李 笑 宇

(中共中央黨校 科學(xué)社會(huì)主義教研部，北京 100089)

一、引言

自20世紀(jì)90年代起，西方學(xué)術(shù)界盛行的治理理論傳入中國(guó)并引起了廣泛關(guān)注。現(xiàn)代工業(yè)民主國(guó)家在經(jīng)歷市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的雙重失靈后，認(rèn)為治理是能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置高效率的重要機(jī)制，故而西方學(xué)術(shù)界開(kāi)始用治理理論取代傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治理論。相對(duì)于政府統(tǒng)治而言，治理是一個(gè)多元主體圍繞共同的目標(biāo)進(jìn)行合作與互動(dòng)的過(guò)程。治理的過(guò)程不一定依靠政府的強(qiáng)制力量去推動(dòng)和實(shí)施，也可以由非政府的力量進(jìn)行驅(qū)動(dòng)；治理的機(jī)制不一定局限于正式的法律規(guī)范，也包括了一系列的非正式合作機(jī)制。西方治理理論的核心特征就是強(qiáng)調(diào)多中心主義和多頭政治，羅西瑙甚至提出了“沒(méi)有政府的治理”(1)詹姆斯·羅西瑙：《沒(méi)有政府的治理》，張勝軍譯，江西人民出版社，2001年，第32頁(yè)。。

黨的十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這標(biāo)志著治理概念被正式寫(xiě)入了黨的最高權(quán)威性文件。事實(shí)上，當(dāng)代中國(guó)的治理模式中并不存在無(wú)政府的治理，且多元主義只是中國(guó)國(guó)家治理的一個(gè)側(cè)面。這是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨作為近代中國(guó)革命、國(guó)家建設(shè)與發(fā)展改革的領(lǐng)導(dǎo)性力量，將自身的價(jià)值取向、組織體系和制度設(shè)計(jì)輸入了國(guó)家。黨是國(guó)家治理體系的主導(dǎo)者，政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體的合作互動(dòng)必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下展開(kāi)。任何一個(gè)國(guó)家的治理體系都必須處理政黨、國(guó)家機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體三大治理主體力量之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。一個(gè)國(guó)家的治理績(jī)效就取決于三大治理主體力量彼此組合的方式和展開(kāi)互動(dòng)的體制機(jī)制。因此，政府與公民(具體包括政府與公民、社會(huì)和市場(chǎng))、中央與地方、政黨與國(guó)家三組結(jié)構(gòu)性關(guān)系在當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理中具有全局性的意義(2)陳明明：《國(guó)家現(xiàn)代治理中的三個(gè)結(jié)構(gòu)性主題》，《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》, 2014年第5期。。

先發(fā)國(guó)家與后發(fā)國(guó)家在國(guó)家建設(shè)與政黨創(chuàng)建的先后次序之分，導(dǎo)致了截然不同的國(guó)家建設(shè)取向和政黨類型。從歷史的維度來(lái)看，近代西歐民族國(guó)家的形成是一種“戰(zhàn)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)模式”(3)趙鼎新：《東周戰(zhàn)爭(zhēng)與儒法國(guó)家的誕生》，華東師范大學(xué)出版社，2011年，第21頁(yè)。。國(guó)家在對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)和對(duì)內(nèi)統(tǒng)治中需要不斷地集中和動(dòng)員資源，遂逐步組建起了由中央政府獨(dú)自掌控的常備武裝力量和貫穿于全國(guó)范圍內(nèi)的專業(yè)財(cái)稅制、統(tǒng)一度量衡、官僚科層制和司法裁判體系，最終形成了完備的國(guó)家制度。先發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家的政黨，多為議會(huì)內(nèi)部團(tuán)體因斗爭(zhēng)的加劇發(fā)展而來(lái)的內(nèi)生型政黨。政黨為了獲取社會(huì)力量的支持，開(kāi)始在議會(huì)外部進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，建立國(guó)家與社會(huì)之間的聯(lián)系。

社會(huì)主義建設(shè)的實(shí)踐往往是在落后國(guó)家展開(kāi)的。近代中國(guó)是一個(gè)積貧積弱的社會(huì)，屢遭列強(qiáng)入侵。近代中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程不是內(nèi)生性的，而是被裹挾拋入世界范圍內(nèi)現(xiàn)代化潮流的。歷史和人民最終選擇了中國(guó)共產(chǎn)黨，提供近代中國(guó)社會(huì)極為匱乏的組織資源(4)陳明明：《在革命與現(xiàn)代化之間——關(guān)于黨治國(guó)家的一個(gè)討論和觀察》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2015年，第155頁(yè)。，創(chuàng)建穩(wěn)固有效的政治秩序，并在有限的時(shí)間內(nèi)迅速地完成財(cái)富的積累和權(quán)力的集中，制訂和執(zhí)行現(xiàn)代化趕超戰(zhàn)略。

黨在建構(gòu)國(guó)家之后將自身的組織體系嵌入到國(guó)家與社會(huì)之中，黨的組織資源和組織力量成為國(guó)家制度的建設(shè)、國(guó)家事務(wù)的管理、社會(huì)的改造與重構(gòu)的組織基礎(chǔ)。新中國(guó)成立后存在三大組織系統(tǒng)：黨的組織系統(tǒng)、政府的組織系統(tǒng)和社會(huì)團(tuán)體的組織系統(tǒng)。

