起訴制度，自此檢察機(jī)關(guān)的不起訴包含三種，分別為法定不起訴、酌定不起訴以及存疑不起訴。隨著我國(guó)刑事司法理念逐漸與國(guó)際接軌，2012年《刑事訴訟法》修改時(shí)建立未成年人刑事案件附條件不起訴制度；為了配合十八屆四中全會(huì)之后的一系列司法制度改革，檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)適用范圍又進(jìn)一步地?cái)U(kuò)充，2018年修改的《刑事訴訟法》增加檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件中的特殊不起訴權(quán)，使其擁有更大的自由裁量權(quán)。

不起訴權(quán)幾經(jīng)變化，尤其是經(jīng)歷2018年擴(kuò)大適用范圍，檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)得到了更大的自主性，鑒于此，不起訴制度的性質(zhì)是否發(fā)生了改變，對(duì)其原有的認(rèn)定是否能夠繼續(xù)沿用，需要我們重新討論并進(jìn)一步進(jìn)行界定。以下從不起訴權(quán)的實(shí)質(zhì)、本質(zhì)以及性質(zhì)的外延擴(kuò)充三個(gè)方面進(jìn)行討論。

1.不起訴權(quán)的實(shí)質(zhì)是程序上的處分權(quán)

不起訴是檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查終結(jié)的案件經(jīng)過(guò)審查后作出不提交法院審判的一種處理決定，而關(guān)于不起訴權(quán)的實(shí)質(zhì)，學(xué)術(shù)界仍然有不同的意見。一種觀點(diǎn)認(rèn)為不起訴權(quán)是一種實(shí)體上的處分權(quán)，認(rèn)為相對(duì)于不逮捕等程序性決定，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段決定不對(duì)犯罪嫌疑人提起訴訟，結(jié)束訴訟程序是一種實(shí)體上的處理[12]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，不起訴權(quán)是一種程序上的處分權(quán)，能夠加快結(jié)束訴訟程序使犯罪嫌疑人脫離訴累可以說(shuō)是程序上的一種從寬處分[13]。

檢察機(jī)關(guān)的不起訴權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種程序上的處分權(quán)，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)理解：

從檢察機(jī)關(guān)的職能角度來(lái)說(shuō)，不起訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的重要內(nèi)容，基于公訴職能檢察機(jī)關(guān)對(duì)符合法定條件的案件提起訴訟，對(duì)不符合或是沒必要起訴的案件只能依法作出不起訴，其只有對(duì)案件是否提起訴訟進(jìn)入審判程序的程序處分權(quán)，而沒有對(duì)當(dāng)事人的人身和財(cái)產(chǎn)的實(shí)質(zhì)處分權(quán)。因此，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的不起訴權(quán)只是在程序上阻斷了案件進(jìn)入審判過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是一種程序上的處分權(quán)。從檢察機(jī)關(guān)與法院的權(quán)力分配角度來(lái)說(shuō)，盡管不起訴權(quán)行使的結(jié)果是免除了被追訴人因起訴而受到刑罰制裁的可能性，但不能因此認(rèn)為不起訴權(quán)是一種實(shí)體上的處分，依據(jù)《憲法》司法裁判權(quán)是一種排他權(quán)只能由法院來(lái)行使，因此不起訴權(quán)不能理解為實(shí)體上的處分權(quán)。反之，從檢察機(jī)關(guān)所擁有的啟動(dòng)、變更以及終止程序的權(quán)力來(lái)說(shuō)，不起訴權(quán)恰恰是其中的一種，所以應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其是一種程序上的處分權(quán)。

2.不起訴權(quán)的法律監(jiān)督權(quán)本質(zhì)不變

不起訴權(quán)是檢察權(quán)的權(quán)能公訴權(quán)的重要內(nèi)容之一，因此探討不起訴權(quán)的本質(zhì)也就是探討檢察權(quán)的本質(zhì)。盡管學(xué)界一直對(duì)檢察權(quán)本質(zhì)存在理論爭(zhēng)鳴，有行政權(quán)說(shuō)[14]、司法權(quán)說(shuō)[15]、混合型權(quán)力說(shuō)[16]以及法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)[17]，但通說(shuō)認(rèn)為后者才是不起訴權(quán)的實(shí)質(zhì)。

