□文/安 寧 叢佳鵬

（天津大學(xué)法學(xué)院 天津）

［提要］信息技術(shù)和現(xiàn)代化不斷取得突破性發(fā)展的今天，大數(shù)據(jù)“多量、高速、真實(shí)”的特點(diǎn)及其發(fā)展和應(yīng)用，為大數(shù)據(jù)在各行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展與價(jià)值帶來春天。傳統(tǒng)政府決策體系搭載大數(shù)據(jù)特征，將有效促進(jìn)形成科學(xué)決策、民主決策并提升政府決策能力，降低決策的潛在風(fēng)險(xiǎn)。如何將大數(shù)據(jù)時(shí)代與傳統(tǒng)政府決策更好地平衡與契合，也對各級政府提出新挑戰(zhàn)。因此，非常有必要對大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府決策過程中面臨的一系列問題進(jìn)行分析，并及時(shí)做出相應(yīng)的法律規(guī)制。

一、引言

地方政府作為國家治理體系現(xiàn)代化的重要踐行者和前沿開拓者，其決策內(nèi)容是政府依法行政的關(guān)鍵，故決策能力直接影響和制約政府的政策導(dǎo)向，對政府履行職能、實(shí)現(xiàn)使命以增進(jìn)和維護(hù)公共利益至關(guān)重要。黨的十九屆四中全會(huì)明確指出：“要堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！蓖苿?dòng)國家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，現(xiàn)代政府決策體系應(yīng)突破傳統(tǒng)的單一化思維模式，增加基層政府與公眾的互動(dòng)頻率、多元形式及靈活手段，深入推進(jìn)地方政府采用大數(shù)據(jù)決策，有效解決傳統(tǒng)決策方式中科學(xué)性不足、前瞻性匱乏、缺少民意、過程不透明的問題，夯實(shí)政府的決策能力。

二、傳統(tǒng)政府決策模式之局限

當(dāng)前，隨著信息技術(shù)的發(fā)展和人民生活水平的提高，公民的參政熱情持續(xù)高漲且發(fā)聲途徑逐步拓寬，利益訴求隨之增加，傳統(tǒng)地方政府決策模式置身于大數(shù)據(jù)時(shí)代，其決策速度及決策質(zhì)量并不能滿足人民日益增多的個(gè)性化需求。

（一）傳統(tǒng)的政府決策系統(tǒng)中，信息的傳遞需嚴(yán)格遵守程序，即經(jīng)過漫長的層層間上下級傳遞。然而，傳統(tǒng)的信息采集方式將面臨傳遞的層次越多、鏈條越長，致使原始信息被人為加工或是處理的概率升高，則準(zhǔn)確性將大幅降低。進(jìn)而，若政府部門采用的信息并非精準(zhǔn)、客觀且無誤，無疑是浪費(fèi)社會(huì)與公眾資源。關(guān)乎千萬民生的決定性決策應(yīng)避免類似問題的潛在，使法治政府進(jìn)程順利推進(jìn)。

（二）網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展加快人們生活和生產(chǎn)方式的節(jié)奏，但政府在決策事件時(shí)大多仍通過公民聽證、專家論證等傳統(tǒng)方式。雖在一定程度上體現(xiàn)了民意，尊重和聽取公民的意見建議，但在信息量爆炸式增長的今天，通過傳統(tǒng)政府決策中有限的公民樣本、狹窄的信息搜集范圍、單一的搜集渠道，進(jìn)而推測整個(gè)社會(huì)的需求不僅在決策理念和方式上體現(xiàn)滯后性，結(jié)果更是存有偏狹性?，F(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)等傳播媒體的迅猛發(fā)展，對政府決策的影響力逐步提高，國家應(yīng)加速推進(jìn)決策創(chuàng)新的動(dòng)力，將決策理念、決策思維和決策能力均做到與時(shí)俱進(jìn)。

（三）傳統(tǒng)政府決策因科學(xué)技術(shù)的局限性，分析數(shù)據(jù)的技術(shù)也凸顯滯后性，目前仍未能將決策動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)進(jìn)行公告于公眾，只能針對社會(huì)問題將其提前預(yù)報(bào)或決策結(jié)果靜態(tài)公布。但隨著法治型政府的建設(shè)、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求，人們對政府決策的監(jiān)督意識逐步增強(qiáng)，政府部門原有的社會(huì)問題處理方式將面臨諸多不確定性因素，易在現(xiàn)實(shí)具體問題中導(dǎo)致事態(tài)發(fā)展嚴(yán)重后被動(dòng)性事后解決。精準(zhǔn)、客觀、理性的政府決策模式更助于政府決策能力的提升進(jìn)步。