黨政體制就是當(dāng)代中國(guó)政治制度中，由黨的組織系統(tǒng)與政府的組織系統(tǒng)經(jīng)結(jié)合后形成的一種復(fù)合體制，是黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與兩者互動(dòng)機(jī)制形成的結(jié)構(gòu)性特征的總稱。黨的組織系統(tǒng)和政府組織系統(tǒng)分別實(shí)行委員會(huì)制和行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，兩者經(jīng)結(jié)合后“生成了一種新的邏輯”(5)景躍進(jìn)等：《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2016年，第6頁(yè)。。這種新的邏輯表現(xiàn)為黨政體制在結(jié)構(gòu)、功能以及運(yùn)作機(jī)制上均與兩大組織系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)有所不同。

新的邏輯生成的奧秘就在于黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)的核心機(jī)制使執(zhí)政黨深度嵌入行政機(jī)關(guān)并能夠協(xié)同黨政職能的發(fā)揮：以黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的組織嵌入和意志輸出；以交叉任職機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的意志順暢地轉(zhuǎn)換為行政機(jī)關(guān)的意志；以歸口管理機(jī)制全面整編和控制不同性質(zhì)的國(guó)家機(jī)關(guān)；以黨管干部機(jī)制使黨的干部全面掌握行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作；以合署辦公機(jī)制來(lái)消除黨政職能的重疊、靈活調(diào)度人員和配置資源。這些機(jī)制在新中國(guó)成立后的不同時(shí)期，在總邏輯不變的前提下又有不同的具體設(shè)計(jì)。

黨的十九屆四中全會(huì)提出要把中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。評(píng)判國(guó)家治理的優(yōu)劣應(yīng)當(dāng)以國(guó)家制度是否能夠持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與保障社會(huì)的穩(wěn)定作為標(biāo)準(zhǔn)。黨政體制是當(dāng)代中國(guó)政治制度的核心組成部分，在主體行動(dòng)、制度結(jié)構(gòu)、功能特征方面均凸顯了中國(guó)政治制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。本文聚焦于執(zhí)政黨與政府的關(guān)系視角，通過(guò)深入分析當(dāng)代中國(guó)尤其是十八大以來(lái)黨政體制的運(yùn)作機(jī)制，來(lái)解釋黨政體制的優(yōu)勢(shì)如何轉(zhuǎn)化為了國(guó)家治理效能。

二、引領(lǐng)功能機(jī)制：締造使命政治的價(jià)值動(dòng)力，確立國(guó)家治理的戰(zhàn)略方向

在自由主義代議制下，選舉型政黨作為社會(huì)“整體的部分”(6)薩托利：《政黨與政黨體制》，商務(wù)印書(shū)館，2006年，第13頁(yè)。的代表，扮演了協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、銜接國(guó)家統(tǒng)治與社會(huì)訴求的角色。選舉型政黨的主要功能主要包括政治錄用、政治動(dòng)員、政治代表和政策制定。由于選舉型政黨以贏得選舉上臺(tái)執(zhí)政為根本目標(biāo)，所以它必須作為選民的代表機(jī)構(gòu)和表達(dá)工具，來(lái)進(jìn)行利益綜合、政治錄用和政治動(dòng)員。但是，代議政治創(chuàng)造出的選舉市場(chǎng)導(dǎo)致了以下四個(gè)負(fù)面后果：(1)政黨與選民之間是一種利益上的交換關(guān)系，這是因?yàn)檎渭摇⒄h和選民均成了理性經(jīng)濟(jì)人，政黨制訂的綱領(lǐng)必須滿足能讓選民看得見(jiàn)的短期物質(zhì)利益，才能夠在選舉中獲勝。(2)惡性黨爭(zhēng)事件頻發(fā)，政黨領(lǐng)袖在選舉中互相進(jìn)行大量攻擊以博取選民的關(guān)注，政黨在議會(huì)中的斗爭(zhēng)讓一些具有長(zhǎng)遠(yuǎn)目光和代表整體利益的法案卻因背負(fù)黨派色彩而難以獲得通過(guò)。(3)資本無(wú)孔不入地滲透進(jìn)政治過(guò)程，“經(jīng)濟(jì)權(quán)力、政策專家和持續(xù)的政治勝利之間的結(jié)合，使得公司的所有者和主管們成為支配階級(jí)，他們不僅掌握著絕對(duì)的權(quán)力，而且擁有權(quán)力型塑其他群體和階級(jí)必須活動(dòng)于其中的經(jīng)濟(jì)和政治框架”(7)威廉·多姆霍夫：《誰(shuí)統(tǒng)治美國(guó)：權(quán)力、政治和社會(huì)變遷》，譯林出版社，2009年，第5頁(yè)。。政黨、利益集團(tuán)和議會(huì)相互勾結(jié)形成鐵三角，政黨精英必須具有能夠進(jìn)行政治交易和獲取大資本扶持的能力，才能夠成功地謀取政府職位。(4)代議制民主的任期限制“將政治議程斷裂為非延續(xù)的、嚴(yán)格分界的時(shí)期”(8)胡安·林茨：《總統(tǒng)制的危機(jī)》(上)，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》，2011年第1期。，使得長(zhǎng)期性治理戰(zhàn)略難以穩(wěn)定延續(xù)。

中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)以實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義為最高綱領(lǐng)的馬克思主義使命型政黨。社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)的內(nèi)在規(guī)定性決定了黨的使命就是要通過(guò)發(fā)展更加先進(jìn)的生產(chǎn)力和創(chuàng)造更為真實(shí)的民主，實(shí)現(xiàn)階級(jí)解放和人的全面自由發(fā)展。使命型政黨不僅具有選舉型政黨的政治代表等功能，還具有其所不具備的引領(lǐng)功能。當(dāng)代黨政體制中，此功能的發(fā)揮主要體現(xiàn)在兩個(gè)維度。

