梁維特

(北京大學(xué)法學(xué)院,北京 100871)

引言

現(xiàn)代預(yù)算國家的興起與代議制的完善是同步的，是公共財政為人民所有、由人民支配思想的產(chǎn)物。預(yù)算的重要性在于，它是衡量一國憲法優(yōu)劣的關(guān)鍵。憲法是預(yù)算的保證，預(yù)算是憲法的標桿。預(yù)算是憲法不可或缺的重要內(nèi)容，憲法則是預(yù)算實施的根本條件。預(yù)算編制機關(guān)、議決機關(guān)和監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力要平衡、合理地運用(1)楊大春.依憲預(yù)算，以法治稅——崔敬伯先生財稅法治思想述評[A].劉劍文.財稅法學(xué)前沿課題問題研究：依憲治國、收入分配與財稅法治[C].北京：法律出版社，2015.74-76.?？偠灾?，在現(xiàn)代國家中，預(yù)算具有重要的憲制意義，預(yù)算權(quán)的分配與規(guī)定是一個憲法層面的問題。

學(xué)術(shù)上有“預(yù)算憲法”的說法。對于預(yù)算憲法，學(xué)界并沒有統(tǒng)一的定義。從憲法成文與否的角度來看，預(yù)算憲法在成文憲法國家中是指憲法典中的預(yù)算規(guī)范，在不成文憲法國家中則指憲法性法律中的預(yù)算規(guī)范。從憲法實施的層面來看，憲法典中的預(yù)算規(guī)范需要通過普通法律加以具體化，因此預(yù)算憲法的研究對象不能僅局限于憲法中的規(guī)定，還應(yīng)囊括那些將憲法中的預(yù)算條款具體化的普通法律。預(yù)算憲法不僅考察憲法和法律文本中的預(yù)算規(guī)范，而且關(guān)注預(yù)算規(guī)范在實踐中的運行狀況(2)張獻勇.預(yù)算立憲比較研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2018.22.。綜合來看，預(yù)算憲法是預(yù)算憲法制定和憲法實施的統(tǒng)一。

之所以會有預(yù)算憲法的說法，是因為預(yù)算權(quán)具有憲法重要性。預(yù)算權(quán)是參與預(yù)算立法以及預(yù)算編制、審議、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)的國家權(quán)力，是國家依據(jù)法律程序?qū)操Y源進行有效分配的權(quán)力?！邦A(yù)算權(quán)不是專屬于某一個國家機構(gòu)的權(quán)力，而是一個權(quán)力群。”(3)任喜榮,魯鵬宇.預(yù)算權(quán)的憲法規(guī)制研究[M].長春：吉林大學(xué)出版社，2019.3.預(yù)算制度的建立，關(guān)鍵在于預(yù)算權(quán)力的分配與監(jiān)督，這種分配包括橫向和縱向兩個維度。在預(yù)算管理權(quán)的橫向分配中，需要處理立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系；在預(yù)算管理權(quán)的縱向分配中，需要處理中央與地方的關(guān)系。

澳門預(yù)算權(quán)分配具有自身的特色，既沒有照搬現(xiàn)代西方國家的模式，也不同于我國內(nèi)地預(yù)算權(quán)分配模式，而選擇了立法與行政均衡制約的模式。相比于其他內(nèi)容，對于預(yù)算制度的研究法學(xué)界關(guān)注較少，因此，本文試圖通過比較研究總結(jié)澳門預(yù)算權(quán)體制的特點，分析這種制度選擇的原因。

第15/2017號法律《預(yù)算綱要法》(下稱《預(yù)算綱要法2017》)于2017年8月審議通過，并于2018年1月1日起實施。該法規(guī)定“于生效滿五年后予以檢討”，雖然目前尚未達到檢討時間節(jié)點，但法律已經(jīng)實行三年，實際執(zhí)行的效果已經(jīng)顯現(xiàn)，已具備條件進行初步檢討和反思。

一、預(yù)算入憲的意義與預(yù)算權(quán)分配的模式

(一)預(yù)算入憲的意義

無論一國是否有成文憲法，無論采取什么方式規(guī)定預(yù)算制度，預(yù)算都是現(xiàn)代國家憲制不可或缺的組成部分，具有重要的意義。這一方面是由現(xiàn)代國家治理的復(fù)雜性、技術(shù)性和高消耗性決定的；另一方面，也是現(xiàn)代國家民主性的必然要求。

在憲法層面規(guī)范財政和預(yù)算，一方面可以促使政府民主執(zhí)政，解決財政預(yù)算管理的民主性問題；另一方面可以促進政府依法施政，解決財政預(yù)算的法治性問題(4)蔣勁松.預(yù)算立憲原理[J].新視野，2009，(61)：62.。政府依法提高預(yù)算的透明度，便于公眾掌握信息和監(jiān)督，是政府民主行政的重要一環(huán)，而受預(yù)算約束的政府是法治政府的必然要求。就預(yù)算自身過程而言，財政收入的合法性和決定權(quán)、財政支出的批準權(quán)、預(yù)算的制定程序、預(yù)算的執(zhí)行方式以及監(jiān)督手段等等都是憲法或憲法性文件所要規(guī)定的問題。

