任穎

“招商引資”是一個(gè)具有中國特色的概念，是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的地方政府的重要任務(wù)。招商引資已成為各地區(qū)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要手段，在促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和優(yōu)化社會(huì)公共資源建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。通過招商引資工作，很多地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了前所未有的跨越式發(fā)展。招商引資帶來了地方發(fā)展的繁榮，但也可能因各種原因出現(xiàn)一些風(fēng)險(xiǎn)，一些項(xiàng)目暴露出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不可忽視。

在招商引資時(shí)，地方政府往往盡可能調(diào)動(dòng)各種資源，包括提供工業(yè)用地、金融支持、法律和政策協(xié)助、補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠、招工服務(wù)等。但大量資源的付出能否收到合理的回報(bào)和效果，甚至存在著風(fēng)險(xiǎn)，需予以警惕和防范。

在基建方面，為了撬動(dòng)社會(huì)資本更多參與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，減輕財(cái)政壓力，PPP（政府和社會(huì)資本合作）的模式越來越多地應(yīng)用到地方基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)實(shí)踐。該模式下，合作方若資金鏈斷裂，則可能導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目停滯。如被媒體曝光的某市總投資12億元的地下人防工程及商業(yè)開發(fā)BOT項(xiàng)目，兩年后草草收尾，地面諸多地方塌陷，部分房屋因此下沉。

地方政府也可依靠土地預(yù)期收益和自身信用，發(fā)行債券或通過城投公司募集資金進(jìn)行土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但若經(jīng)濟(jì)增速放緩、地價(jià)下跌，也可能出現(xiàn)相關(guān)項(xiàng)目陷入困境的情況。如去年引起熱議的某貧困縣，在財(cái)政收入不足10個(gè)億的情況下，成立了幾十家融資平臺(tái)舉債400億元發(fā)展項(xiàng)目，后期多個(gè)政府融資產(chǎn)品出現(xiàn)違約，該縣陷入建筑爛尾、負(fù)債高企的困境。

這些問題早已引起決策層的關(guān)注。

為解決我國政府基建等投資有法可依的問題，2019年，國務(wù)院頒布了《政府投資條例》，規(guī)范了包括涉及政府資本金注入以及政府安排投資補(bǔ)助、貼息的PPP項(xiàng)目在內(nèi)的政府固定資產(chǎn)投資行為。加上此前已出臺(tái)的《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，我國項(xiàng)目投資管理的法律制度已基本健全。

2017年，中央曾掀起一輪嚴(yán)控隱性債務(wù)增量行動(dòng)，財(cái)政部等部委發(fā)文嚴(yán)禁地方政府借融資平臺(tái)公司、政府投資基金、PPP、政府購買服務(wù)等名義變相舉債，并公開問責(zé);2018年出臺(tái)的《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》要求官員樹立正確的政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。2020年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次公開提及化解地方債務(wù)，提出“抓實(shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作”;而今年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將表述調(diào)整為“堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)”，表明了中央嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決心。

除基建項(xiàng)目外，在股權(quán)投資和政府補(bǔ)貼等方面也較易發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。

股權(quán)投資是政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局的一種常見方式，具體有對(duì)企業(yè)直接投資和通過政府引導(dǎo)基金最終投向高新產(chǎn)業(yè)等形式。政府股權(quán)投資取得了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)，許多企業(yè)的成功背后都有政府資金的支持，如京東方、TCL等。但也不應(yīng)忽略一些地方向企業(yè)投入巨額資金，卻收效甚微，甚至面臨國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的情形。比如，去年某地新能源汽車企業(yè)被其員工公開舉報(bào)董事長“空手套白狼”，以虛假技術(shù)出資獲得公司控制權(quán)。該企業(yè)唯一國有股東總計(jì)提供了66億元資金（幾乎為該市一年的一般公共預(yù)算收入），而其他股東沒有出資一分錢。5年過去，該公司的業(yè)績(jī)與當(dāng)初評(píng)估報(bào)告中的預(yù)測(cè)相距甚遠(yuǎn)，巨額投資或面臨血本無歸的局面。

為了維護(hù)國有權(quán)益，我國建立了一系列針對(duì)國有股權(quán)的監(jiān)管制度，如資產(chǎn)評(píng)估批準(zhǔn)或備案、國有產(chǎn)權(quán)登記、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等相關(guān)規(guī)定。此外，自2015年起，財(cái)政部和國家發(fā)改委也陸續(xù)出臺(tái)了一系列針對(duì)政府引導(dǎo)基金的管理規(guī)定。

