羅若飛

（中共四川省委黨校 “5.12 汶川地震”災(zāi)害應(yīng)對(duì)研究與培訓(xùn)中心，四川 成都，610072）

2020年，是我國(guó)決勝全面建成小康社會(huì)之年，是打贏“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的收官之年。正當(dāng)全國(guó)人民鼓足干勁、奮力前行的時(shí)候，卻在年初迎來(lái)了突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件—新冠肺炎疫情。這次事件，是新中國(guó)成立以來(lái)傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。一些專家認(rèn)為，如果戰(zhàn)時(shí)管理抓得好，能夠做到打早、打快、打小，這次疫情就會(huì)始終處于可防可控之中，就不會(huì)走向不僅要打武漢保衛(wèi)戰(zhàn)、湖北保衛(wèi)戰(zhàn)，還要打人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)的吃勁局面。對(duì)此，必須予以高度重視。

筆者認(rèn)為，要讓突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不產(chǎn)生重大的破壞性影響，使全面建設(shè)小康社會(huì)的成果得到持續(xù)的鞏固和發(fā)展，一個(gè)有效的途徑是以打早、打快、打小、打好為目標(biāo)，依法對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件進(jìn)行全鏈?zhǔn)綉?zhàn)時(shí)管理。全國(guó)關(guān)于全鏈?zhǔn)焦芾淼难芯砍晒饕杏谛姓芾?、?jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理，在重大疫情的戰(zhàn)時(shí)管理方面還沒(méi)查到公開(kāi)出版的成果。因此，本文的研究值得開(kāi)展。

一、研究的理論基礎(chǔ)和框架

戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)、戰(zhàn)時(shí)管理、戰(zhàn)時(shí)指揮、戰(zhàn)時(shí)保障以及戰(zhàn)時(shí)作風(fēng)、戰(zhàn)時(shí)紀(jì)律等術(shù)語(yǔ)，過(guò)去主要用于軍事戰(zhàn)爭(zhēng)當(dāng)中，一般不用于和平年代的常態(tài)化管理。我國(guó)已多年無(wú)戰(zhàn)事，所以研究軍事化的戰(zhàn)時(shí)機(jī)制、戰(zhàn)時(shí)管理的專著很少，僅查到1944年出版的《戰(zhàn)時(shí)糧食管理》《戰(zhàn)時(shí)外匯管理》兩部。研究軍事化戰(zhàn)時(shí)管理的論文大多是戰(zhàn)時(shí)的軍事供應(yīng)、食物管理、醫(yī)療衛(wèi)生管理、傷員管理、財(cái)務(wù)管理、車輛管理、信息管理、人員心理管理等，主要涉及戰(zhàn)時(shí)人財(cái)物的保障，系統(tǒng)研究戰(zhàn)前、戰(zhàn)中、戰(zhàn)后管理的文獻(xiàn)在知網(wǎng)上沒(méi)查到；研究軍事化戰(zhàn)時(shí)機(jī)制的文獻(xiàn)主要涉及戰(zhàn)時(shí)的外交決策機(jī)制、財(cái)務(wù)保障機(jī)制、新聞傳播、戰(zhàn)時(shí)激勵(lì)、衛(wèi)勤保障、政治動(dòng)員機(jī)制、心理防護(hù)機(jī)制等方面，系統(tǒng)研究戰(zhàn)時(shí)的決策、指揮、執(zhí)行機(jī)制的文獻(xiàn)在知網(wǎng)未查到。當(dāng)前研究非軍事領(lǐng)域的戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)、戰(zhàn)時(shí)管理、戰(zhàn)時(shí)機(jī)制的文獻(xiàn)主要涉及應(yīng)急管理、危機(jī)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理，大部分與新冠肺炎疫情防控有關(guān)，多數(shù)是對(duì)戰(zhàn)時(shí)的精神面貌、作風(fēng)、紀(jì)律、責(zé)任等進(jìn)行研究，系統(tǒng)地研究非軍事化領(lǐng)域戰(zhàn)時(shí)的準(zhǔn)備、決策、指揮、執(zhí)行等機(jī)制的文獻(xiàn)在知網(wǎng)上未查到。

但是，由于現(xiàn)代化、全球化步伐的加快，人類社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)增多，甚至可以說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在。一旦重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，如過(guò)去的“非典”疫情、禽流感、汶川地震以及這次新冠肺炎疫情，其危急程度、處置難度、損害程度都不亞于一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，甚至是全國(guó)性、跨國(guó)性、全球性的戰(zhàn)爭(zhēng)。要防范和化解這些重大風(fēng)險(xiǎn)，盡快減少損失、減小后遺癥，常常要借用戰(zhàn)時(shí)管理的機(jī)制和手段，而不是繼續(xù)不緊不慢地運(yùn)用常態(tài)管理的機(jī)制和手段。在這次疫情防控中，許多地方的領(lǐng)導(dǎo)講話、政府文件都用到了戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)、戰(zhàn)時(shí)思維、戰(zhàn)時(shí)指揮、戰(zhàn)時(shí)管理、戰(zhàn)時(shí)保障、戰(zhàn)時(shí)作風(fēng)、戰(zhàn)時(shí)紀(jì)律等詞匯。這雖然與法律的規(guī)定有矛盾，但在特大疫情防控的場(chǎng)景下，這些詞匯確實(shí)會(huì)使干部和群眾對(duì)疫情的嚴(yán)重性、防控的緊急性、措施的嚴(yán)厲性認(rèn)識(shí)到位。因此，筆者認(rèn)為，在面臨重大風(fēng)險(xiǎn)、需要應(yīng)急處理時(shí)，可以使用戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)、戰(zhàn)時(shí)管理、戰(zhàn)時(shí)機(jī)制、戰(zhàn)時(shí)紀(jì)律等術(shù)語(yǔ)。