預(yù)算的財產(chǎn)基礎(chǔ)是公共財產(chǎn)，國家通過課稅等形式將公民的部分財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為政府的強制性收入。國家或政府以代理人的身份為民理財，通過公權(quán)力對社會公共資源進行配置，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，對人民負責(zé)。國家履行各項職能都需以財政為支撐。政府通過財政預(yù)算，確立投資服務(wù)計劃，向公民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，保障民生并促進社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展?，F(xiàn)代的預(yù)算制度早已不限于政府為民理財?shù)膫鹘y(tǒng)范式，而是關(guān)乎現(xiàn)代國家的建構(gòu)，關(guān)乎國家的權(quán)力配置與長治久安(5)李煒光、任曉蘭.從“稅收國家”到“預(yù)算國家”[J].理論視野，2013，(9)：44.。財政民主是現(xiàn)代預(yù)算制度的價值訴求。

綜觀各國憲法文本，凡是將預(yù)算事項寫入憲法的，不外乎兩種形式：一是以專章或?qū)９?jié)的方式在憲法文本中規(guī)定；二是將預(yù)算事項與其他事項合并規(guī)定在某一章節(jié)。有學(xué)者據(jù)此將預(yù)算入憲的模式分成了三類：英聯(lián)邦模式、法蘭西模式和社會主義模式(6)張獻勇.預(yù)算立憲比較研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2018.31-38.。

盡管作為英聯(lián)邦之首的英國沒有憲法典，但多數(shù)英聯(lián)邦國家或曾為英國殖民地的國家在憲法文本中設(shè)立了以“財政”或類似名稱為一級標題的專門章節(jié)，將預(yù)算事項集中規(guī)定在該部分，如《澳大利亞聯(lián)邦憲法》專設(shè)第四章“財政與貿(mào)易”用來規(guī)定相關(guān)的實體性原則。

法國和曾為法國殖民地的非洲國家在憲法文本中不單獨設(shè)置關(guān)于“財政預(yù)算”的章節(jié)，而是在“議會”或“議會與政府”章節(jié)中就預(yù)算事項作出集中規(guī)定。例如，法國憲法在第五章“議會和政府的關(guān)系”部分的第47條集中規(guī)定預(yù)算權(quán)。

中國、越南、老撾、朝鮮、古巴等社會主義國家和俄羅斯、蒙古等少數(shù)非社會主義國家則在憲法文本關(guān)于“權(quán)力機關(guān)”和“行政機關(guān)”的章節(jié)中分別規(guī)定各自的預(yù)算權(quán)限。例如《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)在第三章(國家機構(gòu))第一節(jié)關(guān)于全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的職權(quán)規(guī)定和第三節(jié)關(guān)于國務(wù)院的職權(quán)規(guī)定中，分別列明二者所享有的預(yù)算權(quán)。

按上述形式標準，盡管澳門特別行政區(qū)經(jīng)濟制度與內(nèi)地不同，但《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)所規(guī)定的預(yù)算制度在立法模式上顯然屬于“社會主義模式”?！栋拈T基本法》將預(yù)算權(quán)的分配規(guī)定在第四章第一節(jié)(行政長官)、第二節(jié)(特區(qū)政府)、第三節(jié)(立法會)等不同章節(jié)之中。

從形式分類中無法看出預(yù)算權(quán)分配的實質(zhì)特征，無法借此觀察澳門預(yù)算制度的獨有特征。因此，我們應(yīng)該轉(zhuǎn)而探討預(yù)算制度的實質(zhì)分類法。

(二)預(yù)算權(quán)分配的模式

無論一個國家采取何種預(yù)算入憲模式，預(yù)算權(quán)的分配都是不可回避的實質(zhì)問題。預(yù)算是國家分配國民財富與公共資源的權(quán)力，其本質(zhì)是一項政治權(quán)力。有學(xué)者認為，憲法應(yīng)該對行政機關(guān)的收入決定權(quán)、支出計劃決定權(quán)、預(yù)算制定程序、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督等預(yù)算的五大問題直接作出規(guī)定，才能從憲法層面抓住預(yù)算制度的要害(7)蔣勁松.預(yù)算立憲原理[J].新視野，2009，(61)：60.。因此，從權(quán)力配置的角度對預(yù)算制度作出分類，才具有普遍的實質(zhì)意義。

預(yù)算入憲模式是國家整體憲制模式的一部分，同時又依附于國家的整體憲制模式。依據(jù)憲法對預(yù)算權(quán)配置的方式，預(yù)算入憲可區(qū)分為“立法主導(dǎo)型”和“行政主導(dǎo)型”兩種模式?！爸鲗?dǎo)”一詞在這里表述兩重意思：第一，預(yù)算是一系列權(quán)力的組合，在存在代議機構(gòu)的國家，不可能完全由立法或行政一家獨享，而是要按照預(yù)算的內(nèi)在邏輯分別授予立法與行政以必要的權(quán)力；第二，權(quán)力的分配不是平衡的，而是有重心的。

