李 晟

(廣州商學(xué)院 法學(xué)院，廣東 廣州 511363)

民以食為天，土地是農(nóng)民的生存之本，而宅基地則是農(nóng)民賴以安身立命的場所。但自20世紀(jì)90年代以來越來越多農(nóng)村青壯年人口進(jìn)城務(wù)工并逐漸定居下來，很多地方出現(xiàn)了“空心村”，農(nóng)村宅基地閑置浪費現(xiàn)象日益嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)調(diào)查，目前農(nóng)村宅基地空置率達(dá)到了30%①。為解決此問題，中央先后出臺了若干文件，并在全國各地開展宅基地制度改革試點工作，進(jìn)行了積極的制度創(chuàng)新探索。大力推進(jìn)宅基地制度改革，盤活農(nóng)村閑置土地，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，既符合新時期“三農(nóng)”工作的指導(dǎo)思想，又能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。

1 農(nóng)村宅基地制度改革的實踐

自建國以來，我國一直沒有停止對農(nóng)村宅基地法律地位的思考，宅基地的產(chǎn)權(quán)屬性經(jīng)歷了一個由“所有權(quán)”到“居住權(quán)”再到“居住權(quán)前提下的財產(chǎn)權(quán)”的認(rèn)識過程[1]。不同時期對宅基地產(chǎn)權(quán)屬性的認(rèn)識決定了立法上對其流轉(zhuǎn)的限制程度。針對農(nóng)村宅基地大量荒廢的現(xiàn)象，自2004年以來，中央陸續(xù)出臺了一些關(guān)于宅基地退出的文件[2]。通過對這些文件進(jìn)行梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國在宅基地退出政策探索過程中的思路。

1.1 獎勵和鼓勵退出

改革開放之前，我國不允許土地流轉(zhuǎn)。1988年12月修訂的《土地管理法》首次規(guī)定國家和集體所有的土地可以依法轉(zhuǎn)讓。1998年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要堅持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，但僅限于土地承包經(jīng)營權(quán)，對宅基地問題并沒有提及。2004年11月，原國土資源部出臺了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，提出各地要開展對“空心村”“一戶多宅”、空置住宅等情況的調(diào)查清理工作，要制定激勵措施，鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地。2008年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，強調(diào)了尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則，規(guī)定地方政府對村民自愿騰退宅基地的，可以給予獎勵或補助。不過該通知雖然規(guī)定了對農(nóng)民進(jìn)行獎勵或補助，但并沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)。從以上兩個文件可以看出，在早期宅基地制度改革中，中央并沒有提出明確的退出機制。

1.2 自愿有償退出機制的提出

2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》，首次提出了探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出宅基地的思路。2016年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，該方案再次強調(diào)了要探索形成進(jìn)城落戶農(nóng)民對包括宅基地使用權(quán)等“三權(quán)”的自愿有償退出機制，但轉(zhuǎn)讓必須在本集體經(jīng)濟組織成員之間進(jìn)行。2017年中央一號文件提出“允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出宅基地的補償”。2018年中央一號文件首次提出了宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革新思路。2018年9月，國家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出要“建立健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度”。2019 年中央一號文件提出要“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內(nèi)容，完善制度設(shè)計” 。從以上文件可以看出，經(jīng)過多年的摸索，中央的思路越來越明確，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，宅基地自愿有償退出機制已經(jīng)成為今后我國宅基地管理制度改革創(chuàng)新的重要方向。

2 我國宅基地退出實踐的困境

在黨中央和國務(wù)院的部署下，2015年3月我國啟動了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度三項改革試點工作(通稱“三塊地”改革)，經(jīng)過五年的探索，取得了一些重要經(jīng)驗成果，同時也逐漸暴露了一些深層次問題。