法治化是站在法學(xué)角度對(duì)政府管理、社會(huì)管理規(guī)范化的要求。突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的戰(zhàn)時(shí)管理，是政府管理的一項(xiàng)重要工作，只有依法辦事，才能得到人民群眾的理解、支持、配合和參與，也才能規(guī)范、有序、高效地完成。以法治化為基礎(chǔ)，明確突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件戰(zhàn)時(shí)管理的主體責(zé)任、權(quán)利義務(wù)、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、法定措施、操作流程、實(shí)施范圍、工作時(shí)效等，既能消除戰(zhàn)時(shí)管理中主體責(zé)任不明、權(quán)利義務(wù)錯(cuò)配、各個(gè)主體推諉扯皮或爭(zhēng)權(quán)奪利的現(xiàn)象，又可以防止戰(zhàn)時(shí)舉措標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、流程太繁雜、措施缺剛性，還可避免隨意擴(kuò)大或縮小戰(zhàn)時(shí)管理的范圍、隨意延長(zhǎng)或縮短戰(zhàn)時(shí)管理的時(shí)間，進(jìn)而減少戰(zhàn)時(shí)管理中的混亂、無(wú)序、乏力、低效。

而全鏈?zhǔn)焦芾?，也有人稱為全鏈條管理，是管理學(xué)的一個(gè)理論，一般是指對(duì)某項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行全方位、全過(guò)程、全環(huán)節(jié)的周密管理，切實(shí)避免掉鏈子，提高全過(guò)程管理整體效益。該理論廣泛用于行政管理、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理等方面。從廣義角度看，突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的戰(zhàn)前準(zhǔn)備、戰(zhàn)時(shí)指揮、戰(zhàn)時(shí)運(yùn)行、戰(zhàn)時(shí)保障等四個(gè)環(huán)節(jié)是戰(zhàn)時(shí)管理的主鏈條。這四個(gè)環(huán)節(jié)在疫情防控中分別起到預(yù)防、主導(dǎo)、推進(jìn)、保障的作用，缺一不可。如果戰(zhàn)前準(zhǔn)備不足，就會(huì)使戰(zhàn)時(shí)指揮、戰(zhàn)時(shí)運(yùn)行、戰(zhàn)時(shí)保障都無(wú)的放矢。戰(zhàn)時(shí)指揮搞得不好，戰(zhàn)前準(zhǔn)備的資源就派不上用場(chǎng)；戰(zhàn)時(shí)運(yùn)行就失去方向，就會(huì)混亂無(wú)序；戰(zhàn)時(shí)保障就會(huì)盲目錯(cuò)亂，使戰(zhàn)斗缺槍支少?gòu)椝?。如果?zhàn)時(shí)運(yùn)行搞不好，戰(zhàn)時(shí)指揮的決策和命令就會(huì)落空，戰(zhàn)機(jī)就會(huì)被貽誤；戰(zhàn)時(shí)保障提供的資源就會(huì)被浪費(fèi)。如果戰(zhàn)時(shí)保障搞不好，戰(zhàn)時(shí)指揮的預(yù)期效果就可能會(huì)被大打折扣，戰(zhàn)時(shí)運(yùn)行就可能停擺或戰(zhàn)斗損失增加。因此，在進(jìn)行戰(zhàn)時(shí)管理時(shí)，戰(zhàn)前準(zhǔn)備、戰(zhàn)時(shí)指揮、戰(zhàn)時(shí)運(yùn)行、戰(zhàn)時(shí)保障都必須規(guī)范有序、優(yōu)質(zhì)高效。

筆者把以上兩個(gè)方面的理論原理結(jié)合起來(lái)，就構(gòu)成本文的理論框架，可以對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的戰(zhàn)時(shí)管理進(jìn)行全鏈?zhǔn)降姆ㄖ位ㄔO(shè)進(jìn)行深入研究（見(jiàn)圖1）。

二、我國(guó)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件戰(zhàn)時(shí)管理法治化建設(shè)的不足

