張軍濤，張世政

（1 東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連，116025）

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

宅基地管理是我國(guó)農(nóng)村土地資源管理的重要組成部分，其管理制度和政策創(chuàng)新、演進(jìn)特征遵循著我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的基本脈絡(luò)，與城鄉(xiāng)間關(guān)系的變化緊密相關(guān)。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略決策實(shí)現(xiàn)了一系列新突破。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村發(fā)展到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，再到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的逐步實(shí)施，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐深刻影響著農(nóng)村土地資源管理政策尤其是宅基地管理政策的創(chuàng)新進(jìn)程，在不同歷史時(shí)期中央政府對(duì)農(nóng)村宅基地的認(rèn)知以及宅基地管理的決策和施策，必然將農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展情況作為重要因素加以考量。從農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)、農(nóng)村支持城市，到以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，再到工農(nóng)相促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系重構(gòu)對(duì)打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及城鄉(xiāng)要素間充分流動(dòng)壁壘具有關(guān)鍵作用，為農(nóng)村宅基地管理改革與創(chuàng)新提供了新的發(fā)展機(jī)遇和創(chuàng)新空間。農(nóng)村宅基地管理改革與創(chuàng)新的有效推進(jìn)和管理政策優(yōu)化設(shè)計(jì)，將進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)體系和城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系的完善。新時(shí)期農(nóng)村宅基地管理政策的組合創(chuàng)新也應(yīng)符合新型城鄉(xiāng)關(guān)系的具體要求，有效解決城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分問(wèn)題。

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)村宅基地管理制度改革與政策創(chuàng)新問(wèn)題，在內(nèi)容和實(shí)施路徑上做出了謀劃和布局。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地管理制度，探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道。2015年農(nóng)村宅基地管理改革開(kāi)始進(jìn)入試點(diǎn)階段，實(shí)踐探索逐步深入，在農(nóng)村宅基地申請(qǐng)取得、有償使用、自愿有償退出等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，取得了具有全局意義的成效。然而，由于試點(diǎn)項(xiàng)目不多，確權(quán)登記頒證工作較為薄弱，宅基地“三權(quán)分置”仍待進(jìn)一步探索①全國(guó)人大網(wǎng).國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告[EB/OL].2018-12-23.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/23/content_2067609.htm?from=singlemessage。。為此，2019年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)完善宅基地管理制度設(shè)計(jì)，抓緊制定加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的指導(dǎo)意見(jiàn)。這成為推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理制度改革與政策創(chuàng)新的首要任務(wù)。2020年中央政府進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村宅基地的管理，其中一個(gè)關(guān)鍵語(yǔ)境就是對(duì)宅基地利用進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，防止侵占耕地、大拆大建、違規(guī)開(kāi)發(fā)。

