王占坤，李 款，曲廣財，唐聞捷

國家衛(wèi)健委數(shù)據(jù)顯示，2012年青少年超重肥胖率為16%，2018 年全國兒童青少年總體近視率高達(dá)53.6%[1]。十八大以來，習(xí)近平總書記曾在不同場合寄語發(fā)展青少年體育的重要性。《全民健身計劃（2016—2020）》強(qiáng)調(diào)，在全民健身計劃中要重點關(guān)注青少年群體，要求把青少年體育工作擺在重要位置。《青少年體育“十三五”規(guī)劃》中，明確將增強(qiáng)青少年體質(zhì)作為根本目標(biāo)，將建立完善的青少年體育公共服務(wù)體系作為重點內(nèi)容。2018 年，《綜合防控兒童青少年近視實施方案》提出了近視防控目標(biāo)是到2023 年，力爭實現(xiàn)全國兒童青少年總體近視率在2018 年的基礎(chǔ)上每年降低0.5%以上。2019 年《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》明確了學(xué)校體育的目標(biāo)是提高青少年身體素養(yǎng)和養(yǎng)成健康生活方式，采用績效考評的方式促使政府、教育部門、學(xué)校重視學(xué)生體質(zhì)健康水平，全面實施青少年體育活動促進(jìn)計劃。完善的青少年體育公共服務(wù)體系，是政府青少年體育工作的重要抓手，也是實現(xiàn)青少年體育政策目標(biāo)的重要保障。因此，在體育強(qiáng)國、健康中國、全民健身等戰(zhàn)略全面推進(jìn)的背景下，亟需通過建立均等享有、覆蓋全面、全員參與的青少年體育公共服務(wù)體系，推動青少年身心健康和體育后備人才培養(yǎng)，充分發(fā)揮青少年體育在全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中的作用。

日本是亞洲第1 個舉辦兩屆奧運會的國家，日本政府于2000年制定《體育振興基本計劃》，并根據(jù)實施效果和評估于2006 年進(jìn)行了修訂；2010 年頒布《體育立國戰(zhàn)略》，明確加強(qiáng)體育立法核心任務(wù)[2]；2011 年頒布《體育基本法》；2017 年日本政府制定國家第2 個體育10年規(guī)劃——《體育基本計劃》，這標(biāo)志著國家體育基本法政策的具體化。《體育基本計劃》提出了很多具有針對性的新舉措，如幼兒體育啟蒙計劃、初中女生舞蹈必修計劃、全體學(xué)生體力提高周期性檢證計劃等[3]。加之日本走在國際前沿的大眾化管理模式、社區(qū)體育俱樂部、體育指導(dǎo)員隊伍、指定管理者制度、影響午餐制等舉措[4]，保障了日本青少年體育公共服務(wù)的供給。為了實現(xiàn)青少年體育發(fā)展目標(biāo)，提高青少年體育公共服務(wù)水平，日本通過加強(qiáng)青少年體育協(xié)同治理，健全體育政策法規(guī)，促進(jìn)青少年體育服務(wù)均等化，提供完善的青少年體質(zhì)健康測試服務(wù)、體育場地設(shè)施服務(wù)、青少年體育組織保障和體育指導(dǎo)服務(wù)，構(gòu)建起了富有成效、較為完整且具有本國特色的青少年體育公共服務(wù)體系。

1 日本青少年體育公共服務(wù)體系內(nèi)涵闡釋

我國學(xué)者對體育公共服務(wù)體系概念進(jìn)行了闡釋，但界定上缺乏統(tǒng)一性，比較有代表性有：肖林鵬等[5]認(rèn)為，體育公共服務(wù)體系是指由滿足公共體育需求的要素構(gòu)成的有機(jī)整體；王才興[6]認(rèn)為，體育公共服務(wù)體系是指以政府部門提供為主、能夠滿足市民基本體育生活需求的公共體育產(chǎn)品和服務(wù)的總稱；對于體育公共服務(wù)體系所涵蓋的內(nèi)容，研究者認(rèn)為包括資金投入、場地設(shè)施供給、人力資源配置、服務(wù)供給效果、體育活動開展[7]，也有研究者認(rèn)為，包括體育公共服務(wù)的投入、生產(chǎn)過程、產(chǎn)出、結(jié)果等幾個方面內(nèi)容[8]。綜上所述，本文認(rèn)為，青少年體育公共服務(wù)體系主要是指以滿足青少年體育需求，保障青少年體育權(quán)利，以政府為主導(dǎo)，體育社會組織和市場組織參與供給，為青少年及其組織提供基本而有保障的體育服務(wù)為主要目的而建立的一系列有關(guān)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)形式、服務(wù)機(jī)制、服務(wù)政策等系統(tǒng)性、整體性的制度安排。

青少年體育公共服務(wù)體系，是體育公共服務(wù)體系的重要組成部分，肩負(fù)著青少年體質(zhì)健康促進(jìn)和后備體育人才培養(yǎng)的重任，也是發(fā)達(dá)國家體育發(fā)展戰(zhàn)略的基石。研究認(rèn)為，日本青少年體育公共服務(wù)體系是為了保障《體育立國戰(zhàn)略》《體育振興基本計劃》《體育基本法》和《體育基本計劃》等政策中青少年體育政策有效執(zhí)行而建立，以政府為主導(dǎo)，以公共財政、體育彩票投入和相關(guān)政策為保障，以提高日本青少年健康素質(zhì)和培養(yǎng)體育后備人才為目的，多元主體協(xié)同治理，滿足青少年體育需求，保障青少年體育權(quán)益的體育公共產(chǎn)品和服務(wù)的總和。因此，根據(jù)公共服務(wù)理論，并梳理日本青少年體育政策認(rèn)為，日本青少年體育公共服務(wù)體系包括7個方面：青少年體育治理格局；青少年體育促進(jìn)政策法規(guī)；弱勢青少年體育服務(wù)供給；青少年體質(zhì)健康測試服務(wù)；體育場地設(shè)施服務(wù)；青少年體育組織保障；青少年體育指導(dǎo)服務(wù)。盡管日本與中國社會制度不同，但青少年體育公共服務(wù)體系有許多共同之處。