圖1 研究的理論框架

我國(guó)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件戰(zhàn)時(shí)管理法治化建設(shè)，起步于2003年的“非典”疫情防治。通過(guò)總結(jié)吸取當(dāng)年疫情防控中戰(zhàn)時(shí)意識(shí)不強(qiáng)、戰(zhàn)前準(zhǔn)備不足、戰(zhàn)時(shí)指揮不當(dāng)、各地行動(dòng)不一致、防控措施走樣變形等經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，迅速在全國(guó)完善了應(yīng)急管理的“一案三制”。2019 新冠肺炎疫情防控進(jìn)一步對(duì)我國(guó)政府的戰(zhàn)時(shí)管理能力進(jìn)行了檢驗(yàn)。應(yīng)該說(shuō)，全國(guó)的戰(zhàn)時(shí)意識(shí)都明顯增強(qiáng)了，戰(zhàn)時(shí)管理的效果比過(guò)去好多了。如，湖北省委書(shū)記馬國(guó)強(qiáng)在2020年1月23日武漢市“封城”的當(dāng)天，就要求嚴(yán)格落實(shí)湖北省啟動(dòng)二級(jí)急響應(yīng)的各項(xiàng)要求，全面進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，實(shí)行戰(zhàn)時(shí)措施。2020年1月25日，習(xí)近平同志在中央政治局常委會(huì)上要求一定要打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)①習(xí)近平這樣動(dòng)員戰(zhàn)“疫”[EB/OL].騰訊網(wǎng)，2020-02-24.https://new.qq.com/omn/PEG20200/PEG2020022400425700.html。。此后，他根據(jù)疫情的發(fā)展形勢(shì)，先后要求打好疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，打好湖北保衛(wèi)戰(zhàn)、武漢保衛(wèi)戰(zhàn)。②武漢新型冠狀病毒肺炎大事記（2020年1月21日—今）[EB/OL].財(cái)新網(wǎng),2020-01-21.https://china.caixin.com/2020-01-21/101506973.html。其他一些地方的領(lǐng)導(dǎo)，也很重視疫情防控，宣布進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)。如，天津市1月28日宣布啟動(dòng)戰(zhàn)時(shí)機(jī)制,十堰市張灣區(qū)在2020年2月13日零時(shí)發(fā)布了全域?qū)嵤?zhàn)時(shí)管制的緊急通告，北京市疾控中心黨委在2月14日發(fā)布戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)令。③全國(guó)首個(gè)戰(zhàn)時(shí)管制令后，昨日北京市疾控中心黨委發(fā)布戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)令！疫情防控，刻不容緩！[EB/OL].華律網(wǎng)，2020-02-24.https://news.66law.cn/a/20200214/114421.html。進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)后，我國(guó)舉全國(guó)之力，進(jìn)行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一行動(dòng)，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控、群防群治、對(duì)口支援，歷經(jīng)一個(gè)月時(shí)間初步遏制了疫情蔓延勢(shì)頭，兩個(gè)月時(shí)間將本土每日新增病例控制在個(gè)位數(shù)以內(nèi)，三個(gè)月時(shí)間打贏了武漢保衛(wèi)戰(zhàn)、湖北保衛(wèi)戰(zhàn)，為全世界疫情防控贏得了時(shí)間、提供了經(jīng)驗(yàn)。

但是，這次疫情防控中，包括湖北、武漢在內(nèi)，在作戰(zhàn)時(shí)存在應(yīng)急式的、盲目性、人治化的行動(dòng)，疫情防控的一些戰(zhàn)時(shí)舉措顯得慌亂、無(wú)序、無(wú)力、低效。以至于中央指導(dǎo)組在2020年2月20日批評(píng)湖北前段時(shí)間的指揮系統(tǒng)不是戰(zhàn)時(shí)的④中央指導(dǎo)組批評(píng)：前段時(shí)間湖北指揮系統(tǒng)依然不是戰(zhàn)時(shí)[EB/OL].新浪網(wǎng)，2020-02-20.https://finance.sina.com.cn/china/gncj/2020-02-20/doc-iimxyqvz4501429.shtml。。這也表明我國(guó)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的戰(zhàn)時(shí)管理還需要加大法治化、規(guī)范化的力度。

那么，我國(guó)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件法治化建設(shè)存在哪些較為突出的問(wèn)題呢？