通過(guò)文獻(xiàn)梳理可以看到，我國(guó)學(xué)者從不同視角論述了農(nóng)村宅基地管理制度改革與政策創(chuàng)新問(wèn)題，對(duì)后續(xù)的改革思路給予了積極探討。例如，周小平、高遠(yuǎn)矚通過(guò)對(duì)改革開(kāi)放四十年來(lái)農(nóng)村宅基地管理政策中高頻關(guān)鍵詞的表述，闡述了農(nóng)村宅基地管理政策的創(chuàng)新與變革過(guò)程②周小平,高遠(yuǎn)矚.改革開(kāi)放40年中國(guó)農(nóng)村宅基地管理政策演進(jìn)與前瞻—基于宅基地相關(guān)政策的文本分析[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2018（05）:1-7+90。。周江梅、黃啟才依據(jù)產(chǎn)權(quán)權(quán)能、宅基地功能的變化劃分了農(nóng)村宅基地管理制度的主要階段，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從利用效率、功能拓展、管理規(guī)范化等方面創(chuàng)新農(nóng)村宅基地管理政策③周江梅,黃啟才.改革開(kāi)放40年農(nóng)戶宅基地管理制度變遷及思考[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2019（02）:69-75。。李泉根據(jù)農(nóng)村宅基地管理政策的內(nèi)容及其特征，論述了農(nóng)村宅基地管理制度的形成過(guò)程和變遷特點(diǎn)④李泉.農(nóng)村宅基地制度變遷70年歷史回顧與前景展望[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào),2018（02）:114-125+128。。胡新艷、羅明忠、張彤基于農(nóng)村宅基地管理政策在不同階段所發(fā)揮的作用，提出了權(quán)能拓展、適度管制、激活財(cái)產(chǎn)功能的政策改革與創(chuàng)新思路⑤胡新艷,羅明忠,張彤.權(quán)能拓展、交易賦權(quán)與適度管制—中國(guó)農(nóng)村宅基地制度的回顧與展望.[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2019（02）:73-81。。劉銳、賀雪峰從資源屬性和基層治理的視角對(duì)相關(guān)案例進(jìn)行研究，提出宅基地管理政策創(chuàng)新應(yīng)以提高農(nóng)村宅基地利用效率為主線⑥劉銳,賀雪峰.從嵌入式治理到分類管理:宅基地制度變遷回顧與展望[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2018（03）:47-56。。劉守英從完善農(nóng)村宅基地的權(quán)利體系、申請(qǐng)和分配制度、加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理等方面提出了宅基地管理政策創(chuàng)新的思路⑦劉守英.農(nóng)村宅基地制度的特殊性與出路[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2015（03）:18-24+4。。

已有相關(guān)文獻(xiàn)在一定程度上豐富了宅基地管理政策研究的理論基礎(chǔ)。但是，農(nóng)村宅基地管理政策的改革與創(chuàng)新過(guò)程也是其政策制定和執(zhí)行過(guò)程，如果缺乏政策科學(xué)視角的分析，將難以全面準(zhǔn)確詮釋中央政府對(duì)農(nóng)村宅基地管理政策目標(biāo)和頂層設(shè)計(jì)的構(gòu)想。此外，政策工具作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段，能夠體現(xiàn)政府的行為偏好和價(jià)值取向，如果公共政策不能夠通過(guò)政策工具轉(zhuǎn)化為實(shí)際效用，那么政策方案中所蘊(yùn)含的觀點(diǎn)將毫無(wú)意義。相應(yīng)的，如果缺乏對(duì)政策工具的探討，那么將無(wú)法對(duì)公共政策運(yùn)行過(guò)程中政府的意圖和政策工具選擇給予合理闡釋。而且政策工具與政策創(chuàng)新有著微妙的聯(lián)系，根據(jù)霍爾（Hall）的政策范式理論，政策最終是否發(fā)生范式變化取決于政策目標(biāo)是否發(fā)生改變，政策工具與政策目標(biāo)密不可分，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于政策工具，政策工具的選擇和使用影響著政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最終效果。因此，政策工具是反映和揭示政策發(fā)生范式轉(zhuǎn)化的重要因素之一。從這個(gè)意義上說(shuō)，研究我國(guó)農(nóng)村宅基地管理政策的創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程和特征不應(yīng)脫離政策科學(xué)這一重要的學(xué)科視角，更不能忽略政策工具作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理政策目標(biāo)、反映宅基地管理政策組合與創(chuàng)新基本特征的重要作用。