2 日本青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)的特征

2.1 基本形成“官民一體”的共治格局

日本青少年體育管理服務(wù)中基本形成了“官民一體”的三類、三級共治格局。所謂三類治理，即青少年體育組織機(jī)構(gòu)分別由政府、社會組織和民間機(jī)構(gòu)組成；三級，即國家、都道府縣、市區(qū)町村三級管理模式。日本《體育振興法》和《體育基本法》也明確規(guī)定“官”“民”均為體育治理的責(zé)任主體，二者各司其職，相互協(xié)同，共同作用于青少年體育事業(yè)發(fā)展。

從主體職能分析，政府部門在青少年體育公共服務(wù)中扮演著重要的“掌舵者”角色。解讀《體育基本法》發(fā)現(xiàn)，日本政府在青少年體育公共服務(wù)中還承擔(dān)著強(qiáng)化經(jīng)費投入、消弭行政壁壘、提升決策水平和援助體育社會組織等職能[9]。此外，政府和體育社會組織、民間組織在青少年體育公共服務(wù)中責(zé)權(quán)邊界清晰又彼此協(xié)同。作為非營利性體育社會組織和盈利性民間體育機(jī)構(gòu)，均具有高度的“自治權(quán)”，日本體育社會組織具有職責(zé)明確、制度完備、高度自治、作用明顯等特征[10]。其中，最具代表性的體育社會組織——日本體育協(xié)會（JASA）成立于1911 年，學(xué)校體育是由日本體育協(xié)會具體負(fù)責(zé)，其以振興國民體育、提升國際競爭力為己任，在青少年體育公共服務(wù)中發(fā)揮著組織體育少年團(tuán)、推廣綜合型社區(qū)體育俱樂部、培育體育指導(dǎo)員、開展國際體育交流、進(jìn)行體育科學(xué)研究、表彰體育先進(jìn)者和貢獻(xiàn)者等職能[11]。1946 年成立的日本奧委會，以普及和啟發(fā)奧林匹克運動、培養(yǎng)和向國際性大賽派遣運動員為職能，為青少年運動精神普及、競技體育事業(yè)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。青少年體育民間組織在促進(jìn)青少年體育事業(yè)進(jìn)一步蓬勃發(fā)展中貢獻(xiàn)力量，主要由財團(tuán)、企業(yè)和私人企業(yè)主等自主發(fā)起，以體育企業(yè)、公司的性質(zhì)進(jìn)入市場，通過收費獲得盈利，為青少年體育提供設(shè)施、活動、指導(dǎo)等各類服務(wù)。

從治理機(jī)制分析，基本形成了政府主導(dǎo)、多方積極參與的共治格局。但具體而言，日本青少年體育公共服務(wù)又因主體類別隸屬關(guān)系不同，彰顯出不同的治理機(jī)制。依據(jù)主體類別來看，政府、體育組織、民間機(jī)構(gòu)等不同主體在青少年體育公共服務(wù)中主要運用“民辦官助”的方式互動合作[12]，鼓勵不同主體積極參與到青少年體育公共服務(wù)中。依據(jù)同類型主體不同層級來看，政府部門不同層級間主要采取“自上而下層層推進(jìn)”的協(xié)同機(jī)制，負(fù)責(zé)青少年體育的最高政府主管部門是文部科學(xué)省體育局，同時，各個地方政府均設(shè)置教育委員會專門負(fù)責(zé)青少年體育公共服務(wù)事務(wù)。學(xué)校、體育組織、民間機(jī)構(gòu)等主體內(nèi)的不同層級間則主要通過加盟和聯(lián)盟機(jī)制參與青少年體育公共服務(wù)。在日本中小學(xué)，種類繁多的學(xué)生體育社團(tuán)是青少年體育活動的主要載體，而這些單項體育社團(tuán)均加入全國性的小學(xué)、初中和高中體育聯(lián)盟。2012 年，日本64.48%初中生加入初中體育聯(lián)盟[13]。而日本體育社會組織則以加盟的形式統(tǒng)屬到日本體育協(xié)會和日本奧委會當(dāng)中，這不僅為各組織提供競賽參賽資格，還為各組織間縱向互動，實現(xiàn)資源共享提供可能。

2.2 與時俱進(jìn)的青少年體育促進(jìn)政策

進(jìn)入21 世紀(jì)，日本青少年面臨身體活動機(jī)會減少，體質(zhì)健康水平下降，以及老齡化社會帶來的勞動力不足等問題。針對以上問題，2000 年出臺《體育振興基本計劃》，旨在制止和扭轉(zhuǎn)兒童身體素質(zhì)下降的趨勢，明確提出了“實現(xiàn)生涯體育社會”的戰(zhàn)略構(gòu)想[14]。2011 年頒布實施《體育基本法》，把兒童青少年健全成長作為體育運動五大社會功能之一，目的是在未來5 年內(nèi)保持和穩(wěn)定青少年體質(zhì)上升趨勢，在10 年內(nèi)超過20世紀(jì)80年代末。2017年，文部省制定了《體育基本計劃（第2 期）》，提出在本計劃期間，致力于實現(xiàn)“1億總運動社會”，以學(xué)校體育為首，通過增加青少年的體育機(jī)會，經(jīng)常參加體育鍛煉的中學(xué)生從58.7%增加到80%，不參加體育活動的中學(xué)生從16.4%減到8%，兒童青少年體質(zhì)健康水平達(dá)到昭和60 年左右的水平[15]。