三、智慧政府決策模式之必要性

政府決策能力是國家及政府治理能力的重要體現(xiàn)，隨著國家的發(fā)展演變，其治理問題均順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流和趨勢并相應(yīng)改變。當(dāng)今社會(huì)問題錯(cuò)綜復(fù)雜，傳統(tǒng)的政府決策模式已難以滿足法治政府的建設(shè)需求。中共十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)。面對多元化利益需求主體，大數(shù)據(jù)作為新興信息技術(shù)基于客觀、海量、精準(zhǔn)的樣本進(jìn)行分析，引領(lǐng)國家治理、社會(huì)改革發(fā)展的趨勢，為滿足決策科學(xué)、民主、合法的需求提供契機(jī)。

優(yōu)化國家及政府變革國家治理理念，行政決策使用大數(shù)據(jù)工具輔助其決策的應(yīng)用與實(shí)踐，不僅能夠多元化渠道最大限度的收集民意，聽取民眾關(guān)于決策問題的意見和建議，夯實(shí)民眾的參與感；同時(shí)，強(qiáng)化智慧政府對風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判和防控能力，有助于改革創(chuàng)新治理的實(shí)用性。決策主體受到法律法規(guī)的監(jiān)督，決策執(zhí)行及監(jiān)督程序納入法制化軌道，將責(zé)任與權(quán)力緊密相連，使得決策結(jié)果滿足人民群眾的最根本利益需求，為塑造誠信政府、責(zé)任政府、透明政府奠定基礎(chǔ)；且有助于從整體上提升政府的決策能力，探索其自身的現(xiàn)代化能力，成功塑造有為、高效的政府形象，切實(shí)推進(jìn)現(xiàn)代化政府的發(fā)展新路徑。

四、智慧政府決策模式之困境

（一）大數(shù)據(jù)決策認(rèn)知的偏差。意識是行為的先導(dǎo)，先進(jìn)的、正確的意識能夠影響政府決策流程的選擇，指導(dǎo)人們采用優(yōu)化的決策方式并貫徹到行動(dòng)，積極有效地開展實(shí)踐活動(dòng)，從而提升政府決策的決策效能。大數(shù)據(jù)作為新時(shí)代管理工具，在基層政府管理過程中與日常事務(wù)相結(jié)合，用于提高效率、輔助管理、降低決策風(fēng)險(xiǎn)。政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)決策在提高政府決策民主化、科學(xué)化方面有目共睹，是大數(shù)據(jù)時(shí)代政府與時(shí)俱進(jìn)、順應(yīng)潮流之舉。

基層政府對大數(shù)據(jù)的認(rèn)知程度對政府大數(shù)據(jù)決策的應(yīng)用和價(jià)值發(fā)揮具有較大意義，我國政府部門決策主體當(dāng)前尚處于由傳統(tǒng)思維向現(xiàn)代化決策思維轉(zhuǎn)變中，傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)決策理念的影響在政府部門根深蒂固。政府部門對大數(shù)據(jù)及大數(shù)據(jù)決策的理念認(rèn)知存在偏差與誤解，尚未充分意識傳統(tǒng)政府決策模式的滯后性及大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策的重要性，故導(dǎo)致理念貫徹不足和不實(shí)，對應(yīng)用數(shù)據(jù)決策易呈現(xiàn)堅(jiān)決抵觸心態(tài)。故我國地方政府大數(shù)據(jù)決策應(yīng)用率低。