(一)通過(guò)黨管干部機(jī)制締造使命政治的價(jià)值動(dòng)力。干部是黨的組織力量的重要構(gòu)成部分，干部的好壞直接影響了黨組織肌體的健康與否以及治理績(jī)效的水平高低。馬克思主義使命型政黨極為重視干部隊(duì)伍的政治信仰和思想素質(zhì)，原因有三：首先，源自使命型政黨在階級(jí)上的自覺(jué)性，使命型政黨同時(shí)也是先鋒黨，政黨成員的道德品質(zhì)應(yīng)當(dāng)具有示范和引領(lǐng)作用；其次，源自使命型政黨在馬列主義指導(dǎo)下立足本國(guó)國(guó)情對(duì)未來(lái)社會(huì)的發(fā)展遠(yuǎn)景，有一整套能夠引領(lǐng)民族偉大復(fù)興的發(fā)展設(shè)想；最后，源自使命型政黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位，它支配著整個(gè)國(guó)家的政治生活。

黨管干部機(jī)制是中國(guó)共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制之一，它為國(guó)家機(jī)構(gòu)輸送了一大批能夠堅(jiān)決服從黨的意志、執(zhí)行黨的決定的干部隊(duì)伍。黨管干部機(jī)制締造了使命政治的價(jià)值動(dòng)力，引領(lǐng)干部隊(duì)伍不斷開(kāi)拓進(jìn)取。

1.干部晉升制度提供了引領(lǐng)干部開(kāi)拓進(jìn)取的動(dòng)力裝置。由于在任何一個(gè)金字塔層級(jí)官僚制中，上層職位數(shù)量都是有限的，晉升制度成為激活整個(gè)官僚制運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵動(dòng)力裝置。在中國(guó)，黨的各級(jí)委員會(huì)排他性地掌握了干部的考察、推薦、調(diào)配、任免和晉升權(quán)。而干部晉升的制度化、科學(xué)化水平直接關(guān)系到動(dòng)力裝置是否有可靠的保證。黨中央先后出臺(tái)了以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》為代表的系列制度規(guī)范，注重從以下環(huán)節(jié)提升動(dòng)力裝置的制度化和科學(xué)化水平：改革干部選拔任用和考核評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)黨組織在干部動(dòng)議、提名和監(jiān)督環(huán)節(jié)的各項(xiàng)權(quán)力；完善從嚴(yán)管理干部隊(duì)伍制度體系，加強(qiáng)對(duì)干部的監(jiān)督管理和責(zé)任追究；健全干部隊(duì)伍激勵(lì)和容錯(cuò)制度。

2.依據(jù)時(shí)代形勢(shì)和現(xiàn)代化建設(shè)的階段性目標(biāo)調(diào)適干部路線。干部路線是組織路線的集中體現(xiàn)，服務(wù)于一定時(shí)期的政治路線。干部標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)適引領(lǐng)著干部的實(shí)際行動(dòng)。改革開(kāi)放初期，黨中央提出干部隊(duì)伍建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)是革命化、年輕化、知識(shí)化和專業(yè)化。2018年全國(guó)組織工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“培養(yǎng)忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部”。新時(shí)代破除了唯政績(jī)的用人取向，確立了“堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先、任人唯賢”(9)《習(xí)近平談治國(guó)理政》，第3卷，外文出版社，2020年，第157頁(yè)。的方針，尤為注重年輕干部在基層一線接受歷練。全面從嚴(yán)治黨背景下，政治忠誠(chéng)和擔(dān)當(dāng)有為構(gòu)成了新時(shí)代干部標(biāo)準(zhǔn)的兩大關(guān)鍵詞。

3.加強(qiáng)黨的思想建設(shè)，為干部隊(duì)伍注入馬克思主義理想信念和使命責(zé)任。中國(guó)共產(chǎn)黨深刻地吸取了蘇東國(guó)家放棄意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)權(quán)的慘痛教訓(xùn)，一方面通過(guò)容納優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代政治價(jià)值元素，不斷保持思想理論體系的動(dòng)態(tài)更新，維持一個(gè)能夠與世界對(duì)話的思想視野；另一方面不斷提升黨內(nèi)學(xué)習(xí)教育的制度化水平，持續(xù)加強(qiáng)中央政治局集體學(xué)習(xí)制度，加強(qiáng)全黨范圍內(nèi)干部黨員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)規(guī)劃，目的就是改善干部隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)，鞏固其理想信念。

4.以黨員先鋒身份引領(lǐng)治理。黨管干部機(jī)制使絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)的工作人員兼具領(lǐng)導(dǎo)干部與黨員的雙重身份。領(lǐng)導(dǎo)干部在參與日常事務(wù)的治理時(shí)，同時(shí)也將黨員身份這一人格化要素嵌入治理過(guò)程，通過(guò)交流情感和說(shuō)理教育等非制度化的溫暖方式，在精準(zhǔn)扶貧、對(duì)口支援等活動(dòng)中與人民群眾展開(kāi)非正式化的互動(dòng)，建立了基于人格化身份的信任，有效地彌補(bǔ)了科層制下抽象人格的互動(dòng)帶來(lái)的冰冷支配。

(二)通過(guò)規(guī)劃體制確定國(guó)家治理的戰(zhàn)略方向。馬克思主義使命型政黨從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨之后，就要“盡可能快地增加生產(chǎn)力的總量”(10)《馬克思恩格斯選集》，第3卷，人民出版社，1995年，第293頁(yè)。，把發(fā)展生產(chǎn)力確定為首要任務(wù)，主導(dǎo)國(guó)家治理的戰(zhàn)略方向，引領(lǐng)國(guó)家與社會(huì)的發(fā)展。