英國是最早建立公共財政制度的國家。預(yù)算最初就是對國王征稅加以制衡的產(chǎn)物，其基本理念是在征稅前必須經(jīng)納稅人同意?！半m然今日預(yù)算的主要功能在于對政府支出的統(tǒng)制，但在其起源時，其主要作用卻在對政府收入的規(guī)制?！?8)蔡茂寅.預(yù)算法之原理[M].中國臺北：元照出版有限公司，2008.173-174.換言之，預(yù)算制度誕生之初即具有議會監(jiān)督行政的民主本質(zhì)。

在立法主導(dǎo)型的預(yù)算模式中，預(yù)算法的制定始于立法機關(guān)，預(yù)算立法以強化立法機關(guān)的權(quán)力為出發(fā)點。在具體的預(yù)算權(quán)力分配方面，“立法主導(dǎo)型”模式不盡相同，例如世界上多數(shù)國家均基于效率原則授權(quán)行政機關(guān)編制預(yù)算，而美國則將預(yù)算編制權(quán)劃歸議會。

所謂行政主導(dǎo)型，就是在議會——政府之間分配預(yù)算權(quán)時，對政府予以信任，賦予其比較大的自主性的制度模式。其背后的理論預(yù)設(shè)是將預(yù)算作為政府管理公共資源和財富的手段，旨在追求公共資源配置的效率。預(yù)算的行政主導(dǎo)不過是行政主導(dǎo)政體的一個支持要件。

在采用預(yù)算權(quán)力行政主導(dǎo)模式的國家中，立法機關(guān)對行政機關(guān)表現(xiàn)出充分的信任，在權(quán)力來源、監(jiān)督和預(yù)算的法律形式等方面體現(xiàn)出行政機關(guān)高度的靈活性。首先，在權(quán)力來源上，這些國家要么通過制定法律的形式把權(quán)力授予行政部門，要么遵從慣例和約定俗成的(沒有正式書面授權(quán)文件，如英國)安排由行政機關(guān)享有預(yù)算權(quán)力。其次，從預(yù)算監(jiān)督的角度看，有些國家的行政機關(guān)在預(yù)算執(zhí)行時只需接受內(nèi)部審計，而不被立法機關(guān)監(jiān)督，內(nèi)部審計機構(gòu)也無須向立法機關(guān)報告。再者，從預(yù)算是否采用法律的形式來分析，行政主導(dǎo)型國家(如丹麥和挪威)允許使用預(yù)算規(guī)章來代替法律(9)OECD, (2004), “The Legal Framework for Budget Systems: an International Comparison”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 4, No. 3, Special Issue, pp.48-52 and pp.68-78.。

目前“行政主導(dǎo)型”預(yù)算入憲模式已不多見，因其民主監(jiān)督功能較弱而被拋棄。在預(yù)算權(quán)力的具體配置方面，沒有放之四海而皆準的統(tǒng)一標準(10)OECD, (2004), “The Legal Framework for Budget Systems: an International Comparison”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 4, No. 3, Special Issue, pp.17-18.。但現(xiàn)代法治國家在預(yù)算權(quán)力分配方面共同遵守一項根本原則——在憲法層面將預(yù)算審議的決定權(quán)交由議會，以控制行政權(quán)對公共資源的支配。現(xiàn)代國家，都信奉人民主權(quán)，即相信人民是國家權(quán)力的源頭，在制度設(shè)計上，都以人民為目的，注重人民參與。國家對公共資源的支配權(quán)，本質(zhì)上是代理權(quán)，不僅應(yīng)該遵循以民為本的原則，而且應(yīng)該征得人民的同意，而人民往往經(jīng)由其代表行使決定權(quán)。

二、內(nèi)地預(yù)算權(quán)分配模式：立法主導(dǎo)型

從《憲法》和《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算權(quán)力分配的規(guī)定來看，內(nèi)地預(yù)算權(quán)的分配大體上可以定性為“立法主導(dǎo)型”。就內(nèi)地預(yù)算權(quán)分配而言，預(yù)算的編制和執(zhí)行權(quán)屬于國務(wù)院(《憲法》第89條)，但決定權(quán)卻屬于全國人大。根據(jù)《憲法》第62條的規(guī)定，對國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報告的審查和批準權(quán)由全國人大行使；全國人大閉會期間，由其常務(wù)委員會審查和批準預(yù)算的調(diào)整(《憲法》第67條)。另外，《憲法》第91條規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，依法獨立監(jiān)督政府的財政收支。