具體來(lái)說(shuō)，不起訴權(quán)的實(shí)質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán)。第一，檢察機(jī)關(guān)的憲法定位是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！稇椃ā穼⑷嗣駲z察院定位為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依其機(jī)關(guān)的定性，檢察機(jī)關(guān)的一切職權(quán)均應(yīng)圍繞其法律監(jiān)督的憲法定位，不起訴權(quán)作為檢察權(quán)的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)以法律監(jiān)督為底色。第二，不起訴權(quán)的特點(diǎn)符合法律監(jiān)督的特性。法律監(jiān)督是一種事后性、程序性的監(jiān)督，不起訴權(quán)行使也需要嚴(yán)格遵守程序規(guī)定，并且其行使的效果就是在終結(jié)犯罪嫌疑人的訴訟程序；不起訴權(quán)只能在法律規(guī)定的審查起訴階段才能適用，從檢察理論來(lái)看只有在偵查機(jī)關(guān)搜集證據(jù)以后進(jìn)行核查時(shí)才能啟動(dòng)，具有一定的事后性。第三，不起訴權(quán)的功能體現(xiàn)法律監(jiān)督的效果。不起訴權(quán)的適用對(duì)于控制偵查程序、正確控訴犯罪具有積極意義，并對(duì)進(jìn)入審判程序的案件進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)進(jìn)而促進(jìn)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，實(shí)現(xiàn)設(shè)定專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的初衷。

在國(guó)家治理現(xiàn)代化新格局中，不起訴權(quán)的法律監(jiān)督權(quán)本質(zhì)不僅沒有變，其法律監(jiān)督性還得到進(jìn)一步地鞏固甚至是增強(qiáng)。監(jiān)察制度改革雖然分走檢察機(jī)關(guān)的一部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，但只是職能范圍上的調(diào)整不僅沒有動(dòng)搖檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)，反而使其更具有針對(duì)性，進(jìn)而完善監(jiān)督體系。檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)的正確行使是以審判為中心改革的重要抓手，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件適用不起訴意味其程序終結(jié)不再需要進(jìn)入審判階段，實(shí)質(zhì)是對(duì)審判范圍的一種監(jiān)督，在審前對(duì)案件追訴與否進(jìn)行審查將不需要起訴的案件過(guò)濾掉，很大程度上防止審判機(jī)關(guān)在審判過(guò)程中枉法裁判對(duì)無(wú)罪的案件作出有罪判決?！安对V一體化”是基于新的檢察理念“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”孕育出來(lái)的新辦案機(jī)制，可以說(shuō)該項(xiàng)改革初衷之一就是更好地貫徹檢察監(jiān)督職責(zé)。由同一承辦檢察官來(lái)負(fù)責(zé)審查逮捕和公訴職能，可以積極促進(jìn)不起訴權(quán)的適用進(jìn)而促使檢察官以能夠提起公訴的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)反向制約偵查階段的合法性，以實(shí)現(xiàn)提前在偵查過(guò)程中對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

3.不起訴權(quán)性質(zhì)外延的擴(kuò)展：實(shí)質(zhì)處斷權(quán)

隨著國(guó)家治理任務(wù)的變革，檢察機(jī)關(guān)的角色和職能也正進(jìn)行著調(diào)整，不起訴權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要權(quán)力當(dāng)然也不會(huì)一成不變，盡管前文已經(jīng)論述過(guò)不起訴權(quán)在國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下仍然保持程序性處分權(quán)的實(shí)質(zhì)不變，但隨著認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的發(fā)展，特殊不起訴的確立，檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)性質(zhì)的外延得到了拓展，在某種程度上獲取了實(shí)質(zhì)性的處斷權(quán)。

