任振朋，李利利，肖麗斌，王潤斌

體育作為歐洲傳統(tǒng)文化的重要組成部分，對于促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，然而歐洲體育高度發(fā)達(dá)的同時，也面臨著諸如過度商業(yè)化、興奮劑、假球等威脅與挑戰(zhàn)。歐盟作為歐洲一體化發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者，依靠歐盟治理模式協(xié)同成員國、體育組織等在國家和國際層面展開對話與合作，協(xié)同共治體育腐敗并取得卓越的治理成效。21 世紀(jì)以來，以國際奧委會和國際足聯(lián)爆發(fā)的腐敗丑聞使國際體育組織備受信譽(yù)壓力。通過歐盟體育腐敗治理經(jīng)驗(yàn)的梳理和總結(jié)：一方面，體育腐敗作為當(dāng)下國際體育發(fā)展的嚴(yán)重威脅與挑戰(zhàn)，希冀歐盟體育腐敗治理經(jīng)驗(yàn)推廣于國際社會，構(gòu)建體育腐敗的全球治理機(jī)制體制；另一方面，我國正處于體育體制深化改革，體育大國向體育強(qiáng)國發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，以及推進(jìn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時期，借鑒、吸納歐盟體育腐敗治理經(jīng)驗(yàn)，有效破解我國體育事業(yè)發(fā)展過程中所面臨的腐敗威脅與挑戰(zhàn)。

1 歐盟體育腐敗問題的產(chǎn)生及影響

體育本身并不腐敗，但它卻極易可能成為犯罪分子的目標(biāo)，且容易受到腐敗的影響，原因有很多。其中，過去一個世紀(jì)國際體育伴隨去業(yè)余化、政治化和商業(yè)化高速發(fā)展，體育異化日益加重，并成為國際體育發(fā)展所面臨的重大問題[1]。尤其是以興奮劑濫用“醫(yī)學(xué)化”（medica lisation）和操縱比賽“刑事化”（crimina lisation）發(fā)展為特征的體育腐敗問題，嚴(yán)重制約著國際體育發(fā)展[2]。首先，體育去業(yè)余化發(fā)展孕育了以歐洲五大足球聯(lián)賽為代表的職業(yè)體育并取得飛速發(fā)展，體育本身所蘊(yùn)含的社會、經(jīng)濟(jì)功能逐漸被挖掘；其次，體育政治化和商業(yè)化發(fā)展賦予運(yùn)動員通過競技體育獲得額外附加的精神追求和物質(zhì)利益；最后，國際體育去業(yè)余化、政治化、商業(yè)化發(fā)展促使運(yùn)動員、教練員以及體育管理者為實(shí)現(xiàn)自我利益最大化，不惜通過濫用興奮劑、操控比賽等方式破壞體育公平公正的核心倫理價值，滋生腐敗。

歐洲作為國際體育發(fā)展的核心地帶，同樣也是體育腐敗最為嚴(yán)重的地區(qū)。首先，歐洲地區(qū)最早有記錄發(fā)生體育腐敗。公元前388 年希臘拳擊運(yùn)動員Eupolos 通過賄賂其他3 名運(yùn)動員而保證自己獲得冠軍，這是有史以來最早記錄的體育腐敗案例。其次，體育腐敗發(fā)生的嚴(yán)重性。縱觀國際體育腐敗史，諸如德甲丑聞（1971 年）、法國OM-VA 案（1993—1995 年）、意大利“電話門”丑聞（2006 年）等重大體育操縱案例皆發(fā)生在歐洲國家。另據(jù)國際體育安全中心（2014）以洲為單位統(tǒng)計全球范圍內(nèi)體育腐敗案例的數(shù)據(jù)顯示，歐洲是發(fā)生操縱比賽概率最高的地區(qū)[3]。最后，體育腐敗發(fā)生的普遍性。2012 年，東歐國家針對15 個國家近3 000 名球員進(jìn)行關(guān)于操縱比賽的問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，約24%的球員認(rèn)為他們所在國家隊(duì)比賽中存在假球行為，12%的球員曾被要求參與操縱比賽[4]。另據(jù)學(xué)者Bozkurt[5]利用第三方數(shù)據(jù)對歐洲足球比賽中的假球行為進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，目前歐盟28 個成員國中，20 個國家曾有過假球丑聞。綜上，歐洲作為最早誕生職業(yè)體育和職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)作體系相對成熟的地區(qū)，但同時也是最早發(fā)生體育腐敗，腐敗程度相對嚴(yán)重以及發(fā)生率較高的地區(qū)。在歐洲，體育被稱為積極健康的文化活動，不斷促進(jìn)歐洲經(jīng)濟(jì)文化繁榮發(fā)展，而腐敗被視為社會發(fā)展的弊病，不斷侵蝕歐洲體育的健康發(fā)展。

2 歐盟體育腐敗問題治理的經(jīng)驗(yàn)

在歐洲，體育作為一種文化、經(jīng)濟(jì)活動，對于促進(jìn)歐洲社會一體化發(fā)展具有重要作用。為保障體育更好服務(wù)于歐洲各國人民，歐盟有必要參與體育腐敗治理，有效破解歐洲體育健康發(fā)展所面臨的腐敗威脅。歐盟體育腐敗治理實(shí)踐，依托歐盟治理模式，基于歐洲體育模式在尊重體育自治傳統(tǒng)的前提下，依據(jù)輔助性原則，依靠監(jiān)督自治，有效促進(jìn)歐洲體育繁榮發(fā)展的同時，以規(guī)制文本為基礎(chǔ)，通過多元主體協(xié)同參與實(shí)施區(qū)域共治，取得一定的治理成效并積累諸多治理經(jīng)驗(yàn)。