二戰(zhàn)后，日本開始效仿美國，積極推進(jìn)青少年體育政策。（1）注重體育生活化。1953年，《學(xué)校教育法》推動日本實施“步行上學(xué)實踐”，倡導(dǎo)體育生活教育，將體育融入生活。（2）注重推行體力教育。20 世紀(jì)50年代后期，日本政府立足青少年體質(zhì)健康發(fā)展實際，先后出臺了《體育運動振興法》《關(guān)于增進(jìn)國民健康和體力對策》等系列政策文件，嘗試推行“體力教育”，日本政府從重視青少年體育運動層面逐漸上升到提升青少年體質(zhì)層面。（3）重視青少年健康教育。1954年，日本政府頒布《學(xué)校營養(yǎng)午餐法》，從關(guān)注學(xué)生營養(yǎng)的角度對學(xué)校午餐提出明確規(guī)定，青少年午餐營養(yǎng)得到有效的法律保證；1956 年，日本“免費午餐制”已經(jīng)覆蓋全部小學(xué)和80%的中學(xué)[4]。2005 年，日本政府頒布《“飲食教育”基本法》，2006年《“飲食教育”推進(jìn)計劃》得以推廣實施，由此，日本青少年教育中開始推崇“食育”，旨在消除青少年食品安全“文盲”現(xiàn)象，倡導(dǎo)合理健康飲食[16]。注重飲食健康的同時，日本也非常重視青少年保健體系的建設(shè)。1978年，在市町村建立了三級衛(wèi)生保健體系，2001年頒布了《健康父母和兒童21》（Healthy Parent and Child 21）。2008 年《學(xué)校保健安全法》要求學(xué)校為青少年提供安全的體育參與環(huán)境。（4）制定配套政策，提高其可操作性。2013 年開始的第2 個《健康日本21 計劃》，提出了“增加日常步行，增加有運動習(xí)慣的人數(shù)，改善體育建成環(huán)境”等目標(biāo)。為了配合《健康日本21 計劃》的順利實施，制定了《健康促進(jìn)體育活動參考2013》和《體育活動指南（活動指南）》，為青少年科學(xué)健身提供指導(dǎo)。

此外，日本青少年體育政策具有基礎(chǔ)性、全面性和競技性的特征，如2010 年實施了《活躍少年兒童計劃》，進(jìn)一步將年齡起點提前至幼兒時期[17]；2012 年出臺的《日本幼兒鍛煉指南》旨在提高兒童體力和運動能力、促進(jìn)社會適應(yīng)性和認(rèn)知的發(fā)展；日本取得2020年奧運會的舉辦權(quán)后，2015 年頒布了《2020 年奧運會運動員育成與強(qiáng)化計劃》，促進(jìn)日本基本形成了“小—中—大”學(xué)校緊密銜接的青少年體育人才選拔、培養(yǎng)、指導(dǎo)體系，構(gòu)建了訓(xùn)練、飲食、信息、醫(yī)療等融為一體的訓(xùn)練服務(wù)保障體系。

2.3 注重保障殘疾青少年體育服務(wù)

1982 年開始，日本政府先后提出了3 個殘疾人長期政策（1983—1992 年，1993—2002 年，2003—2012年），3個長期政策的制定均為殘疾人體育運動提供了保障。同時，日本將每年的12 月9 日定為“殘疾人日”，后來又將每年的12 月3—9 日定為“殘疾人周”。在“殘疾人周”期間，日本政府和社會各界會舉行各種各樣的關(guān)愛殘疾人活動，其中包括關(guān)心支持殘疾青少年體育公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展[19]。2017 年《體育基本計劃第2期》提出，到2021年止，殘疾青少年（7~19歲）每周1 次以上的體育實施率為50%左右。具體來講，日本殘疾青少年體育公共服務(wù)主要涉及提供什么服務(wù)、誰來提供服務(wù)、誰來管理等問題。一方面，日本殘疾青少年體育公共服務(wù)內(nèi)容主要包括體育公共設(shè)施和體育指導(dǎo)員指導(dǎo)2 大類。1974 年，日本大阪殘疾人體育中心落成開館，至此殘疾人體育設(shè)施投放數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，直到2000 年才逐漸放緩?fù)斗艛?shù)量。針對殘疾青少年身體鍛煉和技能恢復(fù)兩大需求，殘疾青少年的體育公共設(shè)施配備的附帶設(shè)施有體育館、訓(xùn)練室、游泳池、運動場、射箭場、乒乓球場、網(wǎng)球場等。其中，殘疾人體育設(shè)施配備最多的是體育館（96.5%），次之是訓(xùn)練室（41.2%），游泳池占39.5%，田徑場占22.8%等[20]。當(dāng)然，日本還有專門為殘疾青少年身體康復(fù)提供的康復(fù)訓(xùn)練室、康復(fù)器材等設(shè)施。此外，日本殘疾人體育指導(dǎo)員培養(yǎng)體系對殘疾青少年身體鍛煉、康復(fù)指導(dǎo)、運動陪伴，甚至心理疏導(dǎo)等有著重要的意義。日本殘疾人體育指導(dǎo)員發(fā)端于1966 年，到2005年達(dá)到21 873人，隨后增加數(shù)量逐步放緩。日本在培養(yǎng)殘疾人體育指導(dǎo)員中有著相對完備的體系和等級要求，這對激發(fā)殘疾青少年體育鍛煉的積極性、保障殘疾青少年參加體育鍛煉的權(quán)利、豐富殘疾青少年的體育生活等至關(guān)重要。另一方面，日本殘疾人體育公共服務(wù)供給主體主要由政府提供，分別由國家、都道府縣、市町村三級主體構(gòu)成，其中以都道府縣、市町村為主。以2013 年為例，日本所有的114 所殘疾人公共體育設(shè)施中，國有占1 所，都道府縣占45 所，市町村級占68 所[21]。而日本殘疾人體育公共設(shè)施投放后的管理也有著明確的責(zé)任主體，政府在設(shè)施運營中尋求運營管理主體主要采用“委托管理制”和“指定管理制”。

