何雪松 覃可可

當(dāng)下，中國特色社會主義進入新時代，新時代的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。主要矛盾的表現(xiàn)之一是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，而城鄉(xiāng)之間的平衡發(fā)展需要在快速城市化的進程中實現(xiàn)，“三農(nóng)”問題需要在新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的大背景下解決。在較長一段時間內(nèi)，城鄉(xiāng)關(guān)系是不斷調(diào)整和變化且復(fù)雜地交織在一起的。盡管關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的研究在英美等發(fā)達國家的社會學(xué)界已不再是熱點話題，但在當(dāng)代中國，城鄉(xiāng)關(guān)系研究依然吸引了非常多的學(xué)者投身其中。當(dāng)前的城市社會學(xué)和農(nóng)村社會學(xué)的分立還沒有真正實現(xiàn)費孝通先生提出的將城市和鄉(xiāng)村打通起來研究的愿景。因此需要重申城鄉(xiāng)社會學(xué)的傳統(tǒng)，并以此為視角思考縣域社會治理現(xiàn)代化。

縣域社會治理作為國家治理體系的基礎(chǔ)性構(gòu)成，有著較為獨立的邏輯規(guī)定和具體的內(nèi)涵構(gòu)成?？h域社會是聯(lián)結(jié)和黏合城鄉(xiāng)的關(guān)鍵節(jié)點，縣域社會治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。聚焦縣域社會治理，就其意義而言，既是理論的，也是現(xiàn)實的。說其是理論的，是因為現(xiàn)有的社會學(xué)理論很難充分解釋中國的縣域社會，因此需要一個全新的視角，特別是要將其納入城鄉(xiāng)社會學(xué)的視野進行考察?？h域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的節(jié)點，縣域的發(fā)展可以折射出一個國家的現(xiàn)代化進程。這樣的理論抽象是具有世界意義的，因為很多發(fā)展中大國正在面臨不斷展開的城鄉(xiāng)關(guān)系這一重大且急迫的發(fā)展議題，這是發(fā)展中大國發(fā)展理論的重要組成部分。說其是現(xiàn)實的，是因為沒有縣域社會治理的現(xiàn)代化，大國治理的現(xiàn)代化就沒有了基礎(chǔ)支撐，治理體系和治理能力的現(xiàn)代化就無從實現(xiàn)。面向2035年的遠景目標(biāo)，提升縣域社會治理的水平是必要的，也是迫切的。

一、縣域社會：城鄉(xiāng)社會學(xué)的中軸概念

中國社會正在經(jīng)歷前所未有的社會轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟、社會、文化領(lǐng)域的改變多重疊加，且壓縮在較短的時間內(nèi)展開。其中一個明顯的特征是工業(yè)化和土地的城市化速度明顯快于人的城市化速度，這導(dǎo)致了所謂的虛擬城市化、半城市化、被城市化，出現(xiàn)了很多城鄉(xiāng)連續(xù)體之間的中間形態(tài)，尚未實現(xiàn)城鄉(xiāng)的真正融合發(fā)展。這樣的中間形態(tài)在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)關(guān)系快速調(diào)整帶來的社會風(fēng)險，從而避免出現(xiàn)較大規(guī)模的社會動蕩，但也構(gòu)成了中國城鄉(xiāng)發(fā)展的獨特面貌，即劉守英等學(xué)者所提出的“城鄉(xiāng)中國”〔1〕。城鄉(xiāng)中國是“農(nóng)村中國”和“城市中國”之間的過渡，這個過渡預(yù)計還需要較長一段時間，這恰恰是中國社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。在此過程之中，社會的不適應(yīng)引發(fā)了諸多問題，且各類社會問題可以在縣域得到較為完整的體現(xiàn)，因此需要特別關(guān)注縣域社會。

