范 慧

一、風險社會與公共衛(wèi)生危機的因果互構

風險具有不確定性和潛在性雙重特性，是解構既有穩(wěn)定秩序的危機來源?！?〕風險社會是觀察、詮釋和分析現(xiàn)代社會結構特點、風險成因及系統(tǒng)治理的重要維度。因而，要診斷公共衛(wèi)生危機下社區(qū)治理的風險類型，首先要對風險社會的內涵及特征進行科學認知。

風險社會（risksociety）屬于現(xiàn)代性范疇，是1986年由德國社會學家烏爾里?！へ惪耍║lrich-Beck）提出的，他認為風險社會是現(xiàn)代性脫胎于古典工業(yè)社會而形成的嶄新形態(tài)?！?〕關于風險社會的界定，學界主要有兩種取向：一是制度主義取向，強調現(xiàn)代制度性與規(guī)范性結構負面效應下風險社會的生成，如工業(yè)化、技術化、經濟化引發(fā)的生態(tài)或經濟風險等；二是文化視角取向，認為現(xiàn)代社會的風險根植于對風險文化的認知與感知程度，如政治風險源自等級制度主義文化、經濟風險產生于市場個人主義文化等。〔3〕這兩種視角皆表明，風險已被視為現(xiàn)代社會的特定屬性和特征，是造成當前社會發(fā)展過程中各項矛盾與沖突的主要來源之一。

風險社會的到來使得把握風險的屬性及特征成為診斷和抵御風險的重要環(huán)節(jié)。準確地辨識風險社會的特征有利于把握風險的演化規(guī)律與更好地治理?，F(xiàn)代社會的風險主要具有以下特征：一是風險的客觀性與強制性。風險客觀存在于全球社會之中，且無任何一個社會成員能夠免于受到風險的威脅〔4〕，因此具有不可逆轉的強制性特征。一方面，隨著全球化進程的加速推進，風險也超越了國家和民族的界限，呈現(xiàn)出全球化發(fā)展態(tài)勢；另一方面，風險的全球化蔓延，使得任何社會成員都不可避免地暴露于風險之下，這是不以人的意志為轉移的，如金融風險、流行病風險等。

二是風險的模糊性與復雜性。其主要表現(xiàn)為對風險發(fā)生、發(fā)展規(guī)律認知的模糊性以及風險管理與應對的復雜性。由于自然環(huán)境與社會環(huán)境風險的相互延伸和蔓延，風險的存在場域、性質、發(fā)生與轉化條件及發(fā)展規(guī)律等都在隨時發(fā)生變化。風險規(guī)律的不確定性會引發(fā)更多難以預測和控制的新風險。面對潛在風險的未知和已知風險規(guī)律及后果的難以預料，特別是諸如網絡風險、突發(fā)事件風險等，傳統(tǒng)的風險認知和應對在新的突發(fā)風險面前可能發(fā)揮不了應有的作用，進而增加了風險應對的難度?！?〕

三是風險的平等性與不平等性。風險的危害具有普遍性特征，遵循著平等性原則。但風險的均勻分配，并不能遮蔽風險后果中新的社會不平等的發(fā)生。〔6〕不同社會群體成員遭受的社會風險程度也有所不同，如發(fā)達國家的風險耐受力很大程度上高于發(fā)展中國家，社會資源掌握較多的群體的風險抵抗力明顯高于弱勢群體。

