賈秀飛，王 芳

（1.中共無錫市委黨校，江蘇 無錫，214000；2.華東理工大學，上海，200237）

一、文獻回顧與問題提出

世界面臨百年未有之大變局，全球治理資源的不足吁求著多樣化的國家治理實踐與經(jīng)驗共享。國家治理體系與治理能力不僅僅體現(xiàn)在常規(guī)性的治理活動中，更加彰顯于遭遇重大公共危機時的回應水平。重大公共危機是驗證國家治理體系與治理能力的“試金石”，脆弱的缺乏充分韌性的治理體系必然也不具有足夠的治理能力，從常態(tài)治理到非常態(tài)公共危機事件的應對，治理體系與治理能力在時間序列上發(fā)生著過程進化，特別在重大公共危機事件中治理體系與治理能力可以得到充分的“高壓力”鍛造，覆蓋且更新舊有的治理弊端認知，加快推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。公共危機作為具備威脅性的情境，并非經(jīng)常發(fā)生，尤其是重大公共危機，雖是如此，由于公共危機的突發(fā)性、不確定以及對于社會肌體的多方面侵蝕，使得應對公共危機又成為了一種常態(tài)，或者說是人類生存方式的必備內(nèi)容之一。羅森塔爾與皮恩伯格就認為，公共危機對社會系統(tǒng)的基本價值、行為構(gòu)架產(chǎn)生嚴重威脅，并且是在時間性和不確定性的雙重條件下必須做出關(guān)鍵性決策的一種狀態(tài)。①Rosenthal Uriel＆Charles Michael T.Coping with Crisis:The Management of Disaster，Riots and Terrorism [M].Springfield: Charles C.Thomas，1989:10?？梢娫谛聲r代研究公共危機的應對與決策機制的優(yōu)化是值得關(guān)注的實踐性問題，對于進一步防范和化解社會風險具有重要積極的作用。

公共危機屬于公共管理研究領(lǐng)域的重要模塊，當下關(guān)于涉及公共危機的研究聚集于多個關(guān)鍵詞組，“應急管理”“公共決策”“網(wǎng)絡(luò)輿情”以及“突發(fā)事件”等，2003 中國遭遇了新世紀第一場現(xiàn)代公共危機，即非典的肆虐，公共危機的文獻在2003年后開始大量顯現(xiàn)。公共危機的研究具有極大的延展性，涉及到多元主體與多方面的內(nèi)容文本，呈現(xiàn)出“百花齊放”的局面，研究者們從多個角度拓展了公共危機的研究范疇。在高被引文獻中童星，張海波聚焦了公共危機中的群體性突發(fā)事件及其治理，借助重慶釘子戶等多個案例，提出了一系列群體性事件治理的新理念。①童星,張海波.群體性突發(fā)事件及其治理——社會風險與公共危機綜合分析框架下的再考量[J].學術(shù)界,2008（02）:35-45。史波則研究了公共危機事件中網(wǎng)絡(luò)輿情的內(nèi)在演變機理，主要從形成機理、發(fā)展機理、變異機理、作用機理和終結(jié)機理五個方面，分析了網(wǎng)絡(luò)輿情整個生命周期中的演變。②史波.公共危機事件網(wǎng)絡(luò)輿情內(nèi)在演變機理研究[J].情報雜志,2010（04）:41-45。賴詩攀基于97 個公共危機案例數(shù)據(jù)，通過系統(tǒng)的定量研究為公共危機事件中地方政府信息公開問題提供理論解釋，結(jié)果表明問責和慣性是地方政府危機信息公開與否的主要激勵來源，地方政府隱瞞危機事件信息的制度邏輯在于在上下分治的宏觀治理結(jié)構(gòu)中。③賴詩攀.問責、慣性與公開：基于97 個公共危機事件的地方政府行為研究[J].公共管理學報, 2013（02）:18-27。

公共危機的研究主題多元，研究方法呈現(xiàn)出公共管理中定量研究與定性研究的混合，而其中關(guān)乎政府間協(xié)作的文獻較少，且多集中于社會治理的主題，在邏輯上傾向于將政府協(xié)作捆做整體，視為合作治理的構(gòu)成元素，缺乏深層次的探究。在公共危機中，政府層級協(xié)作至關(guān)重要，特別在面臨重大公共危機時，政府層級的協(xié)作往往決定著公共危機的波及范圍、發(fā)生頻度以及治理效果，可以說重大公共危機對于政府層級的協(xié)作是一場“大考”。新時代的公共危機呈現(xiàn)新的特點，重大公共衛(wèi)生危機，如當下依然在蔓延的新冠肺炎疫情已經(jīng)在全球泛濫，除去南極洲外的六大洲均出現(xiàn)疫情，全球政府間的協(xié)作仍然在路上，可能出現(xiàn)的阻遏與政治、經(jīng)濟以及文化等因素相勾連。回顧國內(nèi)的新冠肺炎疫情防控與政府層級的協(xié)作過程，有利于公共危機的應對與決策機制的優(yōu)化。