（一）城鄉(xiāng)社會學(xué)的理論傳統(tǒng)與分析框架

城鄉(xiāng)社會學(xué)是對費孝通開創(chuàng)的城鄉(xiāng)研究傳統(tǒng)的重申。實際上，城鄉(xiāng)社會學(xué)提供了一個觀察中國社會轉(zhuǎn)型的獨特視角。費孝通1931年寫了《社會變遷研究中的都市與鄉(xiāng)村》，這篇文章可謂中國城鄉(xiāng)社會學(xué)的開山之作，他在文中指出，要研究鄉(xiāng)村的社會變遷，不能脫離都市的背景〔2〕，強調(diào)要在城鄉(xiāng)關(guān)系的脈絡(luò)里考察鄉(xiāng)村變遷。高度關(guān)注快速城市化背景下當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和農(nóng)民工的適應(yīng)與調(diào)整，是在城鄉(xiāng)關(guān)系變動之中對“人”的強調(diào)，這實際上是中國城市化的一個重要議題：如何實現(xiàn)“人”的城市化。費孝通的城鄉(xiāng)社會學(xué)思想可以啟示我們從中國的實際出發(fā)，以高度的文化自覺推進城鄉(xiāng)社會學(xué)的理論、知識和方法的建設(shè)。城市化或城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)型如何滿足人民對美好生活的向往就成為城鄉(xiāng)社會學(xué)的時代主題。沿著費孝通開創(chuàng)的城鄉(xiāng)社會學(xué)傳統(tǒng)，扎根中國轉(zhuǎn)型與發(fā)展的實踐，我們曾嘗試結(jié)合潘光旦的《社會學(xué)者的點線面體》提出了一個新的城鄉(xiāng)社會學(xué)的研究框架，即城鄉(xiāng)社會學(xué)的“點線面體”框架。

城鄉(xiāng)社會學(xué)首先要考察“人”，這是基本的出發(fā)點，人在城鄉(xiāng)關(guān)系變動之中的體驗與感受是城鄉(xiāng)社會學(xué)的焦點。城鄉(xiāng)社會學(xué)強調(diào)“線”，因為人在城鄉(xiāng)發(fā)展過程之中要面對人際關(guān)系的變動，這樣的變動具有明確的時空壓縮或“脫域化”特征。進一步而言，人在城鄉(xiāng)關(guān)系之中的變動需要放在關(guān)系脈絡(luò)之中進行理解。如此，社會結(jié)構(gòu)與個人體驗之間的關(guān)聯(lián)就經(jīng)由關(guān)系而確立和界定起來。城鄉(xiāng)社會學(xué)的確不能僅僅關(guān)注“點”或“線”的面向，而是要看到宏觀的社會結(jié)構(gòu)，特別是關(guān)注城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)之中的不同形態(tài)，諸如村改居、縣改市、開發(fā)區(qū)、城中村、城鄉(xiāng)接合部、大型居住區(qū)等，它們呈現(xiàn)為城市化的不同“社會生態(tài)”樣貌，這樣的形態(tài)實際上生動地展現(xiàn)了中國城市化的演進過程。城與鄉(xiāng)的互動體現(xiàn)在人口、土地、資本、產(chǎn)品、文化、技術(shù)、信息、話語等方面，城鄉(xiāng)之間不停地進行著交換與溝通，這是“面”的基本形態(tài)。因此無論是解決城市問題，抑或是解決農(nóng)村問題，都應(yīng)該回到城鄉(xiāng)關(guān)系的脈絡(luò)之中。面的累積就是體，中國城鄉(xiāng)發(fā)展過程中面臨的社會問題或困境很可能需要放到歷史維度中進行解釋，因為中國正處在社會轉(zhuǎn)型之中。不了解社會轉(zhuǎn)型的歷史脈絡(luò)，很可能就無法完全理解我們面對的挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)社會學(xué)關(guān)注城鄉(xiāng)關(guān)系的動態(tài)變化，也就是“變”的一面，不過也需要看到中國社會不變的一面。總之，將歷史的維度引入城鄉(xiāng)社會學(xué)的理論框架是必要的，能夠極大地豐富社會學(xué)想象力。

“點線面體”四個字實際上正好揭示了城鄉(xiāng)社會學(xué)的不同維度：個體的、人際的、社會的與歷史的。有了這四個維度，就形成了構(gòu)建城鄉(xiāng)社會學(xué)理論的基本線索。而勾連這四個維度的，是不同于個體主義的關(guān)系主義理論取向。這一理論視角為城鄉(xiāng)社會學(xué)的“城鄉(xiāng)關(guān)系”聚焦提供了理論依據(jù)，城鄉(xiāng)關(guān)系是建立在人際關(guān)系基礎(chǔ)之上的，中國城鄉(xiāng)之間的融合亦立足于城鄉(xiāng)不同人群之間建立的社會網(wǎng)絡(luò)，即由“線”至“面”。而縣域正好可以比較完整地考察城鄉(xiāng)關(guān)系變動的“點線面體”。