政府補(bǔ)貼是政府扶持有關(guān)行業(yè)、項(xiàng)目或企業(yè)的一種方式，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用。但也應(yīng)看到，從光伏到新能源汽車，仍存在獲得地方政府補(bǔ)貼最終卻爛尾的項(xiàng)目，甚至還有人專門騙取補(bǔ)貼，如媒體曝光的某商人在多地以先承諾投資、接著要求地方政府給錢給地、再轉(zhuǎn)移或抽逃資金這種大同小異的手法不斷騙取政府補(bǔ)貼。

對(duì)此，應(yīng)進(jìn)一步完善補(bǔ)貼發(fā)放的政策，如嚴(yán)格補(bǔ)貼發(fā)放的資格審核、加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管等。

上述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的出現(xiàn)，有的是因?yàn)槠孀非笳?jī)重復(fù)建設(shè)所致，有的是因?yàn)楹雎粤吮镜氐臈l件跟風(fēng)投資所致，有的是因?yàn)槠髽I(yè)在地方政府“大項(xiàng)目”偏好下偏離實(shí)際不斷擴(kuò)張投資，不能實(shí)現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勝劣汰，反而越陷越深。

另外，招商引資過程中若疏于審查，也易埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。有的項(xiàng)目對(duì)假企業(yè)沒有乃至不敢進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查、審核，讓假企業(yè)有機(jī)可乘，如某縣招商引資來的一個(gè)投資2.6億元、擬征地177.2畝的項(xiàng)目，未核查投資人信息，征地協(xié)議成詐騙工具;有的項(xiàng)目主要領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”，重大項(xiàng)目未經(jīng)集體決策，審核監(jiān)管流于形式，導(dǎo)致不合規(guī)、不合適的項(xiàng)目得以上馬。

當(dāng)然，這個(gè)過程中，也需要警惕可能出現(xiàn)的腐敗問題。“爛尾”項(xiàng)目背后，往往伴隨著當(dāng)?shù)毓賳T被查的情形，如上述涉嫌虛假技術(shù)出資的新能源汽車企業(yè)建廠時(shí)的當(dāng)?shù)亍耙话咽帧鄙嫦訃?yán)重違紀(jì)違法，目前正接受紀(jì)委監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。

綜上所述，政府在招商引資時(shí)應(yīng)保持理性，不能脫離當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際。黃奇帆在《結(jié)構(gòu)性改革：中國經(jīng)濟(jì)的問題與對(duì)策》一書中指出，地方政府應(yīng)把是否有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和帶動(dòng)就業(yè)作為招商引資的重要條件，堅(jiān)持“三不招”與“五不搞”原則：不符合產(chǎn)業(yè)政策、過剩產(chǎn)能和產(chǎn)出強(qiáng)度不達(dá)標(biāo)、環(huán)保不過關(guān)的企業(yè)不招;不搞血拼優(yōu)惠政策的“自殘式”招商、眾籌招商、P2P招商、“炒地皮”招商和炒房招商;在避免“撿到籃子都是菜”的同時(shí)，防止招商引資的惡性競(jìng)爭(zhēng)和亂象。

在與社會(huì)資本合作中，地方政府選擇投資商時(shí)，應(yīng)保持謹(jǐn)慎態(tài)度予以嚴(yán)格考察;合作方式設(shè)計(jì)上，多采用行業(yè)先進(jìn)的、慣用的、必要的技術(shù)手段，比如在股權(quán)投資時(shí)加入業(yè)績(jī)對(duì)賭條款。

目前，政府投融資領(lǐng)域的制度規(guī)范已經(jīng)逐漸完善，但在問責(zé)和問效方面建議繼續(xù)細(xì)化和完善。例如，健全決策失誤責(zé)任追究制度，加大違規(guī)成本，尤其應(yīng)關(guān)注程序沒有明顯違規(guī)卻將錢投到?jīng)]效益的項(xiàng)目上的情況;健全包括從地方政績(jī)到具體項(xiàng)目投資效益的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，充分發(fā)揮考核的風(fēng)向標(biāo)和指揮棒作用。

（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2021年第23期）