二、公共危機的新特征與治理困境歸因的再審視

（一）公共危機的新特征

根據(jù)我國《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》的界定，公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生的，造成或者可能造成社會公眾身心健康嚴重損害的重大傳染病、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒，以及因自然災害、事故災難或社會安全等事件引起的嚴重影響公眾身心健康的事件。④雷霆,李志杰.淺析我國公共衛(wèi)生事件中信息溝通的完善對策——以“MERS 事件”為視角[J].新疆大學學報（哲學·人文社會科學版）,2016（03）:53-56。后工業(yè)社會在網(wǎng)絡(luò)要素的席卷之下，社會結(jié)構(gòu)也逐步趨向于網(wǎng)絡(luò)化，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)既促進了信息互動與交流的便利化，同時又以此作為思維場景，極大的提升了人類社會的耦合水平，公共危機的風險遍布于世界的神經(jīng)末梢，彼此相連，牽一發(fā)而動全身。新時代公共危機折疊了舊有的特征，強化了特征的屬性強度，公共危機呈現(xiàn)出突出的系統(tǒng)性、跨界性、衍生性與不確定性。

一是系統(tǒng)性。當今社會愈發(fā)凝聚為一個系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，雖然系統(tǒng)由多個部分組成，但是內(nèi)部具有高度的關(guān)聯(lián)性。系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的復雜化一方面增強了專業(yè)性與適應性，另外一方面也間接的放大了風險，主要體現(xiàn)于系統(tǒng)內(nèi)微小的擾動粒子就可能引發(fā)一場“海嘯”般的災難，造成系統(tǒng)的震蕩甚至間歇性的運轉(zhuǎn)中止，而一旦擾動因素擴散且超越了系統(tǒng)的臨界點，則會造成系統(tǒng)的崩潰。美國學者約翰·D.莫泰福認為系統(tǒng)性的危機造成系列風險后果，“造成健康影響或群死群傷，堪比大規(guī)模殺傷性武器的后果；損害聯(lián)邦部門和機構(gòu)履行重要職能或確保公共健康與安全的能力；破壞州與地方政府維持秩序、提供最基本公共服務的能力；損害私人部門確保經(jīng)濟有序運行的能力；對其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生級聯(lián)式的擾動，并對經(jīng)濟產(chǎn)生影響；打擊公眾士氣及其對國家經(jīng)濟和政治制度的信心?！雹軲CCORB K H.Critical Infrastructure[M].New York: No－va Science Publishers, Inc., 2011:3。二是跨界性。在全球的發(fā)展尚未聚攏為系統(tǒng)結(jié)構(gòu)時期，公共危機的影響可能更多的局限于地理疆域的限制，治理具有一定的范圍性或者國別性，而在當下世界已然逐步幻化為一個整體，人員、信息以及資源的流動加速的條件下風險也隨之盛行，公共危機的風險波及范圍已然突破了地理的界限。此外公共危機跨界性的特征使得其影響越過了傳統(tǒng)類別劃分的阻礙，影響到經(jīng)濟、政治、文化等多個行業(yè)部門。三是衍生性與不確定性。公共危機的風險灌注于社會多個層面，危機的背后有著復雜的機理，極易引起連鎖性反應，衍生出多類風險，容易分散治理的資源，而多頭的風險源也極其容易互相傳導作用，增加了公共危機治理的難度。而公共危機自始至終的不確定性使得人類的治理工具體現(xiàn)的理性難以時刻匹配風險過程，一旦治理理性某刻失守，則會可能誘發(fā)公共危機新的不確定性，因此只有國家治理體系與治理能力的日常養(yǎng)成才可以真正做到所謂的“以不變應萬變”。