2.4 契合發(fā)展需求的青少年體測項目

體質(zhì)測試是青少年體育公共服務(wù)的重要組成部分，對青少年身體鍛煉具有重要的促進(jìn)和指導(dǎo)作用。早在1888年，日本明治政府就強(qiáng)調(diào)青少年體質(zhì)健康問題，并制定了《關(guān)于青少年身體檢查的通知》。據(jù)此，日本實施了相應(yīng)身體形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的測試。1939年，日本政府頒布實施《體力章檢定》，明確將100 m、2 000 m、跳遠(yuǎn)、投手榴彈、50 m 搬運跑、引體向上作為體測項目，并在1940年的《國民體力法》中將體力測試作為青少年必須履行的一項義務(wù)[22]。

二戰(zhàn)后，很長一段時間，日本政府將精力主要投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中，隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷上升，日本開始注重體育發(fā)展和國民體質(zhì)健康。1964 年東京奧運會，政府注意到歐美運動員的體質(zhì)明顯優(yōu)于本國選手，1964—1998 年期間，日本政府開始關(guān)注國民體質(zhì)狀況，先后對不同年齡段的群體進(jìn)行了體力測試，具體到青少年群體。1964 年，針對12~29 歲群體進(jìn)行了測試調(diào)查；1965 年，日本政府專門針對11~12 歲群體進(jìn)行測試調(diào)查；1967 年，日本實施了全國性的體力測試，覆蓋10~59的年齡群體，根據(jù)測試結(jié)果為他們提供必要的運動處方。20 世紀(jì)60—90 年代，對青少年做系列體力測試，為科學(xué)制定青少年體力測試項目和標(biāo)準(zhǔn)、實施身體運動指導(dǎo)、提供政府決策等具有重要的參考價值。但是，考慮到青少年所處環(huán)境不斷變化、社會不斷發(fā)展，日本政府非常重視與時俱進(jìn)的青少年體質(zhì)監(jiān)控。1999年，日本政府為適應(yīng)社會變化和應(yīng)對青少年體質(zhì)整體下降的趨勢，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，最終提出新的體力測試辦法，綜合考量青少年的速度、耐力、爆發(fā)力、靈活性、肌肉力量、柔韌性和靈敏性等，對應(yīng)增加體測項目內(nèi)容（見表1）[23]。同時，注重視覺障礙等殘疾青少年的新體力測試。

表1 日本青少年新體力測試項目一覽表Table1 List of New Physical Fitness Test Items for Japanese Teenagers

從1985年左右開始，日本青少年體力有長期低下的傾向，為了扭轉(zhuǎn)這一趨勢，《體育振興基本計劃》提出“通過振興體育來提高孩子體力的對策”，與學(xué)校體育相關(guān)的項目被定位為該計劃的三大支柱之一[14]。該計劃推動“體育測試”轉(zhuǎn)移到“新體力測試”。通過“新體力測試”，促進(jìn)青少年積極主動鍛煉身體，謀求實施“新體力測試”后，“體力運動能力調(diào)查”的結(jié)果得到普及，并作為政府制定政策的依據(jù)。“新體力測試”項目有所變化，青少年增加了柔韌性、靈活性、速度等運動項目，如對不同群體的青少年均增加了仰臥起坐、坐位體前屈、20 m折返等項目。值得注意的是，日本的體測中還包含有對飲食、睡眠、運動的日常記錄和反饋，強(qiáng)調(diào)飲食、睡眠和運動三者之間的平衡。

除了日本政府發(fā)起的體力測試外，日本體育協(xié)會發(fā)起的運動適應(yīng)能力體測屬于民間體力測試，其主要是為了測試體力、對應(yīng)開運動處方、觀測是否具有競技潛質(zhì)等，對政府的體測具有重要補(bǔ)充作用，可以滿足青少年的不同運動需求。

2.5 體育場地設(shè)施發(fā)展和管理制度

日本政府對青少年體育設(shè)施建設(shè)高度重視，將其上升為國家青少年健康發(fā)展戰(zhàn)略的高度。根據(jù)青少年體育設(shè)施管理主體不一，將其分為公立中小學(xué)體育設(shè)施、公立大學(xué)體育設(shè)施、高專體育設(shè)施、公共體育設(shè)施以及盈利性和非盈利性體育設(shè)施[24]。日本體育法律法規(guī)較早規(guī)定了體育場地設(shè)施的建設(shè)要求，《體育振興法》和《體育基本法》在體育設(shè)施方面明確要求全國市以下地區(qū)至少要建有1 所綜合型社區(qū)體育俱樂部，文部科學(xué)省對今后體育設(shè)施的建設(shè)和規(guī)劃進(jìn)行了研究和修正：一方面，要增加綜合型體育設(shè)施的數(shù)量；另一方面，要求提高現(xiàn)有體育設(shè)施的質(zhì)量和設(shè)施利用率，如增設(shè)夜間照明設(shè)備和更衣室等。具體經(jīng)驗如下。

（1）建立了科學(xué)的體育場地設(shè)施普查制度。日本政府要求每隔幾年（一般是5~7年不等）對體育場地設(shè)施進(jìn)行一次普查，根據(jù)普查結(jié)果，有針對性地提高青少年體育設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量。1969—2015年，日本共進(jìn)行了9 次體育場地設(shè)施普查。從普查結(jié)果看，1985年日本體育設(shè)施數(shù)達(dá)到最高峰，數(shù)量為292 117，24.11個/萬人，此后發(fā)展速率下降，整體呈現(xiàn)先增后降的倒“U”型發(fā)展趨勢（見圖1）[25]。

