劉培蕾

(許昌學(xué)院 教育學(xué)院，河南 許昌 461000)

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，大規(guī)模的人口流動帶來的農(nóng)民工隨遷子女教育問題引起社會各界的廣泛關(guān)注。國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2016年年末，全國流動人口規(guī)模達2.45億人次，其中6～15周歲流動兒童人數(shù)達到3 800萬。為應(yīng)對農(nóng)民工隨遷子女教育問題，各級政府出臺了一系列政策來保障隨遷子女在城市“有學(xué)上”和“上好學(xué)”。本文擬在財政分權(quán)背景下，討論農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育成本分擔(dān)問題。

一、理論背景

(一)財政分權(quán)理論

財政分權(quán)(fiscal decentralization)是指中央政府賦予地方政府一定的財政收支權(quán)力，由地方政府自主決定預(yù)算支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。大量學(xué)者從公共物品供給、政府行為、財政學(xué)等視角入手開展研究，逐步形成兩代財政分權(quán)理論。第一代財政分權(quán)理論起源于20世紀(jì)50年代，也被稱為“財政聯(lián)邦主義”。以蒂布特(Tiebout)、奧茨(Oates)、馬斯格雷夫(Musgrave)為代表的經(jīng)濟學(xué)家指出，古典經(jīng)濟學(xué)在討論公共物品的供給時，通常將政府作為一個整體，未考慮不同層級政府對公共物品供給的影響。第一代財政分權(quán)理論認(rèn)為，具有普遍同質(zhì)性的公共物品應(yīng)由中央政府承擔(dān)，地方政府在資源配置方面具有信息優(yōu)勢，需承擔(dān)本地公共物品的供給，介于地方性和全國性之間的公共物品應(yīng)由中央政府和地方政府共同分擔(dān)。第一代財政分權(quán)理論的前提假設(shè)是政府都是公益并且高效的。而布坎南(Buchanan)等學(xué)者提出質(zhì)疑觀點，認(rèn)為政府并不都是“仁慈”的，政府及政府公務(wù)員為謀求自身利益，可能導(dǎo)致政府的尋租行為。錢穎一和威加斯特(Weingast)將政府行為與官員激勵引入財政分權(quán)理論，提出“市場保護型聯(lián)邦主義”(Market-Preserving Federalism)，正式構(gòu)建了第二代財政分權(quán)理論。該理論強調(diào)政府行為與官員激勵的重要性，實現(xiàn)了“財”與“政”的結(jié)合。在“市場保護型聯(lián)邦主義”理論框架下，財政分權(quán)激勵地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，對與經(jīng)濟增長相關(guān)的財政支出產(chǎn)生高偏好，而對與民生相關(guān)的財政支出偏好較弱。此外，與財政分權(quán)伴生的還有地方政府之間的競爭，這種競爭會形成一系列對地方政府行為具有約束作用的經(jīng)濟與政治制度。

(二)中國式分權(quán)

沿著第二代財政分權(quán)理論的思路，錢穎一等學(xué)者認(rèn)為中國雖然是單一制國家，但是特殊的分權(quán)模式使中國的財政分權(quán)帶有聯(lián)邦主義的特征，并稱之為“中國式財政聯(lián)邦主義”(Fiscal Federalism Chinese style)。[1]張晏認(rèn)為，中國式的財政分權(quán)實質(zhì)是經(jīng)濟分權(quán)和垂直的政治管理體制的結(jié)合。[2]在垂直的政治管理體制下，“對上負(fù)責(zé)”的激勵導(dǎo)致地方政府的支出存在行為偏好，地方政府財政支出偏向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既可以滿足中央政府的既定目標(biāo)，也能實現(xiàn)自身利益。中國式分權(quán)強調(diào)中央政府的權(quán)威，中央政府通過財政包干、人事安排等手段對地方政府的行為進行激勵和約束。在此理論背景下，本文將從中央政府和地方政府關(guān)系、流入地政府和流出地政府以及公私關(guān)系三個方面討論農(nóng)民工隨遷子女教育成本分擔(dān)。

二、農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育現(xiàn)狀

教育具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)已在學(xué)界達成普遍共識。具體而言，義務(wù)教育后的高級中等教育更傾向于私人產(chǎn)品的屬性，由個人和政府共同分擔(dān)教育成本，義務(wù)教育則被當(dāng)作公共產(chǎn)品由政府提供。從現(xiàn)實角度來看，目前政府僅出臺了以“兩為主”為核心的一系列政策來保障隨遷子女義務(wù)教育公平，而政策執(zhí)行與政策目標(biāo)仍存在明顯差距。[3]同時，由于異地升學(xué)的政策壁壘，農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)后教育仍面臨多重挑戰(zhàn)。