2.1 農(nóng)民退出宅基地的積極性不高

在各地實踐中，普遍存在一個不容忽視的問題，就是農(nóng)民對自愿有償退出宅基地的意愿并不高[3]。究其原因，大概有以下幾點：首先，近二十年來我國房地產(chǎn)的持續(xù)升溫推動著土地價格的不斷上漲，而農(nóng)村土地包括宅基地則是未來建設(shè)用地的首選儲備用地，升值潛力巨大，基于這種預(yù)期，農(nóng)民自愿退出宅基地的動力不足。其次，現(xiàn)階段宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)”分置還未全面落實，宅基地仍被視為集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，退出后只補償房屋及其附屬設(shè)施，宅基地的使用權(quán)和發(fā)展權(quán)卻得不到補償。再次，基于鄉(xiāng)土情結(jié)和中國傳統(tǒng)的落葉歸根思想，鄉(xiāng)下老宅子成了在外游子的一個念想，也是農(nóng)民不愿退出宅基地的又一考慮。最后，農(nóng)民工在外就業(yè)和收入的不穩(wěn)定，加上城市落戶的諸多限制，宅基地被農(nóng)民視為維持生存的最后一道保障，不會輕易選擇自愿退出。

2.2 宅基地退出補償資金短缺

如前所述，從目前宅基地制度改革的趨勢看，動員農(nóng)民自愿有償退出將是我國今后基本方向，但另一個困難又?jǐn)[在各地政府面前，即宅基地的有償退出過程，如宅基地整理或復(fù)墾、退出補償及安置區(qū)建設(shè)等都需要大量資金支持，而不少農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財力及收入有限，根本無力承擔(dān)，退出的宅基地短時間內(nèi)又很難變現(xiàn)或產(chǎn)生收益，各地在實踐中解決資金的主要途徑是政府的財政投入，這就讓地方政府財政不堪重負(fù)。尤其是近年來，隨著農(nóng)村收入水平的不斷提高，房屋建設(shè)越來越豪華，宅基地退出成本也越來越高，無疑讓地方財政雪上加霜，有償退出工作舉步維艱。

2.3 農(nóng)民的社會保障機制不健全

在各地大力推進(jìn)宅基地退出工作時，也不得不面對一個不容回避的現(xiàn)實，即農(nóng)民在退出宅基地后的社會保障問題。農(nóng)民在退出宅基地后，可能會碰到這樣幾個問題：第一，如果農(nóng)民退出了宅基地，如何解決其在城市的戶口、社保及子女就學(xué)問題？第二，如果農(nóng)民將來在城市里失去了工作或收入又不能獲得城市社會保障時，能不能重新回到原來的集體經(jīng)濟組織并重新申請宅基地？第三，如果農(nóng)民退出宅基地，若干年后想回農(nóng)村老家養(yǎng)老，在購買房屋時能不能享有優(yōu)先購買權(quán)？這些問題目前在各地均未得到妥善安排，不僅嚴(yán)重影響了農(nóng)民退出宅基地的積極性，也給已退出宅基地農(nóng)民的將來生活埋下了隱患，對社會的穩(wěn)定發(fā)展不利。

3 破解宅基地退出困境的對策

2018年12月，《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村“三塊地”改革試點情況的總結(jié)報告》指出，經(jīng)過五年的試點，我國宅基地制度改革保障了農(nóng)民土地權(quán)益，形成了多樣的農(nóng)民住房保障形式，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。實踐證明我國的改革方向是正確的，必須堅定不移地走下去，針對改革中碰到的困難，我們必須不斷創(chuàng)新改革思路，完善改革措施，使我國的土地制度改革取得最終勝利。今后需要在以下三個方面繼續(xù)努力：一是盡快在法律上將資格權(quán)和使用權(quán)明確化，二是在“三權(quán)分置”架構(gòu)下探索多元宅基地退出機制，三是盡快健全農(nóng)民社會保障制度體系。

3.1 盡快在法律上將資格權(quán)和使用權(quán)明確化

宅基地的“三權(quán)分置”，尤其是農(nóng)民的“資格權(quán)”，是在2018年“中央一號文件”中首次提出的，但這一表述畢竟是黨的政策，在我國現(xiàn)行法律中并無對應(yīng)概念，也無相應(yīng)的法律規(guī)定，這無疑給基層工作帶來了困擾。