政策工具作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域始于西方國(guó)家，政策工具理論在被我國(guó)引入的二十多年里已儼然成為政策科學(xué)一個(gè)具有前景的研究領(lǐng)域。已有文獻(xiàn)中學(xué)者們傾向于分析某一類政策工具在解決土地資源管理問(wèn)題中的作用和效率，或者采用特定方法研究土地資源管理政策的改革與創(chuàng)新問(wèn)題。例如，張紅霞、譚術(shù)魁基于實(shí)證分析方法，闡釋了土地供給政策工具的時(shí)滯效應(yīng)及其影響因素①?gòu)埣t霞,譚術(shù)魁.城市土地市場(chǎng)調(diào)控政策工具的時(shí)滯研究—以武漢市為例[J].中國(guó)土地科學(xué),2010（01）:50-55。。宋敏對(duì)政策工具在農(nóng)地流轉(zhuǎn)調(diào)控中的作用進(jìn)行了研究②宋敏.基于外部性內(nèi)化的農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)調(diào)控政策工具研究進(jìn)展評(píng)述[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境,2012（01）:123-129。。閆昊生、孫久文將土地要素作為一種政策工具，分析了其在土地制度改革與創(chuàng)新實(shí)踐中的作用③閆昊生,孫久文,蘇璽鑒.土地要素:一個(gè)中國(guó)特色的政策工具[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2019（05）:104-112。。王宏新、邵俊霖、張文杰基于對(duì)1992—2015年閑置土地治理政策文本的量化處理，從政策工具視角闡述了閑置土地治理政策的發(fā)展階段和發(fā)展方向④王宏新,邵俊霖,張文杰.政策工具視角下的中國(guó)閑置土地治理—192 篇政策文本（1992～2015）分析[J].中國(guó)行政管理,2017（03）:108-112。。

本文以1981～2020年國(guó)家發(fā)布的農(nóng)村宅基地管理政策文本為研究對(duì)象，結(jié)合國(guó)家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)關(guān)系背景，闡釋農(nóng)村宅基地管理政策創(chuàng)新的基本邏輯。基于構(gòu)建的三維分析框架，運(yùn)用政策文本量化分析方法，揭示每一階段政策目標(biāo)變化和政策工具選擇和使用的特征，深入剖析農(nóng)村宅基地管理政策調(diào)整和政策工具組合創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯。

二、農(nóng)村宅基地管理政策工具、政策類型和政策演化階段

研究農(nóng)村宅基地管理政策創(chuàng)新的基本邏輯必然要涉及政策工具、政策類型和政策演化階段，而由“政策工具-政策類型-政策演化階段”之間的關(guān)系所呈現(xiàn)的是不同政策演化階段政策工具選擇和應(yīng)用的差異性。這種差異性反映的是政策目標(biāo)的變化，如果政策目標(biāo)發(fā)生改變，則政策本身也隨之發(fā)生變遷。因此，在政策演化不同階段政策工具使用的數(shù)量也就有所不同。

（一）政策工具

農(nóng)村宅基地屬于稀缺性較高卻仍然享受福利分配的集體建設(shè)用地，因而在一定程度上農(nóng)村宅基地管理政策取決于政府權(quán)威以及對(duì)土地資源掌握的程度。根據(jù)瓦當(dāng)（Evert Vedung）基于政府權(quán)力資源強(qiáng)弱對(duì)受眾產(chǎn)生影響的政策工具分類方法，結(jié)合宅基地的具體特征和宅基地管理政策的演進(jìn)歷程，將宅基地管理政策工具劃分為三大類、十六項(xiàng)（如表1所示）。

表1 農(nóng)村宅基地管理政策工具分類

（二）政策類型

根據(jù)宅基地的雙重屬性和宅基地管理政策目標(biāo)，將宅基地管理政策劃分為三種類型：提高宅基地利用效率類、保障權(quán)益完善權(quán)能類、二者兼具類。提高宅基地利用效率類的政策目標(biāo)是提高宅基地節(jié)約集約利用水平；保障權(quán)益完善權(quán)能類的政策目標(biāo)是保障農(nóng)民基本權(quán)益，拓展和完善宅基地使用權(quán)權(quán)能；二者兼具類的政策同時(shí)包含以上兩種目的。政策類型與具體內(nèi)容如表2所示。