（二）公共危機治理困境一般歸因與再審視

公共危機的發(fā)生可以劃分為自然原因與人為原因，而大多數(shù)公共危機則是人為原因和自然原因共同作用的過程，例如我們所認知的地震、水災、火災、爆炸、氣象災害、地質(zhì)災害、重大交通事故、恐怖襲擊、傳染病災害等，雖然某些類的危機發(fā)生一開始與人為因素關(guān)聯(lián)度甚小，但是最終人為原因要參與其中，并且由于人類的理性思維的局限，人為原因或多或少在發(fā)揮著作用。因此公共危機的治理一方面要符合危機的自然本質(zhì)規(guī)律，另外一方面也要從人類的治理理性中發(fā)掘治理規(guī)律與經(jīng)驗。而我們對于公共危機治理的困境進行了一般性的歸因，首先是治理主體的單一，傳統(tǒng)的治理框架中，“無論機構(gòu)設(shè)置采取何種典型模式，都堅持‘全能型’的應急管理，政府在危機狀態(tài)下?lián)斨髁?、主導、主角”①唐鈞.應急管理與危機公關(guān)[M].北京：中國人民大學出版社,2012:96。，政府長期被視作危機治理的唯一主體，主體的固化導致了危機治理的活力不足，權(quán)力自上而下的單向運行影響了治理的效能。其次是危機治理能力的欠缺，特別在網(wǎng)絡(luò)化時代，危機治理中的監(jiān)督機制、政府媒介管理素養(yǎng)、地方利益的分割、社會動員等都影響著危機治理能力，而一般性歸因也聚焦于多個方面闡釋危機治理能力對于公共危機治理的影響。此外，公共危機的治理困境還關(guān)注了政府與社會間的聯(lián)通機制的不暢通以及社會參與度的不足，政府與媒體信息的溝通不暢導致的信息延宕，政府對于社會組織的雙面情感（既想利用又擔憂壯大），政府與企業(yè)如何解決企業(yè)作為理性經(jīng)濟人的合作梗阻，激發(fā)企業(yè)的社會責任。社會參與度不足則關(guān)系著NGO，公眾的安全意識、公眾的心理行為等眾多因子，社會力量的參與在公共危機中并未形成聯(lián)動性的協(xié)作應對體系。

可以說公共危機治理困境的一般歸因有助于危機治理體系的完善與治理能力的提升，然而一般歸因?qū)⒅卫砝Ь碀饪s在塊狀的分析結(jié)構(gòu)之中，學界的歸因多有重疊冗余之嫌，雖有借助案例的點睛分析，歸因的文本卻仍然逃不脫這一邏輯理路。公共危機治理困境的一般歸因，強調(diào)多元主體的共同參與，強調(diào)溝通的重要性，其在一定程度上消解了公共危機管理主體中政府角色的“中心性”，且將危機管理中的多個主體，包括媒體、社區(qū)、公眾以及企業(yè)等眾多利益關(guān)聯(lián)者放置于一個呈現(xiàn)平等態(tài)勢（實際并不平等）的結(jié)構(gòu)中，其想象中的理想模式是通過多元主體互動、互助來治理風險，與政府共同分散危機風險。然而突發(fā)公共危機本身卻不一定會對公眾的風險認知給予顯著的影響，公眾與其他主體更多的情形下是在旁觀危機過程，在信任中夾帶著懷疑的眼神觀察公共危機的治理技術(shù)與政府層級是如何協(xié)作的，公共危機只是社會過程的一個結(jié)構(gòu)點。再審視公共危機的治理困境，應當避免一般性治理困境歸因的結(jié)構(gòu)漩渦，找尋不一樣的分析思路，政府層級協(xié)作要顯現(xiàn)，政府層級協(xié)作作為一個單獨的樣本，小范圍的作政治邏輯層面的假設(shè)分析，輔助真實的案例可以察觀公共危機的應對與決策機制的優(yōu)化。

三、公共危機的治理模式與政府層級協(xié)作案例循跡

（一）公共危機治理的基本模式：“一案三制”