關(guān)于農(nóng)民的資格權(quán)，學(xué)界持有不同的觀點，有的學(xué)者認(rèn)為是成員權(quán)，是基于農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織的地緣關(guān)系而取得的集體成員資格；有的學(xué)者認(rèn)為是宅基地使用權(quán)取得資格，是集體經(jīng)濟組織成員要求分配宅基地并無償取得的資格；還有的學(xué)者認(rèn)為資格權(quán)具有人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的雙重屬性，是從原來的宅基地使用權(quán)中拆分出來的權(quán)利。筆者認(rèn)為資格權(quán)應(yīng)當(dāng)是具有人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)雙重屬性的復(fù)合型權(quán)利。至于宅基地的使用權(quán)，目前僅限于農(nóng)民自己使用，轉(zhuǎn)讓需在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進(jìn)行，不得用于收益和抵押，這種限制成為宅基地有償退出改革的桎梏。對此，立法者必須在這些問題上盡快予以明確規(guī)定，并出臺相應(yīng)的配套措施，為宅基地改革鋪平道路。

3.2 在“三權(quán)分置”架構(gòu)下探索多元宅基地退出機制

2018年中央一號文件提出的宅基地 “三權(quán)分置”思路，為宅基地制度改革提供了框架，我們應(yīng)當(dāng)在此架構(gòu)下因地制宜探索宅基地多元退出機制，總結(jié)各地經(jīng)驗。這里僅探討最典型的幾種模式。

3.2.1 政府統(tǒng)一收儲模式

前面提到宅基地“三權(quán)分置”改革碰到的最大問題是資金問題。有償退出補償金如果單純依靠政府財政投入或者集體經(jīng)濟組織自己籌措資金，勢必會阻礙改革工作的順利進(jìn)行，宅基地巨大的潛在價值就難以實現(xiàn)。各地政府通過成立土地收儲中心、土地流轉(zhuǎn)交易平臺和“三權(quán)”服務(wù)中心等機構(gòu)為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)，集體經(jīng)濟組織作為宅基地的所有權(quán)人不變，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可以單獨或合作成立農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營機構(gòu)，向收儲中心租賃一定的宅基地進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營，有能力的農(nóng)戶也可以通過收儲中心租賃宅基地開發(fā)經(jīng)營[4]。在申請貸款時，銀行等金融機構(gòu)可根據(jù)這些經(jīng)營主體的房屋財產(chǎn)權(quán)、宅基地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)及信用等作出綜合評價并發(fā)放貸款，由政府成立的擔(dān)保機構(gòu)為其提供擔(dān)保，收儲中心和“三權(quán)”服務(wù)中心協(xié)助提供信息支持、產(chǎn)權(quán)鑒定和抵押物處置等事務(wù)，降低金融機構(gòu)的信貸風(fēng)險。這種模式既能盤活農(nóng)村宅基地又解決了農(nóng)民融資貸款困難的問題，同時也減輕了地方政府的財政壓力，最大程度地實現(xiàn)了宅基地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)。

3.2.2 農(nóng)民自行出租模式

根據(jù)新修改的《土地管理法》和相關(guān)政策，宅基地的轉(zhuǎn)讓僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間，但出租并沒有限制，故有條件的地方也可以鼓勵農(nóng)民將宅基地出租給社會經(jīng)營主體，以盤活閑置宅基地，增加農(nóng)民貨幣性收入。在一些旅游城市或者城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民可以將宅基地和住房出租給社會主體開辦農(nóng)家樂、民俗客棧、游戲娛樂設(shè)施等，取得租金收入。在這種模式下，宅基地歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)民享有資格權(quán)，然后把使用權(quán)出租給經(jīng)營者，很好地落實了宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán) “三權(quán)分置” 的構(gòu)想。

3.2.3 宅基地作價入股模式

對于一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民來說，將宅基地及其附著物作價入股，獲取更高的、可持續(xù)的股息分紅，無疑是比前兩種模式更好的選擇。在這種模式下，農(nóng)民將宅基地及其附著物通過評估作價，折算成股本，入股經(jīng)濟社、合作社甚至企業(yè)，按股分紅；政府則做好宅基地價值評估、法律咨詢和糾紛解決服務(wù)等保障工作。