2.1 依托相對成熟的體育治理框架

至20 世紀(jì)80 年代，歐洲職業(yè)體育高速發(fā)展，圍繞球員、俱樂部之間有關(guān)商品、服務(wù)、勞工和資本自由流動等問題明顯增多，且超越體育自治范圍。1995 年，受博斯曼法案影響，有關(guān)歐盟條約是否適用于體育的爭論以及歐盟針對體育的監(jiān)管態(tài)度逐漸明朗：一方面，依據(jù)體育規(guī)則進(jìn)行純粹體育活動時，歐盟承認(rèn)并尊重體育自治；另一方面，當(dāng)體育活動具有商業(yè)性質(zhì)則必須遵守歐盟法律接受歐盟監(jiān)管[6]。至21 世紀(jì)初，歐盟針對體育政策逐漸實(shí)行在尊重體育自治傳統(tǒng)的前提下，通過必要的歐盟法律條約，以“輔助性原則”保障體育自治，即監(jiān)督自治（super‐vised autonomy）[7]。實(shí)踐中，歐盟憑借“監(jiān)督自治”模式，逐漸發(fā)展成相對成熟的體育治理框架，以有效應(yīng)對歐盟體育發(fā)展過程中所面臨的各種威脅與挑戰(zhàn)（見圖1）。

圖1 歐盟體育腐敗治理框架Figure1 European Union Sports Corruption Governance Frame‐work

首先，歐盟以協(xié)調(diào)者的身份通過平衡各方利益，促進(jìn)各成員國參與構(gòu)建歐盟體育治理框架。實(shí)踐中，歐盟治理模式面對各行為主體不同利益的訴求，通常采用協(xié)調(diào)、均衡、妥協(xié)等方式解決矛盾問題[8]。進(jìn)而，歐盟體育治理模式在實(shí)踐中同樣充分發(fā)揮歐盟作為區(qū)域性政府組織所特有的協(xié)調(diào)能力，以協(xié)調(diào)者的角色發(fā)揮歐盟的領(lǐng)導(dǎo)作用，積極推動歐洲層面體育治理框架的構(gòu)建。其次，各級體育組織積極參與實(shí)現(xiàn)治理主體多元化。歐洲體育組織所特有的包括俱樂部、國家體育聯(lián)盟和歐洲體育聯(lián)盟在內(nèi)從下至上的金字塔型結(jié)構(gòu)，充分保障各級體育組織積極參與歐盟體育治理。從而，在一定程度上實(shí)現(xiàn)歐盟體育治理以歐盟為核心領(lǐng)導(dǎo)，各級體育組織為主體參與的多元治理主體合作框架。最后，歐盟針對體育發(fā)展實(shí)施的“輔助性原則”，在保證體育作為一項(xiàng)特殊的社會文化活動健康發(fā)展的同時，針對諸如轉(zhuǎn)會、保護(hù)自由競爭、防止腐敗犯罪等超越體育自治權(quán)限的問題，賦予歐盟法律適用并及時介入體育。從而，為歐盟體育治理提供必要的法律保障。

綜上，鑒于體育腐敗超越體育自治范疇，歐盟基于“監(jiān)督自治”的體育治理框架，依托相對成熟的腐敗治理體系，通過專業(yè)的體育組織實(shí)施關(guān)鍵行動，確保體育得到適當(dāng)管治，針對興奮劑、操縱比賽等體育腐敗問題實(shí)施嚴(yán)厲打擊，促進(jìn)各級體育公平管理[9]。具體操作層面，歐洲委員會自2005年以來，從運(yùn)動員、教練到體育組織機(jī)構(gòu)，聯(lián)合歐洲體育發(fā)展的每一個利益相關(guān)者，共同努力實(shí)施信息共享，為有效根治體育腐敗，實(shí)現(xiàn)歐盟體育健康發(fā)展而奮斗。

2.2 依靠銜接緊密的規(guī)制文本

早在1989年歐洲理事會簽署了《反興奮劑公約》，并于1990 年3 月生效，《反興奮劑公約》為締約國在有關(guān)反興奮劑立法、財政、技術(shù)、教育和其他若干方面設(shè)立了一個共同的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，在協(xié)調(diào)締約國反興奮劑政策和實(shí)踐做法，促進(jìn)締約國及國際間反興奮劑斗爭等方面發(fā)揮了重要作用[10]。相應(yīng)的，歐洲范圍內(nèi)體育遭受興奮劑困擾的同時，歐洲法院受理、裁決以球員轉(zhuǎn)會、勞務(wù)糾紛為代表的職業(yè)體育相關(guān)案例也不斷增加，歐盟也開始不斷通過直接或間接的條約、文件、報告等規(guī)制文本，逐漸加強(qiáng)治理。

首先，歐盟的條約間接涉入體育。歐盟雖缺少針對體育運(yùn)動條款的直接規(guī)定，但部分條約條款涉及體育，為歐盟間接參與體育治理提供必要的法律前提和保障?！稓W洲憲法條約》將體育定位在第17 條“適用于支持、協(xié)調(diào)和補(bǔ)充性行動領(lǐng)域”和282 條“教育、青年、體育和職業(yè)培訓(xùn)”，重在表述兼顧體育運(yùn)動的特殊性以及社會和教育功能，歐盟應(yīng)致力于促進(jìn)歐洲體育運(yùn)動事項(xiàng)[11]。《阿姆斯特丹體育宣言》《尼斯體育宣言》進(jìn)一步鞏固此觀點(diǎn)。2009 年，《里斯本條約》將《歐洲憲法條約》改為《歐盟運(yùn)行條約》，成為歐盟法律首次正式進(jìn)入體育的條約。相對于前面幾項(xiàng)不具備法律效力的宣言，《歐盟運(yùn)行條約》能夠使歐盟在支持、協(xié)調(diào)各成員國體育行為方面具有法律決定權(quán)[12]。

其次，歐盟針對體育制定專項(xiàng)政策。歐盟在《有關(guān)歐洲體育模式意見》的報告中提出“歐洲范圍內(nèi)體育由單一到多維度發(fā)展轉(zhuǎn)變”的論斷，尤其是當(dāng)體育職業(yè)化發(fā)展帶來諸多負(fù)面問題時，加速歐盟參與體育治理的緊迫性。在此基礎(chǔ)上，1999 年《赫爾辛基體育報告》提出，將歐盟法律應(yīng)用于體育的新方法，針對體育一分為二，即將其視為需要監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)活動和需要法律保護(hù)的社會文化現(xiàn)象[13]。從而，明確了歐盟參與體育治理的基本準(zhǔn)則。21 世紀(jì)以來，2007 年《體育白皮書》的頒布，則代表歐盟首次以全面、綜合的方式介入體育領(lǐng)域，其中附件《體育和競爭規(guī)則》與《體育和內(nèi)部市場自由規(guī)則》詳細(xì)闡述了歐盟法律與體育的關(guān)系[14]。