針對《憲法》所設(shè)計的預(yù)算權(quán)分配的宏觀框架，現(xiàn)行《預(yù)算法》第20條細化規(guī)定了立法機關(guān)的各項權(quán)力，以落實對行政機關(guān)預(yù)算活動的決定權(quán)。首先是全國人大享有的兩項權(quán)力：審查權(quán)和批準權(quán)。全國人大負責(zé)審查中央和地方的預(yù)算草案與預(yù)算執(zhí)行情況報告，批準中央層面的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報告。其次，在全國人大閉會期間，由其常務(wù)委員會行使三項權(quán)力：一是預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，即對中央和地方預(yù)算的執(zhí)行進行監(jiān)督；二是預(yù)算調(diào)整權(quán)，即審查和批準中央預(yù)算的調(diào)整方案；三是撤銷權(quán)，即撤銷國務(wù)院制定的同憲法法律相抵觸的關(guān)于預(yù)算和決算的行政法規(guī)、決定和命令。

從上述關(guān)于對預(yù)算權(quán)力的分配和控制來看，立法機關(guān)掌握著主導(dǎo)權(quán)。行政機關(guān)僅享有預(yù)算編制和執(zhí)行的權(quán)力，最核心的審議決定權(quán)則由立法機關(guān)享有?！霸诖h民主制度的前提下，除了法案的審議之外，預(yù)算審議可說是議會最重要的職權(quán)之一，也是國民對國家的施政計劃進行監(jiān)督的重要手段?！?11)許志雄等.現(xiàn)代憲法論[M].中國臺北：元照出版有限公司，2002.359.為加強人大對政府預(yù)算權(quán)力的監(jiān)督效果，《預(yù)算法》在修訂時增加了許多“剛性”措施，包括拓寬預(yù)算審查的范圍、細化預(yù)算相關(guān)材料的報送要求、擴展預(yù)算調(diào)整的審批范圍等。尤為值得注意的是，我國《預(yù)算法》較完善地規(guī)定了預(yù)算草案的初審程序。“由于人民代表大會預(yù)算審查時間有限，有效開展預(yù)算審查實質(zhì)性審查，增強人大監(jiān)督實效的關(guān)鍵在于改進預(yù)算初步審查。”(12)朱大旗.中華人民共和國預(yù)算法釋義[M].北京：中國法制出版社，2015.171.在立法機關(guān)正式審議預(yù)算草案之前，先由全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會或地方人民代表大會有關(guān)專門委員會進行初步審查，既能提高正式審議的效率，也有利于加強立法機關(guān)預(yù)算審議的權(quán)威和公信力。

具有立法主導(dǎo)型特征的預(yù)算權(quán)分配模式，既是落實代議制民主的重要機制，也是構(gòu)建法治政府的重要保障?！傲⒎C關(guān)對預(yù)算的立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的必要行使，不僅豐富了代議制民主和法治政府的具體內(nèi)容，充實了預(yù)算權(quán)規(guī)范的實質(zhì)內(nèi)涵，更是重構(gòu)我國預(yù)算法律關(guān)系和推進預(yù)算民主的最終落腳點?！?13)蔣悟真.預(yù)算治理現(xiàn)代化中國圖景[M].北京：法律出版社，2019.176.盡管當前內(nèi)地的預(yù)算制度仍有改進和優(yōu)化空間，但立法主導(dǎo)型的預(yù)算入憲模式卻是實現(xiàn)預(yù)算民主價值的根本保障。

三、澳門預(yù)算權(quán)分配模式：均衡制約型

澳門作為特別行政區(qū)，根據(jù)《澳門基本法》的規(guī)定，保持財政獨立，其預(yù)算權(quán)分配模式與內(nèi)地的預(yù)算分配模式存在差異。

(一)澳門預(yù)算權(quán)的分配

我國《憲法》第31條規(guī)定了特別行政區(qū)實行的制度由全國人大以法律的方式確定。對于特別行政區(qū)而言，憲法和基本法共同構(gòu)成其憲制基礎(chǔ)?！栋拈T基本法》體現(xiàn)了“一國兩制”的方針政策，具體規(guī)定了澳門實行的政治、經(jīng)濟和文化制度，“對澳門特別行政區(qū)來說，《澳門基本法》無疑是一個憲制性的法律。”(14)劉高龍，趙國強.澳門法律新論(上卷)[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2011.13.“憲法和基本法在特別行政區(qū)的適用，存在著并存和互補的關(guān)系，憲法是基本法效力的基礎(chǔ)……由憲法確認授權(quán)在特定條件下的特定領(lǐng)域內(nèi)以基本法為依據(jù)，基本法成為這些領(lǐng)域內(nèi)憲法效力的補充。”(15)許昌.澳門過渡時期重要法律問題研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，1999.20.