圍繞全局性、根本性發(fā)展目標(biāo)，制定和實(shí)施中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃是我國(guó)國(guó)家治理模式的顯著特征之一。中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期執(zhí)政實(shí)踐中通過(guò)借鑒蘇聯(lián)并進(jìn)行自我創(chuàng)造，發(fā)展出了一套科學(xué)完備、行之有效的戰(zhàn)略規(guī)劃體制，整體上分為三個(gè)層級(jí)：中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局，各領(lǐng)域中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年發(fā)展規(guī)劃。從1953年制定和實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃至今，我國(guó)已經(jīng)制定和實(shí)施的五年計(jì)劃或規(guī)劃高達(dá)十四個(gè)。

改革開(kāi)放之后，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持發(fā)展是解決我國(guó)一切問(wèn)題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，先后提出了一系列的戰(zhàn)略構(gòu)想。在現(xiàn)代化總規(guī)劃藍(lán)圖的指引下，中國(guó)共產(chǎn)黨會(huì)根據(jù)對(duì)國(guó)內(nèi)外最新形勢(shì)和人民群眾的生活需求的判斷，提出在近五年、十年要實(shí)現(xiàn)的短期目標(biāo)和在五十年甚至更久遠(yuǎn)的時(shí)間要實(shí)現(xiàn)的中長(zhǎng)期目標(biāo)，又會(huì)在戰(zhàn)略規(guī)劃中列舉出實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目標(biāo)所需的“資源、條件、組織和制度保障”(11)唐亞林：《使命-責(zé)任制：中國(guó)共產(chǎn)黨新型政治形態(tài)建構(gòu)論綱》，《南京社會(huì)科學(xué)》,2017年第7期。。

執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家發(fā)展方向的戰(zhàn)略引領(lǐng)，淋漓盡致地展現(xiàn)在五年規(guī)劃建議和規(guī)劃綱要兩份文件中，表現(xiàn)出黨政合理分工基礎(chǔ)上的高效互動(dòng)機(jī)制。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要是由國(guó)務(wù)院根據(jù)黨中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的建議編制的，位于規(guī)劃體系的頂端，是其他地方各級(jí)黨委和政府制定規(guī)劃的總遵循。就時(shí)間次序而言，先出臺(tái)建議后編制綱要；就內(nèi)容重點(diǎn)而言，建議偏重于“宏觀性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性”(12)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年11月4日。，起到定方向、把全局的作用，綱要偏重于根據(jù)建議去部署具體工作，并且會(huì)列舉出大量的量化指標(biāo)；就制訂程序而言，建議由黨委常委會(huì)提出，黨委全委會(huì)通過(guò)，綱要?jiǎng)t由政府提出，人大負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)，政協(xié)進(jìn)行協(xié)商討論。此種方式能夠保證黨中央對(duì)重大決策的領(lǐng)導(dǎo)，并通過(guò)法定的程序?qū)Ⅻh的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，發(fā)揮執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家治理戰(zhàn)略方向的引領(lǐng)功能。至于綱要出臺(tái)之后的執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)，則展現(xiàn)出了建立在黨政分工基礎(chǔ)上的高效互動(dòng)，此部分內(nèi)容留在下文詳細(xì)討論。

三、整合功能機(jī)制：打破黨政部門的條塊分工，形成多個(gè)部門的治理合力

現(xiàn)代西方社會(huì)是理性化的產(chǎn)物，資本主義的現(xiàn)代性實(shí)際上就是近代以來(lái)工具理性在各個(gè)領(lǐng)域的大幅擴(kuò)張：在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為資本主義經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展，在政治領(lǐng)域表現(xiàn)為科層官僚制體系的建立，在法律領(lǐng)域表現(xiàn)為法律實(shí)證主義的盛行，在精神領(lǐng)域表現(xiàn)為加爾文教派禁欲主義與先定論的結(jié)合。就治理而言，傳統(tǒng)家產(chǎn)制下支配者身份、支配手段和支配權(quán)力結(jié)構(gòu)均具有明顯的人格化色彩，西歐現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)在政治上建立的民族國(guó)家收回了原屬于地方精英集團(tuán)的權(quán)力，并用官僚科層制體系取而代之。官僚科層制以職位的概念為核心，建立了一套支配權(quán)力的制度化結(jié)構(gòu)：建立了橫縱交錯(cuò)的職位層級(jí)體系；每個(gè)職位都被精確地匹配了相應(yīng)的命令權(quán)和強(qiáng)制手段(13)馬克斯·韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂(lè)譯，廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第164頁(yè)。；職位與支配手段和經(jīng)濟(jì)收益相分離，防止上下級(jí)官員形成依附關(guān)系；支配權(quán)力的行使依據(jù)一般抽象的法律規(guī)則，奉行價(jià)值中立的職業(yè)倫理。但是，西方現(xiàn)代性導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)-技術(shù)思維向政治領(lǐng)域的蔓延，官僚科層制體系帶來(lái)了以下負(fù)面效應(yīng)：(1)制度慣性導(dǎo)致的治理滯后，科層制因受制于一般抽象規(guī)則的限定致使組織結(jié)構(gòu)的變遷與功能的轉(zhuǎn)換經(jīng)常滯后于治理事務(wù)的變化。這一缺陷在技術(shù)更新迭代頻率加快和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加速時(shí)期尤為明顯。(2)職能分割導(dǎo)致出現(xiàn)了治理縫隙，職位與支配手段和權(quán)力的精確匹配以及橫縱條塊職能的分割造成了職位、部門之間的區(qū)隔和治理力量的分散，無(wú)法及時(shí)地處理和有效地覆蓋日益復(fù)雜精細(xì)的治理事務(wù)。(3)制度規(guī)范的抽象性無(wú)力應(yīng)對(duì)重大偶然性事件，科層制排除了一切人格化因素的影響，遵從嚴(yán)苛甚至教條般的程序主義，在面對(duì)重大偶然性事件時(shí)顯得力所不逮。