（二）政府“數(shù)據(jù)孤島”問題突出?！按髷?shù)據(jù)+政府決策”結(jié)合的優(yōu)勢在于可以實(shí)現(xiàn)近乎全局性、全樣本的數(shù)據(jù)收集與分析，對社會(huì)問題進(jìn)行研究從而得出最接近事件本質(zhì)的結(jié)論，以輔助政府決策的精確性。在信息采集進(jìn)程中，我國80%以上的數(shù)據(jù)信息由各級政府部門采集存儲(chǔ)，并且我國政府及其職能部門均已有較為完善的信息數(shù)據(jù)庫，但針對跨部門、開放、共享的綜合性數(shù)據(jù)系統(tǒng)尚未設(shè)立，對政府利用大數(shù)據(jù)提升決策能力形成隱形阻礙，這種現(xiàn)象有悖于大數(shù)據(jù)系統(tǒng)在現(xiàn)實(shí)生活中的應(yīng)用與實(shí)踐。首先，基于地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等存在差異與溝壑，政府部門間的信息富裕程度分化嚴(yán)重，“數(shù)字鴻溝”突出，將直接阻礙數(shù)據(jù)信息在各部門之間的傳播共享。譬如偏遠(yuǎn)地區(qū)的新媒體發(fā)達(dá)程度嚴(yán)重滯后，公民和政府難以建構(gòu)及時(shí)有效的信息傳遞與交流，致使信息閉塞和信息孤立等問題。其次，部分政府部門因存競爭與利益資源沖突，或因?yàn)椴块T數(shù)據(jù)本身的安全保密性，將偏重其內(nèi)部數(shù)據(jù)的涉密保護(hù)。將所擁有的數(shù)據(jù)視為其單位專有的、獨(dú)有的資源，使得政府部門間存在阻礙數(shù)據(jù)開放共享的現(xiàn)象。最后，由于數(shù)據(jù)源、數(shù)據(jù)類型的多樣化，外加各部門存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)應(yīng)用程序各有千秋，整合信息孤島所帶來的政府成本隨之增加，導(dǎo)致海量政府決策的關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)和有效數(shù)據(jù)處于碎片化、孤立狀態(tài)。因此，缺失一套完備的關(guān)于政府之間數(shù)據(jù)開放共享的管理制度，應(yīng)在行政法律法規(guī)層面，就該問題建章立制，進(jìn)一步規(guī)范政府之間數(shù)據(jù)共享的行為，使政府決策過程中對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行有效配置、充分且高效利用的能力。

（三）大數(shù)據(jù)技術(shù)復(fù)合型人才滯后。面對未經(jīng)分析或錯(cuò)誤分析的大數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的價(jià)值則無法得以真正的體現(xiàn)，致使大數(shù)據(jù)的開發(fā)與利用在很大程度上受到限制。由于大數(shù)據(jù)作為新興行業(yè)，其具有數(shù)據(jù)種類繁多、數(shù)據(jù)總量大、處理速度過快、數(shù)據(jù)質(zhì)量過高等特點(diǎn)，加之其發(fā)展速度過于迅猛，作為行政決策的主體的政府部門人員對于大數(shù)據(jù)的了解并不透徹，將其應(yīng)用至行政決策中具有難度。數(shù)據(jù)分析業(yè)務(wù)在日常實(shí)踐中，部分政府工作人員因?qū)Υ髷?shù)據(jù)應(yīng)用的技術(shù)能力較弱，則會(huì)將其工作內(nèi)容外包給第三方法律工作者，但政府決策成本也因此而增加，更為擔(dān)憂的是也為數(shù)據(jù)安全埋下隱患。

政府及其職能部門需長期處理程序性事務(wù)，在專業(yè)程度上，大數(shù)據(jù)的實(shí)施應(yīng)用并非僅涉及大數(shù)據(jù)專業(yè)知識，同時(shí)還需涉及統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、計(jì)算機(jī)學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域；在思維模式上，大數(shù)據(jù)人才能夠更為精準(zhǔn)、提前預(yù)判大數(shù)據(jù)行業(yè)的發(fā)展趨勢，善于運(yùn)用數(shù)據(jù)的思維對事物進(jìn)行透徹分析。作為政府應(yīng)深刻意識到復(fù)合型人才的緊缺。

（四）個(gè)人信息保護(hù)的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用基于分析超大規(guī)模的數(shù)據(jù)來改變現(xiàn)狀，其潛力還將隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的成熟得到進(jìn)一步挖掘，數(shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)時(shí)代的基本前提，然而數(shù)據(jù)開放讓每位公民的隱私暴露在陽光之下。大規(guī)模的數(shù)據(jù)開放使信息的傳播和信息的獲取變得更加便捷與透明，若無法控制個(gè)人隱私泄露問題，數(shù)據(jù)的集中存儲(chǔ)則成為信息安全的重要隱患。首先，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)量的爆炸式增長對存儲(chǔ)硬件設(shè)備造成巨大壓力，不論是受到不法分子的惡意竊取或攻擊，還是數(shù)據(jù)儲(chǔ)存設(shè)備出現(xiàn)意外，將對政府、社會(huì)造成意想不到的損失。例如，美國的棱鏡門事件是最能說明信息安全問題帶來個(gè)人隱私暴露的例子，政府對公民隱私權(quán)和公民自由的侵犯受到了各界人士的強(qiáng)烈抨擊。其次，大數(shù)據(jù)帶來的可視化價(jià)值潛力可以為眾多企業(yè)帶來豐厚利潤。數(shù)據(jù)信息的來源中，包含消費(fèi)者的購買習(xí)慣和個(gè)人隱私信息，雖然個(gè)人信息在海量數(shù)據(jù)中已經(jīng)匿名化處理，但是只需專業(yè)的數(shù)據(jù)分析人士稍加分析便可在很小的誤差范圍內(nèi)鎖定對象。不少關(guān)于訂機(jī)票宰客的新聞也已證明目前個(gè)人信息已嚴(yán)重暴露，由此又將造成增加網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管成本。最后，不少學(xué)者呼吁加大個(gè)人信息保護(hù)的力度，但目前國內(nèi)尚未專門設(shè)立關(guān)于個(gè)人信息數(shù)據(jù)開放的法律法規(guī)，故亟須在個(gè)人隱私的暴露與大數(shù)據(jù)應(yīng)用中尋找平衡與解決方案。