風險社會與公共衛(wèi)生危機之間存在著因果關系，呈現(xiàn)出“互構性因果連續(xù)系統(tǒng)”特征，即風險社會易發(fā)公共衛(wèi)生危機，公共衛(wèi)生危機引發(fā)社會風險，二者作為互構統(tǒng)一體相互包蘊、循環(huán)激發(fā)形成因果連續(xù)系統(tǒng)。風險如果任其發(fā)展，必然演變?yōu)槲C。〔7〕風險作為公共衛(wèi)生危機的前期形態(tài)，依據(jù)其特性及演化規(guī)律，極易誘發(fā)公共衛(wèi)生危機。公共衛(wèi)生危機大多表現(xiàn)為重大流行性、傳染性疾病或其他嚴重影響公眾健康與安全的事件而引發(fā)公共危機和社會風險。SARS、埃博拉、新冠肺炎等疫情均屬于典型的公共衛(wèi)生危機范疇。風險社會與公共衛(wèi)生危機“互構性因果連續(xù)系統(tǒng)”呈現(xiàn)出以下特征：

其一，突發(fā)性。公共衛(wèi)生危機的風險往往在公眾毫無準備和防范時驟然而至，其轉化和演變規(guī)律在短時間內被發(fā)現(xiàn)的難度極大。新冠肺炎病毒被發(fā)現(xiàn)之始，由于病毒源頭、傳染路徑、危害程度等信息具有模糊性與不確定性，使人們難以及時對其演變規(guī)律進行科學、全面和系統(tǒng)的認知，更無從迅速展開有效的防控治理行動。

其二，公共性。公共衛(wèi)生危機的公共性源于其傳染屬性，它會以“均勻分布”的方式，強制性地波及任一社會成員。如新冠肺炎病毒就具有強大的波及力和廣泛的影響力，能夠引發(fā)動態(tài)連鎖風險。新冠肺炎疫情的暴發(fā)使得人口密度大的城市成為危機暴發(fā)的重災區(qū)，但它并不局限于某個地區(qū)，而是在全球范圍內蔓延。截至2021年3月12日，全球死于新冠肺炎疫情的人數(shù)超過260萬。〔8〕公共衛(wèi)生危機使得社會成員均嵌套于危機之中，這對各危機應對主體間的相互支持與配合提出了更高的要求。

其三，危害性。公共衛(wèi)生危機的危害性突出表現(xiàn)為危害主體、路徑、后果及程度的不確定性。一旦危機事件對公眾安全和健康的損害或影響達到一定的閾值則極易造成社會的恐慌與失序。隨著疫情的影響迅速蔓延至社會生活和生產多個領域，世界部分經濟體的生產、生活一度停滯，如社區(qū)封閉式管理、學校停課、工廠歇業(yè)等。聯(lián)合國發(fā)布的《世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》報告中稱，根據(jù)當下全球經濟進行的初步預測表明，新冠肺炎疫情可能會使2020年營養(yǎng)不良的人數(shù)增加8300萬至1.32億?！?〕信任往往與風險并存，社會秩序的紊亂會進一步加劇社會恐慌，甚至升級為信任危機，破壞公眾對政府和社會的信任?！?0〕

其四，次生性。公共衛(wèi)生危機主要表現(xiàn)為個體和群體次生風險的誘發(fā)。從社會成員個體來看，社會成員基于自身資源的內在稟賦差異，導致公共衛(wèi)生危機給人們帶來的傷害并不均衡。如從當前新冠肺炎治療的效果來看，新冠肺炎病毒對有其他慢性病史患者的危害相對更大，治愈難度相對更高。同時，個體缺乏對風險的足夠認知則更易將已有危機轉化為新的個人風險〔11〕，如拒絕佩戴口罩已成為誘發(fā)多國疫情蔓延的重要因素之一。從社會群體角度來看，公共危機易形成一種政府全責觀的次生性社會穩(wěn)定風險，即公眾將公共危機風險危害所產生的不滿情緒歸咎于政府〔12〕，加大了公共衛(wèi)生危機的治理難度。

二、風險社會中公共衛(wèi)生危機社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)

基于公共衛(wèi)生危機風險的特性及其發(fā)展演化規(guī)律，社區(qū)作為公共衛(wèi)生治理的第一道閥門，準確把握危機的風險類型是進行有效風險治理和規(guī)避的關鍵環(huán)節(jié)。社區(qū)治理常態(tài)化進程中，既有風險與突發(fā)危機下新興風險的疊加，很容易形成公共衛(wèi)生危機下多維風險類型。