特殊不起訴，是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)于自愿認(rèn)罪并且有重大立功或者案件涉及國(guó)家重大利益的犯罪嫌疑人，經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)，可以作出不起訴決定(1)2018 年《刑事訴訟法》第 182 條規(guī)定: “犯罪嫌疑人自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國(guó)家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)可以撤銷案件，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對(duì)涉嫌數(shù)罪中的一項(xiàng)或者多項(xiàng)不起訴?！?。特殊不起訴相比于其他四種不起訴，吸收了國(guó)外辯訴交易的協(xié)商理念[18]。辯訴交易指“起訴和辯護(hù)雙方律師在庭外進(jìn)行磋商和談判，起訴方以撤銷部分指控，降格控訴或者建議法官?gòu)妮p判刑等許諾換取被告人作認(rèn)罪答辯”[19]，其重在“交易”。我國(guó)的特殊不起訴究其根本也可以看作是犯罪嫌疑人以其如實(shí)供述犯罪事實(shí)的“要價(jià)”來(lái)?yè)Q取檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定的“對(duì)價(jià)”，在此范圍內(nèi)控辯雙方進(jìn)行“交易”。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)檢察機(jī)關(guān)的特殊不起訴權(quán)已經(jīng)超越了程序上的處分，成為了實(shí)質(zhì)上對(duì)案件實(shí)體的一種處斷權(quán)力。不僅如此，這種權(quán)力的行使無(wú)須接受法院的司法審查而僅僅接受最高檢察院的內(nèi)部監(jiān)督，這使得檢察機(jī)關(guān)擁有此類案件的絕對(duì)決定權(quán)。但這并沒有突破審判為中心理念，檢察權(quán)的權(quán)力雖有突破但仍應(yīng)該有所限定不應(yīng)無(wú)限制拓展。

三、國(guó)家治理視閾下不起訴權(quán)功能價(jià)值的再闡釋

上文對(duì)不起訴權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行了多維度的討論，明確其監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)，以及在程序處分權(quán)的基礎(chǔ)上，有向?qū)嵸|(zhì)處斷權(quán)擴(kuò)充的趨勢(shì)?；诖瞬黄鹪V權(quán)在現(xiàn)代化治理改革下的功能也較之前有所發(fā)展，主要體現(xiàn)在貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)政策、訴訟經(jīng)濟(jì)原則；實(shí)現(xiàn)制衡權(quán)力，維護(hù)法制統(tǒng)一；切實(shí)保障人權(quán)以及實(shí)現(xiàn)客觀公正義務(wù)四個(gè)方面。

1.不起訴權(quán)是體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，貫徹訴訟經(jīng)濟(jì)原則的重要制度設(shè)計(jì)

不起訴權(quán)是一種程序上的處分權(quán)，最直接的效果就是使不需要起訴的案件在審前就結(jié)束訴訟程序，從而體現(xiàn)對(duì)案件的合法“區(qū)別化”處理，有助于落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，同時(shí)這種適當(dāng)?shù)靥崴伲瑢?duì)訴訟經(jīng)濟(jì)原則的貫徹也起到積極作用。

寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的核心是區(qū)別對(duì)待[20]，根據(jù)案件以及犯罪人的情況，做到寬嚴(yán)結(jié)合，罰當(dāng)其罪。不起訴制度正是體現(xiàn)該政策的重要制度設(shè)計(jì)。檢察機(jī)關(guān)一方面根據(jù)起訴法定主義對(duì)犯罪堅(jiān)決追訴，落實(shí)了“從嚴(yán)”，一方面兼顧起訴便宜主義，合理行使不起訴權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“從寬”。這種思想在中國(guó)古代也可以找到雛形，比如漢朝對(duì)未捕獲者和未發(fā)覺的嫌犯同樣適用赦免政策；唐代的錄囚制度多以赦宥為主。