（一）戰(zhàn)前準(zhǔn)備的法治建設(shè)不夠

戰(zhàn)前準(zhǔn)備必須做到有備無(wú)患，才能使事件應(yīng)對(duì)能夠持續(xù)作戰(zhàn)、全力作戰(zhàn)。首先，突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的戰(zhàn)前偵察和戰(zhàn)前研判未常態(tài)化。例如，傳染病疫情防控戰(zhàn)與其他突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的最大不同是存在病毒傳染，且傳染性強(qiáng)、蔓延速度快且廣、人員病死率高等情況，而病毒卻是隱藏的敵人，疫情風(fēng)險(xiǎn)在戰(zhàn)前不易察覺(jué)。因此，突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的戰(zhàn)前準(zhǔn)備特別需要搞好“戰(zhàn)前偵查”—事件風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)識(shí)別和“戰(zhàn)前研判”—事件風(fēng)險(xiǎn)分析預(yù)判。但是，我國(guó)這方面的法治建設(shè)存在短板，使事件風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、事件信息直報(bào)、事件風(fēng)險(xiǎn)分析預(yù)判未常態(tài)化開(kāi)展，致使事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警不及時(shí)，等到風(fēng)險(xiǎn)事故被發(fā)現(xiàn)時(shí)，疫病可能已經(jīng)蔓延到了很多地方，導(dǎo)致事件風(fēng)險(xiǎn)難防難化。其次，突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的人財(cái)物儲(chǔ)備和預(yù)案設(shè)計(jì)存在不足。盡管我國(guó)經(jīng)過(guò)“非典”疫情防控戰(zhàn)役的洗禮，應(yīng)急管理的隊(duì)伍、應(yīng)急管理的“一案三制”、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、應(yīng)急演練和培訓(xùn)逐步建立起來(lái)了，為這次新冠肺炎疫情防控戰(zhàn)打下了較好的基礎(chǔ)。但是，面對(duì)類似于新冠肺炎這樣的重大甚至特大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，上述的儲(chǔ)備、預(yù)案、演練則無(wú)法滿足事件應(yīng)對(duì)的戰(zhàn)時(shí)需要。現(xiàn)有的有關(guān)法律對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的物資儲(chǔ)備、人才準(zhǔn)備沒(méi)有在總量、結(jié)構(gòu)、來(lái)源、分布等方面制定剛性規(guī)范，一到戰(zhàn)時(shí)，不僅出現(xiàn)物資的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于戰(zhàn)時(shí)需要的情況，而且出現(xiàn)戰(zhàn)場(chǎng)上需要的物資和人員儲(chǔ)備少，不太需要的物資和人員倒是提供很多等情況?，F(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)預(yù)案的設(shè)計(jì)和應(yīng)急演練的實(shí)施未提出具體的實(shí)戰(zhàn)化要求，使有關(guān)預(yù)案大多僅針對(duì)中小疫情設(shè)計(jì)，在小范圍內(nèi)走秀式地進(jìn)行一些演練，發(fā)現(xiàn)不了實(shí)戰(zhàn)時(shí)會(huì)遇到的指揮不力、運(yùn)行不暢、混亂無(wú)序、保障乏力等問(wèn)題。當(dāng)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，這些預(yù)案就會(huì)停擺。

（二）戰(zhàn)時(shí)指揮的法治建設(shè)不夠

戰(zhàn)時(shí)指揮必須快速、果斷、明晰地進(jìn)行決策和發(fā)出作戰(zhàn)指令，才能抓住戰(zhàn)機(jī)，快速制勝。我國(guó)是單一制國(guó)家，一旦明確了進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，就容易發(fā)揮舉全國(guó)之力迎擊敵人的優(yōu)勢(shì)，戰(zhàn)時(shí)指揮的難度大大小于多黨執(zhí)政的國(guó)家。但是，對(duì)于突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，病源地往往會(huì)成為重災(zāi)區(qū)。要控制住病源地的風(fēng)險(xiǎn)，不讓其蔓延到周邊地區(qū)或少蔓延到周邊地區(qū)，需要通過(guò)戰(zhàn)時(shí)指揮做到打早、打快、打小、打好。

我國(guó)在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件戰(zhàn)時(shí)指揮的法治建設(shè)方面存在三個(gè)不足：一是指揮權(quán)被爭(zhēng)奪的問(wèn)題?，F(xiàn)有法律法規(guī)明確了按屬地原則進(jìn)行統(tǒng)一指揮，指揮權(quán)本應(yīng)屬于地方領(lǐng)導(dǎo)。但在實(shí)踐中，常常有部分上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)搶抓指揮權(quán)卻不熟悉防控前線的實(shí)際情況，產(chǎn)生慢決策、瞎指揮、亂辦事等問(wèn)題，影響了快速?zèng)Q策、快速指揮、快速行動(dòng)。對(duì)這種違反法律規(guī)定進(jìn)行的不當(dāng)指揮，法律法規(guī)缺乏嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)機(jī)制。二是戰(zhàn)時(shí)指揮的指令不規(guī)范?，F(xiàn)有法律對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的戰(zhàn)時(shí)管理只提出“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療”等籠統(tǒng)性要求，不夠明晰，缺乏剛性，會(huì)使戰(zhàn)機(jī)被貽誤，戰(zhàn)期被拉長(zhǎng)。如，在這次新冠肺炎疫情防控中，湖北、武漢早在2020年1月24日就發(fā)出了全員排查、分類安排發(fā)熱病人的戰(zhàn)時(shí)指令，但因要求不具體、不明確，且執(zhí)行的剛性不夠，直到防控指揮部和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)先后六次發(fā)出越來(lái)越具體、越來(lái)越嚴(yán)格的指令后，武漢市在2月19日才完成了為期三天的拉網(wǎng)式逐人甄別篩查，四類人員“應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治、應(yīng)檢盡檢、應(yīng)隔盡隔”的“四應(yīng)”措施才全面落實(shí)。①武漢新型冠狀病毒肺炎大事記（2020年1月21日—今）[EB/OL].財(cái)新網(wǎng),2020-01-21.https://china.caixin.com/2020-01-21/101506973.html。指令的具體化和剛性化歷時(shí)26 天，使漏網(wǎng)的病毒繼續(xù)傳染，延長(zhǎng)了疫情防控時(shí)間，加重了防控吃勁的程度。三是部分地區(qū)的戰(zhàn)時(shí)指揮存在形式主義和官僚主義。如，在新冠肺炎疫情防控期間，有的地方政府各個(gè)部門為了表明自己對(duì)社區(qū)防控的重視，紛紛要求有關(guān)社區(qū)反反復(fù)復(fù)填寫(xiě)表格，占用了基層工作人員的許多時(shí)間，使他們反而沒(méi)空到現(xiàn)場(chǎng)去、到居民中間去落實(shí)防控舉措。