五、完善智慧政府決策模式之思考

大數(shù)據(jù)可以推動(dòng)基層政府治理理念的革新、政府職能的轉(zhuǎn)變及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重塑。運(yùn)用大數(shù)據(jù)以優(yōu)化政府決策的各環(huán)節(jié)，能夠推動(dòng)決策的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化，為推動(dòng)新時(shí)代中國社會(huì)主義發(fā)展提供重要保障。

（一）樹立大數(shù)據(jù)決策意識?；谖覈疀Q策部門長期依靠經(jīng)驗(yàn)與直覺的決策方式，缺乏培養(yǎng)數(shù)據(jù)理念，政府決策部門利用數(shù)據(jù)對事實(shí)進(jìn)行解釋、說明及決策的意識相對淡薄，故亟須樹立正確的大數(shù)據(jù)決策理念與意識。其一，政府應(yīng)充分意識到數(shù)據(jù)對于現(xiàn)代社會(huì)的重要性，將有關(guān)數(shù)據(jù)的理念、意識以及知識納入到政府工作人員的基本培訓(xùn)程序中，形成運(yùn)用數(shù)據(jù)研究、表達(dá)與決策的氣氛；其二，培養(yǎng)包容各種數(shù)據(jù)的心態(tài)，不論積極作用或消極作用的社會(huì)事件數(shù)據(jù)，都應(yīng)采用包容的心態(tài)對其進(jìn)行收集、分析及使用。即當(dāng)前政府決策體制中，有些官員在政治錦標(biāo)賽模式中因過于關(guān)注政績，普遍存在漏報(bào)、瞞報(bào)現(xiàn)象，導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真，致使很多數(shù)據(jù)沒辦法反映出某些社會(huì)事件的真實(shí)狀況。

（二）推進(jìn)政府管理體制建設(shè)。大數(shù)據(jù)時(shí)代要求打破政務(wù)數(shù)據(jù)破碎化現(xiàn)狀，整合各方面的數(shù)據(jù)資源與優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)政府決策數(shù)據(jù)資源的全面化、規(guī)?；?、關(guān)聯(lián)化發(fā)展。大數(shù)據(jù)的片面性、主體的分散性等因素，有可能誤導(dǎo)政府決策，而當(dāng)前各政府管理體制設(shè)計(jì)、運(yùn)用以及發(fā)展都制約著大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息共享。因此，政府應(yīng)積極推進(jìn)管理體制建設(shè)，通過建立相關(guān)的法律法規(guī)推動(dòng)大數(shù)據(jù)的合理使用等途徑，提升大數(shù)據(jù)背景下政府的決策能力。首先，政府應(yīng)設(shè)立特定機(jī)構(gòu)作為牽頭者，領(lǐng)導(dǎo)并推進(jìn)大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的收集、儲(chǔ)存、整理、挖掘與處理；其次，增設(shè)政府信息化辦公與信息共享機(jī)制，為政府決策提供實(shí)時(shí)的、準(zhǔn)確的、全面的數(shù)據(jù)來源，打破信息孤島；最后，結(jié)合數(shù)據(jù)應(yīng)用的實(shí)際場景，結(jié)合政府不同業(yè)務(wù)部門，建立相關(guān)人員、時(shí)間、空間等數(shù)據(jù)化的關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)運(yùn)營的可用性。