（三）政策演化階段

依據(jù)我國(guó)制定農(nóng)村宅基地管理政策的背景和政策工具使用的特點(diǎn)，將農(nóng)村宅基地管理政策變革與創(chuàng)新發(fā)展歷程劃分為三個(gè)階段，即強(qiáng)化管理階段、規(guī)范管理階段和綜合管理階段。

強(qiáng)化管理階段（1981～1999年）。改革開(kāi)放初期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民興起建房熱，農(nóng)村建房用地不斷擴(kuò)大。由于缺乏嚴(yán)格規(guī)劃和合理布局，導(dǎo)致盲目違法建造和超占多占宅基地現(xiàn)象增多，造成農(nóng)村土地資源供需矛盾突出。為此，中央政府提出加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理和規(guī)劃設(shè)計(jì)，完善法制建設(shè)，強(qiáng)化政府的宅基地管理職能。這一階段的標(biāo)志性政策是《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請(qǐng)示的通知》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要的通知》，首次推動(dòng)開(kāi)展農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)，實(shí)行差異化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，宅基地使用費(fèi)的使用主體為村集體經(jīng)濟(jì)組織，主要用于村內(nèi)公共設(shè)施建設(shè)。強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村宅基地集中統(tǒng)一管理職能表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)村住房和建房的規(guī)劃設(shè)計(jì)，規(guī)定農(nóng)民住宅面積標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)違規(guī)建房占地的處罰，借助土地利用規(guī)劃實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村宅基地的整體控制。村集體對(duì)宅基地的規(guī)劃具有主導(dǎo)作用，在制定出建設(shè)規(guī)劃圖樣后報(bào)政府部門核實(shí)。此外，中央政府嚴(yán)格農(nóng)村宅基地申請(qǐng)審批制度，明確審批的基本依據(jù)是“村鎮(zhèn)規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)”。禁止農(nóng)村宅基地交易，農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，城市居民也不得在農(nóng)村集體用地上建造住宅。

表2 農(nóng)村宅基地管理政策類型及內(nèi)容

規(guī)范管理階段（2000～2012年）。21世紀(jì)初期，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，閑置宅基地和空心村現(xiàn)象增多，城鄉(xiāng)發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大，解決好“三農(nóng)”問(wèn)題成為了政府工作的重中之重①趙之楓.城市化背景下農(nóng)村宅基地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度初探[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2001（01）:42-45。。為此，黨中央提出進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，此時(shí)農(nóng)村宅基地管理政策的主要目標(biāo)是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建立，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地騰退與城市用地增減平衡。這一階段的標(biāo)志性政策是《國(guó)土資源部印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)的通知》和《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》，加大了對(duì)閑置宅基地和空心村的整治力度，實(shí)行城鄉(xiāng)增減掛鉤，保障建設(shè)用地需求，依法規(guī)范宅基地整理工作。賦予了村集體經(jīng)濟(jì)組織依法管理宅基地的職能，強(qiáng)調(diào)村集體經(jīng)濟(jì)組織要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地申請(qǐng)利用的監(jiān)管，允許對(duì)新申請(qǐng)宅基地的住戶開(kāi)展宅基地有償使用試點(diǎn)。村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有對(duì)農(nóng)村宅基地整理、節(jié)約、騰退后的土地控制權(quán)和使用權(quán)。建設(shè)全國(guó)土地登記信息動(dòng)態(tài)監(jiān)管查詢系統(tǒng)，發(fā)揮土地登記資料服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用。借助宅基地檔案管理、確權(quán)登記和發(fā)證等多種方式維護(hù)農(nóng)民的宅基地權(quán)益。