（三）戰(zhàn)時(shí)運(yùn)行的法治化建設(shè)不夠

戰(zhàn)時(shí)運(yùn)行必須順暢、快速、有序、不折不扣地執(zhí)行指令，才能每戰(zhàn)必勝。但法治建設(shè)存在的不足會(huì)影響戰(zhàn)時(shí)運(yùn)行的效率和質(zhì)量。如，對(duì)于戰(zhàn)時(shí)運(yùn)行中該動(dòng)員哪些主體參戰(zhàn)、各個(gè)主體的法定戰(zhàn)斗任務(wù)是什么、各主體戰(zhàn)時(shí)溝通聯(lián)系的平臺(tái)和方式如何設(shè)置，完成戰(zhàn)斗任務(wù)的時(shí)限、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、流程是什么，未按時(shí)保質(zhì)保量完成戰(zhàn)斗任務(wù)的法律責(zé)任和問(wèn)責(zé)機(jī)制是什么，等等具體問(wèn)題，有關(guān)法律法規(guī)未予以細(xì)化，靠各級(jí)干部群眾在每次戰(zhàn)斗中摸索，靠許多干部去口頭勸導(dǎo)群眾搞好自身防護(hù)，使疫情的防控戰(zhàn)斗難免出現(xiàn)排查、防護(hù)、隔離、診斷、治療等措施步調(diào)不一致、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、操作不規(guī)范、落實(shí)不到位等問(wèn)題，甚至還出現(xiàn)了各自為政、各行其是的混亂和無(wú)序的現(xiàn)象。如，在新冠肺炎疫情防控中，武漢市先期對(duì)輕癥病人、疑似病人、密切接觸者要求居家隔離，沒(méi)想到許多家庭的居家隔離不規(guī)范、不嚴(yán)格，造成更多感染，加重了疫情。又如，武漢嚴(yán)格執(zhí)行“封城”指令后，外地的武漢人不能回家過(guò)年了，當(dāng)?shù)卣坏唤o予關(guān)心和幫助，還要求他們限期離開(kāi)當(dāng)?shù)?，有關(guān)賓館飯店不得收留他們。更有一些鄉(xiāng)村過(guò)度防控，違法封村封路，既影響了疫情防控的開(kāi)展，又影響了群眾的生產(chǎn)生活。

（四）戰(zhàn)時(shí)保障的法治建設(shè)不夠

戰(zhàn)時(shí)保障必須做到及時(shí)、充分、有力，才能使疫情防控戰(zhàn)打得快、打得好。對(duì)于突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)僅籠統(tǒng)地要求作好人財(cái)物準(zhǔn)備，對(duì)于進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)后的人財(cái)物由誰(shuí)統(tǒng)籌和調(diào)配，如何制定國(guó)內(nèi)和國(guó)外市場(chǎng)化購(gòu)置方案，重點(diǎn)物資由誰(shuí)進(jìn)行戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)和供應(yīng)，戰(zhàn)時(shí)物資如何進(jìn)行快速有序的運(yùn)輸和分配，如何規(guī)范地進(jìn)行戰(zhàn)時(shí)醫(yī)護(hù)人員和一線防控人員的調(diào)配、輪換和安全保障，戰(zhàn)區(qū)和非戰(zhàn)區(qū)的醫(yī)用物資和生活物資如何進(jìn)行平衡和協(xié)調(diào)，前線和后方的水、電、氣、交通、食宿、安全如何給予規(guī)范有序的保障，如何規(guī)范地進(jìn)行戰(zhàn)時(shí)物價(jià)管控、社會(huì)資源征用，如何對(duì)影響戰(zhàn)時(shí)管理的各種行為“軍法論處”，等等問(wèn)題，有關(guān)法律法規(guī)未制定具體化、剛性化的條文，實(shí)際操作中靠各級(jí)政府馬不停蹄地協(xié)調(diào)、管控和不厭其煩地勸說(shuō)和安撫，這使突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的戰(zhàn)時(shí)保障容易出現(xiàn)不及時(shí)、不充分、不穩(wěn)定、不嚴(yán)格等問(wèn)題，會(huì)造成戰(zhàn)斗不能一鼓作氣地取勝。如，這次新冠肺炎疫情防控中，由于提前購(gòu)置、調(diào)配國(guó)內(nèi)外重點(diǎn)物資不夠，戰(zhàn)時(shí)組織的生產(chǎn)和供應(yīng)不及時(shí)，提前征用有關(guān)場(chǎng)所、設(shè)施較少，快速有序的戰(zhàn)時(shí)調(diào)配機(jī)制不健全，不僅造成口罩、防護(hù)服、消毒液、護(hù)目鏡、檢測(cè)劑連續(xù)多天告急，而且造成呼吸機(jī)、隔離病房、ICU、定點(diǎn)醫(yī)院乃至醫(yī)生也連續(xù)多天告急，迫使疫情防控戰(zhàn)連續(xù)多天處于吃勁狀態(tài)。又如，一些地方把所有醫(yī)療資源都用于新冠肺炎的防控，造成其他病種的病人不能及時(shí)就診和治療。再如，湖北紅十字會(huì)對(duì)于收到的捐贈(zèng)物資，優(yōu)先分給了部分不是進(jìn)行新冠肺炎診治的醫(yī)院，而急需醫(yī)院物資的新冠肺炎定點(diǎn)醫(yī)院卻遲遲得不到這些物資，引起了社會(huì)的批評(píng)。