《澳門基本法》第104條明確規(guī)定了澳門保持財政獨立，第50條賦予澳門特區(qū)預(yù)算、決算只需報中央人民政府備案而無需由其批準的權(quán)限，這些條款共同構(gòu)成了澳門預(yù)算制度的根本規(guī)范。所謂澳門模式，即是以我國《憲法》為效力源泉、以《澳門基本法》規(guī)定的根本規(guī)范為基礎(chǔ)，由澳門本地相關(guān)預(yù)算法律予以具體化而形成的澳門現(xiàn)代預(yù)算模式。

在現(xiàn)代預(yù)算制度中，立法機構(gòu)和行政機構(gòu)共同發(fā)揮作用，立法機構(gòu)的主要作用是預(yù)算監(jiān)督和問責(zé)，行政機構(gòu)則基于其專業(yè)和效率優(yōu)勢側(cè)重于預(yù)算的編制和執(zhí)行(16)傅宏宇，張明媚.預(yù)算法律問題國別研究[M].北京：中國法制出版社，2017.4.。《澳門基本法》并沒有照搬他國模式，沒有選擇廣為流行的“立法主導(dǎo)型”模式，而是在“一國兩制”背景下，結(jié)合自身的政治制度、歷史背景和社會文化特點，選擇了適合澳門發(fā)展的均衡制約模式。根據(jù)《澳門基本法》的規(guī)定，澳門的預(yù)算權(quán)力分配圍繞行政長官、立法會和政府展開。

第一，預(yù)算案只能由政府提出。普通領(lǐng)域的議案由立法會議員提出，但涉及公共收支的議案，提出前必須得到行政長官的書面同意(第64條第(4)項、第75條)。

第二，財政預(yù)算的編制由特區(qū)政府完成，須經(jīng)行政長官批準同意后再提交審議(第50條)。

第三，由立法會審核、通過政府提出的預(yù)算案(第71條)。

第四，立法會通過的預(yù)算案須由行政長官簽署，并報中央人民政府備案(第50條)。

從上述權(quán)力控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)可以看出，與某些國家將預(yù)算決定權(quán)完全授予代議機關(guān)以約束行政機關(guān)不同，澳門預(yù)算的決定權(quán)被一分為二，行政長官和立法會對預(yù)算擁有共同的決定權(quán)?！栋拈T基本法》第52條進一步規(guī)定了這種預(yù)算決定權(quán)的行使出現(xiàn)爭議時的處理機制：一旦立法會拒絕通過財政預(yù)算案，經(jīng)協(xié)商仍不能取得一致意見時，行政長官可以解散立法會。當然，行政長官該權(quán)力的行使也受到限制，在解散立法會前須征詢行政會的意見，解散時應(yīng)向公眾說明理由，且行政長官在其一任任期內(nèi)只能解散立法會一次。另外，根據(jù)《澳門基本法》第54條之規(guī)定，如果重選的立法會仍拒絕通過所爭議的預(yù)算案，那么行政長官必須辭職。歸納來看，澳門預(yù)算權(quán)分配的模式具有平衡與制約的特點。

(二)澳門預(yù)算權(quán)分配的特點：均衡制約

1.行政長官在預(yù)算活動過程中占據(jù)主導(dǎo)地位。根據(jù)《澳門基本法》和《預(yù)算綱要法2017》的具體規(guī)定，在預(yù)算權(quán)力配置上，行政長官與特區(qū)政府處于更為優(yōu)勢和主動的地位。具體來講，在預(yù)算周期的四大環(huán)節(jié)(編制、審議、執(zhí)行和決算)中，行政長官和特區(qū)政府擁有編制預(yù)算權(quán)、獨享預(yù)算提案權(quán)、執(zhí)行預(yù)算權(quán)、編制決算權(quán)，且行政長官可以行使法律規(guī)定和允許范圍內(nèi)的預(yù)算修改提案權(quán)。法律規(guī)定立法會應(yīng)將財政預(yù)算案列為優(yōu)先議程進行審議(17)《澳門特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》(經(jīng)2/2017號決議修改)第56條第f項[Z].2017-08-07.。雖然立法會有批準通過預(yù)算案和預(yù)算案修改的權(quán)力，但立法會和議員并非預(yù)算案和預(yù)算修正案的提案主體。立法會的權(quán)力在于監(jiān)督，通過審核預(yù)算案進行事前監(jiān)督，通過批準修改預(yù)算案以及審議政府提交的執(zhí)行報告行使事中和事后監(jiān)督的職權(quán)。立法會通過的財政預(yù)算案需要經(jīng)行政長官簽署、公布后才可執(zhí)行。

從橫向?qū)Ρ鹊慕嵌?，在行政主?dǎo)體制，尤其是行政長官和政府在財政預(yù)算領(lǐng)域中的優(yōu)勢地位方面，《澳門基本法》與《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《香港基本法》)的規(guī)定并不完全一致?！断愀刍痉ā返?3條第(3)項規(guī)定立法會除了“審核、通過預(yù)算案”之外，還有權(quán)“批準稅收和公共開支”，但《澳門基本法》第71條并沒有賦予立法會批準公共開支的權(quán)力?？梢姟栋拈T基本法》雖明確規(guī)定立法會具有“審核、通過預(yù)算案”的權(quán)力，卻排除了立法會對政府公共開支的審批權(quán)。這表明相對于香港立法會而言，澳門立法會對行政機關(guān)的財政控制權(quán)力相對弱勢一些，反過來說明澳門行政機關(guān)的財政權(quán)更為強勢。