國(guó)家治理體系化改革的大浪潮中，不起訴權(quán)對(duì)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的落實(shí)更加多元化。尤其體現(xiàn)于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，制度“從寬”的一方面就是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)不起訴決定對(duì)一些可訴可不訴的案件進(jìn)行寬大處理，以實(shí)現(xiàn)程序上從寬。不僅如此，不起訴權(quán)在其他司法改革中也充分體現(xiàn)著寬嚴(yán)相濟(jì)政策?！安对V一體化”改革中案件的審查逮捕、提起公訴均由檢察機(jī)關(guān)的同一部門來(lái)進(jìn)行，很大程度上打消了其不敢適用起訴裁量權(quán)的顧慮，促使檢察官積極行使不起訴權(quán)，依法對(duì)案件從寬處理。不起訴權(quán)在審判為中心主義改革中承擔(dān)著審前案件截流的重任，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，也是對(duì)案件程序上從寬的一種體現(xiàn)。

遲到的正義已非正義，現(xiàn)代司法體制中重視效率并平衡好其與公正間的關(guān)系同樣是衡量司法公正的重要標(biāo)準(zhǔn)[21]。提升訴訟效率以落實(shí)訴訟經(jīng)濟(jì)原則是實(shí)現(xiàn)司法公正的重要手段，而對(duì)司法資源進(jìn)行適當(dāng)配置是其重要環(huán)節(jié)。依托不起訴權(quán)來(lái)提升訴訟效率是一項(xiàng)重要制度舉措，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，不起訴權(quán)在以審判為中心的改革背景下，極大地節(jié)約了審判資源。實(shí)現(xiàn)以審判為中心主義改革的核心是踐行庭審實(shí)質(zhì)化，這就需要司法資源向?qū)徟须A段傾斜，鑒于我國(guó)現(xiàn)階段司法資源有限且刑事案件復(fù)雜程度不一的司法實(shí)踐現(xiàn)狀，利用檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)對(duì)案件進(jìn)行審前截流，將有限審判資源集中于疑難復(fù)雜案件，是立足于我國(guó)現(xiàn)狀對(duì)以審判為中心制度改革的最好回應(yīng)。其次，“捕訴一體化”改革更有利于檢察機(jī)關(guān)行使不起訴權(quán)，進(jìn)而節(jié)約檢察資源。檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部通過(guò)“捕訴一體化”改革優(yōu)化審查模式，減輕檢察官適用不起訴權(quán)的思想負(fù)擔(dān)，促進(jìn)其敢用、用好不起訴權(quán)。擴(kuò)大不起訴權(quán)的適用使得案件訴訟程序終止，不再需要進(jìn)入審判階段，同樣不需要檢察機(jī)關(guān)出庭支持公訴，從檢察系統(tǒng)整體資源投入來(lái)說(shuō)，很大程度上節(jié)約檢察資源。再次，基于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革，檢察機(jī)關(guān)有效行使不起訴權(quán)可以使被追訴人減輕訟累，避免其不必要的司法資源投入，節(jié)約社會(huì)司法成本。

2.不起訴權(quán)是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的有力抓手

如上文所述，檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)的本質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán)，而監(jiān)督的實(shí)質(zhì)在于控權(quán)，以權(quán)力制約權(quán)力是重要方式之一。根據(jù)《憲法》規(guī)定，檢察院、法院和公安三機(jī)關(guān)之間本身就是互相制約的關(guān)系。在權(quán)力的運(yùn)作當(dāng)中，不起訴權(quán)實(shí)際進(jìn)行權(quán)力制衡的作用，不起訴權(quán)通過(guò)限縮審判范圍來(lái)對(duì)法院的審判權(quán)進(jìn)行制約；同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督、調(diào)查和處置三位一體的高度集中職權(quán)的職務(wù)犯罪案件的調(diào)查機(jī)關(guān)，其同樣需要進(jìn)行制約，主要體現(xiàn)在案件的移送審查起訴過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使不起訴權(quán)對(duì)調(diào)查行為不合法或證據(jù)不充足的案件進(jìn)行程序制約，進(jìn)而倒逼其依法行使調(diào)查權(quán)，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。