圖1 1969—2015日本各類管理主體體育場地設(shè)施數(shù)量情況Figure1 Number of Sports Venues and Facilities Owned by Vari‐ous Management Bodies in Japan from 1969—2015

（2）制定完善的政策，促進(jìn)體育場地設(shè)施的供給。1989 年，文部省發(fā)布的《體育設(shè)施建設(shè)方針》指出，要以使用者的實際需求為出發(fā)點，根據(jù)地區(qū)實際需要有計劃地完善體育設(shè)施；2003年，文部科學(xué)省《小學(xué)校設(shè)置基準(zhǔn)》和《中學(xué)校設(shè)置基準(zhǔn)》中要求，中小學(xué)校按照學(xué)校規(guī)模建造運動場面積，通常按照生均10 m2以上的標(biāo)準(zhǔn)，這也意味著日本體育設(shè)施朝著標(biāo)準(zhǔn)化的方向發(fā)展。此外，中央政府還規(guī)定中小學(xué)要配建體育館，在此基礎(chǔ)上，各級政府根據(jù)財力狀況，建造不同的體育場館。2015 年4 月，文部科學(xué)省頒布了《關(guān)于制定學(xué)校設(shè)施長壽計劃的指導(dǎo)方針》，促進(jìn)了學(xué)校場地設(shè)施的修繕和升級改造。

（3）立法敦促和鼓勵學(xué)校體育場地設(shè)施的對外開放。2015 年，文部科學(xué)省發(fā)布《體育設(shè)施現(xiàn)狀調(diào)查》，表明全國大學(xué)高專與中小學(xué)體育設(shè)施占體育設(shè)施總數(shù)的64.6%，其中，中小學(xué)116 029 個，大學(xué)和高專7 621 個[26]，為青少年體育鍛煉提供了基本保障。為了提高學(xué)校體育場地設(shè)施的利用效率，日本體育政策鼓勵學(xué)校體育設(shè)施在不影響學(xué)校正常教學(xué)秩序的情況下對外開放，在《體育振興計劃》及各地的具體實施細(xì)則中都要求所有公立學(xué)校必須在每天放學(xué)后對社區(qū)居民開放體育設(shè)施，同時政府給予專項補(bǔ)貼。2011年，文部科學(xué)省出臺《學(xué)校設(shè)施環(huán)境改善交付金綱要》，明確規(guī)定要對學(xué)校體育場地設(shè)施的維修改造進(jìn)行補(bǔ)助，大大提高了學(xué)校體育場地對外開放的積極性。日本99%的公立學(xué)校均對外開放體育設(shè)施，在政府補(bǔ)貼充足的情況下，其中近一半設(shè)施完全免費開放[27]。

2.6 青少年體育組織保障校外體育參與

2.6.1 綜合型社區(qū)體育俱樂部 為了給青少年體育參與提供更多的組織服務(wù)，日本政府用20多年的時間打造綜合型社區(qū)體育俱樂部網(wǎng)。到2018 年7 月，已經(jīng)培育了3 599個綜合型社區(qū)體育俱樂部（見圖2），全部市町村的建成率達(dá)81.3%（1 407 市町村）[28]。日本主要通過3個措施促進(jìn)綜合型社區(qū)體育俱樂部發(fā)展。（1）政策推動。1995年，文部科學(xué)省開始在日本構(gòu)想綜合型社區(qū)體育俱樂部，同時，啟動了創(chuàng)建試點工作。2000 年9 月，文部科學(xué)省制定《體育振興基本計劃》，明確將培育綜合型體育俱樂部作為實現(xiàn)終生體育社會的重點，提出在2010 年前，每個市區(qū)町村至少要培育1 個綜合型社區(qū)體育俱樂部，每個都道府縣至少要建立1個支援所轄市町村綜合型社區(qū)體育俱樂部的廣域體育中心[14]。綜合型社區(qū)體育俱樂部發(fā)展速度快，2014 年度的綜合型社區(qū)體育俱樂部全國市區(qū)町村的設(shè)置率為80.1%，秋田縣、富山縣、兵庫縣、山口縣、長崎縣、大分縣、鹿兒島縣等地設(shè)置率為100%（文部科學(xué)省，2015）[29]。（2）多元化資助提供經(jīng)費保障。綜合型社區(qū)體育俱樂部發(fā)展資金主要來源于體育彩票、會員會費、捐贈者捐款、企業(yè)補(bǔ)助金等，此外，還設(shè)立專項資助，專門用于綜合型俱樂部的創(chuàng)建、活動和管理等[30]。（3）靈活多樣地提供體育公共服務(wù)。為了吸引更多會員，擴(kuò)充會費收入，本著讓“任何人”在“任何時間”“任何地點”都能滿足身體鍛煉原則，綜合型社區(qū)體育俱樂部根據(jù)青少年需求提供多元化的體育公共服務(wù)，大大滿足了青少年身體鍛煉需要。除了提供一般的體育活動外，綜合型體育俱樂部還創(chuàng)設(shè)有戶外游戲項目，鼓勵不喜歡參與體育運動的兒童積極參與進(jìn)來。此外，在擁有豐富活動基礎(chǔ)的體育俱樂部中，配置了頂尖運動員等作為體育指導(dǎo)員，用于提高綜合型體育俱樂部的體育服務(wù)質(zhì)量和吸引力。（4）導(dǎo)入指定管理者制度。2003 年修訂的《地方自治法》引入了指定管理者制度，該制度對于發(fā)揮管理者的專業(yè)性優(yōu)勢，提升服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)青少年體育公共服務(wù)質(zhì)量具有重要意義[31]。在傳統(tǒng)的管理外包系統(tǒng)中，地方政府只能將公共設(shè)施的管理外包給由地方政府資助的公司或公共組織，但是，修訂的《地方自治法》生效后，包括私營企業(yè)在內(nèi)的各種組織已經(jīng)可以管理和運營公共體育設(shè)施，有效應(yīng)對了青少年多樣化體育需求，改善了服務(wù)水平并降低成本。