2. 立法控制和監(jiān)管具有決定作用。行政主體在預(yù)算活動中處于優(yōu)勢地位，并不意味著立法會對預(yù)算控制無能為力。特區(qū)政府與立法會是相互配合的關(guān)系，特區(qū)政府可以更加積極主動地將重大政策與立法會溝通，以增進雙方的相互信任和支持。回歸前的立法會根據(jù)“澳門組織章程”僅僅有權(quán)對預(yù)算提供建議和一般性的原則標準，政府在此基礎(chǔ)上編制總預(yù)算后無需再經(jīng)過立法會批準，現(xiàn)在立法會對財政預(yù)算案的權(quán)限則為“具體通過”(18)肖蔚云.一國兩制與澳門特別行政區(qū)基本法[M].北京：北京大學(xué)出版社，1993.212.。通過審查與批準預(yù)算法案，一方面代議機關(guān)可以掌控公共財政資源的使用，截斷政府濫用權(quán)力的物質(zhì)來源，是監(jiān)督政府的有力手段；另一方面可以代表民意體現(xiàn)對政府的信任和支持，有利于確保政府權(quán)力運作的正當性和經(jīng)濟基礎(chǔ)(19)周志剛.論公共財政與憲政國家——作為財政憲法學(xué)的一種理論前言[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.136-137.。有學(xué)者甚至認為，“預(yù)算民主構(gòu)建的中心應(yīng)是代議機關(guān)預(yù)算審批權(quán)”(20)閆海.公共預(yù)算過程、機構(gòu)與權(quán)力：一個法政治學(xué)研究范式[M].北京：法律出版社，2012.57.。這一點也是澳門預(yù)算權(quán)分配中民主價值的核心體現(xiàn)，在預(yù)算審批層面，澳門立法會擁有決定權(quán)，對政府預(yù)算具備實質(zhì)控制力。

總之，《澳門基本法》和《預(yù)算綱要法2017》創(chuàng)造了一種具有澳門特色的“均衡制約型”預(yù)算權(quán)分配模式。這種模式既不同于內(nèi)地的立法主導(dǎo)型模式，也與傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)型預(yù)算迥然有異。在充分尊重立法會排他性行使審議權(quán)的基礎(chǔ)上，《澳門基本法》賦予了行政機關(guān)充分的靈活性，目的是高效實施積極的財政政策，創(chuàng)新財政投入方式，推動特區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和建設(shè)?！额A(yù)算綱要法2017》規(guī)定澳門預(yù)算編制及修改由特區(qū)政府提出，在立法會未通過政府提出的財政預(yù)算案時，行政長官可以按上一財政年度的開支標準批準臨時短期撥款。澳門特區(qū)預(yù)算權(quán)的分配，既尊重了現(xiàn)代預(yù)算的民主價值，也兼顧了預(yù)算效率，是實現(xiàn)高效行政、有效運用財政資源引領(lǐng)澳門發(fā)展的工具。

四、澳門預(yù)算權(quán)分配模式選擇的根源：立法體制由“兩層雙軌制”向“兩層單軌制”轉(zhuǎn)型

在立法主導(dǎo)成為預(yù)算憲制主流趨勢的背景下，為什么《澳門基本法》選擇了均衡制約模式？

預(yù)算兼具政治與經(jīng)濟雙重屬性，既是分配公共資源的計劃書，也是管理國民財富的政治權(quán)力。因此，影響預(yù)算權(quán)力分配的因素有很多，政治制度、民主程度、經(jīng)濟體制與社會發(fā)展等等因素都會對預(yù)算制度的設(shè)計產(chǎn)生影響。但筆者認為，決定一個國家或地區(qū)預(yù)算模式的根本原因在于政體安排?！白h會對政府預(yù)算的監(jiān)督可以看作是二者之間的博弈，而博弈規(guī)則直接影響著博弈的結(jié)果，政治體制就是博弈規(guī)則的最重要內(nèi)容?！?21)王淑杰.政府預(yù)算的立法監(jiān)督模式研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2009.85.前文已經(jīng)指出，預(yù)算本身是一個憲法層面的問題，所以影響內(nèi)地和澳門預(yù)算權(quán)分配差異的根源是憲制歷史的不同。