三、全鏈?zhǔn)教岣邞?zhàn)時(shí)管理法治化水平

我們要解決上述問(wèn)題，僅僅依靠干部的自覺(jué)、勤奮和奉獻(xiàn)，難以對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件進(jìn)行“依法科學(xué)有序”防控，還需以法治為保障，才能確保戰(zhàn)時(shí)管理規(guī)范有序、快速有力。2020年2月5日，習(xí)近平同志在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上，要求“從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障”①習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議強(qiáng)調(diào) 全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障[EB/OL].人民網(wǎng)，2020-02-06.http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0206/c64094-31573224.html。。2020年6月2日，他主持召開(kāi)專家學(xué)者座談會(huì)時(shí)，要求“要有針對(duì)性地推進(jìn)傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法等法律修改和制定工作，健全權(quán)責(zé)明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的疫情防控執(zhí)法機(jī)制，進(jìn)一步從法律上完善重大新發(fā)突發(fā)傳染病防控措施，明確中央和地方、政府和部門、行政機(jī)關(guān)和專業(yè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)?！雹诹?xí)近平主持召開(kāi)專家學(xué)者座談會(huì)并發(fā)表重要講話[EB/OL].中國(guó)政府網(wǎng)，2020-06-02.http://www.gov.cn/xinwen/2020-06/02/content_5516848.htm。

我們要落實(shí)好這些要求，就必須以制訂《中華人民共和國(guó)緊急狀態(tài)法》及配套法律法規(guī)為依托，促進(jìn)戰(zhàn)時(shí)管理中的戰(zhàn)前準(zhǔn)備、戰(zhàn)時(shí)指揮、戰(zhàn)時(shí)運(yùn)行、戰(zhàn)時(shí)保障全鏈?zhǔn)椒ㄖ位?，使?zhàn)時(shí)管理規(guī)范有序、快速有力。

（一）抓緊制訂《緊急狀態(tài)法》和配套法律法規(guī)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)境內(nèi)沒(méi)有發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，因此軍事化的戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)、戰(zhàn)時(shí)管理很少涉及，這方面的法律、法規(guī)和研究文獻(xiàn)也很少。許多專家不主張軍事領(lǐng)域的戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)、戰(zhàn)時(shí)管理等術(shù)語(yǔ)隨便用于緊急狀態(tài)、應(yīng)急狀態(tài)，以免與國(guó)家的憲法和法律相悖；也有一些專家不主張重大緊急事件發(fā)生后按一般應(yīng)急管理來(lái)處理，以免遲遲進(jìn)入不了戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，貽誤戰(zhàn)機(jī)。

如何解決這個(gè)問(wèn)題呢？突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件等重大的緊急事件，既不同于軍事和戰(zhàn)爭(zhēng)事件，也不同于一般性的應(yīng)急事件，我國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)一些國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)制訂《中華人民共和國(guó)緊急狀態(tài)法》和配套法律法規(guī)，對(duì)其予以規(guī)范管理。

事實(shí)上，在“非典”防治剛剛結(jié)束時(shí)，全國(guó)人大就在2003年12月出臺(tái)了要制訂《緊急狀態(tài)法》的規(guī)劃③從《緊急狀態(tài)法》到《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》[EB/OL].中國(guó)網(wǎng)，2007-08-27.http://www.china.com.cn/news/txt/2007-08/27/content_8752908.htm。。今年5月，全國(guó)人大代表劉守民針對(duì)新冠肺炎疫情防控存在的問(wèn)題和短板，提出了制訂《緊急狀態(tài)法》的建議。④全國(guó)人大代表劉守民：制定《緊急狀態(tài)法》[EB/OL].四川長(zhǎng)安網(wǎng)，2020-05-26.http://www.sichuanpeace.gov.cn/cayw/20200526/2240596.html。