為解決農(nóng)民工隨遷子女教育問題，國務(wù)院于2001年出臺《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，首次提出“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的“兩為主”政策。2003年9月，國務(wù)院、教育部發(fā)布《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，再次明確“兩為主”原則，提出安排城市教育附加費中的一部分用于解決隨遷子女義務(wù)教育。2006年，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提出流入地政府要將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，取消借讀費，將農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費列入教育經(jīng)費預(yù)算，保障城市公辦學(xué)校在收費、管理等方面對農(nóng)民工子女同等對待。同年，新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》(以下簡稱《義務(wù)教育法》)再次強調(diào)流入地政府的財政支出責(zé)任。2008年8月，《國務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費工作的通知》重申和補充了地方政府為主負(fù)擔(dān)農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費的政策。2014年，《國務(wù)院關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》指出流入地政府要將符合規(guī)定條件的農(nóng)民工隨遷子女教育納入地方教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇，力保城市公辦義務(wù)教育學(xué)校普遍向農(nóng)民工隨遷子女開放，混合編班，統(tǒng)一管理。各地要進一步完善和落實符合條件的農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育后在輸入地參加中考、高考的政策。

梳理政策文本發(fā)現(xiàn)，從“兩為主”政策的提出到“兩個全部納入”，中央政府明確了流入地政府對于農(nóng)民工隨遷子女教育的管理和支出責(zé)任。然而，從現(xiàn)實角度來看，流入地政府在政策執(zhí)行方面存在一定的失真。由于政策的模糊性，導(dǎo)致不同地區(qū)產(chǎn)生了各異的發(fā)展模式，如以公辦學(xué)校為主的上海模式、以發(fā)展民辦學(xué)校為主的廣東模式等。[4]隨著農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育的人數(shù)不斷增加，其對于義務(wù)教育后的教育需求日益凸顯，其普通高中教育需求難以得到充分滿足。

三、政府行為分析

從上述現(xiàn)狀分析可見，政府當(dāng)前著重解決農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問題，并開始著手應(yīng)對隨遷子女的義務(wù)后教育問題。但實際上，農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育仍困難重重。

(一)政府與市場職責(zé)定位不明

無論是何階段的教育，政府政策文本均強調(diào)政府在解決農(nóng)民工隨遷子女教育問題中的“主導(dǎo)作用”。而從政策執(zhí)行情況來看，始終存在政府與市場關(guān)系未理順的情況，表現(xiàn)為兩種極端現(xiàn)象：一是將“以政府為主導(dǎo)”等同于“政府辦學(xué)”；二是政府推卸責(zé)任，忽視自身統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督評估的作用。“兩為主”政策的模糊性，導(dǎo)致政府與市場的責(zé)任邊界存在地方差異。例如，上海努力擴大公辦學(xué)校供給，適當(dāng)發(fā)展民辦教育；而廣東則以民辦教育為主。

(二)中央政府行政發(fā)包，事權(quán)下推

分權(quán)背景下，中國縱向政府間關(guān)系呈三個特征：第一，以任務(wù)下達和指標(biāo)分解為特征的行政事務(wù)層層發(fā)包；第二，高度依賴各級地方政府和相關(guān)部門單位自籌資金的財政分成和預(yù)算包干；第三，以結(jié)果導(dǎo)向為特征的考核和檢查。[5]在過去的十余年時間里，為解決隨遷子女教育問題，中央政府頒布實施了一系列以“兩為主”為核心的政策，以行政命令的方式將任務(wù)發(fā)包給流入地政府，并明確了流入地政府的管理和財政支出責(zé)任。流入地政府又將任務(wù)向下層層發(fā)包，解決農(nóng)民工隨遷子女教育的任務(wù)最終由縣(區(qū))級政府承擔(dān)。而中央政府既未給予地方政府一定的財稅權(quán)力，也未提供相應(yīng)的經(jīng)費保障(僅提出對于解決得較好的地區(qū)給予適當(dāng)?shù)莫剟?，以縣(區(qū))級政府的財政能力，顯然無力承擔(dān)農(nóng)民工隨遷子女教育成本，由此造成財權(quán)與事權(quán)不對稱，中央和省級政府缺位。

(三)流入地政府缺乏激勵，流出地政府責(zé)任外推

中央政府明確了流入地政府的管理和財政支出責(zé)任，將流出地政府的教育投入責(zé)任橫向轉(zhuǎn)嫁給流入地政府的同時，未給予流入地政府合理的補償。分權(quán)背景下，中央政府的絕對權(quán)威導(dǎo)致流入地政府只能被動執(zhí)行，且中央政府缺乏與流出地政府之間的溝通協(xié)調(diào)。部分流出地政府減少了部分教育投入責(zé)任，出現(xiàn)“潑水出門”的行為激勵，甚至利用隨遷子女流動性大、難以監(jiān)測的技術(shù)漏洞，“吃空餉”套取公共教育經(jīng)費。流入地政府和流出地政府教育投入責(zé)任配置不合理導(dǎo)致不同的地方政府行為出現(xiàn)，最終的結(jié)果是農(nóng)民工隨遷子女的平等受教育權(quán)利無法得到保障。