然而，任何一個(gè)超大規(guī)模組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)都需要遵循層級(jí)化、理性化和專業(yè)化的科層制原則。這是因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)為了提高生產(chǎn)效率而實(shí)行精細(xì)的分工，超大規(guī)模的政黨和政府基于信息成本的約束，必然要選擇有效的管理、控制、監(jiān)督組織設(shè)計(jì)。執(zhí)政黨和政府兩大組織系統(tǒng)也分別建立了各層級(jí)組織權(quán)限精確、組織邊界和組織隸屬關(guān)系清晰的科層制組織體系。但是，執(zhí)政黨通過(guò)對(duì)政府在組織上進(jìn)行嵌入以及在職能上進(jìn)行統(tǒng)籌，在“行動(dòng)主義取向”(14)王浦劬, 湯彬：《當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2019年第9期。的超常規(guī)治理活動(dòng)中發(fā)揮整合功能機(jī)制使科層制的相關(guān)部門緊密聯(lián)系、職能協(xié)調(diào)一致，有效地彌補(bǔ)了科層制在日常治理下的缺陷。

(一)通過(guò)黨組制建立了以民主集中制為組織原則和運(yùn)行機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)。黨組制是中國(guó)共產(chǎn)黨重要的組織和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，黨組制的組織原則和運(yùn)行機(jī)制是將集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工相結(jié)合的民主集中制。黨組制通過(guò)將黨的組織體系全面嵌入機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各類體制內(nèi)非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，形成了深度嵌入行政機(jī)關(guān)的組織網(wǎng)絡(luò)；通過(guò)黨章明確規(guī)定黨組在各類非黨組織內(nèi)部發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，服從批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，自上而下地將行政機(jī)關(guān)整編進(jìn)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系之中，形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)政府的支配關(guān)系；通過(guò)2019年新修訂的黨組條例規(guī)定了黨組對(duì)重大事項(xiàng)的議事規(guī)則、決策范圍、監(jiān)督職責(zé)和干部管理權(quán)限，進(jìn)一步厘清了黨組領(lǐng)導(dǎo)行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行機(jī)制，保證了黨組能夠控制單位的人事、資源和機(jī)會(huì)的分配權(quán)，規(guī)定著政府運(yùn)轉(zhuǎn)的具體議程和宏觀方向。

黨組制在國(guó)家治理中發(fā)揮整合功能機(jī)制體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：(1)黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職機(jī)制能夠順暢地將黨的決策意志轉(zhuǎn)換為行政機(jī)關(guān)的決策意志。行政機(jī)關(guān)為了提升日常工作運(yùn)轉(zhuǎn)效率，由最高行政首長(zhǎng)進(jìn)行決策，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在現(xiàn)實(shí)的安排中，黨組成員和行政領(lǐng)導(dǎo)班子的成員往往高度重疊，黨組制通過(guò)黨組內(nèi)部貫徹民主集中制，能夠順暢地將黨內(nèi)決策意志轉(zhuǎn)換為行政機(jī)關(guān)的決策意志。(2)執(zhí)政黨通過(guò)黨組制和社會(huì)領(lǐng)域黨建，建立了覆蓋政府、市場(chǎng)和社會(huì)的組織網(wǎng)絡(luò)體系，逐漸發(fā)展出了既深度嵌入了行政機(jī)關(guān)，又深深地扎根于社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，既能夠合理高效地運(yùn)作國(guó)家政權(quán)，又能夠維系對(duì)社會(huì)的整體代表性。執(zhí)政黨能夠以這一組織網(wǎng)絡(luò)體系為中軸，以民主集中制為組織原則和運(yùn)行機(jī)制，整合政府、社會(huì)、市場(chǎng)領(lǐng)域多元主體的利益與行動(dòng)。(3)黨組制的權(quán)限配置和運(yùn)行機(jī)制使各級(jí)黨組織能夠整合和直接控制巨大的人力和物質(zhì)資源，并由此建立超強(qiáng)的跨部門、跨層級(jí)、跨地域資源調(diào)配和動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，方便于集中力量辦大事。