中國的公共危機治理涉及到應急管理體系的建設(shè)，在2003 即非典之前，針對突發(fā)事件及重大災害引致的公共危機，應急管理機制主要職能分散于多個部門，經(jīng)常依托非常設(shè)機構(gòu)來協(xié)同部門職責，例如成立臨時性應急指揮部，呈現(xiàn)出單一化、分散化的特征，且目標指向于單一的公共危機屬類。2003年非典之后，為了解決應急管理體制、職能的碎片化問題，中國開始構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件反應機制。2003年啟動應急管理工作，國務院常務會議審議通過《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，2004年進行應急管理體制建設(shè)，省級總體應急預案相繼發(fā)布，2006年進行了應急管理機制建設(shè)，國務院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，2007年則是應急管理法制建設(shè)，通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，并于當年11月1日起實施，至此以“一案三制”為基本框架的應急管理體系在中國逐步建立起來，“一案三制”中，“一案”指應急預案，“三制”分別指應急管理體制、機制和法制。①薛瀾,劉冰.應急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設(shè)計[J].國家行政學院學報,2013（01）:10-14。截至2007年底，各省（自治區(qū)、直轄市）都制定了自己的總體預案，此外97.9%的市（地）、92.8%的縣（市）制定了總體預案，基本建立“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制，基本建立應急管理法制體系，以《突發(fā)事件應對法》為核心、以中央各部門及地方制定的涉及應急管理領(lǐng)域和社會安全管理領(lǐng)域60 多部法律法規(guī)為配套，保障了應急管理的全過程有章可循、有法可依。②吳波鴻,張振宇,等.中國應急管理體系70年建設(shè)及展望[J].科技導報,2019（16）:12-20。公共危機治理的“一案三制”基本模式一定程度解決了危機應急管理中的混亂、無序狀態(tài)，且這一治理模式在2008年南方特大雪災、2010年青海玉樹地震、2011年甬溫線特別重大鐵路交通事故等公共危機中經(jīng)受了考驗，雖然也暴露了一些問題，如事前預警機制的不靈敏等，但是“一案三制”卻在危機事件管理與應對中逐步得到了完善。

公共危機與國家安全危機密切相連，國家安全危機在政治位階上高于公共危機，兩者雖然不是等量齊觀的概念，但是公共安全危機在突發(fā)重大公共事件的觸發(fā)下，如果處理不當，容易演變?yōu)閲野踩C。因此，我們要把公共危機管理放在總體國家安全觀的框架下思考、把握，并自覺運用總體國家安全觀的整體性思維來看待公共安全與國家安全的關(guān)系。③王宏偉.總體國家安全觀視角下公共危機管理模式的變革[J].行政論壇,2018（04）:18-24。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“堅持總體國家安全觀。必須堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設(shè)，堅決維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。④本報評論員.堅持總體國家安全觀[N].光明日報,2017-11-07。

（二）新冠肺炎疫情防控過程關(guān)鍵片段回溯

中國的公共危機治理模式，即“一案三制”從本質(zhì)上來講遵循的是激發(fā)——反應的鏈條式規(guī)律。從社會的內(nèi)在結(jié)構(gòu)看，改革開放以來中國現(xiàn)代化建設(shè)的一個基本圖景是“混合結(jié)構(gòu)”，即由市場經(jīng)濟取向的改革引發(fā)的“領(lǐng)域分離”和“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”⑤韓慶祥,張健.中國特色社會主義建設(shè)實踐的內(nèi)在邏輯與發(fā)展趨向[J].中國社會科學,2012（03）:4-26。此圖景下的公民社會發(fā)育缺乏自主性的萌發(fā)，往往借助市場的力量來釋放自身的活力，與之相對的是技術(shù)化的治理與壓力型政治體制的融合，社會的多元主體的自主性較為孱弱，對于權(quán)力的依附性不僅僅體現(xiàn)在自身的發(fā)展之上，還體現(xiàn)在心理上的依賴與期望相伴隨的特征。從行政風范上講，由社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟狀況存在的許多過渡色彩所決定的棱柱型行政范式，主導著當下國內(nèi)的常態(tài)治理和非常態(tài)治理。⑥金太軍,糜皛.網(wǎng)絡(luò)時代中國政府應對公共危機的基本模式與核心邏輯[J].行政論壇,2014（04）:16-24。

激發(fā)——反應的鏈條式規(guī)律意味著公共危機的發(fā)生到應對治理中間并不是無縫轉(zhuǎn)換的，以“一案三制”等為基準的危機應對模式需要公共危機事件去激發(fā)，一般意義上重大公共危機給予的激發(fā)程度與應激反應之間的時間差應該更狹窄，盡可能的縮短激發(fā)——反應的鏈條長度，使得公共危機的發(fā)生與治理幾乎同步應當是公共危機治理最理性的狀態(tài)，而決定著激發(fā)——反應時間距離的最大影響因素并非自然原因，而是人為因素。國內(nèi)來看，在2020年，新冠肺炎疫情必然是無法抹去的陰影事件，雖然其發(fā)生可以追溯到2019年年底，但是歷經(jīng)中國傳統(tǒng)春節(jié)前的人口遷徙與春節(jié)后的國人主觀意識與行動的自主固封（防止疫情傳染），春節(jié)的喜慶在新冠肺炎疫情的籠罩下幾乎喪失殆盡。國外的情況也不容樂觀，2020年2月11日，世界衛(wèi)生組織將新型冠狀病毒感染的肺炎命名為“COVID-19”，2020年2月28日，世衛(wèi)組織新冠肺炎情況每日報告，地區(qū)及全球風險級別均提升為最高級別“非常高”，與中國一致，此前地區(qū)及全球風險級別為“高”，新冠肺炎疫情已然演變?yōu)槿蚬残l(wèi)生危機?；仡檱鴥?nèi)的新冠肺炎疫情，從2020年1月21日，鐘南山院士肯定了新冠肺炎疫情的人傳人，中國進行了積極的應對。