中國社會正在經(jīng)歷的城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型需要城鄉(xiāng)社會學(xué)的理論支持。過去一段時間推進城市化過程中累積了不少矛盾和挑戰(zhàn)，比如大量被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工及其隨遷家屬未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)；城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，出現(xiàn)了空心城；城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)新矛盾，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯。這顯示了城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整并沒有實現(xiàn)平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展的預(yù)期，因此城鄉(xiāng)之間關(guān)系的動態(tài)變化，既為城鄉(xiāng)社會學(xué)提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)，又迫切要求城鄉(xiāng)社會學(xué)為其提供指導(dǎo)，這是理論與實踐相互促進的難得契機。新時代這一特定時空背景為城鄉(xiāng)社會學(xué)設(shè)定了新的研究議程。新時代的城鄉(xiāng)社會學(xué)的核心主題是：如何促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)強國富民的目標(biāo)。而縣域社會正好是城鄉(xiāng)社會學(xué)最為合適的研究單元。

（二）縣域社會的特征

從城市社會學(xué)的視角來看，縣域社會的重要性不言而喻，可謂沒有縣域研究就難以了解中國，尤其是要考察中國的城鄉(xiāng)融合和社會治理，更是要從縣域社會入手。自古以來，縣都是中國最為重要的治理單元，“縣積而郡，郡積而天下，郡縣治，天下無不治”（《史記》）?？h域作為連接城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間的節(jié)點，很難用“城市”或者“農(nóng)村”這樣現(xiàn)有研究中慣用的二分法去進行劃分和概括?？h域一直是社會學(xué)研究中被忽略的領(lǐng)域，正如王春光指出的：“在社會學(xué)研究中，縣域社會是缺席的，其背后原因是歐美和日本等社會學(xué)發(fā)達國家沒有像中國這樣有歷史悠久、建制穩(wěn)定的縣制和縣域社會共同體?？h域社會是中國獨特的社會體系，具有連接基層社會與整體社會的功能?！薄?〕實際上，縣域是城鄉(xiāng)之間的節(jié)點，縣域社會就其本身而言就是一個城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)的社會體系。從實踐的層面來看，縣域是各級黨政工作中承上啟下、至為關(guān)鍵的一環(huán)。縣域經(jīng)濟占中國經(jīng)濟總量的一半左右，人口數(shù)量超過全國總?cè)丝诘?0%，土地約占全國總面積的90%?？h域?qū)嶋H上構(gòu)成了當(dāng)代中國政治實體、區(qū)域經(jīng)濟和綜合社區(qū)的基本單元，其治理狀況關(guān)系到黨和政府各項政策能否在“最后一公里”落地，也關(guān)系到一方百姓的生活質(zhì)量?！?〕由此可見，縣域社會有著基礎(chǔ)性地位。

縣域社會具有整體性。首先，縣域是一個政治化的場域，縣域擁有一定的政策意義上的決策權(quán)，是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺；其次是有明確的黨政關(guān)系，具備較為規(guī)范的議事決策程序，縣治是較為完整的基層治理體系；第三，縣可以構(gòu)成一個基本的文化單元，能塑造民眾的歷史感、認同感以及地域傳統(tǒng)文化心理和社會心態(tài)；第四，縣城是一個“擴大的熟人社會”，人們的社會關(guān)系是高度地方化的，幾乎所有的社會關(guān)系都是在縣域范圍內(nèi)產(chǎn)生的?！?〕因此，縣域是連通城與鄉(xiāng)的政治、經(jīng)濟、社會、文化綜合體。

縣域社會具有多樣性?？h域社會包括鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但它的多樣性程度源自人口數(shù)量、空間布局、社會結(jié)構(gòu)、社會文化、經(jīng)濟發(fā)展水平、治理難度等多方面，這樣的多樣性在更大程度上是由縣域所處的城鄉(xiāng)連續(xù)體的位置所決定的。不同的縣域社會，因為地理、地形、自然環(huán)境、社會文化等多方面的因素，而呈現(xiàn)出不同的社會結(jié)構(gòu)、生活方式、行為慣習(xí)，也面臨不一樣的社會治理難題，這就體現(xiàn)為縣域社會治理的多樣性。