（一）治理風險意識缺位?，F(xiàn)有社區(qū)治理意識往往滯后于突發(fā)性公共衛(wèi)生危機，呈現(xiàn)出管理嵌入型特征。在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，社區(qū)預警意識和公眾公共責任意識明顯不足。一是社區(qū)預警防控意識不足，社區(qū)對公共衛(wèi)生危機的統(tǒng)籌與規(guī)劃行動相對滯后，仍然將常規(guī)行政管理模式嵌入到應急突發(fā)事件處理中。認知多寡與決策能力往往呈正相關關系，突發(fā)危機的威脅與損害程度往往與決策者的認知水平密切相關。當前社區(qū)治理傾向于對即時風險的關注，缺乏對未來風險的研判。常態(tài)化社區(qū)治理模式難以匹配公共衛(wèi)生危機這類新型風險。盡管社區(qū)對公共衛(wèi)生危機的認知必然伴隨對風險的不斷探索而逐步深化，但在日常工作流程中很難做到超前預測危機風險并生成科學、系統(tǒng)的預警方案。例如，在新冠肺炎疫情發(fā)展初期，美國、巴西等國對疫情風險重視不足，未根據(jù)疫情發(fā)展及時調整社區(qū)管控方案，引發(fā)社區(qū)疫情大面積暴發(fā)。

二是公眾的公共責任意識模糊，主動承擔公共風險的驅動力不足。傳統(tǒng)社區(qū)成員主要以血緣、親緣維系，彼此依賴度和親密度較高，生產、生活的共同體意識較強；而現(xiàn)代社區(qū)成員大多以地緣、業(yè)緣連接在同一地域內，情感維系緊密度較低，加上市場經濟帶來的利益至上和個人中心主義觀念，使人們在日常經濟、情感活動和交流上彼此獨立性較強、公共性意識相對薄弱。公共性是多元主體合作治理的價值支持。無論是從社會義務角度，還是從道德層面，各主體都應積極主動地承擔起應對公共風險的責任。然而，鑒于行為主體自身的認知和判斷能力的有限性以及嚴重風險后果的難以承受性，行為主體可能會選擇隱瞞、退縮等回避風險的方式。在新冠肺炎疫情初期，我國出現(xiàn)過從境外高疫情風險地區(qū)返回的民眾隱瞞自己行程史的行為，導致社區(qū)內其他公眾被牽連感染。從國際社會來看，當前各國對公共危機下公民個體的權利義務規(guī)范并不健全，不少民眾危機意識缺乏、法治意識淡薄，造成公共危機蔓延。公共危機風險下公共責任和法治意識淡薄，公眾參與危機治理的主動性和自覺性還不高，或習慣于把個體作為危機管理情境中的受助者，將危機治理視作政府責任；或信奉個體自由而忽視公眾責任?？傊瑥娀鐓^(qū)危機治理中公眾主體的責任意識和倫理秩序是增強公共衛(wèi)生危機治理成效的重要因素。

（二）治理主體結構失衡。風險的普遍傷害性意味著風險主體日益多元化，政府、市場、社區(qū)、居民等治理主體對于風險的規(guī)避，必須被納入共同治理結構。然而，在風險社會形態(tài)下，社區(qū)治理主體結構的邊界日益模糊，政府、市場、社區(qū)、居民等主體在風險壓迫下處于一種糾合狀態(tài)，社區(qū)往往成為風險治理責任的單一主體，表現(xiàn)在社區(qū)“集中代理”與公眾協(xié)同力不足兩個方面。