鑒于腐敗的復(fù)雜性與多樣性，治理以興奮劑、操縱比賽為代表兼具跨國屬性的體育腐敗時，必須發(fā)揮歐盟作用，制定一套切實(shí)可行的規(guī)制文本，指導(dǎo)成員國通過合作共同參與。實(shí)踐操作層面，歐盟為加強(qiáng)興奮劑治理力度完善興奮劑治理體系，2002 年9 月通過了《反興奮劑公約》的附加議定書；同時，至2009 年12月，包括澳大利亞、白俄羅斯、加拿大等在內(nèi)的共50個國家加入該公約，積極有效促進(jìn)歐洲反興奮劑工作的同時，也逐步發(fā)展成為國際間重要的反興奮劑規(guī)制文本[10]。操縱比賽作為另一項(xiàng)典型的體育腐敗形式，歐洲委員會通過《關(guān)于操縱體育比賽的公約》，促進(jìn)各成員國、體育組織、機(jī)構(gòu)通過開展國內(nèi)、國際層面的合作，共同預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、制裁操縱比賽行為。另外，鑒于操縱比賽的全球性威脅，歐洲委員會鼓勵非歐國家加入公約，伴隨美國、澳大利亞、日本等國加入，該公約成為目前有關(guān)體育操縱比賽領(lǐng)域唯一的國際法規(guī)則[15]。

2.3 建立多元協(xié)同的治理主體

歐盟治理作為區(qū)域治理的代表，通過建立一整套區(qū)域多邊協(xié)調(diào)、平衡的體制機(jī)制，使成員國形成相互依存、相互制約的緊密關(guān)系，從而確保歐盟實(shí)施區(qū)域共同治理的前提下，巧妙地處理好成員國之間的各種矛盾[8]。其中，歐盟在腐敗治理領(lǐng)域所表現(xiàn)出的理論知識、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及治理成效，是其區(qū)域治理能力的最佳體現(xiàn)。實(shí)踐中，歐盟腐敗治理在治理主體多元化基礎(chǔ)上建立歐盟決策主導(dǎo)，成員國主體參與，警察、司法機(jī)構(gòu)協(xié)同參與的合作機(jī)制。同樣，歐盟體育腐敗治理基于此合作機(jī)制。

歐盟治理模式以“多元一體”為主要特征。其中，“一體”指歐盟作為政府間組織和超國家實(shí)體，憑借本身所蘊(yùn)含“聚合政府權(quán)威”，構(gòu)建一個高度發(fā)達(dá)的意見交換體系，對于信息收集、加工、合議和傳輸?shù)确矫娴哪芰h(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于成員國政府[16]。實(shí)踐中，歐盟作為多元治理主體的領(lǐng)導(dǎo)者，通過倡導(dǎo)、協(xié)調(diào)、聯(lián)合其他治理主體推進(jìn)歐盟體育腐敗治理進(jìn)程。首先，積極倡導(dǎo)、制定體育腐敗治理的相關(guān)政策，構(gòu)建依法治理的法律框架。如歐盟先后制定《體育善治的基本原則》《推進(jìn)體育運(yùn)動相關(guān)領(lǐng)域的合作協(xié)議》等文件，為參與歐盟體育腐敗治理相關(guān)主體之間對話、交流、合作提供必要的法律基礎(chǔ)。其次，具體實(shí)踐中利用組織優(yōu)勢通過宣傳、教育、倡議等方式引導(dǎo)成員國開展體育腐敗治理，如通過開展“PROtect Integrity”“FIX The FIXING”“Anti Match-Fixing Top Training”等項(xiàng)目，在各成員國之間分享有關(guān)體育腐敗預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、制裁等方面的最佳做法和相關(guān)知識[17]。

“多元”體現(xiàn)歐盟治理主體“多樣性”和“包容性”，即各成員國作為“一元”參與歐盟治理時，既突出聯(lián)合為“一體”的同一性，又承認(rèn)和尊重各國之間的差異性[18]。歐盟首先正視、承認(rèn)并尊重各國有關(guān)體育腐敗治理存在的法律制度差異，憑借組織優(yōu)勢，通過合約、條約、指南等不同形式的政策制度，統(tǒng)一指導(dǎo)各成員國作為“一體”共同參與體育腐敗治理。相應(yīng)的，各成員國則通過法律措施、預(yù)防措施、組建新機(jī)構(gòu)、協(xié)作機(jī)制等4 種方式積極執(zhí)行歐盟體育腐敗治理的相關(guān)政策，如保加利亞議會2011年在刑法中加入新的章節(jié)直接處理體育犯罪，奧地利體育部2012成立保護(hù)體育誠信協(xié)會[17]。

此外，歐盟還通過聯(lián)合、對話、溝通等方式，與其他警務(wù)、司法組織以及國內(nèi)、國際體育組織進(jìn)行合作，獲取腐敗治理的專項(xiàng)技術(shù)支持與經(jīng)驗(yàn)、信息共享。如聯(lián)合政府間組織、國際體育組織、各國政府以及眾多與體育相關(guān)的利益攸關(guān)方，建立體育反腐敗國際伙伴關(guān)系，加強(qiáng)在治理體育腐敗方面共同努力。實(shí)踐操作中，與警察、司法機(jī)構(gòu)密切合作，如歐盟通過與歐洲刑警組織合作，向各成員國、體育組織、調(diào)查機(jī)構(gòu)提供有關(guān)體育腐敗相關(guān)方面的教育與培訓(xùn)，同時借助警察機(jī)構(gòu)（如電話竊聽、檢舉、審訊等）專業(yè)知識、技術(shù)、資源，嚴(yán)厲打擊體育腐敗行為。