中國的新冠肺炎疫情治理集中于2020年的1月與2月，此兩個月可以說是與疫情面對面的戰(zhàn)爭，當然其中也上演了一出出的“羅生門”，輿論導向與理性邏輯導引著人們關(guān)注當?shù)卣谛鹿诜窝滓咔橹械姆磻欠褡銐蚣皶r，新冠肺炎疫情作為全球重大公共衛(wèi)生事件已然成為事實，其從2019年12月出現(xiàn)與地方政府的治理應對，比如信息發(fā)布等，事件過程的激發(fā)——反應的鏈條是否太長了？因此，摘取出新冠肺炎疫情防控過程關(guān)鍵片段進行了梳理，如圖1所示，從2019年的12月31日到2020年1月2日，出現(xiàn)了新冠肺炎疫情的網(wǎng)絡(luò)輿情（后被證明L 等醫(yī)生的預警并非全部是謠言），1月4日至1月10日已然出現(xiàn)了新冠肺炎疫情的人傳人現(xiàn)象（實際發(fā)生時間更早），1月1日到1月11日之間，武漢有7 位醫(yī)務人員感染肺炎，醫(yī)務人員感染是病毒“人傳人”的重要指標，然而卻沒有任何官方信息通報，這其中市政府兩會開幕并閉幕，1月11日省政府兩會開幕，1月18日甚至舉行了四萬多戶家庭參與的“萬家宴”。當這些人員集聚的事件在發(fā)生時，新冠肺炎疫情的人傳人現(xiàn)象早已存在，可以說當?shù)厥∈姓奶幹么嬖谥卮髥栴}，而之后中央對湖北省和武漢市的一把手調(diào)整的政治安排，雖然也有治理經(jīng)驗、知識背景等方面的考量，但是也間接佐證了當?shù)卣谛鹿诜窝滓咔樘幹弥写嬖诓蛔?，最根本的就是在公共危機事件激發(fā)——反應的鏈條中，反應遲鈍直至預警失效。新冠肺炎疫情發(fā)生后，當?shù)厥∈卸嗝賳T公開表示了“內(nèi)疚”與“自責”，時任省委書記提及了此次疫情暴露了地方治理體系和治理能力的不足，要在這次大考中認真吸取教訓。

圖1 根據(jù)地方政府疫情發(fā)布等信息（作者自制）

（三）政府應對危機的協(xié)作暫時斷裂及原因探求

突發(fā)重大公共危機的緊急性、衍生性以及不確定性等特征意味著反應越快，效率越高，而這一反應的主體應當是政府。因為公共危機從觸發(fā)到結(jié)束，形成了一個場域，在這一場域中政府居于頭等地位，政府的行為與選擇決定著公共危機的走向，政府的優(yōu)勢體現(xiàn)在統(tǒng)一的權(quán)威、充分的協(xié)作、信息的占有和控制，這是其他非政府主體無法比擬的。在中國政治結(jié)構(gòu)中，首先權(quán)威的集聚與統(tǒng)一主要來源于黨的迅速反應，政府是政策的輸出與轉(zhuǎn)化器，統(tǒng)一的高權(quán)威性意味著危機治理的核心結(jié)構(gòu)可以動用的資源的能力。其次政府在集聚了高權(quán)威性的同時要有科學合理且高效的協(xié)作，而評判政府協(xié)助的核心指標是速度，畢竟精密的官僚制決定著協(xié)作內(nèi)含最低的基準水平，而政府的反應速度決定著政府的協(xié)作砝碼是否可以在激發(fā)——反應的鏈條中獲得前置的機會。此外政府對于公共危機場域之內(nèi)的信息的占有和控制至關(guān)重要，不僅僅體現(xiàn)在輿論的引導上，還體現(xiàn)在公開、透明的信息分享，畢竟公共危機場域不是封閉式的空間，自始至終都是開放的。危機信息的場域內(nèi)外的互動與分享至關(guān)重要，任何試圖阻止信息場域內(nèi)外的交流都是徒勞的，結(jié)果只能是加劇場域內(nèi)公共危機的風險等級，且在場域外形成信息壓力對公共危機場域空間造成擠壓，公共危機的治理彈性也將受到影響。