一是社區(qū)“集中代理”。危機治理情境下社區(qū)成為基層風險治理的主體，承接政府治理安排。當前我國城市社區(qū)治理主要采取政府主導、市場介入、社區(qū)自治、專家參與等形式?！?3〕這種模式在日常社區(qū)治理時能夠發(fā)揮作用，但對于解決公共衛(wèi)生危機而言，卻缺乏合作治理的理論支撐與實踐經驗。實際上，我國社區(qū)仍秉承行政主導的治理結構，治理內容、資源等多數(shù)源于上級政府的組織安排，社區(qū)在國家和社會治理體系中承擔著執(zhí)行單位的角色，技術化“條塊”治理的格局使其難以與上級職權部門同步協(xié)調。面對公共衛(wèi)生危機的風險，大量危機管理和防控工作下沉至社區(qū)層面，一旦出現(xiàn)公共安全問題，社區(qū)便首先成為問責主體之一。因而，社區(qū)被迫包攬轄區(qū)內幾乎所有的危機治理事宜。

二是公眾協(xié)同力不足。公眾主動、有效地參與公共衛(wèi)生危機治理，是增強社區(qū)化解危機的能力和保障公眾自身權益的內在要求。而我國社區(qū)公眾危機治理的弱主動性和低效性問題突出，除了前文所述的公眾公共性精神欠缺之外，其主要原因是當前社區(qū)公共危機治理的公眾參與制度不健全。如在公共危機治理中，政府缺乏危機治理過程中與公眾溝通的相關制度。一些人習慣于以非制度化、非理性化的方式解決問題，部分公眾利益受損時，傾向于通過新媒體等非官方渠道情緒化地發(fā)表負面言論，影響社會情緒，給公共危機治理帶來了新困難。同時，社區(qū)鄰里的互救意識也尚顯不足。閔兢、華學成的《公共危機治理視域下的社區(qū)應急準備》一文顯示，針對該問題對淮安市9個城鄉(xiāng)社區(qū)的200名居民進行調查，結果顯示在公共危機發(fā)生后，只有18%的居民選擇向周圍鄰居、朋友親屬、單位或社區(qū)求救；當發(fā)現(xiàn)他人遇到危機需要救援時，26%的居民表示趕緊離開或暫時觀望，只有16%的居民表示會上前幫忙。

（三）治理機制銜接不暢，常規(guī)行政管理型模式容易引發(fā)政府信任危機。公共衛(wèi)生危機具有公共性和危害性特征，這要求各治理主體協(xié)同共治，任何一方主體的缺位都會引發(fā)整體社區(qū)秩序的失控，而協(xié)同共治機制的有序運行主要是依托政府信任而構建的。然而，突發(fā)的危機極易解構穩(wěn)定狀態(tài)下的信任機制。制度穩(wěn)定性與風險的不確定性糾纏交織，導致風險衍生與秩序失控，打破了常規(guī)行政管制型社區(qū)治理的銜接機制。公共衛(wèi)生危機風險的加劇更加凸顯了社區(qū)治理體系中既有信任機制不暢的問題。

一方面，從社區(qū)視角來看，政府和社區(qū)的組織安排和制度運行機制不健全是導致政府信任危機的重要因素，主要表現(xiàn)為治理內容繁多而決策權力不足。社區(qū)作為執(zhí)行單位，缺乏研判和治理危機風險的能力，但卻承擔著巨大的危機治理壓力。當前我國社區(qū)危機治理的實踐者仍以基層干部為主，配合機制尚不健全。我國城市或農村社區(qū)的常住或外來人口基數(shù)大，即使是萬人社區(qū)，常規(guī)配置也只有二三十名基層干部。以社區(qū)新冠肺炎疫情防控為例，無論是信息排查、卡點管控、居家隔離人員的管控，還是對復工商貿店鋪疫情管控、街面巡邏、社區(qū)消殺等，都需要基層工作者的實際參與。即便城市社區(qū)有物業(yè)公司的配合，但也因為物業(yè)公司的主管單位是房屋管理部門而非街道、社區(qū)，且物業(yè)公司的管理水平參差不齊，最終工作仍主要落在社區(qū)基層干部身上。抗擊新冠肺炎疫情期間，大量社區(qū)的上級職能部門工作人員下沉至社區(qū)參與防疫工作，這一做法的出發(fā)點是為了緩解基層人員壓力，提升治理效率，但因為社區(qū)并不具有指揮上級工作人員的權限，上級工作人員下沉反而增加了社區(qū)決策的難度。可見，風險的威脅性和政府治理能力不足之間的矛盾激化了政府信任的負面效應。