2.4 彰顯積極向上的治理價值

2015 年，在歐盟委員會的支持下，純粹運(yùn)動組織（Play-the-Game）從透明度、民主進(jìn)程、制衡和團(tuán)結(jié)4個維度指標(biāo)，在全球范圍內(nèi)第1 次全面調(diào)查和評價了35個國際單項(xiàng)體育聯(lián)合會的善治狀況，相應(yīng)的4 個指標(biāo)也成為引領(lǐng)國際體育組織進(jìn)行善治改革的價值理念[19]。與此同時，歐盟治理以倡導(dǎo)歐洲一體化為理念，以尊重多元、弘揚(yáng)民主、團(tuán)結(jié)協(xié)作、平等互信、合作共贏為價值導(dǎo)向[20]。實(shí)踐中，歐盟委員會將民主、人權(quán)和法治領(lǐng)域的善治價值觀念總結(jié)為問責(zé)、透明、法治等12 個歐盟治理價值準(zhǔn)則。進(jìn)而，歐盟體育腐敗治理基于歐洲一體化理念，尊重多元、弘揚(yáng)民主等歐盟治理價值為前提，順應(yīng)國際體育善治潮流，以體育善治理念為導(dǎo)向，彰顯民主、法治、問責(zé)等的治理價值。

民主，確保所有行為體基于公平促進(jìn)協(xié)調(diào)合作。體育腐敗兼具跨國屬性，因而不能單靠國家孤立進(jìn)行治理，必須進(jìn)行跨國合作?；跉W盟治理模式，體育腐敗治理首要體現(xiàn)基于各治理主體合作為基礎(chǔ)，以民主為價值導(dǎo)向，促進(jìn)體育腐敗治理的連續(xù)性與有效性。歐盟雖作為超國家機(jī)構(gòu)并不凌駕于成員國之上，成員國政府與其他國家政府、歐盟并不存在隸屬關(guān)系[21]。進(jìn)而，歐盟委員會在制定體育腐敗政策時，通常由歐盟委員會主導(dǎo)制定，成員國體育部長代表會議或成員國代表會議通過后予以實(shí)施，充分體現(xiàn)歐盟體育腐敗各治理主體之間基于民主合作的前提。

法治，確保善治公平、公正和可預(yù)測性。歐盟治理模式以一種“超國家性的特殊的區(qū)域性國際法”為基礎(chǔ)和保障，其中法律一體化和嚴(yán)格遵循法治是歐盟治理的核心、基礎(chǔ)與價值所在[22]。伴隨國際體育腐敗刑事化的發(fā)展趨勢，歐盟乃至國際社會實(shí)施依法治理成為體育腐敗治理的絕對重要形式。在歐洲，無論體育被視為積極健康的社會文化活動，還是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動，以興奮劑和操縱比賽為代表的體育腐敗既阻礙體育健康發(fā)展，同時也源于其易于衍生為其他犯罪活動的特性，必然成為歐盟依法治理腐敗領(lǐng)域的重要專項(xiàng)議題。

問責(zé)，確保多元治理主體對其自身行為負(fù)責(zé)。善治，首要強(qiáng)調(diào)“共治”，即多元化的治理主體在治理實(shí)踐中必須目標(biāo)一致，通過分工合作、相互作用以達(dá)到預(yù)定的治理目標(biāo)[23]。實(shí)踐中，歐盟體育腐敗治理通過多元化治理主體協(xié)同參與并達(dá)到理想的善治狀態(tài)，必然要通過實(shí)施問責(zé)制，明確各自的職責(zé)與相應(yīng)義務(wù)作為前提和保障。依據(jù)歐洲委員會頒布的《促進(jìn)體育善治》，要求各成員國在預(yù)防、治理體育腐敗過程中應(yīng)加強(qiáng)民主、問責(zé)和透明度，具體實(shí)踐中必須采取體育腐敗零容忍政策，通過立法保障體育腐敗案件的調(diào)查、起訴和相互法律援助，利用既有反腐敗機(jī)制預(yù)防和處理體育腐敗案件等具體措施[24]。

2.5 展示卓有成效的治理效果

治理模式在實(shí)踐中是否具有效性，通常以治理效果為評判標(biāo)準(zhǔn)。歐盟體育腐敗治理模式所體現(xiàn)的治理特征、治理經(jīng)驗(yàn)與治理價值，同樣需要治理效果的檢驗(yàn)。治理成效取決于治理策略的選擇，傳統(tǒng)的反腐敗策略主要包括不承認(rèn)腐敗問題的嚴(yán)重性未能將其列入重點(diǎn)治理議程、反腐敗策略的單一療法以及改革措施在執(zhí)行時遇到障礙等3 種形式[25]。歐盟在體育腐敗治理策略選擇上，首要明確體育促進(jìn)歐洲一體化進(jìn)程所彰顯的社會、經(jīng)濟(jì)和教育價值，以及腐敗對于歐洲體育發(fā)展的嚴(yán)重挑戰(zhàn)與威脅；其次，避免體育反腐敗策略的單一療法，采用以教育、檢測、評估為主的預(yù)防手段，通過協(xié)調(diào)、協(xié)同合作及時發(fā)現(xiàn)制止，依據(jù)法律統(tǒng)一、司法合作進(jìn)行嚴(yán)厲制裁等措施，實(shí)施多元化的反腐敗策略；最后，歐盟憑借其“超國家實(shí)體”的政治領(lǐng)導(dǎo)力，構(gòu)建以體育組織、成員國為主體，以部長會議、體育論壇、專題工作組和在線咨詢?yōu)橹饕绞降捏w育反腐敗合作對話機(jī)制[26]。