通過(guò)《緊急狀態(tài)法》和配套法律法規(guī)的制訂，明確把非軍事、非戰(zhàn)爭(zhēng)的重大突發(fā)公共事件的發(fā)生視為全國(guó)或部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，并同步修改《憲法》和其他法律，使其內(nèi)涵、條件、范圍、措施保持一致性。這些法律法規(guī)應(yīng)明確緊急狀態(tài)的宣布權(quán)限、起止時(shí)間；應(yīng)參照《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》等法律法規(guī)，明確如何確定緊急狀態(tài)的戰(zhàn)時(shí)管理范圍—?jiǎng)澏☉?zhàn)區(qū)，如何確定緊急的程度—宣布緊急狀態(tài)等級(jí)，明確戰(zhàn)時(shí)管理措施—宣布戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員令，建立戰(zhàn)時(shí)指揮體系、戰(zhàn)時(shí)運(yùn)行機(jī)制、戰(zhàn)時(shí)保障機(jī)制，制定戰(zhàn)時(shí)紀(jì)律。

（二）依法規(guī)范戰(zhàn)前準(zhǔn)備

我國(guó)應(yīng)制訂和完善突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件緊急狀態(tài)戰(zhàn)前準(zhǔn)備的規(guī)范性制度，確保每次突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件都能做到有備無(wú)患。我國(guó)有關(guān)法律除了應(yīng)制定減少指揮體系層次、簡(jiǎn)化指揮流程、提高指令落地速度的法律規(guī)范外，還要著力解決三個(gè)問(wèn)題：一是制訂和完善突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判分析制度。通過(guò)這些制度，使疫情的發(fā)現(xiàn)和報(bào)告常態(tài)化、長(zhǎng)效化，真正做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告，切實(shí)避免疫情已經(jīng)兵臨城下了所有人還處于毫無(wú)察覺(jué)的情況發(fā)生；二是制定和完善突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件緊急狀態(tài)戰(zhàn)前準(zhǔn)備的規(guī)劃制度。通過(guò)這一制度，確保戰(zhàn)前準(zhǔn)備的人財(cái)物的數(shù)量、結(jié)構(gòu)與疫情監(jiān)測(cè)、疫情預(yù)判的最大規(guī)模和結(jié)構(gòu)相匹配，并對(duì)疫情防控所需的人財(cái)物作好面向全國(guó)、全球籌集的規(guī)劃，實(shí)時(shí)跟蹤這些人財(cái)物的變動(dòng)情況，動(dòng)態(tài)補(bǔ)充疫情戰(zhàn)時(shí)需求的缺口。三是不斷完善突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件緊急狀態(tài)的工作預(yù)案和定期演練制度。通過(guò)這些制度，確保工作預(yù)案在打早、打快、打小、打好等方面進(jìn)一步增強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)性、可行性，確保應(yīng)急演練能夠真實(shí)呈現(xiàn)疫情的實(shí)際場(chǎng)景和問(wèn)題，能夠全面檢驗(yàn)戰(zhàn)時(shí)管理各項(xiàng)舉措的可行性和協(xié)同性，能夠?qū)?zhàn)人員進(jìn)行全面的實(shí)戰(zhàn)性訓(xùn)練。

（三）依法規(guī)范戰(zhàn)時(shí)指揮

我國(guó)應(yīng)制訂和完善突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件戰(zhàn)時(shí)指揮的規(guī)范性制度，確保每次突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的戰(zhàn)時(shí)指揮都能快速、果斷、明晰地進(jìn)行決策和發(fā)出作戰(zhàn)指令。一是應(yīng)依法明確指揮權(quán)。有關(guān)法律應(yīng)明確突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件緊急狀態(tài)的戰(zhàn)時(shí)指揮權(quán)由誰(shuí)賦予、由誰(shuí)承擔(dān)。避免一些上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為了突出個(gè)人政績(jī)而違法搶抓指揮權(quán)，影響戰(zhàn)時(shí)指揮的速度、力度和精準(zhǔn)度。二是應(yīng)依法規(guī)范戰(zhàn)時(shí)指揮的指令。有關(guān)法律應(yīng)要求戰(zhàn)時(shí)指揮的每條指令在承辦主體、工作職責(zé)、實(shí)施對(duì)象、實(shí)施范圍、操作標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)則、操作程序、完成時(shí)限等方面都明確清晰、沒(méi)有歧義和彈性。三是應(yīng)依法制止戰(zhàn)時(shí)指揮中的形式主義和官僚主義。依法建立執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門、新聞媒體、社會(huì)公眾參與的突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件緊急狀態(tài)戰(zhàn)時(shí)決策和指揮的跟蹤監(jiān)督制度，使戰(zhàn)時(shí)指揮能真正把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位，使每個(gè)戰(zhàn)時(shí)舉措都是立足于打早、打小、打快、打好的實(shí)招、高招、硬招。