回顧新冠肺炎疫情防控過程關(guān)鍵片段可見，在公共危機事件激發(fā)——反應的鏈條中，預警失敗，地方政府的表現(xiàn)導引了全國的目光，殊不知背后則是政府層級協(xié)作的暫時性斷裂。在公共衛(wèi)生危機的場域中，雖然政府的優(yōu)勢體現(xiàn)在集聚統(tǒng)一的權(quán)威、充分的協(xié)作、信息的占有和控制等方面，但是政府集聚統(tǒng)一的權(quán)威往往發(fā)現(xiàn)發(fā)生在公共危機事件具體的治理之中，而政府的協(xié)作與信息的占有和控制則在危機的前置預警階段已然出現(xiàn)。在中國的治理結(jié)構(gòu)中，公共危機的治理是縱向的自上而下的決策機制，本應當自下而上的全方位的信息匯集與傳遞卻出現(xiàn)了選擇性的滲漏，新冠肺炎疫情在爆發(fā)前幾周已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)，然而各級官僚機構(gòu)沒有發(fā)揮作用，有關(guān)部門也沒有引起高度警覺。中國治理結(jié)構(gòu)中自上而下的決策機制必然與權(quán)力的集中相匹配，雖然權(quán)力的集中具有集中力量辦大事的優(yōu)勢，但是卻與地方治理的有效性、自主性構(gòu)成不協(xié)調(diào)關(guān)系，政府決策執(zhí)行機制的流動自上而下，進而向橫向的政府層級擴展，在重大公共危機中縱向的政府層級合作是政府合作的中樞。權(quán)力的集中與地方治理的自主性、有效性構(gòu)成的矛盾、不協(xié)調(diào)關(guān)系成為了政府縱向?qū)蛹壓献鞯母拘哉系K。地方政府擁有著此次新冠肺炎疫情最全面、最真實的信息，卻遠離了與之獲得的信息相對等的決策與執(zhí)行能力層級，“強中央——弱地方”的治理結(jié)構(gòu)造成了政府層級上下的信息不對稱、權(quán)責不對等，而重大公共危機要求央地政府高效、迅捷的協(xié)作與聯(lián)動，留給兩級政府合作的時間非常有限，而新冠肺炎疫情的危機預警失敗，錯過黃金防控期，意味著政府層級的協(xié)作已然發(fā)生了暫時性的斷裂，例如時任武漢市市長聲稱沒有經(jīng)過授權(quán)，其無法向社會公布疫情，從某種程度上顯現(xiàn)出中國治理結(jié)構(gòu)中權(quán)力集中與地方有效治理之間的不協(xié)調(diào)關(guān)系。在面對重大公共危機中，政府層級的縱向協(xié)作是主題，政府層級的協(xié)作還涉及到地方政府之間的橫向協(xié)作，比如正面的案例蘇錫常通泰五市聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于蘇錫常通泰五市交通管控（防控）組道路物資運輸保暢保通工作的通知》、長三角率先實現(xiàn)健康碼全覆蓋等舉措，負面的案例在這次新冠肺炎疫情時有出現(xiàn)。而地方政府部門的協(xié)作也是政府層級合作的內(nèi)容之一，如在全國嚴格人員管控，嚴防疫情向外輸出的階段，武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部的第18 號通告在一天之內(nèi)宣布其17 號通告，即《關(guān)于加強進出武漢市車輛和人員管理的通告》無效，并稱17 號通告系市指揮部下設(shè)的交通防控組未經(jīng)指揮部研究和主要領(lǐng)導同志同意發(fā)布的，因此在重大公共危機中地方政府部門的協(xié)作也是至關(guān)重要的。