構(gòu)建預(yù)防懲治為一體的反腐敗策略，是國際社會公認(rèn)的最佳腐敗治理體系。歐盟體育腐敗治理成效，首先體現(xiàn)在歐盟采用“倡導(dǎo)治理”模式做好體育腐敗的預(yù)防工作。如通過“讓犯罪遠(yuǎn)離體育”（keep crime out of sport，簡稱KCOOS）項(xiàng)目開展體育反腐敗教育，提升成員國體育腐敗治理意識。其次，懲治作為依法治腐的關(guān)鍵舉措事關(guān)腐敗治理成效，歐盟在積極做好體育腐敗預(yù)防工作的基礎(chǔ)上，針對體育腐敗實(shí)施嚴(yán)厲制裁主要體現(xiàn)在2 方面。（1）歐盟層面發(fā)揮歐盟治理模式優(yōu)勢，呼吁成員國將操縱比賽定為刑事犯罪，構(gòu)建歐盟統(tǒng)一法律框架，并基于各治理主體之間的合作協(xié)議，通過協(xié)調(diào)調(diào)查、取證嚴(yán)厲懲治體育腐敗。如2011 年7 月—2013 年1 月，在歐盟協(xié)調(diào)下，歐洲刑警組織、歐洲司法組織聯(lián)合德國、芬蘭、匈牙利等13 個國家，成功打擊一個涉及15 個國家、380 場職業(yè)足球賽，包括賽事官員、俱樂部官員、運(yùn)動員等425名犯罪分子操縱足球比賽的復(fù)雜犯罪網(wǎng)絡(luò)[27]。（2）國家層面，各成員國基于本國法律在歐盟構(gòu)建的體育腐敗共治法律框架內(nèi)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展體育腐敗治理。如2016 年羅馬尼亞足球聯(lián)合會因涉嫌操縱比賽，暫停3名教練和14 名球員職務(wù)；2018 年7 月，斯洛伐克警方因操縱比賽逮捕20 名裁判和足球俱樂部官員[25]。與此同時，歐盟所特有的政治權(quán)威以及反腐敗制度優(yōu)勢，促使成員國提高反腐意識、加大反腐力度。如波蘭，體育操縱比賽一直是公開的秘密，并不被重視，至2004 以來年迫于歐盟反腐制度和政治壓力，逐漸將操縱比賽列入刑法成為刑事犯罪；截至2018 年6月，波蘭國內(nèi)638 場比賽指控發(fā)生操縱比賽，68 家俱樂部受到處罰，452 人被判有罪[28]。

3 歐盟體育腐敗問題治理的局限

3.1 多元治理主體的自身因素制約體育腐敗治理合作框架達(dá)成

首先，歐盟作為領(lǐng)導(dǎo)者，缺乏強(qiáng)有力的政治權(quán)威。歐盟作為主權(quán)國家的聯(lián)合體，本質(zhì)上并不具備超國家性質(zhì)，其主權(quán)是按照“授權(quán)原則”和“輔助原則”，通過規(guī)制聚合成員國自主自愿轉(zhuǎn)讓的一部分權(quán)利[8]。歐盟治理實(shí)則為歐盟各成員國通過集體構(gòu)建協(xié)調(diào)、處理歐洲事務(wù)的體制機(jī)制，其中歐盟作為該體制機(jī)制的“代理人”，行使權(quán)力很大程度上依賴于成員國授權(quán)。實(shí)踐中，歐盟治理模式也多采用具有一定軟弱性質(zhì)的協(xié)調(diào)、均衡、妥協(xié)等方式解決成員國之間的矛盾。同樣，歐盟在體育腐敗治理實(shí)踐中受限于組織屬性，只能通過積極的敦促、呼吁、倡議、協(xié)調(diào)、監(jiān)管等“軟手段”方式（而不是指揮和控制），促使各成員國通過合作參與體育腐敗治理。綜上，歐盟雖作為體育腐敗治理的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)者，時常因缺乏必要的強(qiáng)硬政治力，而只能通過毫無強(qiáng)制力的方式，以協(xié)調(diào)者的身份搭建合作框架，促使成員國參與體育腐敗治理。

其次，成員國之間針對體育腐敗治理存在認(rèn)知差異和利益沖突。歐盟各成員國基于本國利益加入歐盟，而一旦加入歐盟必然受到相關(guān)規(guī)制和約束，從而產(chǎn)生國家利益與歐盟利益如何協(xié)調(diào)的問題。顯然，任何一個成員國都不希望因加入歐盟，而在一定程度上損害自身國家利益。歐洲作為職業(yè)體育高速發(fā)展與體育腐敗高發(fā)的地區(qū)，因體育職業(yè)化發(fā)展蘊(yùn)含巨大經(jīng)濟(jì)價值，同時源于不同國家經(jīng)濟(jì)、文化、政治等因素影響，以至于部分國家針對體育腐敗問題的嚴(yán)重性不予重視，甚至包庇腐敗發(fā)生。如在歐洲，體育博彩既是高度發(fā)達(dá)的體育產(chǎn)業(yè)也是腐敗高發(fā)的領(lǐng)域，鑒于歐盟各成員國針對體育博彩行業(yè)監(jiān)管的法律制度差異，如果歐盟統(tǒng)籌全局從歐洲層面針對體育博彩監(jiān)管采取統(tǒng)一的法律制度和制裁措施，難免影響部分國家體育博彩業(yè)發(fā)展，致使部分國家在參與歐盟體育腐敗治理時，出現(xiàn)國家利益與歐盟利益沖突。進(jìn)而，部分成員國難以參與歐盟體育腐敗治理，即使參與同樣也表現(xiàn)出治理意愿不足，阻礙歐盟體育腐敗治理合作框架的達(dá)成。