縣域社會的重要性、整體性和多樣性決定了縣域社會治理的理論意義與現(xiàn)實意義。就現(xiàn)實層面而言，縣域社會治理是推進社會治理現(xiàn)代化的重要切口。就理論層面而言，關(guān)注縣域社會治理就是要突破城鄉(xiāng)二元分割的視角，從城鄉(xiāng)社會學(xué)的關(guān)聯(lián)視角出發(fā)將縣域社會治理納入更大范圍的城市化以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之中進行理解。

二、縣域社會治理現(xiàn)代化面臨挑戰(zhàn)

縣域社會治理在城鄉(xiāng)融合發(fā)展乃至國家治理體系之中的重要意義是毋庸置疑的?？h域作為國家政權(quán)組織體系的基礎(chǔ)，是城鄉(xiāng)融合的節(jié)點，縣域的社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的題中之義，是今后一段時期提升國家治理體系現(xiàn)代化的切入口，也是面向2035年我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的難點和重點。國家在頂層設(shè)計中已經(jīng)明確要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計，破除城鄉(xiāng)分割的體制壁壘，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道。這是因為縣域社會作為城鄉(xiāng)連續(xù)體的一部分，正面臨流動化、市場化、金融化和信息化的挑戰(zhàn)。

（一）流動化

人、財、物、資本、知識和信息以超越時空之勢在農(nóng)業(yè)部門與工業(yè)部門、農(nóng)村與城市、基層社區(qū)與全球社會之間進行轉(zhuǎn)移。進一步的城市化意味著人口從農(nóng)村到城市的集中，就縣域而言，就是向縣城集中以及離開縣域向更大的城市集中。這無疑影響了整個社會的運行機制,同時也要求有新的社會整合機制，基于熟人社會的禮俗秩序和基于戶籍制度的“齊民”體制都無法真正回應(yīng)現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

隨著交通設(shè)施的不斷改善和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷進步，縣域內(nèi)以及縣域與其他地區(qū)之間的流動和交往變得越來越頻繁。對很多人來說，生活空間是由互聯(lián)網(wǎng)、電郵、電話建構(gòu)的空間，不局限于某個地理空間。流動空間和區(qū)域空間的內(nèi)在張力對縣域社會治理構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。

縣域面對的流動性挑戰(zhàn)，一方面是縣域內(nèi)部人口向縣城集中；另一方面是縣域的人口流出或人口導(dǎo)入。前者涉及縣城的發(fā)展如何更好地促進城鄉(xiāng)融合，更好地為居民提供教育、衛(wèi)生、住房等公共服務(wù)。后者涉及的是，如何針對人口的遷入和流出，形成新的治理架構(gòu)，從而建設(shè)可以適應(yīng)流動性不斷加強的社會治理共同體。

（二）市場化

市場化的深入使得所有家庭和個人都依賴于市場而生存，所有家庭都或多或少地卷入了貨幣經(jīng)濟或曰市場經(jīng)濟之中。這一過程重新形塑了人們的社會關(guān)系模式和社會規(guī)范，縣域社會亦是如此，這為社會的組織和治理提出了新的課題。

每個人和家庭都卷入了市場體系之后，就成為了擁有自己獨立利益的主體，利益的多元化給社會的整合帶來新的困難。大量居民是從市場而非政府那里獲得自己的利益，從而擺脫了對地方政府的依賴，地方政府需要以新的方式將居民納入社會治理體系。居民有了自己的獨立利益之后，如何實現(xiàn)調(diào)節(jié)利益沖突，勢必成為縣域社會治理的重點。

縣級政府有責(zé)任保障市場秩序的有效運行。如何維持公平、公正、適合市場化發(fā)展規(guī)律的公共秩序，成為縣域社會治理面臨的挑戰(zhàn)之一。尤其是如何保證政府不隨意或盲目地介入市場或扭曲市場。因此縣一級政府需要依法、高效地做好各個環(huán)節(jié)的銜接，保障市場的誠信、公正、公開、公平，使縣域真正成為現(xiàn)代市場化經(jīng)濟各種要素自由流動、高效配置的場所。就目前的情況而言，不少縣域還存在著市場秩序混亂的情形，這對社會秩序形成很大的沖擊，不利于社會治理的轉(zhuǎn)型升級。