圖2 2002—2017綜合型社區(qū)體育俱樂部建設(shè)情況Figure2 Construction of Comprehensive Community Sports Clubs from 2002—2017

2.6.2 體育少年團(tuán) 1962年創(chuàng)立日本體育少年團(tuán)，是在社區(qū)的基礎(chǔ)上成立的青少年體育社會組織，其業(yè)務(wù)指導(dǎo)主體是日本體育協(xié)會，旨在發(fā)展青少年體育和壯大青少年體育組織，2017年約有3.2萬個體育少年團(tuán)，團(tuán)員數(shù)為69.4 萬人，是日本最大的青少年體育團(tuán)體[32]。與此同時，日本體育協(xié)會通過設(shè)立骨干學(xué)校培養(yǎng)體育少年團(tuán)骨干，彌補(bǔ)指導(dǎo)員的不足，其中包括少年骨干學(xué)校和青年骨干學(xué)校，目的在于提高體育少年團(tuán)指導(dǎo)質(zhì)量，促進(jìn)體育少年團(tuán)的可持續(xù)發(fā)展。目前，培養(yǎng)了3 000 多骨干，文部科學(xué)省和日本體育協(xié)會都大力支持體育少年團(tuán)的發(fā)展，體育少年團(tuán)的覆蓋率不斷增加，2010年體育少年團(tuán)在日本市町村的覆蓋率達(dá)89.7%，規(guī)模的擴(kuò)大為日本體育少年團(tuán)組織的壯大奠定了根基[32]。

2.7 青少年體育指導(dǎo)員隊伍建設(shè)

日本社會體育指導(dǎo)員以傳播運動知識、傳授運動技能、開展運動指導(dǎo)為己任，是社區(qū)青少年體育公共服務(wù)中不可或缺的力量，也是社區(qū)體育俱樂部服務(wù)質(zhì)量的重要保障。日本在青少年體育指導(dǎo)員隊伍建設(shè)方面呈現(xiàn)3 個特征。（1）科學(xué)化培養(yǎng)社會體育指導(dǎo)員。為了體育指導(dǎo)員指導(dǎo)工作的精準(zhǔn)化，提高指導(dǎo)效率，日本社會體育指導(dǎo)員被細(xì)分為社區(qū)、競技、商業(yè)、體育活動、青少年和休閑等6 類，明確的分級分類培養(yǎng)體系，增強(qiáng)了體育指導(dǎo)員指導(dǎo)工作的針對性和有效性[33]。（2）注重培養(yǎng)的制度化。青少年體育的開展需要指導(dǎo)者，體育指導(dǎo)員的數(shù)量和質(zhì)量是保證青少年體育科學(xué)開展的重要因素之一。1987 年，日本文部省出臺《社會體育指導(dǎo)員的知識、技能審查認(rèn)定制度》，加強(qiáng)了體育指導(dǎo)員培養(yǎng)的力度。1987—2005 年，日本社會體育指導(dǎo)員的數(shù)量不斷增加，從33 012 人 到120 812 人，增 加 了 近3 倍[34]。特 別 是2005 年廢除《社會體育指導(dǎo)員的知識、技能審查認(rèn)定制度》，2006 年日本體育協(xié)會制定了一項《體育指導(dǎo)員培養(yǎng)制度》，包括體育指導(dǎo)員的類別、級別、培訓(xùn)課程、考核標(biāo)準(zhǔn)、評比表彰等，新制度實施以來體育指導(dǎo)員注冊人數(shù)一直呈上升趨勢（見圖3）。（3）以志愿性為導(dǎo)向。日本社會體育指導(dǎo)員分為職業(yè)和非職業(yè)2 種，其中非職業(yè)性體育指導(dǎo)員居多，占90%左右，這類指導(dǎo)員一般都有穩(wěn)定的職業(yè)和收入，他們大多以志愿者的身份加入俱樂部，利用休息時間參與到體育俱樂部活動指導(dǎo)中，服務(wù)期間，俱樂部會給予適當(dāng)?shù)慕煌ㄙM用補(bǔ)助。此外，日本社區(qū)還配備有運動醫(yī)生，運動醫(yī)生也是以志愿者的身份為青少年體育運動提供身體檢查、制定運動處方等。為了鼓勵更多的志愿者參與到社區(qū)體育俱樂部當(dāng)中，日本政府先后出臺了《體育功勞獎制度》《社會體育優(yōu)秀團(tuán)體表彰制度》等，對社區(qū)體育做出貢獻(xiàn)的體育指導(dǎo)員給予一定的表彰和獎勵[35]。日本體育指導(dǎo)員制度已實施30 多年，截止2019 年，各級各類體育指導(dǎo)員達(dá)到580 096 人，其中在日本體育協(xié)會登記的體育指導(dǎo)員人數(shù)已達(dá)186 020 名，其中獲得初級資格的指導(dǎo)員有394 006 人，占全體指導(dǎo)員總數(shù)的67.92%[36]。

圖3 2006—2019年日本體育指導(dǎo)員發(fā)展情況Figure3 Development of Sports Instructors in Japan from 2006—2019