綜合管理階段（2013年～至今）。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然明顯，城鄉(xiāng)要素之間自由雙向流動(dòng)機(jī)制受阻，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展缺乏內(nèi)在動(dòng)力，并且嚴(yán)重滯后于國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展。而且，隨著農(nóng)村宅基地在正式規(guī)則上的嚴(yán)格管制被大量隱性“創(chuàng)新”所突破，法律規(guī)則與現(xiàn)實(shí)之間的緊張關(guān)系躍然紙上，宅基地管理制度改革與政策創(chuàng)新勢(shì)在必行②高圣平.農(nóng)村宅基地制度:從管制、賦權(quán)到盤活[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2019（01）:60-72。。因此，2013年中央一號(hào)文件特別提出改革和完善農(nóng)村宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。這一階段的標(biāo)志性政策是《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，將農(nóng)村宅基地有償使用管理權(quán)限下放至村集體經(jīng)濟(jì)組織。加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證工作，繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理和整治工作，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。為拓展農(nóng)村宅基地權(quán)能，適度放活宅基地使用權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，盤活農(nóng)村宅基地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。及時(shí)總結(jié)農(nóng)村宅基地管理改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，深入探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。當(dāng)前的宅基地管理政策緊緊依托全面深化改革開(kāi)放和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景，以全面有效解決農(nóng)村宅基地功能之間以及現(xiàn)行宅基地管理制度與歷史遺留問(wèn)題之間的沖突。

三、農(nóng)村宅基地管理政策文本分析

采用政策文本量化分析方法探討我國(guó)農(nóng)村宅基地管理政策創(chuàng)新發(fā)展的基本邏輯，既可以從微觀層面明晰政策意圖、觀測(cè)政策工具的組合創(chuàng)新，又可以從宏觀層面了解政策創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律、預(yù)判政策的發(fā)展趨勢(shì)①黃萃,任弢,張劍.政策文獻(xiàn)量化研究:公共政策研究的新方向[J].公共管理學(xué)報(bào),2015（2）:129-137+158-159。。

（一）樣本選擇

通過(guò)對(duì)遼寧省和江西省部分地區(qū)從事農(nóng)村土地管理工作人員的訪談，以及在北大法寶網(wǎng)、中共中央和中國(guó)政府網(wǎng)、自然資源部官方網(wǎng)站、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官方網(wǎng)站搜索“農(nóng)村”“土地管理”“宅基地”“農(nóng)宅”“農(nóng)村居住點(diǎn)”“農(nóng)村建房”等關(guān)鍵詞，獲得政策文本95 份，通過(guò)對(duì)文本內(nèi)容詳細(xì)查閱和篩選，剔除無(wú)關(guān)的政策文本，最終獲得1981～2020年宅基地管理政策文本81 份作為研究樣本（如表3所示）。

表3 我國(guó)農(nóng)村宅基地管理政策相關(guān)文本（節(jié)選）

（二）政策文本分析單元編碼

將81 份政策文本導(dǎo)入NVivo 軟件，對(duì)涉及到關(guān)鍵詞的條目進(jìn)行搜索和初步編碼，得到編碼點(diǎn)層次結(jié)構(gòu)圖。從涉及到編碼點(diǎn)的段落中提取相應(yīng)的政策文本內(nèi)容分析單元，按照“政策文本序號(hào)—標(biāo)題—具體條目”的編碼規(guī)則規(guī)定相應(yīng)的編碼號(hào)。根據(jù)政策文本分類加注對(duì)應(yīng)的政策類型，完成政策文本內(nèi)容分析單元編碼表（編碼示例如表4所示）。

表4 農(nóng)村宅基地管理相關(guān)政策文本的內(nèi)容分析單元編碼示例

（三）信度檢驗(yàn)

在選取農(nóng)村宅基地管理政策文本過(guò)程中注重對(duì)與主題詞相似程度較高的標(biāo)題進(jìn)行搜集，首先將1981年以來(lái)的“中央一號(hào)”文件以及政策標(biāo)題和內(nèi)容中均包含有關(guān)鍵詞的政策文本逐一列入研究樣本，以保證樣本選擇高度一致，提高樣本的內(nèi)部信度。其次，對(duì)每一份政策文本中包含的主題詞或與主題詞含義相同的完整段落進(jìn)行抽樣，從樣本中提取與研究?jī)?nèi)容相關(guān)的句子作為政策文本內(nèi)容分析單元，以此來(lái)提高文本分析的準(zhǔn)確性。