四、公共危機的應對與決策機制的優(yōu)化建議

公共危機的應對與決策優(yōu)化關(guān)涉眾多內(nèi)容，以此次重大公共衛(wèi)生危機新冠肺炎疫情的防控為例，疫情防控體系的優(yōu)化、應急管理能力的加強、地方?jīng)Q策者的專業(yè)背景、公共衛(wèi)生與醫(yī)療機構(gòu)的聯(lián)通環(huán)節(jié)不暢通、公共衛(wèi)生人才流失嚴重、醫(yī)療供給與戰(zhàn)略儲備不足等系列問題都與公共危機的應對與決策機制密切相關(guān)。因此，公共危機的應對與決策機制的優(yōu)化可以說包羅萬象，而從政府層級的協(xié)作角度來講，則主要考量中國的治理結(jié)構(gòu)與政府的信息占有、控制，因為政府層級（特別是縱向的央地關(guān)系）協(xié)作在公共危機的治理結(jié)構(gòu)中的運轉(zhuǎn)與信息的傳輸、分享是同步的，政府的層級協(xié)作一旦發(fā)生信息的滲漏則會影響治理結(jié)構(gòu)的良性運行，而不同政府層級的高效協(xié)作與政府的信息占有、控制并共享將有助于公共危機的應對與決策機制的優(yōu)化。此外，在公共危機發(fā)生后形成的危機場域，更應注重秩序價值，混亂的危機應對秩序是效率低下的治理形式，最終會影響到危機發(fā)生場景載體的韌性建設(shè)。

首先應理性看待中國的治理結(jié)構(gòu)中權(quán)力的集中與地方有效治理之間的不協(xié)調(diào)關(guān)系，一方面不能損害當下治理格局中高超的全局把控能力與務實高效的決策能力，另外一方面則要在央地兩者之間構(gòu)筑具備彈性的張力網(wǎng)絡(luò)，提升政府層級縱向的協(xié)作水平。央地縱向權(quán)力兩端的不對稱需要關(guān)注權(quán)力的合理分配與流動，在重大公共危機事件中權(quán)力的主動釋放與下移，可以讓地方政府在公共危機的爆發(fā)前期擁有充分的應急處置能力，憑借鄰近危機的優(yōu)勢做到及時的應對，而權(quán)力的縱向分配的相對平衡也可以使得央地兩者間在協(xié)作時的權(quán)責關(guān)系進一步清晰化、科學化，當然權(quán)力的集中與地方有效治理之間的不協(xié)調(diào)關(guān)系需要在過程中去舒緩，特別是重大公共危機與先行試驗區(qū)域的經(jīng)驗累積，有助于兩者間張力網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，而央地兩者之間并非非此即彼的關(guān)系，而是“你中有我，我中有你”。因此，在主動賦權(quán)賦能的同時，一要構(gòu)建應對危機的責任共擔機制，形成統(tǒng)一決策，分工負責，運行有序的治理網(wǎng)絡(luò)；二要依據(jù)權(quán)責一致的基本原則來劃分責任，地方黨委負責組織領(lǐng)導，各級政府負責協(xié)調(diào)配合，各類社會組織充分發(fā)揮自身聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，公司企業(yè)和公眾人物積極承擔社會責任，普通群眾也應成為積極的參與者和貢獻者。①方雷.如何破解疫情防控與應對中的四個“不對稱”[J].國家治理,2020（04）:21-24。

其次政府信息的占有、控制的前提是信息的公開與共享，政府的層級協(xié)作無論橫向還是縱向都應將公共危機的相關(guān)信息進行全程的有效的公開與分享。公共危機的發(fā)生構(gòu)成的危機場域是一個開放的空間，政府層級中特別是離危機事件最近的地方政府，將危機信息占有和控制機械化的操作，選擇性的過濾信息，會嚴重影響與中央政府的互動協(xié)作。由于公共危機發(fā)生場域的開放性，使得危機信息傳播四溢，公眾接觸到四溢的信息，特別是有別于地方政府的信息內(nèi)容披露時，便會對地方政府的公信力產(chǎn)生廣泛的懷疑，而政府與公眾之間信任的流失會削弱本來存在或者已然積蓄好準備釋出的合作潛能。在公共危機爆發(fā)前的預警階段，信息的有效共享至關(guān)重要，既可以促成政府橫縱向?qū)蛹壍目焖賲f(xié)作，同時也可以警示社會，提高公眾的風險防護意識，動員社會組織、個人，在線上線下空間構(gòu)建起臨時性的公共權(quán)力執(zhí)行的“云端——地端”監(jiān)督機制，喚醒公共危機應對體系中休眠的力量，及時促成信息傳遞、協(xié)商、決策的協(xié)同共治格局。此外，信息的有效共享還有助于公眾提前進行心理預期建設(shè)，平復社會泛起的危機恐慌情緒，防止盲目的情緒引致的非理性行為損害公共危機治理的大局，修復公共危機導致的過程性心理創(chuàng)傷。