最后，體育組織與成員國之間圍繞職業(yè)體育存在經(jīng)濟(jì)利益沖突。歐盟通過“監(jiān)督自治”治理歐洲體育，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)體育自治特征，充分尊重體育組織對于體育的管理職能。依據(jù)《有關(guān)歐洲體育模式意見》，體育組織處于歐洲體育“金字塔”結(jié)構(gòu)的最頂端，主要負(fù)責(zé)體育項(xiàng)目的技術(shù)規(guī)則、比賽規(guī)定，組織歐洲級別的比賽以及促進(jìn)各國體育組織之間的合作與發(fā)展。但在歐洲體育職業(yè)化發(fā)展過程中，以歐足聯(lián)為代表的體育組織憑借歐洲頂級賽事（如歐洲杯和歐洲冠軍杯）管理權(quán)，并以此為核心資源與各成員國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和政治博弈。一方面，體育組織將以電視門票收入為代表的職業(yè)體育商業(yè)收入占為己有，而成員國家在得不到相應(yīng)收入的同時，還要投入大量資金發(fā)展青少年體育和業(yè)余體育；另一方面，歐洲體育組織基于體育自治特權(quán)，以洲際杯賽打壓、排斥各主權(quán)國家的介入。進(jìn)而，歐洲體育組織與歐盟各成員國圍繞職業(yè)體育產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益沖突，不僅破壞歐洲體育頂層職業(yè)體育與基層青少年體育和業(yè)余體育的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且嚴(yán)重制約歐盟倡導(dǎo)以二者為主要治理主體實(shí)施歐盟體育腐敗區(qū)域共治的合作框架。

3.2 傳統(tǒng)的歐洲體育模式嚴(yán)重阻礙歐盟體育腐敗治理合作平臺搭建

1999 年，歐洲議會在《赫爾辛基體育報告》指出，盡管歐盟各成員國之間體育發(fā)展存在諸多差異，但在歐盟內(nèi)組織和開展體育仍然存在一種共同的模式（即歐洲體育模式）[14]。其中，不同體育組織、機(jī)構(gòu)之間以“團(tuán)結(jié)”為發(fā)展理念與原則之一，旨在突出強(qiáng)調(diào)為保障歐洲體育全方位、多主體的協(xié)同合作發(fā)展。然而，由俱樂部、地區(qū)組織、國家組織以及歐洲國際間組織至下而上組成的金字塔式的歐洲體育組織結(jié)構(gòu)，具有嚴(yán)格的等級制度。同時，歐盟委員會承認(rèn)并明確這一結(jié)構(gòu)的縱向特征和等級性，以及最高層到底層每一層級組織的權(quán)威性，并解釋國家和歐洲的體育組織擁有“壟斷”地位，通過行使監(jiān)管權(quán)力保持組織的地位[29]。

實(shí)踐中，歐洲體育伴隨歐洲一體化發(fā)展，傳統(tǒng)的歐洲體育模式不僅不利于歐洲體育的“團(tuán)結(jié)”發(fā)展，甚至嚴(yán)重阻礙歐盟體育腐敗治理合作平臺的搭建。一方面，依據(jù)治理理論兼具跨國屬性的體育腐敗治理，首要強(qiáng)調(diào)多元治理主體的合作，形成擁有大量治理主體的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，并通過該網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)交換資源和就預(yù)定目標(biāo)進(jìn)行談判而相互影響[7]；另一方面，歐洲體育職業(yè)化高度發(fā)展，越來越多的商業(yè)資金投入體育，原本與體育相近，甚至疏遠(yuǎn)的組織和機(jī)構(gòu)作為利益相關(guān)者參與到體育領(lǐng)域，成為歐盟體育腐敗治理主體之一。進(jìn)而，伴隨體育職業(yè)化發(fā)展參與歐洲體育腐敗治理的治理主體逐漸增多，原先金字塔型結(jié)構(gòu)的體育組織主導(dǎo)的由上至下獨(dú)斷、封閉的歐洲體育模式，不利于歐盟領(lǐng)導(dǎo)多元治理主體基于相互平等、尊重所構(gòu)建的治理合作框架，嚴(yán)重制約歐盟實(shí)施體育腐敗治理進(jìn)程。

3.3 歐盟各成員國法律制度差異鉗制體育腐敗區(qū)域共治機(jī)制建設(shè)

法治不僅是國家治理的最佳方式，同樣也是國際治理的重要方式。反腐敗國際法律制度，不僅可以促進(jìn)各國實(shí)體法律規(guī)則統(tǒng)一，而且有利于推動構(gòu)建完善的合作機(jī)制[30]。簡言之，歐盟體育反腐合作的落實(shí)，最終必將通過法治化實(shí)現(xiàn)。基于統(tǒng)一的反腐敗法律制度，作為實(shí)現(xiàn)歐盟體育腐敗區(qū)域共治的基本前提和保障，同時實(shí)踐中法律制度的差異也成為成員國能否參與合作、協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)歐盟體育腐敗區(qū)域共治的重要因素。

首先，歐盟各成員國有關(guān)體育腐敗的法律環(huán)境不統(tǒng)一。歐洲各成員國的法律環(huán)境和制度千差萬別，不統(tǒng)一。一方面，操縱體育比賽作為一個學(xué)術(shù)概念，本質(zhì)清晰明確但外延范圍廣泛。如“操縱”一詞用在體育領(lǐng)域本身就蘊(yùn)含興奮劑、假球、利用俱樂部作為空殼公司、影響球員經(jīng)紀(jì)人，（非法體育博彩）利用內(nèi)部信息、不良治理等諸多形式的腐敗行為[31]。另一方面，歐盟各成員國已有的法律體系，針對體育腐敗的相關(guān)法律規(guī)制存在巨大差異。一些國家側(cè)重于將體育腐敗歸為一般的貪污和詐騙行為，而有的國家則采用體育犯罪定性操縱比賽行為，如包含在刑法（保加利亞、西班牙）、體育法（波蘭、希臘）或特別刑法（意大利、葡萄牙）中。總而言之，歐盟各成員國針對體育腐敗規(guī)制的法律環(huán)境不一，尤其在定罪行為、罪行的范圍、犯罪客觀和主觀因素以及制裁方面存在很大不同[32]。從而，實(shí)踐中歐盟通過法律統(tǒng)一促進(jìn)各成員國協(xié)同參與體育腐敗治理，即使制定了諸如《關(guān)于操縱體育比賽的公約》等法律合作框架，但始終無法回避成員國立足于本國政治、經(jīng)濟(jì)、文化長久以來所形成的獨(dú)特法律體系與制度。