文本編碼期間共進(jìn)行了三次編碼。為保證研究的有效性，根據(jù)霍斯迪（Holsti）提出的一致性百分比檢驗(yàn)方法，對(duì)后兩次的編碼進(jìn)行信度檢驗(yàn)。信度 = 2M/（N1+N2），其中N1、N2 均為250 個(gè)，兩次編碼一致的數(shù)M 為218，最終得出信度為87.2%，符合信度要求。

四、農(nóng)村宅基地管理政策的演進(jìn)軌跡

（一）“政策工具-政策類型”維度的分析

經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)政策工具在三種政策類型中的頻數(shù)，得到農(nóng)村宅基地管理政策工具在政策類型中的分布圖（如圖1所示）。

總體而言，行政型政策工具的使用數(shù)量最多，占到三種類型政策工具使用數(shù)量的60.8%，明顯高于經(jīng)濟(jì)型政策工具的18.4%和信息型政策工具的20.8%（二級(jí)政策工具使用比例相加）。表明中央政府始終保持對(duì)農(nóng)村宅基地強(qiáng)有力的控制，以有效提升農(nóng)村宅基地利用水平，維護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益。與此同時(shí)，在三種政策類型中其政策工具的使用數(shù)量占所有政策工具使用數(shù)量的比例分別為25.2%、31.2%和43.6%。由此可見(jiàn)，在“二者兼具類”政策中政策工具的組合使用程度較高。表明中央政府為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理目標(biāo)，開(kāi)始注重對(duì)多種政策工具的綜合使用。而且，許多基本政策工具（例如：制度建設(shè)、禁止出售、盤活資產(chǎn)、宣傳教育、登記入檔等）也被賦予了多種功能。

（二）“政策工具-政策演化階段”維度的分析

統(tǒng)計(jì)政策工具在不同階段的頻數(shù)和頻率之后，得到農(nóng)村宅基地管理政策工具在各演化階段的分布特征圖（如圖2所示）。

從政策工具維度看，行政型政策工具在每個(gè)演化階段的使用數(shù)量都是最多的，但其使用數(shù)量占所有政策工具使用數(shù)量的比例已由“強(qiáng)化管理”階段的80.77%下降到“綜合管理”階段的38.78%。這是因?yàn)殡S著農(nóng)村宅基地管理政策法規(guī)的不斷完善，中央政府的管理措施更加多樣化，增加了經(jīng)濟(jì)型政策工具和信息型政策工具的使用。經(jīng)濟(jì)型政策工具在“綜合管理階段”被大量應(yīng)用，其使用數(shù)量占所有政策工具使用數(shù)量的比例相對(duì)于第一個(gè)階段提升了34.17%。尤其是一些基本政策工具在該階段被首次采用或其使用數(shù)量顯著增加。主要原因在于，經(jīng)濟(jì)型政策工具對(duì)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要作用愈加凸顯，中央政府開(kāi)始通過(guò)借助多種經(jīng)濟(jì)手段解決閑置宅基地和農(nóng)民持續(xù)增收困難等問(wèn)題。信息型政策工具的使用數(shù)量隨著政策優(yōu)化而不斷增加。其中，登記入檔、經(jīng)驗(yàn)推廣兩種基本政策工具的使用數(shù)量呈現(xiàn)出較為明顯的遞增趨勢(shì)。這是因?yàn)?，中央政府加大了?duì)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記和試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)推廣工作的實(shí)施力度。