（三）金融化

金融化趨勢正在影響著政府和普通居民?？h域社會卷入金融化，一方面可能會享受金融紅利，但另一方面又可能面臨很大的金融風(fēng)險?？h級政府在運作過程中出現(xiàn)了金融化傾向，從經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、經(jīng)營土地，轉(zhuǎn)向經(jīng)營縣城。政府通過組建平臺公司，以縣級財政和土地抵押進行擔(dān)保，從而提高杠桿、盤活資源，這種做法的確從表面上拉抬了地方的經(jīng)濟指標(biāo)和發(fā)展數(shù)據(jù)，然而縣級政府的“投資一切”“一哄而上”的過度金融化，很容易引發(fā)地方政府的債務(wù)危機，土地財政依賴、地方平臺公司的空殼化使得地方性金融風(fēng)險形勢嚴(yán)峻?！?〕過度金融化可能會引發(fā)治理風(fēng)險，甚至嚴(yán)重影響縣域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

地方性金融風(fēng)險正成為縣域社會治理的重大隱患，需要予以密切關(guān)注。普通個體和家庭也陷入了金融化，民間借貸、住房、養(yǎng)老、健康等領(lǐng)域都成為居民投資的方向，而很多領(lǐng)域的監(jiān)管不到位、政府治理能力不足，地方性“爆雷”事件不斷發(fā)生，很多居民深受其害。特別是互聯(lián)網(wǎng)金融的分布式網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對于縣級政府的治理能力是一大考驗?！?〕如果地方政府不能提前預(yù)判風(fēng)險，妥善處理相關(guān)事件，就很容易損害管治威信，阻礙社會治理的轉(zhuǎn)型升級。

（四）信息化

隨著互聯(lián)網(wǎng)在全國的迅速普及，電子商務(wù)、共享經(jīng)濟等互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟體迅速發(fā)展，縣域社會享受到了信息化和互聯(lián)網(wǎng)的便利。當(dāng)前縣域的工作、生產(chǎn)和生活方式都逐漸向更大城市靠攏，網(wǎng)絡(luò)以及網(wǎng)絡(luò)所帶來的時尚生活成為大城市與縣城之間的媒介，從這個層面看來，似乎大城市與縣域社會相差無幾?！靶℃?zhèn)青年”甚至成為互聯(lián)網(wǎng)的重要力量，“淘寶村”的興起改變了“進城購物”的傳統(tǒng)模式，信息化和互聯(lián)網(wǎng)對縣域社會的沖擊是前所未有的?？h域社會正面臨生產(chǎn)、生活和治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。但是，多種物質(zhì)與非物質(zhì)資源向大城市靠攏和集中的趨勢使得不少縣域社會遭遇更大的發(fā)展不平衡的難題，虹吸效應(yīng)限制了縣域社會的城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和人口規(guī)模與就業(yè)機會的擴大。更大的挑戰(zhàn)是，信息化和互聯(lián)網(wǎng)使得地方性事件很快引起全國關(guān)注，這對地方社會治理能力是巨大的考驗。如何精細化治理，如何引領(lǐng)社會輿論，如何培育社會心態(tài)，都是縣域社會治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容。

綜上所述，新時代的縣域治理面臨著來自流動化、市場化、金融化和信息化的多重挑戰(zhàn)，但現(xiàn)有的縣域治理研究沒有對此進行深度挖掘。城鄉(xiāng)社會學(xué)要回應(yīng)中國社會轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的各種社會治理現(xiàn)實問題，便要聚焦于如何推動縣域社會治理現(xiàn)代化。