其次，歐盟自身司法刑事權(quán)能有限，缺乏必要的法律強(qiáng)制力。歐盟反腐敗制度本質(zhì)上屬于“司法與內(nèi)務(wù)合作”的政府間合作范疇，在腐敗案件的偵辦、審理、處罰方面，歐盟機(jī)構(gòu)幾乎都沒有專屬刑事司法權(quán)能，需要和相關(guān)成員國合作辦案[33]。同樣，在體育腐敗治理亦是如此。依據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第165 條規(guī)定，聯(lián)盟在體育領(lǐng)域的行動應(yīng)以促進(jìn)體育競賽公平和公開，以及促進(jìn)體育組織之間的合作為目標(biāo)……從這個意義上，治理腐敗是歐盟在體育領(lǐng)域的核心任務(wù)。但該條約范圍有限，只允許采取激勵措施，不包括對成員國法律法規(guī)的任何協(xié)調(diào)，即間接弱化歐盟在體育腐敗治理實(shí)踐中的法律權(quán)能。與此同時，歐盟作為一個多國聯(lián)合組建的政府間組織，其組織成員的復(fù)雜性與多邊性時常導(dǎo)致政策制定與實(shí)施的拖延，當(dāng)成員國缺乏一致意見，就具有約束力的措施無法達(dá)成一致意見時往往傾向于使用“軟法”[13]?！败浄ā弊鳛闅W盟機(jī)構(gòu)采取的條約聲明、主席國結(jié)論、政治指導(dǎo)方針、歐盟委員會導(dǎo)向性文件、安慰信和通知等非約束性措施，實(shí)則不具備法律約束力[34]。進(jìn)而，歐盟在體育腐敗治理實(shí)踐中缺乏必要的法律權(quán)能，同時依托“軟法”治理難以實(shí)施更為嚴(yán)格的制裁。

4 歐盟體育腐敗問題治理的啟示

4.1 重視腐敗問題，嚴(yán)厲打擊相關(guān)行為

腐敗，威脅法治、民主和人權(quán)，破壞善治、公平和正義，扭曲競爭，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，危害民主體制穩(wěn)定和社會道德基礎(chǔ)。歐盟為維護(hù)和促進(jìn)歐洲多元民主、人權(quán)和法治的價值理念必然嚴(yán)厲打擊腐敗。一方面，高度重視腐敗問題，將反腐敗斗爭作為歐盟委員會的優(yōu)先事項(xiàng)。尤其，將體育腐敗連同政府系統(tǒng)采購、城市發(fā)展與建設(shè)、醫(yī)療保健等傳統(tǒng)腐敗高發(fā)領(lǐng)域，作為腐敗重點(diǎn)治理對象。另一方面，民主體制和法治是歐盟及其成員國的制度優(yōu)勢和腐敗治理的重劍利器。歐盟出臺《反腐敗民法公約》和《反腐敗刑法公約》，制定成員國腐敗共治的民事、刑事法律政策，通過適當(dāng)?shù)牧⒎ê皖A(yù)防措施保障歐盟國家不受腐敗之害。

歐洲作為現(xiàn)代體育法的起源、發(fā)展和制度領(lǐng)導(dǎo)者，主導(dǎo)著國際體育組織、領(lǐng)導(dǎo)力和競賽[35]。同時，歐洲也是兼具體育高度發(fā)達(dá)與腐敗異常嚴(yán)重的地區(qū)，打擊體育腐敗也成為歐盟體育發(fā)展的戰(zhàn)略核心所在。（1）歐盟將體育腐敗治理，納入歐盟社會一體化可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中。如Erasmus+方案作為《歐洲2020年增長、就業(yè)、社會公平和包容戰(zhàn)略》實(shí)施的重要項(xiàng)目，將維護(hù)體育誠信打擊操縱比賽作為專項(xiàng)議題納入其中，以解決體育腐敗對歐洲體育發(fā)展的威脅[36]。（2）歐盟基于多元民主、法治、人權(quán)和體育道德基礎(chǔ)，通過《操縱體育比賽公約》，促進(jìn)成員國司法合作，協(xié)調(diào)統(tǒng)一反腐制度，為共同治理體育腐敗提供一個歐洲乃至全球治理框架。

4.2 依托國際合作，開展跨國行動

歐盟反腐敗體系一直是國際社會腐敗治理的典范。國際層面，各成員國通過簽署《聯(lián)合國反腐公約》在國際框架下聯(lián)合反腐，相互協(xié)調(diào)立場，更好發(fā)揮歐盟作為重要行為體參與全球腐敗治理。歐盟層面，各成員國依據(jù)《反腐敗民法公約》和《反腐敗刑法公約》，在歐盟主導(dǎo)下協(xié)同司法機(jī)構(gòu)、警察組織構(gòu)建歐盟反腐敗體系。歐洲體育層面，以《反興奮劑公約》和《操縱體育比賽公約》為規(guī)制文本，以成員國和體育組織為主體的多元治理主體基于協(xié)同合作，通過明確標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一法律、問責(zé)執(zhí)行等措施保障體育腐敗治理進(jìn)程。

實(shí)然，在錯綜復(fù)雜的國際政治關(guān)系中，民族國家作為國際關(guān)系和國際事務(wù)最基本、最主要的行為體，擁有更多、更強(qiáng)實(shí)施全球治理的能力與合法性[37]。無可厚非，無論區(qū)域治理還是全球治理，都無法忽視民族國家（尤其大國）作為最主要、最重要的治理主體。2015 年，以美國主導(dǎo)調(diào)查，瑞士負(fù)責(zé)抓捕，多國司法協(xié)助共同打擊的國際足聯(lián)腐敗案，充分表明依托全球治理框架，國際體育反腐敗行動首要明確國家作為主要行為體的重要性與不可替代性。同時，依靠民族國家基于體育腐敗共識、明確治理標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格執(zhí)行實(shí)施區(qū)域共治與全球合作，是開展國際體育腐敗治理的必然與唯一路徑。