公共危機的出現(xiàn)以及后續(xù)的治理構(gòu)成的危機場域應注重秩序的核心價值。公共危機的諸多特征使得場域內(nèi)的主體以及治理過程容易出現(xiàn)混亂的局面，但是對于秩序的追求應是自始至終的價值目標。中國的治理結(jié)構(gòu)的彈性、韌性與秩序不可分離，在公共危機的應對中快速的構(gòu)建秩序過程，從簡易秩序要素的組建到秩序網(wǎng)絡(luò)的初步構(gòu)建再到秩序結(jié)構(gòu)的最終形成，秩序的建構(gòu)如果積木一般，及時地搭建起公共危機的治理秩序，并根據(jù)公共危機應對環(huán)境的變化進行秩序結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這其中又考驗著政府的層級協(xié)作與信息的控制與分享，所以秩序治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建與快速的控制危機應放到危機評價譜系的高位。一方面，從中央政府的角度看，危機現(xiàn)狀得到果斷控制和危機地區(qū)秩序得到快速恢復成為首要的關(guān)注，這從國家治理的需要看，自然是首要選擇。②張國清.公共危機管理和政府責任——以SARS 疫情治理為例[J].管理世界,2003（12）:42-50.另一方面關(guān)注秩序價值也是容納式韌性治理的要求，公共危機的“空間場域”內(nèi)涵著緊張、壓力、共謀及單極主體推動，社會觀賞的特征，因此化解這一困境的想象則要擺脫高度緊張的“空間場域”，即通過容納式韌性治理來嘗試緩解傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)趨向中可能出現(xiàn)的央地治理結(jié)構(gòu)的緊張，信息、權(quán)責的不對稱等問題。容納式治理強調(diào)在固定的空間時間范圍內(nèi)接受的（人或事物），不同主體間、事物間可以互相兼容，相較于傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)高度緊張的“空間場域”，容納式治理是更具彈性的張力的結(jié)構(gòu)，而借助容納式治理分割公共危機治理的“空間場域”，可以使得公共危機治理的整個過程在重視效率的同時更加顧及民主、公平等內(nèi)涵。

余論

全面踐行總體國家安全觀，公共危機的管理模式的變革正在行進的路上。雖然中國公共危機的應對基本模式“一案三制”歷經(jīng)多年的發(fā)展與完善，但是其本質(zhì)依然是激發(fā)——反應的鏈條式行為，激發(fā)——反應本身存在著客觀時間差，而公共危機的應對致力于縮短激發(fā)——反應的鏈條距離，特別是在公共危機爆發(fā)的預警階段?；厮葜袊男鹿诜窝滓咔?，在疫情的發(fā)展過程中，權(quán)力的集中與地方有效治理之間緊張關(guān)系使得政府的協(xié)作暫時斷裂，造成了疫情預警階段的失效進而直接邁入爆發(fā)期，這其中也摻雜著地方政府對于疫情信息的處理問題，在壓力型政治體制之下，地方政府的系列公共衛(wèi)生危機應對行為給予了我們對于中國治理結(jié)構(gòu)原初本因的研究。當然，權(quán)力的集中也帶來了高權(quán)威性的凝聚，成立高級別的臨時性指揮部、領(lǐng)導小組等，地方政府層級再復制此類行為，比如此次的疫情中，成立了中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導小組，在中央政治局常委會領(lǐng)導下開展工作，加強對全國疫情防控的統(tǒng)一領(lǐng)導，統(tǒng)一指揮，有利于資源、人力等跨系統(tǒng)、全方位的動員，形成了壓倒疫情的巨大能量，有利于公共危機的應對。中國的公共危機治理結(jié)構(gòu)在不斷調(diào)適之中，得益于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展、市民社會的壯大、社會組織的興起，治理結(jié)構(gòu)中的要素在不斷更新，總體趨向于吻合中國國情的需要，而歷次重大公共危機事件也間接成為推動中國治理結(jié)構(gòu)變革的重要力量，而我們的良好變革初衷到底是否可以落地，落地后又可以持續(xù)多久？我們期待著此次重大公共衛(wèi)生危機進一步給予我們答案，而這一答案也應是世界公共危機應對的答案，在這一過程中我們應當永遠謹記以人民為中心才是最大的政治。