（四）依法規(guī)范戰(zhàn)時(shí)運(yùn)行

我國(guó)應(yīng)制訂和完善突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件戰(zhàn)時(shí)運(yùn)行的規(guī)范性制度，使戰(zhàn)時(shí)指令能夠順暢、快速、有序、不折不扣地執(zhí)行。一是應(yīng)依法明確戰(zhàn)時(shí)各個(gè)主體的權(quán)利和義務(wù)、職責(zé)和任務(wù)，確保每個(gè)公民在進(jìn)行疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)中都是一個(gè)兵，都應(yīng)既加強(qiáng)自身的防護(hù)，又在防疫戰(zhàn)中履行一定的職責(zé)。二是依法組織動(dòng)員全社會(huì)有序參與疫情防控。人民群眾是疫情防控的磅礴力量，通過(guò)分區(qū)分級(jí)分類組織動(dòng)員人民群眾參與，建立智能化通訊和信息平臺(tái)，運(yùn)用健康碼等智能化工具，大力提高戰(zhàn)時(shí)運(yùn)行的效率和水平。三是依法規(guī)范戰(zhàn)時(shí)運(yùn)行各環(huán)節(jié)的操作。有關(guān)法律法規(guī)對(duì)疫情防控中的排查、防控、隔離、診斷、治療等業(yè)務(wù)操作，應(yīng)明確其標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、流程、時(shí)限、范圍等，并在上戰(zhàn)場(chǎng)之前進(jìn)行緊急培訓(xùn)和演練，確保操作規(guī)范、質(zhì)量統(tǒng)一、步調(diào)一致、落實(shí)到位，避免頻繁調(diào)整作戰(zhàn)方案或自作主張、各行其是。

（五）依法規(guī)范戰(zhàn)時(shí)保障

我國(guó)應(yīng)制訂和完善突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件戰(zhàn)時(shí)保障的法律制度，確保戰(zhàn)時(shí)保障及時(shí)、充分、有力。一是應(yīng)建立和完善戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)人財(cái)物供需動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度。依托疫情風(fēng)險(xiǎn)研判系統(tǒng)，運(yùn)用信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析，分析疫情防控過(guò)程中前線和后方的疫情防控資源、生產(chǎn)生活資源供需狀況，及時(shí)、動(dòng)態(tài)地提出防疫資源、生產(chǎn)生活資源的戰(zhàn)時(shí)保障方案，盡力盡快備足前線和后方戰(zhàn)時(shí)所需的人財(cái)物。二是制定優(yōu)先保障疫情防控戰(zhàn)時(shí)需要的制度。通過(guò)建立面向全球的采購(gòu)、籌集和面向全國(guó)的調(diào)配、征用等制度，出臺(tái)戰(zhàn)時(shí)物價(jià)管控制度、維護(hù)市場(chǎng)秩序制度，優(yōu)先保證主戰(zhàn)場(chǎng)、第一線的重點(diǎn)醫(yī)療物資需要；通過(guò)授權(quán)有關(guān)部門，鼓勵(lì)有關(guān)企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)、增加供給，支持和鼓勵(lì)社會(huì)各界出錢出力捐物。三是制定和完善戰(zhàn)時(shí)資源流通和分配制度。戰(zhàn)時(shí)所需的防疫物資和生產(chǎn)生活物資的運(yùn)輸，應(yīng)一律開(kāi)通綠色通道，且應(yīng)減免物流企業(yè)的規(guī)費(fèi)；戰(zhàn)時(shí)重點(diǎn)物資的分配應(yīng)授權(quán)給疫情防控指揮部，尤其應(yīng)根據(jù)戰(zhàn)況變化進(jìn)行分配，必要時(shí)在一定區(qū)域?qū)嵭信浣o制；應(yīng)允許各地留出必要的醫(yī)療資源、生活資源，以滿足人民群眾診治其他病、日常起居出行等基本需要，維護(hù)好社會(huì)穩(wěn)定。四是建立和完善醫(yī)護(hù)人員、一線防控人員關(guān)愛(ài)制度。授權(quán)疫情防控指揮部或有關(guān)部門，制定醫(yī)護(hù)人員、一線防控人員限期上崗、定時(shí)休息、定期輪換、優(yōu)先和嚴(yán)格防護(hù)等制度，實(shí)行戰(zhàn)時(shí)津補(bǔ)貼、工傷、保險(xiǎn)等制度，建立醫(yī)護(hù)人員、一線防控人員家庭、子女戰(zhàn)時(shí)關(guān)愛(ài)和扶助制度，確保他們?cè)谇熬€作戰(zhàn)無(wú)后顧之憂。五是對(duì)影響戰(zhàn)時(shí)管理、破壞戰(zhàn)時(shí)紀(jì)律的行為，應(yīng)建立健全“軍法論處”的法律制度。突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)，一旦進(jìn)入緊急狀態(tài)，就屬于特殊時(shí)期，就應(yīng)該使用特別紀(jì)律，就應(yīng)對(duì)決策失誤、指揮不當(dāng)、運(yùn)行混亂、保障不力、逃避戰(zhàn)斗、擾亂軍心等行為，予以“軍法論處”，從而使疫情防控不僅有充足的人財(cái)物的戰(zhàn)時(shí)保障，也有嚴(yán)格的戰(zhàn)時(shí)紀(jì)律保障，確保戰(zhàn)時(shí)管理規(guī)范、有序、嚴(yán)厲。