3 經(jīng)驗借鑒

3.1 轉(zhuǎn)變政府職能，鼓勵社會力量參與

日本政府在青少年體育公共服務(wù)中扮演“掌舵者”的角色，服務(wù)供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用，鼓勵社會力量參與。當(dāng)前我國青少年體育公共服務(wù)治理存在2個問題。（1）政府的身份既是“掌舵者”又是“劃槳者”，公共服務(wù)職能沒有充分發(fā)揮，在青少年體育公共服務(wù)中仍然是自上而下的管理模式，阻礙了社會力量參與，而且同級的教育、體育、衛(wèi)生和共青團(tuán)等部門之間“壁壘”現(xiàn)象嚴(yán)重，形成了政出多門的碎片化治理問題。（2）我國體育社會組織發(fā)展不夠完善，在青少年體育公共服務(wù)中未能很好地發(fā)揮其優(yōu)勢。

基于此，從2 個方面著手應(yīng)對。（1）政府要主動作為，運用現(xiàn)代治理理念，形成整體性治理格局，通過政策支持、資金扶持等多種手段和方法，激勵和動員社會力量積極參與青少年體育公共服務(wù)供給，形成政府主導(dǎo)、大眾參與的協(xié)同治理格局。（2）加大體育社會組織培育力度。體育社會組織是青少年體育公共服務(wù)重要供給主體，而其主體性地位、自治能力和獨立性是體育公共服務(wù)生產(chǎn)能力的決定因素。因此，要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和體育社會組織的主體作用，促進(jìn)體育社會組織自治能力提升，此外，通過購買青少年體育公共服務(wù)的制度安排，培育和加強(qiáng)體育社會組織的服務(wù)能力，使更多體育社會組織參與到青少年體育公共服務(wù)。

3.2 完善政策法規(guī)，科學(xué)全面保障

完備、發(fā)展與連貫的體育政策法規(guī)，能夠保障青少年體育公共服務(wù)的有效性，而我國青少年體育公共服務(wù)政策還存在3 問題：（1）相關(guān)法律法規(guī)缺失，政策制度不健全、不完善等，如青少年體育公共服務(wù)缺乏有效的法律保障、標(biāo)準(zhǔn)缺失、監(jiān)督機(jī)制不完善等；（2）政策法規(guī)發(fā)展滯后，如《體育法》等亟需修訂以適應(yīng)新時代體育發(fā)展的需要；（3）青少年體育政策法規(guī)缺乏系統(tǒng)性，如青少年體育公共服務(wù)政策還存在多部門目標(biāo)不統(tǒng)一的碎片化問題。

因此，采取3 個措施保障青少年體育公共服務(wù)。（1）加強(qiáng)立法。盡快建立《青少年體育健康法》《政府購買體育公共服務(wù)法》等類似的基本法律，明確青少年體育公共服務(wù)中各主體的權(quán)責(zé)、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督評價機(jī)制，確保青少年體育公共服務(wù)有法可依。（2）提高相關(guān)政策法規(guī)的適切性?；诂F(xiàn)有的青少年公共體育政策法規(guī)，對其進(jìn)行完整的梳理，審查現(xiàn)有政策法規(guī)的現(xiàn)實適切性，廢除或修訂不適應(yīng)青少年體育發(fā)展時代需求的政策法規(guī)，并定期展開政策法規(guī)的調(diào)研修訂工作，確保政策法規(guī)與時俱進(jìn)。（3）提高相關(guān)政策法規(guī)的系統(tǒng)性。一方面，從青少年體育公共服務(wù)內(nèi)涵來看，青少年體育公共服務(wù)的供給主體、內(nèi)容、體測標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督、評價等內(nèi)容都需要通過政策法規(guī)規(guī)范，形成政策法規(guī)的完整體系；另一方面，從青少年體育公共服務(wù)的外延來看，青少年體育公共服務(wù)相關(guān)聯(lián)的飲食標(biāo)準(zhǔn)、營養(yǎng)午餐，以及不同年齡段青少年、特殊群體的青少年等均應(yīng)制定相應(yīng)的政策法規(guī)，以保障青少年公共服務(wù)供給的多樣化和精準(zhǔn)性。

3.3 關(guān)注特殊群體，重視殘疾青少年體育公共服務(wù)供給

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國殘疾青少年體育公共服務(wù)逐漸呈現(xiàn)出規(guī)范和多元發(fā)展的趨勢，但還存在3方面問題。（1）傳統(tǒng)觀念偏差。傳統(tǒng)觀念中，殘疾青少年被視為弱勢群體，體育參與度相對較低。（2）殘疾青少年體育相關(guān)法律法規(guī)不健全。相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于殘疾青少年體育公共服務(wù)的內(nèi)容基本散落在各類體育法律法規(guī)文件中，無法形成完整保障體系，降低了殘疾青少年體育法律執(zhí)行力和監(jiān)督力。（3）我國殘疾青少年體育公共服務(wù)中，社會組織、公眾參與度低，幾乎全靠政府一己之力，尚未形成全社會的聯(lián)動效應(yīng)，殘疾青少年的基礎(chǔ)設(shè)施、公共體育設(shè)施、專門的體育指導(dǎo)等服務(wù)出現(xiàn)“供需”嚴(yán)重失衡的問題。

因此，可以嘗試從以下3 個方面著手。（1）營造氛圍，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，構(gòu)建博愛、和諧的社會環(huán)境。政府應(yīng)加大對殘疾人的關(guān)心和關(guān)愛，通過多渠道宣傳，積極營造“人權(quán)平等、人性博愛”的社會氛圍，喚醒民眾尊重、友善、幫助殘疾人，構(gòu)建和諧的社會氛圍。（2）加強(qiáng)立法。加強(qiáng)殘疾青少年體育的專門立法，完善制度建設(shè)，形成完備的殘疾青少年體育公共服務(wù)法規(guī)政策體系。推行日本經(jīng)驗，推進(jìn)“普惠”和“特惠”有機(jī)協(xié)同的殘疾青少年公共服務(wù)機(jī)制，保障殘疾青少年日常的基本需要和體育鍛煉的特殊需要。（3）廣泛動員社會力量積極參與。在現(xiàn)有社會支持平臺的基礎(chǔ)上，整合多方社會資源，形成家庭—社區(qū)體育公共服務(wù)的初級紐帶，學(xué)校、社會組織為體育公共服務(wù)的次級紐帶，以特訓(xùn)機(jī)構(gòu)等為體育公共服務(wù)的高級紐帶，共同推進(jìn)殘疾青少年體育公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