三、縣域社會治理現(xiàn)代化的路徑

探索縣域社會治理現(xiàn)代化需要回到城鄉(xiāng)社會學(xué)的視角。這就要求我們在城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)的脈絡(luò)中探索破解城鄉(xiāng)不平衡以及由此帶來的社會治理難題，研究城鄉(xiāng)連續(xù)體中的不同形態(tài)，尤其是縣域，可有助于提煉中國特色的社會治理理論、知識和方法。城鄉(xiāng)社會學(xué)的啟示是，必須改變城鄉(xiāng)割裂或?qū)α⒌恼J知。枉顧城鄉(xiāng)之間的廣泛流動和聯(lián)結(jié)而孤立地考慮城市治理或者農(nóng)村治理會使社會治理陷入誤區(qū)，縣域社會治理的現(xiàn)代化需要在城鄉(xiāng)之間流動和聯(lián)結(jié)前提下進行思考。陳麗君、郁建興、董瑛在《中國縣域社會治理指數(shù)模型的構(gòu)建》中指出，縣域社會治理成效測量要圍繞社會管理、政社共治、社會自主治理和科技支撐四個維度展開，這具有一定的啟示意義?？h域社會治理現(xiàn)代化要從以人民為中心、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因縣施策、提升能力、激發(fā)活力等層面持續(xù)推進。

（一）縣域社會治理要以人民為中心，堅持共享、共富的價值觀

縣域社會治理要堅持以人民為中心，以實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益為標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)把人民擺在最高位置。堅持以人民為中心的縣域社會治理，始終要做到社會治理是為了人民、社會治理要依靠人民、社會治理的成果由人民共享。更具體而言，以人民為中心的縣域社會治理就是以人民的生活需求、生計需要和生機活力為中心。特別是要聚焦民生建設(shè)與民心凝聚，強調(diào)人民群眾生活本身的邏輯與要求，以人民對美好生活的向往為依歸。就現(xiàn)階段而言，以人民為中心的縣域社會治理要真正從人民的 生活出發(fā)，從可持續(xù)的生計出發(fā)，從激發(fā)社會的活力出發(fā)，這樣才能以民生為要、聚合眾力，促成縣域社會治理的轉(zhuǎn)型升級。

以人民為中心的縣域社會治理，要更加強調(diào)共享、共富的價值觀，這是全面建成小康社會之后的重要價值取向，經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)就是讓廣大人民群眾能夠共同享受改革開放的成果，從而實現(xiàn)共同富裕。共享、共富是縣域社會治理的精神指引，又是實現(xiàn)社會團結(jié)的精神保障，無論是脫貧摘帽的縣域，還是經(jīng)濟發(fā)達的縣域，都要堅持這樣的導(dǎo)向，且要貫徹于社會治理的體制、機制、方式、方法與措施之中，做到強縣富民與社會治理轉(zhuǎn)型升級的有機統(tǒng)一。

（二）縣域社會治理要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展

縣域社會治理是整合城鄉(xiāng)治理的中心地帶?？h域社會治理要站在縣域發(fā)展全局的高度，切實把握城鄉(xiāng)關(guān)系的動態(tài)平衡，將落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動城鄉(xiāng)一體化作為縣域社會治理現(xiàn)代化的落腳點和出發(fā)點，切實推進經(jīng)濟與社會、發(fā)展與治理的動態(tài)平衡?？h域社會治理要放在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的大背景下謀劃。我們需要注意到：一方面，人口向城市、縣城、城鎮(zhèn)的流動化趨勢會進一步加強；另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進有助于提升城鄉(xiāng)一體化的水平以及城鄉(xiāng)之間的依存度。在城鄉(xiāng)之間流動性增強和依存度提升的背景下，縣域社會治理需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，做到一體規(guī)劃、一體推進。城鄉(xiāng)融合，而非城鄉(xiāng)割裂，才是社會治理的目標(biāo)。

縣域政府不能只看經(jīng)濟指標(biāo)的增長，縣域政府必須對縣域社會發(fā)展有全局性把握，包括維護市場秩序、提供公共服務(wù)、加強公共管理、優(yōu)化社會治理等等。特別是在今后一段時間，推進鄉(xiāng)村振興是縣一級政府的重要戰(zhàn)略任務(wù)，鄉(xiāng)村振興要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，既離不開經(jīng)濟發(fā)展，又離不開社會治理；既不能脫離經(jīng)濟發(fā)展的實際，又不能超出社會治理的承受能力。因此縣域社會的整體性決定了要融合經(jīng)濟政策和社會治理，實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，需要協(xié)調(diào)好經(jīng)濟和社會發(fā)展的三個方面：尋求一種可以將社會治理與經(jīng)濟政策更好地協(xié)調(diào)且調(diào)動各方積極性的制度安排；確保經(jīng)濟發(fā)展對人民的生活、生計有直接的益處，這包括新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠為社會治理提供助力，可以提供更多的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會；社會治理要能夠為經(jīng)濟發(fā)展提供安全、穩(wěn)定的環(huán)境。經(jīng)濟的發(fā)展要保障更多的人可以從中受益，特別是擴大就業(yè)、增加創(chuàng)業(yè)機會。縣域經(jīng)濟項目要注重包容性和開放性，也就是說經(jīng)濟的增長要擴大受益面，不能只是少數(shù)人獲益。從更為一般意義而言，就是要將產(chǎn)業(yè)政策與社會政策結(jié)合起來。縣級政府要謹慎使用金融杠桿發(fā)展產(chǎn)業(yè)，要提高防范地方性金融風(fēng)險的能力，要加強涉及居民投資的各類項目的監(jiān)管。