另一方面，從公眾視角出發(fā)，公共危機風險的不確定性對信任系統(tǒng)造成了極大的沖擊，導致公眾參與聯(lián)防聯(lián)控的配合效果大打折扣。信任是社會合作的重要基礎，任何社會都需要有一定的信任系統(tǒng)加以支撐。信任系統(tǒng)的式微主要表現(xiàn)為公眾風險恐懼感上升，對政府的信任和配合程度下降。當遭遇重大突發(fā)公共危機后，公眾易將危機事件成因及后果的擴大質疑為政府應對能力不足?！?4〕公眾的認同與信任是權威的重要來源〔15〕，而社區(qū)治理風險能力不足必然成為公眾信任消解的對象，導致聯(lián)防聯(lián)控機制運行的權威性降低。例如，西方國家一些公眾拒絕配合政府的防疫措施，通過社區(qū)聚集、游行等行為對抗政府防控規(guī)定。

（四）治理應急能力不足，被動應急性特征凸顯。公共衛(wèi)生危機下社區(qū)治理風險，必然需要與之相匹配的專業(yè)應急能力。專業(yè)應急能力是社區(qū)主體抵御公共衛(wèi)生危機治理風險的重要前提。就當前的社會現(xiàn)實而言，一方面，社區(qū)缺乏公共衛(wèi)生危機治理的專業(yè)人才及應對公共衛(wèi)生危機的科學理論與技術手段。長期以來，社區(qū)危機治理主要面向惡劣天氣等自然災害或火災等人為災害事件，對公共衛(wèi)生危機的風險預估缺乏相應的理論和技術指導及相應的經驗借鑒。對公共衛(wèi)生危機的應對仍停留在將應急財物儲備等同于應急預案，忽略了風險情景識別、脆弱性評估等研究?！?6〕一旦社區(qū)沿襲了政府的“治災型”應急處置模式，就會導致“防災型”應急管理的專業(yè)性及針對性不強等問題。如常態(tài)化情境下，社區(qū)關于應對危機的公共教育多限于防火、防盜、防騙等安全警示，對公共衛(wèi)生危機的日常宣傳教育力度不夠。又如，社區(qū)心理衛(wèi)生服務體系不完善，長期缺乏專業(yè)心理衛(wèi)生服務人員，因而無法滿足公眾對危機心理干預服務的需求等。因此亟須在社區(qū)層面構建公共衛(wèi)生危機下專業(yè)知識與人才儲備體系，以避免社區(qū)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件處理的形式化、非專業(yè)化傾向。

另一方面，公眾應急能力不足。這一點主要表現(xiàn)為對風險及其衍生的次生風險存在認知偏差。這種風險認知偏差往往伴隨未知和突發(fā)風險產生，使決策者缺乏理性研判風險的能力，導致心理脆弱與行為偏差，究其根本在于應急知識的匱乏。公共衛(wèi)生危機因其特殊的風險屬性，在危害公眾生命安全的同時，也對公眾的心理造成嚴重傷害。而日常突發(fā)危機知識儲備不足導致公眾更加無法冷靜分析風險并做出正確判斷。在探討社區(qū)要優(yōu)化風險治理專業(yè)資源建設問題的同時，培養(yǎng)公眾自我應急能力也迫在眉睫。