(二)通過(guò)歸口管理機(jī)制協(xié)調(diào)不同黨政部門的管理職能。執(zhí)政黨在治國(guó)理政的長(zhǎng)期實(shí)踐之中借鑒蘇聯(lián)并進(jìn)一步完善了歸口管理機(jī)制。執(zhí)政黨根據(jù)工作性質(zhì)將政府職能部門劃分為不同的“口”。1958年，黨中央決定成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)和文教五個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組，標(biāo)志著一種通過(guò)黨內(nèi)職能部門管理和控制國(guó)家社會(huì)事務(wù)的新領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的形成。但是，一段時(shí)期內(nèi)由于蘇聯(lián)的僵化歸口管理機(jī)制帶來(lái)的影響以及對(duì)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的片面強(qiáng)調(diào)，我國(guó)實(shí)行了黨委常委分工負(fù)責(zé)制，黨委內(nèi)部設(shè)置的工作部門與政府職能部門相對(duì)應(yīng)，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組分口領(lǐng)導(dǎo)不同性質(zhì)的工作，這就導(dǎo)致了各級(jí)黨委和職能部門的機(jī)構(gòu)和工作人員數(shù)量膨脹，黨組織對(duì)日常行政經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理與執(zhí)行工作投入了大量精力，行政管理功能日趨膨脹，“弱化了國(guó)家政權(quán)內(nèi)部法定的領(lǐng)導(dǎo)體制”(15)何增科：《從黨治國(guó)家到政黨政府：深化黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制改革問(wèn)題研究》，《復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論》，2016年第2期。，黨政不分、以黨代政現(xiàn)象頻發(fā)。20世紀(jì)80年代黨和國(guó)家政治體制改革撤銷了部分領(lǐng)導(dǎo)小組并弱化了其功能；黨的十三屆四中全會(huì)開(kāi)始逐步恢復(fù)部分領(lǐng)導(dǎo)小組。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，以領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)為代表的議事協(xié)調(diào)解機(jī)構(gòu)廣泛地存在于現(xiàn)實(shí)的政治過(guò)程之中，它或是單獨(dú)地存在于黨組織或政府內(nèi)部，或是融合兩者而存在。其中，融合黨與政的領(lǐng)導(dǎo)小組在事實(shí)上直接成了黨政體制的一種制度構(gòu)件，其成員來(lái)自不同的黨政部門，是黨歸口協(xié)調(diào)相關(guān)領(lǐng)域黨政管理職能的重要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，也是黨的一種重要的超常規(guī)治理機(jī)制。十八大以來(lái)，黨中央設(shè)立了黨建類、財(cái)經(jīng)類、外事類、組織人事類、宣教類、國(guó)安類等涵蓋多方面工作領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)小組。

歸口管理機(jī)制在國(guó)家治理中的整合功能機(jī)制體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：(1)它發(fā)揮著跨部門和跨條塊協(xié)調(diào)、議事和決策的功能，打破了黨組織內(nèi)部、政府組織內(nèi)部和黨委與政府之間部門與層級(jí)的組織區(qū)隔，整合黨委與政府的組織資源，克服了現(xiàn)代國(guó)家因普遍建立以職業(yè)化和專業(yè)化為導(dǎo)向的官僚制科層體系而帶來(lái)的部門區(qū)隔化、力量分散化的缺陷。(2)它能夠凸顯某一時(shí)期某項(xiàng)治理事務(wù)的重要性，提升治理體系應(yīng)對(duì)重大偶然性事件的能力。按照高規(guī)格設(shè)置的領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)聚合不同黨政部門的高層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，在短時(shí)間內(nèi)迅速增強(qiáng)了治理的能級(jí)，整合了治理的資源，有利于消除職能分割與交叉、信息孤立、權(quán)責(zé)不明、激勵(lì)不足、部門利益帶來(lái)的治理梗阻，以此來(lái)順暢治理進(jìn)程。

四、互動(dòng)功能機(jī)制：科學(xué)合理地配置黨政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)決策與執(zhí)行的高效互動(dòng)

西方自由主義憲政民主國(guó)家在橫向上實(shí)行行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)三權(quán)分立的結(jié)構(gòu)性權(quán)力制約模式。三權(quán)之間能夠通過(guò)總統(tǒng)固定任期制、司法審查制、議會(huì)兩院制等一系列復(fù)雜的機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)相互制衡，避免一權(quán)獨(dú)大。同時(shí)，又輔之以多黨競(jìng)爭(zhēng)、新聞自由、公開(kāi)選舉等配套制度。必須承認(rèn)，自由主義憲政民主制度創(chuàng)造出了先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、巨大的物質(zhì)財(cái)富、雄厚的軍事實(shí)力和優(yōu)秀的政治文明。但是近年來(lái)，美國(guó)作為西方規(guī)模最大的自由民主國(guó)家，正在經(jīng)歷國(guó)家治理上的政治衰敗。(1)制度設(shè)計(jì)中的潛在否決點(diǎn)過(guò)多，導(dǎo)致決策的緩慢與低效。美國(guó)民主政治具有高度的自由性、開(kāi)放性、分散性，但也造成了高昂的集體行動(dòng)成本：執(zhí)政黨與在野黨之間、三種權(quán)力之間能夠利用多個(gè)制度節(jié)點(diǎn)相互否決，相互掣肘，引發(fā)決策困境甚至整個(gè)政治體系的停擺。2018年特朗普政府在一年時(shí)間內(nèi)停擺三次，并創(chuàng)下了美國(guó)政府史上單次最長(zhǎng)停擺時(shí)間記錄，就是最鮮明的例證。(2)治理程序司法化，導(dǎo)致治理過(guò)程的冗長(zhǎng)、復(fù)雜、低效。福山在分析美國(guó)政治衰敗時(shí)指出：“美國(guó)法院越俎代庖，執(zhí)行了某些更適合行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行的功能?！?16)《李世默對(duì)話福山：中美體制比較》，https://m.guancha.cn/MiErSiHaiMo/2015_03_30_313170.shtml.訪問(wèn)日期：2021年1月20日。司法權(quán)力過(guò)度地介入行政權(quán)力的運(yùn)作，致使治理過(guò)程中各類司法訴訟激增，治理的人力和時(shí)間成本高企，治理的結(jié)果不確定性加深。