社會治理不能以損害社會的活力和生機為代價，要在生活與生計、生機與秩序、穩(wěn)定和安全之間尋求平衡。要避免兩種傾向：一是治理不足，以發(fā)展的名義放任擾亂秩序的經(jīng)濟活動，而不予以管控；二是治理過度，以穩(wěn)定與安全的名義，抑制各類主體參與經(jīng)濟活動和社會治理的積極性、主動性。

（三）縣域社會治理要因縣施策，立足縣情分類治理

每個縣的地理位置、資源稟賦、人口規(guī)模、文化傳統(tǒng)、發(fā)展水平不一，因此縣域社會治理不能千篇一律，要在中央精神和法治的大框架下因縣施策、分類治理?？h域治理一定不能脫離實際，不能簡單地照搬照學(xué)，而是要真正立足本地的社會、政治、經(jīng)濟、文化脈絡(luò)推進社會治理創(chuàng)新。

一般而言，人口導(dǎo)入的縣域與人口流出縣域和經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟較為落后地區(qū)之間社會、經(jīng)濟和文化差異都非常明顯，社會治理的難題、重點和突破口也不一樣。對于人口導(dǎo)入的縣域，要破除戶籍界限，讓非戶籍人口參與社會治理、共享公共服務(wù)；要加強戶籍人口與非戶籍人口之間的團結(jié)，提升流動人口的歸屬感；要提升教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)服務(wù)流動人口的供給水平，擴大服務(wù)的覆蓋面；要加強群團組織和專業(yè)性社會組織服務(wù)流動人口的能力和水平。對于人口流出縣域，要充分整合縣域社會資本，合理利用外流人口參與社會治理；積極引導(dǎo)人才回流，優(yōu)化返鄉(xiāng)定居、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境；推動先富群體投身鄉(xiāng)村振興等。對于經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，要更好地實現(xiàn)經(jīng)濟社會平衡發(fā)展，率先實現(xiàn)社會治理的創(chuàng)新和突破。對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，政府要轉(zhuǎn)變觀念，將社會治理作為招商引資和鄉(xiāng)村振興的“社會性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，以社會治理創(chuàng)新促進經(jīng)濟發(fā)展，鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

各個縣要充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢和傳統(tǒng)，從實際出發(fā)，從老百姓的急、愁、盼出發(fā)，這樣才能扎扎實實地推進社會治理創(chuàng)新，這樣的社會治理創(chuàng)新才是受老百姓歡迎的，才是可持續(xù)的。

（四）需要加強縣域治理能力建設(shè)，提升社會治理水平

縣域治理能力建設(shè)是“十四五”規(guī)劃以及今后一段時間內(nèi)的重要課題。從制度建設(shè)上看，縣域要完善社會治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。要強化縣域社會安全體系，維護一方和諧穩(wěn)定。要推動社會治理重心向基層下移，為基層放權(quán)賦能，加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)，減輕基層（特別是村級）組織負擔(dān)。加強基層社會治理隊伍建設(shè)，要以提高縣域治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平為行動目標(biāo)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、精細化、信息化的開放、共享的縣級管理服務(wù)平臺。

縣域治理的現(xiàn)代化需要現(xiàn)代化技術(shù)的支持，以促進社會治理的轉(zhuǎn)型升級和治理效能的提升。縣域治理要有互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)思維，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，豐富社會治理手段，加快推進治理的數(shù)字化改革，提高社會治理的精細化與精準(zhǔn)化水平，從而整體提升縣域社會治理能級。中央層面要把縣域社會治理列為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點，給予縣域政府更大的權(quán)限，使其能夠基于本地情況推動社會治理創(chuàng)新，而不必過于強調(diào)上下對應(yīng)，要更為精準(zhǔn)地進行規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化考核。