三、公共衛(wèi)生危機下社區(qū)治理的風險規(guī)避邏輯

風險規(guī)避與防范是實現(xiàn)社區(qū)公共安全的基礎與前提。社會治理風險的難度既源自對風險本身的認知，更在于對它的駕馭。因而，制定科學、高效、精準的社區(qū)治理行動邏輯是有效規(guī)避風險的理想路徑。根據(jù)公共衛(wèi)生危機下社區(qū)治理在意識、主體、機制和能力方面的風險類型及原因分析，我們認為風險的規(guī)避邏輯為：治理意識從管理嵌入型向共同體內化型轉變；治理主體從單向問責型向風險共擔型轉變；治理機制從行政管制型向德法并濟型轉變；治理能力從傳統(tǒng)應急型向專業(yè)預警型轉變，形成“風險識別—精準防控”的主動預警型治理體系，以便精準縮減風險危害的覆蓋面，降低風險危害。

（一）治理意識從管理嵌入型向共同體內化型轉變

風險治理意識是樹立科學和理性風險認識、行為的根本前提。而構建共同體內化型的風險治理意識的基礎是形成共同的責任擔當與倫理秩序。責任倫理是人類社會最基本的道德規(guī)范。人類理性對于風險社會的預見和控制相對有限，而責任倫理的強調可以彌補人類理性的不足，最大限度地消解人類行為在社會負面效應上的不自覺。〔17〕構建共生、共在的合作倫理是我國服務型政府治理的建設路徑?！?8〕但在風險社會下，建構社區(qū)命運共同體責任擔當是一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就。

一是要明確利益共同體的價值理念。社區(qū)要積極建立與公眾的利益關聯(lián)，匯聚社區(qū)共同利益，凝聚共同價值取向。公共衛(wèi)生危機風險直接威脅到社區(qū)主體的生命安全，社區(qū)要樹立關愛居民、積極擔當?shù)呢熑我庾R，尤其不能弱化科學預判風險的理念與行動。如社區(qū)要全面洞察、科學預判危機下公眾的服務需要，盡量做到精細化，以滿足公眾的利益訴求，提升守望相助、團結共進的社區(qū)認同感，增強公眾對社區(qū)的依賴和信任，形成社區(qū)發(fā)展的共同體理念。二是要培育治理共同體的倫理秩序。如果說利益共同體是讓公眾提升集體責任觀念，那么治理共同體則是要進一步內化公眾主人翁意識，將積極、主動參與社區(qū)危機治理理念轉化為實際行動。如逐步規(guī)范各項社區(qū)工作，著力解決安全治理中的行政化、機關化傾向問題，整合完善居民代表會、居民議事會、居民委員會等機構，充分調動公共安全公眾治理的積極性，形成正確的共同體責任觀念和道德倫理觀念。

（二）治理主體從單向問責型向風險共擔型轉變

風險的公共性要求必須有治理結構主體的多元化安排來加以應對，必須建構多元協(xié)同、風險共擔的協(xié)同行動系統(tǒng)，改變傳統(tǒng)的單向問責式的行動規(guī)則。而協(xié)同行動治理規(guī)則的核心是要有效、精準協(xié)調與整合具體行動體系內各個參與者的諸種行動?！?9〕規(guī)則是社區(qū)治理行動有序生成的必要基礎和前提，是各治理主體明確自身定位的重要依據(jù)。