此種模式下，宅基地所有權(quán)歸集體組織，農(nóng)民享有資格權(quán)，但有權(quán)在一定年限內(nèi)將宅基地的使用權(quán)作價入股，集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和企業(yè)按照約定比例共享宅基地的增值收益，較好地滿足了三方需求。

3.3 盡快健全農(nóng)民社會保障制度體系

長期以來，農(nóng)村在我國是貧窮落后的代名詞，農(nóng)民依靠集體經(jīng)濟組織的土地居住和生活，承包地和宅基地就成了農(nóng)民生存的最后保障。雖然近年來我國逐漸建立了新農(nóng)合和農(nóng)民養(yǎng)老保險等制度，但在實踐中往往顯得杯水車薪，農(nóng)民對未來的生活仍顧慮重重。在宅基地制度改革中，必須采取各種有效措施，解除農(nóng)民的后顧之憂，各項工作才能順利推進(jìn)。

3.3.1 探索多種農(nóng)村養(yǎng)老模式

針對農(nóng)村缺乏養(yǎng)老機構(gòu)的現(xiàn)狀，近年來民政部逐步放開了養(yǎng)老服務(wù)市場，取消了養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可，允許符合條件的個人或組織按有關(guān)規(guī)定開辦養(yǎng)老院，聘用合適人員。民政部還支持地方立足實際發(fā)展農(nóng)村幸福院，2013年起，聯(lián)合財政部累計投入中央專項彩票公益金30億元，依托村民自治組織建設(shè)農(nóng)村幸福院②。同時，鼓勵各地探索各種養(yǎng)老模式，除了家庭養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老外，還可以采取互助養(yǎng)老、居家養(yǎng)老志愿服務(wù)“時間銀行”模式等。

3.3.2 多途徑，為農(nóng)民提供住房保障

在農(nóng)民退出宅基地后，政府必須保障其居有其所，使其無后顧之憂才能激發(fā)農(nóng)民的積極性?？偨Y(jié)各地經(jīng)驗，有以下幾種做法可供借鑒：一是建設(shè)居民集中安置點，讓退出宅基地的農(nóng)民享受成本價購房的優(yōu)惠；二是政府建設(shè)公租房，優(yōu)先提供給退出宅基地的農(nóng)民租住，保障其住房需求；三是對退出宅基地的農(nóng)民在購買城鎮(zhèn)商品房時給予購房補貼。

3.3.3 加快城鄉(xiāng)社保一體化統(tǒng)籌改革

雖然我國在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)方面取得了巨大進(jìn)展，但不可否認(rèn)的是，在未來一定時間里城鄉(xiāng)差別將仍然存在，需要繼續(xù)加大改革力度。對那些已經(jīng)在城市購房定居的農(nóng)民工來說，由于傳統(tǒng)的戶口政策，雖然他們在城里有房有工作，但難以取得城市戶口，導(dǎo)致他們在子女教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會福利等方面無法享受同等待遇，產(chǎn)生了一種“他鄉(xiāng)容不下靈魂，故鄉(xiāng)安置不了肉身”的憂慮，所以改革現(xiàn)行戶口制度與剝離捆綁在戶口上的種種福利是解除農(nóng)民工后顧之憂的首要任務(wù)。

另外，我國已邁入老齡化社會，而農(nóng)村地區(qū)的社會保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)。對此，政府應(yīng)當(dāng)高度重視社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)分配失衡問題，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度，這對于保障城鄉(xiāng)人民的基本生活、體現(xiàn)社會公平、實現(xiàn)社會和諧發(fā)展具有重要意義。

注釋：

①吳爽，李海迪.“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地使用權(quán)有償退出的路徑探討[J].渤海大學(xué)學(xué)報，2019(4)：63-66.

②民政部對“關(guān)于農(nóng)村以地養(yǎng)老模式的建議”的答復(fù)。民政部網(wǎng)站http://www.mca.gov.cn/article/gk/jytabljggk/rddbjy/201911/20191100021120.shtml. 2019-11-07.