縱觀澳門政制發(fā)展史，從19世紀中后期開始，總督就在澳門政治中占據(jù)了主導(dǎo)地位，大權(quán)獨攬。伴隨著1976年《澳門組織章程》的出臺，與總督分權(quán)并列的政治機構(gòu)——立法會成立，總督完全主導(dǎo)澳門的局面發(fā)生變化(22)吳志良.生存之道——論澳門政治制度與政治發(fā)展[M].澳門：澳門成人教育學(xué)會，1998.316.，澳門踏出了民主政治的第一步。然而直到澳門回歸前，澳督制仍頑強地捍衛(wèi)著行政權(quán)居于主導(dǎo)地位的政治傳統(tǒng)，盡管立法會與總督是并列的自我管制機構(gòu)，但總督居于支配性地位(23)劉倩.澳門行政主導(dǎo)體制研究[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2017.28-29.。學(xué)界一般將《澳門組織章程》所確立的原立法權(quán)限稱為“兩層雙軌制”，即澳門制定法律的來源既可以是葡萄牙立法機構(gòu)，也可以是澳門的立法機構(gòu)，而在澳門本地，總督和立法會均可進行立法，且二者之間并無隸屬關(guān)系(24)解錕.澳門立法會：絕不是橡皮圖章——兼議澳門立法權(quán)與行政關(guān)系之變遷[A].張生，幸顏敬.自治與發(fā)展——區(qū)域一體化背景下的澳門法制改革研究[C].中國臺北：元照出版公司，2012.48.。無論從權(quán)力的淵源還是范圍來看，總督始終處于政治體制的主導(dǎo)地位。換言之，立法會的成立及其運作，雖然在一定程度上制約了總督的權(quán)力，但整體而言，總督在公權(quán)力的比重仍占據(jù)較強勢的領(lǐng)導(dǎo)地位。回歸前澳門的預(yù)算立法權(quán)事實上由總督行使，預(yù)算基本規(guī)范《有關(guān)本地區(qū)總預(yù)算及公共會計之編制及執(zhí)行，管理及業(yè)務(wù)賬目之編制以及公共行政方面財政業(yè)務(wù)之稽查規(guī)則》即是總督以法令形式頒布的。

《澳門組織章程》制定以后，經(jīng)歷了1990年和1996年兩次修改，總督的權(quán)力不降反增，新增權(quán)力(如修改章程的動議權(quán))使其主導(dǎo)地位更加突出(25)李炳時.澳門總督與立法會[M].澳門：澳門基金會，1994.88.。肖蔚云教授批評這種同時掌握行政權(quán)和立法權(quán)的行政主導(dǎo)體制容易形成“總督專權(quán)”(26)肖蔚云.論澳門特別行政區(qū)行政長官制[M].澳門：澳門科技大學(xué)，2005.17.。

總的來說，回歸前澳門立法會地位和職權(quán)的規(guī)定及其運作狀況，“從根本上說，取決于葡萄牙對澳門實行殖民主義統(tǒng)治的宏觀政治體制，即總督主導(dǎo)下的行政集權(quán)和立法分權(quán)體制?！?27)許昌.澳門過渡時期重要法律問題研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，1999.92.因此澳門回歸以后，《澳門基本法》對政體安排的首要課題便是如何在穩(wěn)定澳門社會秩序的前提下?lián)P棄這一政治傳統(tǒng)。

基本法起草委員會在適度尊重傳統(tǒng)澳督制的基礎(chǔ)上，成功建構(gòu)起一套適合澳門發(fā)展現(xiàn)狀的行政主導(dǎo)體制。新的法治秩序，既顧及了傳統(tǒng)的澳督制影響，又創(chuàng)造性地發(fā)展了現(xiàn)代民主政治的理念，妥善處理了立法會和總督的關(guān)系。立法是首要的權(quán)力，因此澳門回歸首先要處理的便是立法權(quán)的轉(zhuǎn)型，如何能夠在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上挖掘立法會的潛力，從而擴大澳門本地的立法權(quán)，是時人思考的重要問題(28)魏美昌.澳門縱談[M].澳門：澳門基金會，1994.22-34.。對于立法會而言，必須要實現(xiàn)從過去的“部分立法”到“全部立法”的轉(zhuǎn)型，“把澳葡總督分享的部分立法權(quán)全收回來，以便于澳門回歸后行政長官不可享有立法權(quán)的情況銜接?！?29)何志輝.澳門法制史新編[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2019.302.因此，新型法治的建立，集中體現(xiàn)在立法體制轉(zhuǎn)型中，即由傳統(tǒng)的“兩層雙軌制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟蓪訂诬壷啤薄?/p>

首先，澳門回歸是一個新的“憲法時刻”。原有的“兩層”立法體制中葡萄牙立法機構(gòu)制定的法律不再具有正當性，轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌闹鳈?quán)代表機構(gòu)——全國人民代表大會及其常務(wù)委員會所制定的法律。其次，原有的“雙軌”立法體制經(jīng)過《澳門基本法》的調(diào)整以后，立法機關(guān)制定的法律和行政機關(guān)制定的行政法規(guī)不再是平行的“雙軌”關(guān)系，而是不同層級的縱向權(quán)限劃分(30)楊允中，饒戈平.澳門基本法的正確理解與實施[C].澳門：澳門基本法推廣協(xié)會，2008.174.。這種由“雙軌”向“單軌”的轉(zhuǎn)化，意味著立法會制定的法律在效力位階上優(yōu)先于行政長官頒布的行政法規(guī)。立法體制轉(zhuǎn)型的實質(zhì)，是回歸后的澳門雖然仍為“行政主導(dǎo)制”，但立法權(quán)由澳門立法會享有，由此形成了對行政長官的權(quán)力制約。但是，立法體制的改變并不意味著在預(yù)算權(quán)的分配上就必然選擇立法主導(dǎo)模式。如若一味地照搬立法主導(dǎo)模式，行政主導(dǎo)便將無從落實。這一點，被澳門回歸以來的實踐所驗證。