如何理順執(zhí)政黨與政府之間的關(guān)系問(wèn)題一直困擾著每一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家。20世紀(jì)80年代后期，執(zhí)政黨單方面強(qiáng)調(diào)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，試圖以黨政分開(kāi)為原則來(lái)建構(gòu)黨政關(guān)系。20世紀(jì)90年代之后的二十年時(shí)間，黨的十六大和十七大對(duì)黨政關(guān)系的集中性探索體現(xiàn)在提出了“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一”這一黨政關(guān)系的結(jié)構(gòu)性原則，三者的有機(jī)統(tǒng)一表明了執(zhí)政黨代表人民在憲法范圍內(nèi)執(zhí)掌政權(quán)。

在總結(jié)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)尤其是十八大以來(lái)的治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)之上，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告概括了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義十四條基本方略，第一條就是“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”?！包h領(lǐng)導(dǎo)一切”是當(dāng)代國(guó)家制度建構(gòu)和運(yùn)行的基本原理。2017年3月，王岐山同志在參加第十二屆全國(guó)人大第五次會(huì)議北京代表團(tuán)審議時(shí)指出：“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工，沒(méi)有黨政分開(kāi)?！?17)王岐山：《構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗體制，提高執(zhí)政能力，完善治理體系》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年3月6日。2013年黨的十八屆三中全會(huì)與2019年黨的十九屆四中全會(huì)均指出要形成和完善權(quán)力運(yùn)行、制約和監(jiān)督機(jī)制。這標(biāo)志著執(zhí)政黨不再用黨政分開(kāi)或者黨政合一的原則來(lái)調(diào)整黨政職能的分與合，而是側(cè)重于從黨政權(quán)力的配置著手，在堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)一切的前提下，探索建構(gòu)黨政體制的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。這一機(jī)制在整體上呈現(xiàn)出法治化要素，實(shí)現(xiàn)了在黨政功能性分工基礎(chǔ)之上，決策與執(zhí)行的高效互動(dòng)。

(一)黨政互動(dòng)機(jī)制的法治化。黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家體現(xiàn)為黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的有效運(yùn)作。但是，具備高度能動(dòng)性的執(zhí)政黨在建設(shè)對(duì)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與互動(dòng)機(jī)制時(shí)，也面臨著兩大結(jié)構(gòu)性約束：現(xiàn)代政府運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律的自主性及運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范的制度化和法治化取向。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政必須遵循依法治國(guó)和依法執(zhí)政的原則。黨的十八屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，標(biāo)志著法治將成為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力邁向定型階段的重要手段。

目前黨政互動(dòng)機(jī)制已經(jīng)在整體上呈現(xiàn)出了法治化要素：首先，執(zhí)政黨能夠合法地進(jìn)入國(guó)家，黨的意志能夠通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，并建立了相應(yīng)的法治化制度與機(jī)制，來(lái)對(duì)接黨的決策和政府的決策，來(lái)使黨組織推薦的干部合法順利地成為國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員。其次，執(zhí)政黨能夠合法地運(yùn)作國(guó)家政權(quán)，這要求黨不能通過(guò)直接干預(yù)或者以黨代政的方式進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，而是要通過(guò)黨章去規(guī)范細(xì)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部黨組的功能運(yùn)行機(jī)制，并約束同時(shí)具有國(guó)家公職人員身份的黨員干部的行為，還要尊重現(xiàn)代政府內(nèi)部的法定領(lǐng)導(dǎo)體制與運(yùn)行規(guī)律。最后，黨的執(zhí)政要在以憲法為統(tǒng)帥的法律體系下展開(kāi)。十八大以來(lái)，執(zhí)政黨已經(jīng)通過(guò)清理重疊的規(guī)范文件、廢止失效的規(guī)范文件和修改不適宜的規(guī)范文件以及制訂新的規(guī)范文件，逐步形成了系統(tǒng)性的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并注重與國(guó)家法律體系的協(xié)調(diào)和銜接。

(二)黨與政的功能性分工。功能性分工是指在治理過(guò)程中，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互分工的權(quán)力配置狀態(tài)，目的是為了在治理過(guò)程中提升權(quán)力運(yùn)行的效率，又防止權(quán)力走向?yàn)E用和專斷。實(shí)際上早在2002年，黨的十六大報(bào)告就在行政體制改革的內(nèi)容中初步提出了按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求”建構(gòu)功能性權(quán)力制約模式的目標(biāo)。2007年黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步將建構(gòu)功能性權(quán)力制約模式上升至整個(gè)權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程中。

新時(shí)代黨政功能性分工體現(xiàn)在，黨與政府在國(guó)家治理過(guò)程中分別扮演了決策者和執(zhí)行者的角色：黨主要負(fù)責(zé)重大戰(zhàn)略規(guī)劃的決策，政府主要負(fù)責(zé)決策的執(zhí)行；黨主要負(fù)責(zé)把方向、謀大局、定政策、促改革，注重發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的“宏觀性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性”，政府主要負(fù)責(zé)保執(zhí)行、抓落實(shí)、優(yōu)服務(wù)、提績(jī)效，增強(qiáng)人民群眾的滿意程度。黨與政的功能性分工是實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程中高效互動(dòng)的前提。

(三)黨與政的高效互動(dòng)。推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化中在現(xiàn)實(shí)過(guò)程中必然要先后經(jīng)歷主體要素依次生成、主體要素之間相互磨合以及主體要素之間有機(jī)高效互動(dòng)三個(gè)發(fā)展階段。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家治理體系正處于從第二階段向第三階段邁進(jìn)的狀態(tài)之中。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，黨中央注重以全面深化改革為手段，以頂層設(shè)計(jì)為視角，以系統(tǒng)思維為觀念，推動(dòng)國(guó)家治理體系整體形態(tài)的重塑，為最終實(shí)現(xiàn)治理體系的定型化奠定基礎(chǔ)。