首先，政府是規(guī)則的主導者，但要給予社區(qū)和公眾一定的自由裁量權。公共危機因其風險的復雜性與專業(yè)性，在一般情形下公眾是不具備風險評判與選擇的知識與經驗的，因此交由政府進行風險決策是恰當?shù)??！?0〕政府立足國家、省市區(qū)域的宏觀視野，更善于對資源配比進行整體規(guī)劃，把握危機治理的行動方向。但政府要在社區(qū)與公眾的危機治理具體行動方式與路徑上讓渡部分權力。其次，社區(qū)是規(guī)則的推動者。社區(qū)要及時依據(jù)政府的規(guī)則，結合在地化情境和自然資源稟賦，既積極推動政府規(guī)則的落地執(zhí)行，也要為公眾分擔公共領域事務做好資源對接。最后，公眾是規(guī)則的響應者。公眾要在社區(qū)風險危機治理中積極推動實現(xiàn)公共衛(wèi)生領域服務的精細化、微觀化，做好規(guī)則執(zhí)行的社會力量支撐，積極推動社區(qū)協(xié)同行動框架的構建。要特別強調自主防災和近鄰相互扶持的重要性，注重自助、他助和公助這三者之間的關系及責任劃分。

（三）治理機制從行政管制型向德法并濟型轉變

風險治理是集體行動的結果，因而需要破解集體行動的困境。當前構建治理協(xié)同機制的核心要義是完善社區(qū)風險治理的制度保障，實現(xiàn)治理主體行動規(guī)則的有序運行。而德治與法治的相互融合是打破傳統(tǒng)行政管制型治理機制、抵消風險危機治理協(xié)同機制不確定性的根本措施。

一是“法主德輔”，即以通過法治勘定、評估、規(guī)制政府和社區(qū)的風險治理為主要依托手段，同時以德育強化工作人員精神意志為輔助措施，增強政府公信力。研究表明政府危機治理的責任過失降低以及治理的可控性和穩(wěn)定性增強，能夠有效進行信任危機修復?！?1〕相較于德治，法治更加強調規(guī)則、法律對越軌行為的矯正，功能取向也比德治更加直接和強勢。社區(qū)治理協(xié)同機制需要完善公共危機治理的評估考核與監(jiān)督機制建設。政府和社區(qū)要合理設計治理預案、優(yōu)化資源配置，及時通過專家、相關專業(yè)人員等對于預案及相關信息進行評估，并以制度化方式予以確立，強化對懶政、不作為的政府人員的問責和處罰力度，提升治理效率。同時，德治作為法治的必要補充，可以有效提升工作人員的個人修養(yǎng)，增強個人主動作為、主動治理的積極性，進一步推動協(xié)同機制的良性運轉。

二是“德主法輔”，即通過德育教化強化公眾協(xié)同治理的觀念，通過法律法規(guī)規(guī)范公眾的偏差行為，完善社區(qū)危機治理協(xié)同機制。德治就是公眾通過治理共同體價值理念來規(guī)范自身的言行舉止、參與國家與社會事務管理，以達到調節(jié)個人與家庭關系、促進社會與國家平衡目的的一種治理方式。社區(qū)往往通過社區(qū)精英或居民領袖等的引導來取得公眾對危機治理的理解和支持，從而規(guī)范個人行為。德育教化是一個逐步形成的過程，但應對突發(fā)性公共衛(wèi)生危機卻需要對問題作出快速反應，要解決二者之間的矛盾離不開法律制度的警示作用。如社區(qū)內出現(xiàn)居民不配合危機治理與故意抗法的行為，需要迅速、堅決地予以懲處，引導公眾自覺修正自身行為，保證風險危機治理協(xié)同機制的平穩(wěn)運行。

（四）治理能力從傳統(tǒng)應急型向專業(yè)預警型轉變

治理能力是風險規(guī)避的核心變量，是社區(qū)提升自身韌性的關鍵要義。提升公共衛(wèi)生危機治理應急能力不僅能夠發(fā)揮社區(qū)在第一時間快速應對危機、減少損失的重要功能，而且能有效彌補傳統(tǒng)應急能力治理的缺陷，決定社區(qū)危機治理的最終成效。因而，提升社區(qū)各主體的專業(yè)預警型治理應急能力勢在必行。