4.3 依據(jù)區(qū)域性國際法，健全完善立法工作

歐盟治理模式的成功之處在于，創(chuàng)造了一整套極其獨(dú)特的區(qū)域性國際法律制度和法律體系，為其實(shí)施跨國區(qū)域共同治理奠定了堅實(shí)的法治基礎(chǔ)。歐盟雖不具有直接刑事司法權(quán)能，但依據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第83 條第1 款“對于特別嚴(yán)重的跨國犯罪歐洲議會和理事會可以根據(jù)普通立法程序通過指令，就此領(lǐng)域犯罪行為的定義和刑罰規(guī)定最低規(guī)則”[38]。顯然，依據(jù)上述規(guī)定，歐盟針對體育腐敗具有直接制定制裁規(guī)則的刑罰權(quán)能。進(jìn)而，在歐洲層面歐盟依據(jù)具有“超國家性的特殊的區(qū)域性國際法”屬性的法律制度，在一定程度上緩解了成員國家因法律環(huán)境差異而阻礙歐盟體育腐敗治理實(shí)踐。

《反興奮劑國際公約》，作為全球第一個在反興奮劑領(lǐng)域具有普遍性和國際約束力的法律文書，為各國開展反興奮劑工作提供了法律框架[10]。借鑒、依據(jù)《反興奮劑國際公約》，不僅有利于指導(dǎo)歐盟進(jìn)一步健全體育腐敗治理所必需的法律制度，同時也指引歐盟必須加強(qiáng)與各國政府、國際組織、體育組織的合作與聯(lián)系，以共同促進(jìn)國際體育腐敗治理相關(guān)法律框架的構(gòu)建。與此同時，聯(lián)合國主導(dǎo)制定的國際反腐敗法律框架《聯(lián)合國反腐敗公約》和《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》，原則上涵蓋體育腐敗，同時諸如后者“要求締約國將腐敗確定為刑事犯罪”等部分條文規(guī)定，建議簽署國有義務(wù)、有權(quán)利將部分腐敗行為定義為刑事犯罪[32]。進(jìn)而，以二者統(tǒng)領(lǐng)國際體育腐敗治理的法律框架，將體育腐敗納入國際反腐領(lǐng)域的重點(diǎn)議題，通過強(qiáng)化體育腐敗的刑事打擊，明確成員國參與體育腐敗治理的義務(wù)與責(zé)任等措施不斷健全、完善有關(guān)體育腐敗治理的國際公約。

4.4 依靠合作平臺，實(shí)施信息共享

《歐盟運(yùn)行條約》第84條指出，歐盟在預(yù)防犯罪領(lǐng)域應(yīng)該發(fā)揮積極作用，特別是促進(jìn)不同成員國之間的信息交流和成功經(jīng)驗(yàn)的分享。1999 年，歐洲理事會成立反腐敗國家聯(lián)合會，用以檢測、評估和監(jiān)督成員國對該組織反腐敗標(biāo)準(zhǔn)的遵守情況，以提高成員國打擊腐敗的能力[39]。與此同時，《操縱體育比賽公約》也指出，締約國在國家、國際層面根據(jù)國內(nèi)法促進(jìn)利益相關(guān)者之間信息交流，尤其是在打擊與操縱比賽有關(guān)的洗錢、欺詐等刑事犯罪方面，跨界分享情報、資料與合作十分重要。相應(yīng)的實(shí)踐中，歐盟通過KCOOS 項(xiàng)目，針對操縱比賽信息的分享主體、內(nèi)容與類型、平臺建立、保管及規(guī)定、載體形式等一系列內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)定與說明，進(jìn)而有助于成員國執(zhí)行治理措施[31]。

理論與實(shí)踐證明，僅靠單一的體育組織、國家政府，很難有效治理體育腐敗。一方面，國際體育組織作為體育腐敗治理的主要治理主體，參與體育腐敗治理急需外部資源共享與技術(shù)支持；另一方面，體育腐敗無論實(shí)施區(qū)域治理還是全球治理，都無法回避源于不同國家文化背景、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治制度的差異。實(shí)踐中，國際體育腐敗治理工作的重點(diǎn)是多元治理主體基于國際法框架構(gòu)建體育腐敗協(xié)同治理機(jī)制，通過合作平臺分享成功經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技術(shù)知識。同時，合作平臺的創(chuàng)建以及信息技術(shù)的分享，也是檢測和預(yù)防體育腐敗發(fā)生的重要措施，是有效打擊、制裁體育腐敗行為者的重要途徑。

5 結(jié) 語

相對于歐洲，我國職業(yè)體育發(fā)展起步晚、發(fā)展緩慢，同時體育職業(yè)化發(fā)展過程中還存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、市場主體地位不突出、法制建設(shè)滯后、激勵約束機(jī)制不健全等市場發(fā)育不完善與過度市場化問題[40]，進(jìn)而更易滋生腐敗。發(fā)展我國體育事業(yè)，以職業(yè)體育為代表在學(xué)習(xí)歐洲體育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的同時，也應(yīng)清醒認(rèn)識體育腐敗的危害，正視體育腐敗對我國職業(yè)體育發(fā)展的潛在威脅，積極借鑒歐盟體育腐敗治理經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建預(yù)防、懲治為一體的我國體育腐敗治理體系。首先，清晰明確地認(rèn)識到體育自治的局限性，在體制改革轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期充分發(fā)揮政府監(jiān)管作用，形成政府主導(dǎo)、體育組織為主體、多元利益相關(guān)者協(xié)同參與的體育治理體系；其次，在政府監(jiān)管配合下，充分發(fā)揮體育自治權(quán)能，借鑒歐洲體育組織發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，完善治理體系，健全規(guī)章制度，通過組織自律，創(chuàng)建廉政的組織氛圍；最后，依據(jù)我國刑法與《體育法》，加強(qiáng)體育法治建設(shè)，建設(shè)廉潔的體育法制環(huán)境。另外，體育組織應(yīng)以國家法律制度為保障，善治為改革理念，加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)，實(shí)施組織透明化運(yùn)作與信息公開，主動接受社會媒體、廣大群眾的監(jiān)督，培養(yǎng)組織廉政之風(fēng)。