（三）構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)共享庫。數(shù)據(jù)開放共享與數(shù)據(jù)整合是輔助政府在最大限度收集所需數(shù)據(jù)，并保障其精準(zhǔn)快速地解決社會(huì)問題的關(guān)鍵。當(dāng)前，因數(shù)據(jù)開放邊界不清，導(dǎo)致政府部門不愿亦不敢進(jìn)行適當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)開放共享，有力地阻礙我國地方政府在推進(jìn)數(shù)據(jù)開放并共享的進(jìn)程速度。因此，人可以在有限的條件下充分地發(fā)揮主觀能動(dòng)性，各級地方政府根據(jù)政府信息公開規(guī)定，形成各政府?dāng)?shù)據(jù)開放目錄的負(fù)面清單，通過制度消除政府部門不敢、不愿進(jìn)行數(shù)據(jù)開放的顧慮和詬病。按照“開放為常態(tài)，不開放為例外”的原則，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)“負(fù)面清單”的管理模式，將可以有效、準(zhǔn)確、無誤地實(shí)現(xiàn)必要數(shù)據(jù)開放共享，從而將負(fù)面清單以外的數(shù)據(jù)向社會(huì)全部開放共享。

與此同時(shí)，國家應(yīng)按照“分層、分級”的建設(shè)原則設(shè)計(jì)分層分級的管理體制，譬如政府部門內(nèi)部之間、省級政府之間、市級政府之間。做好數(shù)據(jù)共享方面的頂層設(shè)計(jì)，數(shù)據(jù)可以在此平臺進(jìn)行交換和共享以實(shí)現(xiàn)政府部門間的數(shù)據(jù)聯(lián)通，加快規(guī)劃和推進(jìn)數(shù)據(jù)共享平臺的建設(shè)；同時(shí)，配套推進(jìn)專門的數(shù)據(jù)資源共享平臺的管理機(jī)構(gòu)，對其數(shù)據(jù)投入進(jìn)行審核，對數(shù)據(jù)共享中出現(xiàn)的爭議問題進(jìn)行處置，對平臺運(yùn)營與維護(hù)進(jìn)行監(jiān)督管理等。保障數(shù)據(jù)有序規(guī)范的共享交換，也為政府“全樣本”大數(shù)據(jù)決策提供契機(jī)。

（四）培養(yǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)人才。政府在信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)加強(qiáng)培養(yǎng)具有政策知識背景的大數(shù)據(jù)綜合性人才，不局限于具有大數(shù)據(jù)算法開發(fā)與利用的IT人才，還包括具有政策知識背景的大數(shù)據(jù)技術(shù)人才。重視并鼓勵(lì)政府決策內(nèi)部人員參與整體培訓(xùn)，將大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展?jié)B透進(jìn)政府決策內(nèi)部人才的培養(yǎng)中；建設(shè)以大數(shù)據(jù)學(xué)科為基礎(chǔ)的公共政策大數(shù)據(jù)學(xué)科，有效開發(fā)大數(shù)據(jù)中所蘊(yùn)含的價(jià)值；基于大數(shù)據(jù)的智慧政府治理創(chuàng)新發(fā)展，需加強(qiáng)相應(yīng)的技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，完善相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施；健全相關(guān)領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)系統(tǒng)，譬如增添考核機(jī)制，不斷滿足政府對于數(shù)據(jù)決策人才的需求，創(chuàng)新政府決策數(shù)據(jù)模型與算法等方面的軟件設(shè)施的開發(fā)與建設(shè)。

（五）加強(qiáng)隱私保護(hù)及數(shù)據(jù)安全。公民隱私泄露與數(shù)據(jù)安全缺失是政府在數(shù)據(jù)挖掘、使用、管理和開放共享環(huán)節(jié)中“行為”不當(dāng)所帶來的社會(huì)問題，大數(shù)據(jù)作為新生事物，為政府科學(xué)、民主、精準(zhǔn)決策和國家發(fā)展迎來新機(jī)遇的同時(shí)，也對公民隱私與數(shù)據(jù)安全帶來挑戰(zhàn)?！胺墒侵螄仄鳎挤ㄊ巧浦沃疤帷?，任何事物的健康發(fā)展均離不開法律法規(guī)的保障。首先，我國亟須適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需求，在立法層面構(gòu)建具有針對性的隱私保護(hù)法律或是數(shù)據(jù)安全使用法，對相關(guān)主體使用數(shù)據(jù)行為的相關(guān)規(guī)定；其次，還應(yīng)針對信息公開的邊界、數(shù)據(jù)開放與共享的邊界、數(shù)據(jù)管理主體的權(quán)力與義務(wù)及相關(guān)的懲罰機(jī)制作出明確規(guī)定；最后，加強(qiáng)對公民隱私的保護(hù)與數(shù)據(jù)的安全管理，進(jìn)而在全社會(huì)范圍內(nèi)營造出數(shù)據(jù)安全使用的氛圍。使法律法規(guī)與道德評價(jià)相輔相成，為政府推進(jìn)和發(fā)揮大數(shù)據(jù)決策提供安靜、綠色的環(huán)境保障，共同推進(jìn)社會(huì)的良善發(fā)展。