從政府和社區(qū)主體來看，危機處理和控制能力是核心。公共衛(wèi)生事件的顯著特點就是突發(fā)性。高效的指揮系統(tǒng)能夠快速、準確、有序處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件。一是要制定科學合理的突發(fā)事件管理預案，制定完整的應急工作流程，加強上下級信息溝通、交流和媒體宣傳機制建設。如成立居家安全、消防、衛(wèi)生安全等小組，開展安全知識宣傳教育活動。要引導居民正確認識社區(qū)環(huán)境中的各種風險因素并采取有效地保護自己、他人生命或者財產免受侵害的措施，進而提升居民的安全意識，規(guī)范居民的日常行為方式。例如，讓居民了解在多種環(huán)境下易發(fā)生的傷害，掌握日常生活中衛(wèi)生防疫安全的注意事項和危機發(fā)生時自救互救的技能。二是加強社區(qū)應急管理文化宣傳。在安全社區(qū)建設過程中，可以積極通過安全文化宣傳講座、社區(qū)安全知識競賽、災害應急演練等方式來提升社區(qū)居民的應急意識，使居民清楚地認識到應急管理舉措的重要性，從而實現(xiàn)對社區(qū)居民行為的正確引導。

就公眾而言，公眾要強化應急危機意識和應急技能儲備。首先要建立風險感知意識。一旦遇到突發(fā)公共衛(wèi)生危機事件就需要迅速形成風險意識，進行冷靜的思考和決策，避免盲目采取行動。其次是加強應急知識學習。公眾可以通過日常知識與經驗積累、參加應急知識的宣傳教育和應急技能培訓等途徑，強化應對突發(fā)事件、保障自身安全的能力。最后，要注重應急資源儲備和自救互救技巧，即儲備公共衛(wèi)生防控的必需物資，掌握使自身和幫助他人脫離危險狀態(tài)的技能。

四、結語與討論

最大限度地提升效率是風險治理的內在要求，公共衛(wèi)生危機治理是在與生命博弈，更須注重治理效率。而效率則是以有效規(guī)避風險為前提的，因而探尋公共衛(wèi)生危機下社區(qū)治理的風險類型及原因并總結出風險規(guī)避規(guī)律是極為關鍵的。傳統(tǒng)被動應對風險的治理邏輯已無法應對突發(fā)性、公共性、危害性及次生風險的襲擊，只有主動預警風險的治理邏輯，才能從源頭上有效規(guī)避風險，提升治理成效。要實現(xiàn)該邏輯轉變，使社區(qū)治理精準識別風險源頭，形成與之匹配的精準防控體系是其必要前提。具體要做到以下幾點：一是培育社區(qū)治理共同體的責任意識與倫理秩序，增強治理主體的風險意識；二是構建風險共擔的治理協(xié)同系統(tǒng)，增強社區(qū)多元治理主體的義務擔當與權力分配；三是建立健全德法并濟的風險危機治理協(xié)同機制，保障治理主體協(xié)同體系的良性運作；四是優(yōu)化治理應急能力，從內源維度增強社區(qū)治理主體抵御風險的內在韌性。

特別需要注意的是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社區(qū)治理主體的協(xié)同合作、共御風險的規(guī)避方案無法形成最完美的風險規(guī)避邏輯。其主要原因在于社區(qū)公共利益與公眾個體私權無法實現(xiàn)零沖突。風險是不確定性的代名詞，現(xiàn)代社會永遠不可能肅清風險。因而，風險規(guī)避邏輯只有折中權衡的最優(yōu)方案，而沒有理想的治理形態(tài)。在公共危機狀態(tài)下，公共利益與個體利益間的沖突不可避免。公共危機往往會較多地涉及公共利益，此時個人利益要服從公共利益的安排，否則可能會危及公共安全；同時也不能無視個人利益，而是要做到二者適時、適度兼顧。因此，公共利益與個人利益二者之間的關系并不是對立的，而是需視風險的具體情況而定，根據(jù)情境來不斷調整，以實現(xiàn)二者平衡、共贏。