（五）縣域社會治理需要激發(fā)社會活力，建構(gòu)社會治理共同體

社會主體的廣泛參與是激發(fā)社會活力的關(guān)鍵?？h域社會治理必須處理好政府、市場與社會的關(guān)系，形成政府有為、市場有效、社會有力的縣域發(fā)展格局。要充分發(fā)揮群團組織、市場主體、新社會階層、社會組織、志愿者和社會工作者的作用，從而形成一個人人參與、人人負責(zé)、人人共享的社會治理共同體。應(yīng)該說，很多縣域政府在激發(fā)社會活力上認識還不到位，這需要盡快轉(zhuǎn)變觀念。面對一個日益開放、多元且復(fù)雜的社會治理場域，縣域政府需要建立與社會力量之間合理的對話、溝通和合作機制，激發(fā)政府、市場、各類社會組織和居民（村民）的活力。充分調(diào)動各種主體的積極性，增強整個縣域社會的自組織性。特別是要大力培育和發(fā)展社會組織，釋放空間讓各類社會組織參與到社會治理中來。

要建立超越地理空間的社會治理行動者網(wǎng)絡(luò)?？h域社會因流動化和信息化而更趨復(fù)雜，很多社會問題溢出了縣域的地理空間范圍，這意味著政府單一主體的治理方法可能無法回應(yīng)現(xiàn)實需求，這就需要建立一個超越地理空間的社會治理行動者網(wǎng)絡(luò)。對于人口輸入型地區(qū)而言，需要加強與輸出地之間的信息溝通；對于人口輸出地而言，需要加強與輸入地之間的聯(lián)系。社會治理的網(wǎng)絡(luò)化就是要加強城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間的信息、資源和人員的交流，從而達成不同行動主體之間的合作。在這個合作過程中，縣級政府和社會將在信息、資源和目標(biāo)等多個層面互動，依賴網(wǎng)絡(luò)中的行動者與組織來提升互動效果。社會治理的網(wǎng)絡(luò)化要求縣域政府必須主動拓展能使資源得到有效整合的社會網(wǎng)絡(luò)，并依靠該網(wǎng)絡(luò)獲取最全面的資源，以解決社會治理難題。這樣的網(wǎng)絡(luò)要求行動主體有高效的行動力，必須保障網(wǎng)絡(luò)多元主體的有效溝通與激勵。從縣域社會治理角度看，在縣域治理事務(wù)日益復(fù)雜的背景下，縣域政府一方面要善于借力于網(wǎng)絡(luò)中的各類行動主體乃至外部資源，另一方面也要提升自己超越地理空間的社會治理水平。

四、結(jié)語

縣域社會治理是構(gòu)建中國國家治理體系的重點，對保證在2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)至關(guān)重要，因此城鄉(xiāng)社會學(xué)視野下的縣域社會治理要從洞察民情、關(guān)注民生、凝聚民心出發(fā)，在城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)的脈絡(luò)之中實現(xiàn)縣域的社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。城鄉(xiāng)社會學(xué)要面向縣域社會治理的具體實踐，堅持從實踐中來，到實踐中去，既要扎根基層，又要引領(lǐng)實踐。社會學(xué)工作者要從每一個人、每一個村莊、每一個社區(qū)所面對的縣域社會治理的鮮活體驗出發(fā)，激發(fā)社會活力以解決實際難題和實踐挑戰(zhàn)，從而助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展和縣域社會治理的現(xiàn)代化。

建設(shè)面向新的城鄉(xiāng)社會學(xué)視野下的縣域社會治理是具有雙重意義的。一方面，如果在建構(gòu)中國的縣域社會治理上有所建樹，就可以促進中國社會的協(xié)調(diào)、平衡和共享發(fā)展，從而促進社會的公平與正義；另一方面，從理論建設(shè)的層面，在縣域社會治理的研究基礎(chǔ)上進行理論概括和抽象，也可以為國際同行提供一個有別于經(jīng)典社會轉(zhuǎn)型理論的參考框架，從而為全球社會學(xué)知識體系增添中國的貢獻。