不同機(jī)關(guān)之間的權(quán)力得到有效制衡，必然會(huì)使得檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)得到最有效的發(fā)揮，也更加契合我國(guó)檢察機(jī)關(guān)設(shè)立之初衷。我國(guó)的檢察制度不同于西方，受到前蘇聯(lián)法律監(jiān)督思想影響，如列寧在《論雙重領(lǐng)導(dǎo)與法制》、《怎樣改組工農(nóng)檢查院》等文章中表示，建立專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是促使法律得到普遍遵守和適用，保障法制統(tǒng)一的必要途徑；我國(guó)《檢察機(jī)關(guān)組織法》第2條也規(guī)定“人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一”。

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是通過(guò)具體案件的監(jiān)督來(lái)維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一實(shí)施，不起訴權(quán)就是其重要表現(xiàn)之一。不起訴權(quán)的實(shí)質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán)，從監(jiān)督對(duì)象的角度來(lái)看，法律監(jiān)督更重要的是對(duì)公權(quán)行為的合法性進(jìn)行審查與監(jiān)督，一方面體現(xiàn)在對(duì)偵查行為合法性的把控；另一方面，不起訴權(quán)在偵查、審判環(huán)節(jié)中起到承上啟下的作用，對(duì)證據(jù)合法性進(jìn)行把關(guān)，使公安、檢察和法院三機(jī)關(guān)在具體案件中的法律適用得到統(tǒng)一。

3.不起訴權(quán)對(duì)于保障人權(quán)、秩序維護(hù)具有重要意義

現(xiàn)代刑事司法觀念已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槟康男塘P，注重強(qiáng)調(diào)特殊預(yù)防，而不再是僅僅關(guān)注報(bào)應(yīng)刑罰，這種觀念上的轉(zhuǎn)變也使得司法機(jī)關(guān)著眼于對(duì)人權(quán)的保障，尤其是被追訴人的人權(quán)。人民檢察院的法律監(jiān)督性質(zhì)更是要求其貫徹刑事訴訟目的，將保障人權(quán)放到重要地位。

審查起訴階段不起訴權(quán)的有效行使是對(duì)犯罪嫌疑人人權(quán)的重要制度保障。一方面，從程序角度來(lái)說(shuō)，依審判中心主義改革的要求，不起訴權(quán)對(duì)沒有必要提起訴訟的案件進(jìn)行審前截流，使復(fù)雜案件獲得更多司法資源，簡(jiǎn)易案件更快得到處理，以此保障被追訴人的權(quán)利；另一方面，實(shí)體角度來(lái)說(shuō)，由于審判范圍受到檢察機(jī)關(guān)起訴范圍的限制，檢察機(jī)關(guān)適用不起訴權(quán)可以有效防止審判恣意，使得不應(yīng)當(dāng)罰或可罰可不罰的犯罪嫌疑人不用再經(jīng)歷審判程序，通過(guò)司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)力制約機(jī)制，保障被追訴人的合法權(quán)益。

與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的不起訴權(quán)同樣對(duì)恢復(fù)社會(huì)關(guān)系，維護(hù)秩序穩(wěn)定具有重要意義。在審查起訴階段適用認(rèn)罪認(rèn)罰時(shí)，通過(guò)不起訴來(lái)激勵(lì)犯罪嫌疑人主動(dòng)交代所犯罪行，積極退贓賠款，賠禮道歉，以此來(lái)緩和修復(fù)被不法行為所破壞的社會(huì)關(guān)系，通過(guò)平和的手段使受到輕微破壞的社會(huì)秩序得以修復(fù)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

4.不起訴權(quán)是檢察官客觀公正義務(wù)的制度回應(yīng)