四、對策建議

綜上所述，農(nóng)民工隨遷子女的教育成本分擔(dān)一方面是政府與市場的關(guān)系尚未理順，另一方面是政府教育投入責(zé)任的不合理分擔(dān)，包括中央政府和地方政府、流入地政府和流出地政府。分權(quán)背景下構(gòu)建合理的教育成本分擔(dān)機制，應(yīng)從如下四個方面著手。

(一)準(zhǔn)確定位政府職能

政府是公共物品和公共服務(wù)的供給者，不一定是生產(chǎn)者。應(yīng)對農(nóng)民工隨遷子女教育問題要明確中央到地方每一級政府的教育投入和管理責(zé)任，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，將農(nóng)民工隨遷子女教育納入地方教育規(guī)劃，可以通過政府辦學(xué)擴大學(xué)位供給、政府出售、政府間協(xié)議等方式直接為農(nóng)民工隨遷子女提供教育服務(wù)，也可以通過特許經(jīng)營、政府補貼、自由市場、社區(qū)服務(wù)等間接方式提供教育服務(wù)?？偠灾?，要準(zhǔn)確定位政府的公共服務(wù)供給者角色，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，通過直接與間接的供給方式為農(nóng)民工隨遷子女提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。

(二)構(gòu)建長效的財政轉(zhuǎn)移支付制度

農(nóng)民工隨遷子女教育成本的合理分擔(dān)，需要各級政府合理分擔(dān)農(nóng)民工隨遷子女教育的投入。中央政府需進一步明確各級地方政府在農(nóng)民工隨遷子女教育管理與財政支出責(zé)任，學(xué)前教育應(yīng)以縣(區(qū))級政府為主，義務(wù)教育及高中教育以地市級政府為主。建立長效財政轉(zhuǎn)移支付制度，明確中央政府和省級政府的財政支出責(zé)任，完善中央和省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高中央和省級政府一般轉(zhuǎn)移支付所占比例，彌補流入地政府的財政不足。在完善電子學(xué)籍系統(tǒng)、加強隨遷子女監(jiān)測的前提下，強調(diào)流出地政府的教育投入責(zé)任，流出地政府應(yīng)適當(dāng)分擔(dān)農(nóng)民工隨遷子女的教育成本，做到“錢隨人走”，按照隨遷子女實際接受教育的地點給予財政轉(zhuǎn)移支付。

(三)加強府際間合作

為農(nóng)民工隨遷子女提供的教育服務(wù)具有明顯的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，即消費的非競爭性和收益可排他性。同時，以行政區(qū)劃為界限的屬地化管理難以消除其外溢性，這也是為什么地方政府缺乏動力解決隨遷子女教育問題的原因之一。因而，需要打破原有屬地化管理模式，形成政府、市場、社會團體、民眾等多中心的網(wǎng)絡(luò)化治理模式解決農(nóng)民工隨遷子女教育問題。具體而言，一是要建立科學(xué)的地方政府績效考核。將隨遷子女教育發(fā)展納入地方政府的績效考核，增強地方政府的積極性，淡化地方政府“經(jīng)濟人”屬性，防止其推卸教育管理和投入責(zé)任，試圖等待周邊地區(qū)增加教育投入解決隨遷子女教育問題，而自己可以“搭便車”。二是要發(fā)揮高層級政府的統(tǒng)籌作用。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，當(dāng)一個區(qū)域的公共物品供給產(chǎn)生外溢性時，應(yīng)將公共物品的供給上升至更高層次政府，直到政府管理的范圍足夠大，消除這種外溢性。農(nóng)民工隨遷子女教育問題涉及省內(nèi)流動、省際流動，涉及區(qū)域范圍廣，影響因素復(fù)雜，因而需要高層級政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用，一般是中央政府和省級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流入地與流出地政府的關(guān)系，打破行政區(qū)劃，建立流入地政府之間的信任與交流渠道，合作解決農(nóng)民工隨遷子女教育問題。[6]

(四)完善法律制度保障體系

農(nóng)民工隨遷子女的教育既需要行政、財政保障，更需要法律制度的保障?！读x務(wù)教育法》明確了農(nóng)民工隨遷子女在異地平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，而學(xué)前教育與高中教育尚沒有明確的法律保障。因而，應(yīng)以地方教育法規(guī)的形式保障農(nóng)民工隨遷子女在流入地平等接受學(xué)前教育和高中教育的權(quán)力。同時，單獨的教育立法是不夠的，還應(yīng)從農(nóng)民工社會服務(wù)、勞動就業(yè)保障、戶籍制度等多方面入手，通過一系列配套政策消除農(nóng)民工隨遷子女面對的政策性門檻。