圖2 農(nóng)村宅基地管理政策工具的階段分布圖

從政策演化階段維度看，在強(qiáng)化管理階段行政型政策工具被頻繁選擇和使用，尤其是權(quán)利設(shè)定、規(guī)劃管理、制度建設(shè)和違建處罰等政策工具。信息型政策工具主要被運(yùn)用于對(duì)農(nóng)民群體的宣傳教育，以此減小政策實(shí)施的阻力。經(jīng)濟(jì)型政策工具則應(yīng)用的很少。由此表明，在強(qiáng)化管理階段，由于政策目標(biāo)較為單一，中央政府采用的政策工具呈現(xiàn)出以行政型政策工具為主導(dǎo)的特點(diǎn)，而且不同類型政策工具之間沒(méi)有形成連續(xù)組合效應(yīng)。例如，相關(guān)政策對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)歸屬做了明確規(guī)定，卻缺少信息化政策工具作為保障農(nóng)民權(quán)益的重要輔助；強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)村宅基地的規(guī)劃設(shè)計(jì)，卻很少借助經(jīng)濟(jì)型政策工具進(jìn)行土地資源的調(diào)控；借助行政型政策工具加大了對(duì)閑置宅基地的處置，卻忽視了利用經(jīng)濟(jì)型政策工具進(jìn)行配合。

在規(guī)范管理階段，政府對(duì)農(nóng)村宅基地繼續(xù)保持強(qiáng)有力的管理，行政型政策工具的使用數(shù)量最多。與此同時(shí)，一些經(jīng)濟(jì)型和信息型政策工具得到普遍使用。經(jīng)濟(jì)型和信息型政策工具的使用數(shù)量雖然比前一階段有所增加，但使用率仍然較低。主要原因在于《物權(quán)法》雖然賦予了農(nóng)村宅基地用益物權(quán)，然而農(nóng)民占地處分權(quán)權(quán)能并不完善，限制了農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)性功能的發(fā)揮；盡管農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)資本功能逐漸凸顯，但其居住保障功能仍是根本，農(nóng)村宅基地管理制度改革與政策創(chuàng)新更需要謹(jǐn)慎而穩(wěn)步推進(jìn)?？傮w而言，這一階段農(nóng)村宅基地管理政策工具組合創(chuàng)新的最明顯特征是中央政府的“政策工具箱”呈現(xiàn)多元化特征，不同類型政策工具之間形成了初步的組合。

在綜合管理階段，不同類型政策工具得到廣泛使用，農(nóng)村宅基地管理政策工具的多元化趨勢(shì)更加明顯，三類政策工具的使用占比分別為38.78%、36.73%和24.49%。不僅沿用了規(guī)劃管理、制度建設(shè)、登記入檔等行政型政策工具和信息型政策工具，而且對(duì)盤活資產(chǎn)這一政策工具的使用也較為普遍。但是，諸如宣傳教育、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、補(bǔ)償補(bǔ)貼等政策工具的使用在逐漸減少。隨著農(nóng)村宅基地管理制度改革與政策創(chuàng)新的不斷深化、改革試點(diǎn)拓展和內(nèi)容不斷豐富，以及對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的探索，強(qiáng)化了對(duì)多種政策工具的創(chuàng)新性組合使用。

（三）“政策類型-政策演化階段”維度的分析

以農(nóng)村宅基地管理政策文本數(shù)量為指標(biāo)，按照政策類型和政策演化階段的劃分得到各個(gè)演化階段三種政策類型的文本數(shù)量?？傮w變化趨勢(shì)是，提高利用效率類的政策所占比例逐漸減少，尤其在規(guī)范管理階段較前一階段下降了23.8%；保障權(quán)益完善權(quán)能類的政策數(shù)量在綜合管理階段迅速上升，相比于強(qiáng)化管理階段提高了40%；二者兼具類的政策數(shù)量在規(guī)范管理階段最多，占比達(dá)到47.6%，其余兩個(gè)階段的占比在30%左右。