綜合來看，在《基本法》和《預(yù)算綱要法2017》的框架下，行政主導(dǎo)體制與預(yù)算民主理念在澳門預(yù)算制度中得到了很好的體現(xiàn)，二者結(jié)合的產(chǎn)物就是“均衡制約型”預(yù)算模式。一方面，在預(yù)算活動中承擔(dān)主要和核心作用的是行政機關(guān)而非立法機關(guān)。每一項財政預(yù)算案的起始和終結(jié)的權(quán)力都由政府行使，預(yù)算執(zhí)行的全過程也都由政府負責(zé)，而最終對預(yù)算負責(zé)的責(zé)任主體也是行政長官和特區(qū)政府，這保證了公共資源的分配效益，實現(xiàn)了預(yù)算的效率追求。另一方面，預(yù)算編制、預(yù)算審核和預(yù)算監(jiān)督之制度設(shè)計的最根本目的，都是為了行政機關(guān)更好地貫徹和執(zhí)行預(yù)算，而立法機關(guān)的審核批準以及對預(yù)算的監(jiān)督控制是為了確保預(yù)算執(zhí)行的合法和合理，體現(xiàn)了現(xiàn)代預(yù)算的民主理念。

五、結(jié)語

澳門之所以具有不同于內(nèi)地的預(yù)算權(quán)分配模式，根本條件在于《澳門基本法》規(guī)定了特區(qū)保持財政獨立的相應(yīng)條款。所謂財政獨立，是指澳門特別行政區(qū)的地方財政與中央人民政府管理的國家財政分開，特區(qū)自行管理和支配財政收入，自行編制財政預(yù)算和決算(31)楊靜輝.澳門基本法釋義[M].北京：人民出版社，1999.175.。《澳門基本法》第104條確認了澳門特別行政區(qū)是一個獨立的財政體系，這是澳門特別行政區(qū)享有的高度自治權(quán)在財政上的體現(xiàn)。但澳門特別行政區(qū)是我國單一制下不可分離的一個地方行政區(qū)域，財政獨立與高度自治是以“一個中國”原則為前提的。在“一國兩制”方針下，“中央與特別行政區(qū)的關(guān)系絕不是對立或?qū)沟年P(guān)系，而是維護國家統(tǒng)一、主權(quán)與尊重高度自治、‘澳人治澳’、支持澳門經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！?32)肖蔚云.論澳門基本法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2003.281.澳門預(yù)算權(quán)分配是針對澳門所作的特殊制度安排，但是在國家主權(quán)原則框架之下的。

首先，澳門的財政獨立權(quán)是中央授權(quán)的結(jié)果，而非澳門固有權(quán)力。中國政府對澳門恢復(fù)行使主權(quán)，制定《澳門基本法》，“為澳門創(chuàng)造了一種新的憲制秩序”(33)陳端洪.澳門法治轉(zhuǎn)型的成功經(jīng)驗[J].中國人大，2019，(23)：34.。全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，作為澳門憲制基礎(chǔ)的《澳門基本法》是由全國人大制定的，全國人大當然對《澳門基本法》所規(guī)定的財政制度具有終極決定權(quán)。

其次，《預(yù)算綱要法2017》報全國人大常委會備案。根據(jù)《澳門基本法》的規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會如認為澳門特別行政區(qū)立法機關(guān)制定的任何法律不符合本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和澳門特別行政區(qū)關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)回的法律立即失效。

再者，預(yù)算獨立并不排斥中央的備案審查權(quán)。根據(jù)《澳門基本法》第50條之規(guī)定，澳門立法會通過的財政預(yù)算案須由行政長官簽署后報中央人民政府備案，這是由中央行使監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。但第50條僅僅規(guī)定了財政預(yù)算案的備案要求，并未規(guī)定中央人民政府對預(yù)算的處理方式，下一步可考慮完善該監(jiān)督機制，以強化中央對特區(qū)財政預(yù)算的監(jiān)督。

經(jīng)合組織對不同國家和地區(qū)選擇適當?shù)念A(yù)算法律的指導(dǎo)性建議中指出，一個國家(或地區(qū))首先要明確，對本國家(或本地區(qū))而言，到底是預(yù)算制度造成的結(jié)果重要，還是造成這些結(jié)果的法律更加重要(34)OECD, (2004), The Legal Framework for Budget Systems: an International Comparison, OECD Journal on Budgeting, Special Issue, Vol. 4, No. 3, pp.17-18.。澳門預(yù)算制度，不僅要看重預(yù)算制度造成的結(jié)果，也要看重預(yù)算法治。我們應(yīng)該認真對待《預(yù)算綱要法2017》，未來法律檢討應(yīng)該首先聚焦于現(xiàn)有法律的實施情況。