國(guó)家現(xiàn)代化治理中，檢察官面臨角色矛盾的困境，一方面作為控訴職能的擔(dān)當(dāng)者，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地打擊犯罪；另一方面作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)充當(dāng)法治的維護(hù)者、法律的守護(hù)人，確保法律公正實(shí)施，尊重人權(quán)，不能“單方面地對(duì)被告之不利部分搜集資料，其尚需對(duì)被告之有利之情況加以調(diào)查”[22]。借鑒域外法治國(guó)家的檢察理論和實(shí)踐，會(huì)發(fā)現(xiàn)檢察官客觀公正義務(wù)是平衡這種角色沖突的關(guān)鍵性支點(diǎn)。

檢察官客觀公正義務(wù)指“檢察官為了發(fā)現(xiàn)真實(shí)情況，不應(yīng)站在當(dāng)事人的立場(chǎng)上，而應(yīng)站在客觀的立場(chǎng)上進(jìn)行活動(dòng)”[23]。這項(xiàng)原則最早規(guī)定于1877年的德國(guó)刑事訴訟法中，實(shí)質(zhì)上是客觀性原則和公正原則的結(jié)合，該原則后續(xù)逐漸被其他大陸法系國(guó)家與地區(qū)所接受，不僅如此，聯(lián)合國(guó)《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第13條、14條也對(duì)此進(jìn)行了闡釋。 我國(guó)法律首次確定檢察官客觀公正義務(wù)是在2019年4月通過(guò)的《檢察官法》。盡管各國(guó)對(duì)檢察官客觀公正義務(wù)的表述不盡相同，但對(duì)全面收集證據(jù)，避免不當(dāng)起訴和為被告人利益提起法律救濟(jì)活動(dòng)方面仍存在著共通之處，而不起訴權(quán)則是避免不當(dāng)起訴的重要制度體現(xiàn)。

現(xiàn)代檢察制度改革中，以審判為中心主義改革更加強(qiáng)調(diào)以證據(jù)為核心，庭前對(duì)證據(jù)的充分收集，使檢察機(jī)關(guān)可以有效行使不起訴權(quán)進(jìn)行審前截流；認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中“從寬的”內(nèi)涵之一就是從程序上對(duì)被追訴人從寬，檢察官通過(guò)適用不起訴權(quán)以減輕其訴累就是其中的一方面體現(xiàn)，不起訴制度很大程度上使得沒有必要進(jìn)入審判程序的案件得以終止其訴訟程序。

四、結(jié)語(yǔ)

檢察機(jī)關(guān)在司法現(xiàn)代化改革中處于至關(guān)重要的地位，從訴訟階段、監(jiān)督過(guò)程以及其結(jié)構(gòu)定位等不同維度來(lái)說(shuō)占據(jù)著訴訟主導(dǎo)地位。基于此，不起訴權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)的重要職能之一，在改革中也充當(dāng)不可或缺的角色，行使不起訴權(quán)過(guò)濾案件以真正實(shí)現(xiàn)審判為中心主義；適用不起訴權(quán)以程序性從寬有助于落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰制度；利用不起訴權(quán)進(jìn)行制約以完善監(jiān)察制度改革之要求；捕訴一體化與不起訴權(quán)適用實(shí)現(xiàn)雙向促進(jìn)。盡管不起訴權(quán)面臨國(guó)家治理現(xiàn)代化改革，但其監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)并沒有改變，只是隨著社會(huì)的發(fā)展性質(zhì)的外延向?qū)嵸|(zhì)處斷權(quán)方面進(jìn)行拓展。不起訴權(quán)的性質(zhì)指引著功能的發(fā)揮，國(guó)家治理視閾下的不起訴權(quán)功能具有更加豐富的層次意義，不僅實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)基本的客觀公正義務(wù)，維護(hù)法制統(tǒng)一和權(quán)力制衡的作用，還在落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)政策、訴訟經(jīng)濟(jì)原則以及維護(hù)社會(huì)秩序、保障人權(quán)等方面發(fā)揮著積極作用。