國(guó)家治理體系和治理能力在結(jié)構(gòu)功能上定型的標(biāo)準(zhǔn)主要包括了權(quán)力結(jié)構(gòu)整體設(shè)置科學(xué)、各治理主體要素的功能得到有效開(kāi)發(fā)、各治理主體要素之間的互動(dòng)機(jī)制進(jìn)一步豐富和規(guī)范。執(zhí)政黨與政府作為國(guó)家治理體系的兩大主體要素，彼此之間的協(xié)調(diào)反應(yīng)和高效互動(dòng)對(duì)國(guó)家治理具有至關(guān)重要的意義：首先，黨的組織體系與政府的組織體系，可以利用各類協(xié)調(diào)機(jī)制和專業(yè)化的權(quán)力分工，提升治理過(guò)程中的決策效率、執(zhí)行效率和互動(dòng)效率；其次能夠在經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加速、技術(shù)更新迭代頻率加快的背景下，及時(shí)地調(diào)適黨政體制的功能運(yùn)行機(jī)制，明晰各治理主體要素的權(quán)責(zé)邊界，推動(dòng)治理體系的整體功能增強(qiáng)。

黨與政的高效互動(dòng)首先體現(xiàn)在戰(zhàn)略規(guī)劃的制訂環(huán)節(jié)，上文已作了詳細(xì)的論述，還體現(xiàn)在執(zhí)行落實(shí)與問(wèn)責(zé)激勵(lì)兩個(gè)環(huán)節(jié)。

1.通過(guò)縱橫交錯(cuò)的規(guī)劃決策與任務(wù)執(zhí)行體制，將黨委的決策意志轉(zhuǎn)換為地方政府的執(zhí)行方案。地方黨委通過(guò)學(xué)習(xí)黨中央、國(guó)務(wù)院和上一級(jí)黨委的重要會(huì)議與文件精神，立足本地區(qū)的實(shí)際情況制訂規(guī)劃建議，這就將黨中央和國(guó)務(wù)院的決策意志縱向傳遞至了地方黨委。地方政府會(huì)根據(jù)同級(jí)黨委規(guī)劃建議的內(nèi)容作出規(guī)劃綱要，通過(guò)年度重點(diǎn)工作分解機(jī)制，重點(diǎn)任務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工作部門分工機(jī)制將同級(jí)黨委的決策意志轉(zhuǎn)換為日常工作季度、月度可操作執(zhí)行的具體方案，這就將地方黨委的決策意志橫向轉(zhuǎn)換為地方政府的決策意志，并由其具體負(fù)責(zé)推動(dòng)執(zhí)行。如此一來(lái)，黨政結(jié)構(gòu)就在整體上就形成了縱橫交錯(cuò)的決策與執(zhí)行的高效互動(dòng)機(jī)制。

2.通過(guò)督辦責(zé)任機(jī)制連接上級(jí)決策與下級(jí)執(zhí)行。20世紀(jì)90年代黨委和政府辦公廳設(shè)立了督辦處。1999年召開(kāi)全國(guó)督查工作會(huì)議，在督查工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)作流程和職能規(guī)范上作出了規(guī)定，標(biāo)志著督查機(jī)制的成熟。在全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)后，黨中央于2017年下發(fā)專門文件《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的意見(jiàn)》，將督查工作提升至了新高度，新時(shí)代由督查機(jī)制發(fā)展而來(lái)的督辦責(zé)任制機(jī)制，成為連接上級(jí)決策與下級(jí)執(zhí)行、確保黨的戰(zhàn)略決策部署能夠轉(zhuǎn)化為執(zhí)行績(jī)效的重要機(jī)制。黨委辦公廳和政府辦公廳根據(jù)督查事項(xiàng)的性質(zhì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌吸納相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)加入督查工作組。督辦責(zé)任機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯可以被概括為：首先，將重大決策部署和重點(diǎn)工作任務(wù)形成督辦事項(xiàng)清單，實(shí)行目標(biāo)分解、控制、考核的管理制；其次，以專項(xiàng)督查、機(jī)動(dòng)督查、綜合督查等多種方式開(kāi)展工作；再次，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則確定每一項(xiàng)責(zé)任的組織者和執(zhí)行者；復(fù)次，通過(guò)全過(guò)程督辦，對(duì)重大決策和項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)行全面績(jī)效考核，及時(shí)地總結(jié)、反饋和共享信息給有關(guān)部門；最后，根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行問(wèn)責(zé)和激勵(lì)。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，全球治理體系正面臨深度的結(jié)構(gòu)性重組，新冠疫情的暴發(fā)加速了全球經(jīng)濟(jì)的衰退、社會(huì)的動(dòng)蕩，整個(gè)世界正處于深刻又復(fù)雜的大變革時(shí)代。同時(shí)，我國(guó)正處于兩個(gè)百年奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，正在邁入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，黨和國(guó)家的事業(yè)發(fā)展進(jìn)入了至關(guān)重要的時(shí)期。作為上層政治建筑的黨政體制，仍然存在著權(quán)力配置有待進(jìn)一步理順、部分黨務(wù)與政務(wù)界限不清(18)竺乾威：《政府結(jié)構(gòu)與黨政關(guān)系》，《暨南學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2019年第7期。等問(wèn)題。新時(shí)代全面深化改革必然要求進(jìn)一步規(guī)范黨政體制的各項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步凸顯當(dāng)代中國(guó)政治制度的優(yōu)勢(shì)，激發(fā)其轉(zhuǎn)化為更大的國(guó)家治理效能。