在農(nóng)村宅基地管理政策演化的每個(gè)階段由于政策目標(biāo)不同，使得不同類型的農(nóng)村宅基地管理政策的數(shù)量存在較大差異。影響中央政府農(nóng)村宅基地管理目標(biāo)的因素主要是政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景，以及國(guó)家的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略。例如，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，中央政府對(duì)農(nóng)村宅基地管理的雙重目標(biāo)顯現(xiàn)，因此二者兼具類的政策數(shù)量最多。在綜合管理階段凸顯農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)資本功能，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、拓展農(nóng)村宅基地權(quán)能成為政策實(shí)施的重點(diǎn)。

五、結(jié)論與討論

從政策工具視角對(duì)1981～2020年我國(guó)農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)政策文本進(jìn)行了量化分析，按照政策工具分類方法和農(nóng)村宅基地管理政策的創(chuàng)新發(fā)展歷程將宅基地管理政策工具分為三大類、十六項(xiàng)；根據(jù)農(nóng)村宅基地管理政策目標(biāo)，將宅基地管理政策分為提高利用效率類、保障權(quán)益完善權(quán)能類和二者兼具類；借助農(nóng)村宅基地管理政策發(fā)文數(shù)量的年度分布特征和制度背景，梳理了宅基地管理政策演化的三個(gè)階段；以此構(gòu)建“政策工具、政策類型和政策演化階段”三維分析框架，深入分析我國(guó)農(nóng)村宅基地管理政策創(chuàng)新發(fā)展的基本邏輯。

研究結(jié)果表明：在強(qiáng)化管理階段，中央政府偏向于采用行政型政策工具，以加強(qiáng)宅基地利用規(guī)劃，嚴(yán)格控制農(nóng)村用地規(guī)模。在規(guī)范管理階段，相關(guān)法律法規(guī)得以完善，使得保護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益日益受到中央政府重視，由此增加了經(jīng)濟(jì)型和信息型政策工具的使用。在綜合管理階段，中央政府對(duì)多種政策工具進(jìn)行組合創(chuàng)新，而且各種政策工具的使用比例相對(duì)均衡。由此說(shuō)明，各個(gè)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景對(duì)農(nóng)村宅基地管理政策工具使用的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、政策目標(biāo)產(chǎn)生很大影響。中央政府對(duì)政策工具的使用逐漸由單個(gè)政策工具為主導(dǎo)向多種政策工具協(xié)同使用轉(zhuǎn)變。

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新時(shí)期，農(nóng)村宅基地管理將轉(zhuǎn)向嚴(yán)格管理與適度賦權(quán)相結(jié)合的綜合管理。因此，應(yīng)借助行政型政策工具繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的基礎(chǔ)性管理，強(qiáng)化村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)和農(nóng)村建房許可管理，以此推動(dòng)鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)，有效保障一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地需求。在深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、探索宅基地“三權(quán)分置”過(guò)程中充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)型政策工具的“盤活”作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的雙向流動(dòng)，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的規(guī)范化建設(shè)，將其作為提升農(nóng)村宅基地抵押、貸款、擔(dān)保的財(cái)政優(yōu)先保障和金融服務(wù)水平的有效途徑。為了充分運(yùn)用信息型政策工具，應(yīng)依托村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的管理權(quán)，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)造性地使用多種宣傳教育政策工具調(diào)動(dòng)農(nóng)民群體的積極性，使其成為凝聚共識(shí)、推動(dòng)農(nóng)村宅基地管理制度改革與政策創(chuàng)新順利進(jìn)行的重要舉措。應(yīng)不斷增加動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、完善資料等政策工具的使用，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地及住房權(quán)籍信息化和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，大力推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作；引入監(jiān)督審查機(jī)制，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、宅基地自愿有償退出等進(jìn)行有效監(jiān)督，依法保障農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)，防止農(nóng)戶的宅基地合法權(quán)益受損。建立和完善農(nóng)村宅基地管理政策工具體系，促進(jìn)農(nóng)村宅基地管理政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。