3.4 堅持與時俱進(jìn)，不斷提升青少年體測的科學(xué)化水平

當(dāng)前，中國青少年體測仍然存在3 個問題。（1）青少年體測的相關(guān)政策保障不足，缺乏持續(xù)性、指導(dǎo)性政策法規(guī)保障。（2）青少年體測標(biāo)準(zhǔn)對身體柔韌性、靈活性等的關(guān)注不夠，而且現(xiàn)有的測試項目仍存在不盡科學(xué)的問題，如腹部力量測試采用仰臥起坐，但是已有研究發(fā)現(xiàn)，仰臥起坐更多的發(fā)力部位在大腿和髖部，相較而言，卷腹更適合測試腹部肌肉力量。同時，中國雖然意識到飲食、睡眠、運動對于青少年體質(zhì)的重要性，但并未將其納入體測中，也未有相關(guān)法規(guī)政策明確規(guī)定，這也是目前中國青少年體質(zhì)提升亟待關(guān)注的問題。（3）日本青少年的體測測定標(biāo)準(zhǔn)以年齡段進(jìn)行劃分，具有科學(xué)性和可比性。中國目前采取的是按學(xué)制年級為劃分單位，雖然測試比較方便，但也有研究者指出，按年齡更具有可比性，因為年齡和體質(zhì)存在直接關(guān)系。

因此，要從3 個方面嘗試改進(jìn)。（1）建立青少年體測促進(jìn)政策，形成完善、科學(xué)、發(fā)展的青少年體測政策體系。政策中，應(yīng)將飲食、營養(yǎng)、運動等記錄納入測試范疇，將體測結(jié)果及時反饋給家長，引導(dǎo)家長積極參與，保障青少年體測工作的規(guī)范化和科學(xué)化。（2）組織專家開展調(diào)研和研討，通過學(xué)習(xí)國外體測標(biāo)準(zhǔn)制定經(jīng)驗，調(diào)研國內(nèi)青少年體質(zhì)發(fā)展實際現(xiàn)狀，制定科學(xué)的、全面的體質(zhì)健康測試標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國現(xiàn)行的體測標(biāo)準(zhǔn)來看，還應(yīng)該增加能夠反映上肢力量、覆蓋全年段的體測指標(biāo)，增加反映心肺適能的PACER 測試，更換仰臥起坐為卷腹能力測試，增加反映身體平衡能力、靈活性、柔韌性的測試項目等。（3）進(jìn)一步完善青少年評價劃分單位的科學(xué)性。青少年體測劃分標(biāo)準(zhǔn)既要體現(xiàn)方便易操作性，更應(yīng)該體現(xiàn)劃分的科學(xué)性，從這個角度來看，依據(jù)年齡段進(jìn)行細(xì)分值得考慮和商榷。

3.5 堅持服務(wù)多元，形成滿足多樣需求的體育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

當(dāng)前，中國青少年體育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)存在如下問題。（1）體育場地設(shè)施的制度不完善。體育場地普查間隔時間偏長、青少年體育場地設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展不夠、學(xué)校公共體育設(shè)施對外開放率不高、體育場地設(shè)施的公共服務(wù)能力不強(qiáng)等，難以滿足青少年體育需求。（2）青少年課外體育參與的組織保障不足。青少年體育俱樂部生存能力較差，對政府依附性大，難以可持續(xù)發(fā)展，青少年草根體育組織不符合政府資助政策，發(fā)展受限。（3）青少年體育指導(dǎo)員隊伍發(fā)展制度不完善。體育指導(dǎo)員培養(yǎng)的精細(xì)化和制度化不夠，上崗率較低。

應(yīng)從以下3個方面加強(qiáng)。（1）完善青少年體育場地設(shè)施發(fā)展和管理制度。通過縮短全國體育場地普查間隔時間至5~6 年、加強(qiáng)青少年體育場地設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化供給等來推動各類體育場地設(shè)施建設(shè)，切實執(zhí)行學(xué)校體育場地設(shè)施對外開放政策、定期開展青少年體育場地需求調(diào)查等，提高服務(wù)水平。（2）加強(qiáng)課外青少年體育組織建設(shè)。鼓勵“學(xué)?！鐓^(qū)—校外青少年體育組織”合作建設(shè)青少年體育俱樂部，政府劃撥引導(dǎo)資金，對符合標(biāo)準(zhǔn)的青少年體育俱樂部給予扶持；通過政府購買服務(wù)的形式，鼓勵各類單項體育協(xié)會、體育健身和培訓(xùn)企業(yè)等積極參與青少年體育公共服務(wù)供給，特別要向為農(nóng)村留守兒童、弱勢群體和城市外來務(wù)工子女提供體育公共服務(wù)的體育社會組織傾斜。（3）加強(qiáng)青少年體育指導(dǎo)員隊伍建設(shè)。分類培養(yǎng)青少年體育指導(dǎo)員，提高指導(dǎo)的專業(yè)性，推進(jìn)青少年體育指導(dǎo)員的培養(yǎng)和管理制度化，嚴(yán)格考核，“優(yōu)獎劣汰”，為實現(xiàn)青少年體育高質(zhì)量指導(dǎo)提供可能。