王杰秀 黃曉春

一、問題意識(shí)

伴隨當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理模式的深度轉(zhuǎn)型，中國(guó)社會(huì)組織正進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展期。截至2020年12月，在民政部門正式登記的社會(huì)組織數(shù)為89.44萬個(gè)，是十年前的兩倍多①根據(jù)民政部官網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2010年底，全國(guó)共有社會(huì)組織44.02 萬個(gè)。https://files2.mca.gov.cn/cws/201102/20110212093628359.htm。如果把活躍于城鄉(xiāng)社區(qū)，在基層政府備案的社會(huì)組織算進(jìn)來，過去十年的增量更大。這一成就源于中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境的優(yōu)化，其中包括準(zhǔn)入門檻問題自十八屆三中全會(huì)后得到較大改善，②黨的十八屆三中全會(huì)明確指出“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記”。此后，上述四類社會(huì)組織成立的準(zhǔn)入門檻顯著降低，北京、上海、廣州等許多地區(qū)都探索了相應(yīng)扶持舉措。資源不足問題由于近年來各級(jí)政府不斷加大購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)力度而得到一定緩解，③自2014年以來，國(guó)家層面出臺(tái)了一批文件以支持各級(jí)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，如：財(cái)政部、民政部、工商總局下發(fā)的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法( 暫行)》，財(cái)綜［2014］ 96 號(hào)文；財(cái)政部、民政部下發(fā)的《關(guān)于通過政府購(gòu)買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，財(cái)綜［2016］54 號(hào)文等。地方政府也紛紛響應(yīng)上級(jí)文件出臺(tái)了相應(yīng)地方性購(gòu)買服務(wù)支持文件。政社合作缺乏穩(wěn)定制度支持的問題自十九大提出構(gòu)建“共建共治共享的社會(huì)治理格局”以來有了根本性變化。面對(duì)這種新環(huán)境，我們應(yīng)如何理解當(dāng)代中國(guó)政社關(guān)系發(fā)展的新特征？如何評(píng)估中國(guó)社會(huì)力量成長(zhǎng)所產(chǎn)生的治理效能？又應(yīng)如何研判社會(huì)力量成長(zhǎng)面臨的深層挑戰(zhàn)？這些問題顯然已成為當(dāng)前治理轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的核心理論設(shè)問。

國(guó)內(nèi)理論界對(duì)這些問題的思考總體上受兩種理論范式的影響。第一種范式是從西方政治社會(huì)學(xué)理論傳統(tǒng)發(fā)展而出的“國(guó)家與社會(huì)”范式，其強(qiáng)調(diào)“國(guó)家”與“社會(huì)”間的對(duì)立與緊張，更注重在結(jié)構(gòu)分析層次研判兩者間力量的此消彼長(zhǎng)（紀(jì)鶯鶯，2013：228）。由于這一范式描繪的情境和20世紀(jì)末以來我國(guó)社團(tuán)管理制度的某些特征相符（顧盺、王旭，2005：155-172），又因其為中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化路徑勾勒了某種想象圖景而在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了較大影響，①相關(guān)討論可見：鄧正來：《國(guó)家與社會(huì)——回顧中國(guó)市民社會(huì)研究》，張靜主編：《國(guó)家與社會(huì)》，浙江人民出版社，1998年，第263-302 頁(yè)。并成為早期學(xué)者們思考中國(guó)社會(huì)力量成長(zhǎng)路徑的基準(zhǔn)分析框架。②國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于“多元主義”“法團(tuán)主義”的相應(yīng)研究都可以看作是在這一基本理論視域下展開的學(xué)術(shù)討論。但隨著時(shí)間的推演，一些深入研究開始追問中國(guó)社會(huì)是否具備“國(guó)家”與“社會(huì)”兩分的社會(huì)基礎(chǔ)（肖瑛，2014 :88-91），③相關(guān)討論可見：陳寶良：《中國(guó)的社與會(huì)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版。吳建平：《理解法團(tuán)主義——兼論其在中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究中的適用性》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第1 期。另一些研究則注意到“國(guó)家”與“社會(huì)”并非內(nèi)部一致的整體，其互動(dòng)機(jī)制遠(yuǎn)比“國(guó)家與社會(huì)”理論想象更為復(fù)雜（肖瑛，2014：88-91），在這些反思性研究的影響下，近來這一理論范式的影響力有所削弱。第二種理論范式總體上持“制度主義”視角④這里所說的“制度主義”是寬泛意義上的，既指涉那些在政策文本層次理解制度的研究（視“制度”為規(guī)制），也包括更注重政策執(zhí)行過程及其后果的研究（視“制度”為實(shí)際的行為規(guī)范），還包括那些側(cè)重各類制度之上所形成社會(huì)認(rèn)知的研究（視“制度”為文化和認(rèn)知基礎(chǔ)）。我們注意到，隨著制度主義分析視角近年來在各學(xué)科的興起，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界開始以一種寬泛的制度分析視角研判中國(guó)社會(huì)力量成長(zhǎng)路徑、空間與挑戰(zhàn)。，主要從中國(guó)社會(huì)組織成長(zhǎng)的制度環(huán)境出發(fā)，研判社會(huì)力量成長(zhǎng)所面臨的深層問題。這些研究對(duì)21世紀(jì)初中國(guó)社會(huì)組織制度環(huán)境的深層特征做出了“分類控制”“宏觀鼓勵(lì)、微觀約束”等論述，也討論了多層級(jí)政策執(zhí)行體系下社會(huì)組織制度環(huán)境的實(shí)踐特征以及不同政府部門發(fā)展社會(huì)組織的實(shí)然機(jī)制。⑤相關(guān)討論可見：康曉光、韓恒：《分類控制:當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第6 期。俞可平：《中國(guó)公民社會(huì):概念、分類與制度環(huán)境》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第1 期。黃曉春：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第9 期。黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對(duì)——社會(huì)組織自主性研究的一個(gè)理論框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2014年第6 期。這一理論視角由于更好揭示了中國(guó)獨(dú)特情境下社會(huì)力量發(fā)展面臨的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)與實(shí)際約束，因而在近年來的社會(huì)組織研究中得到深入應(yīng)用。⑥嚴(yán)格意義上來說，國(guó)內(nèi)關(guān)于社會(huì)組織與社會(huì)力量的研究還存在第三種理論范式，即策略主義的行動(dòng)分析視角，該視角主要研究社會(huì)組織在既有制度環(huán)境下是如何通過各種策略行為和“非正式政治”獲得發(fā)展的。相關(guān)研究可見：趙秀梅：《中國(guó)NGO 對(duì)政府的策略：一個(gè)初步考察》，《開放時(shí)代》2004年第6 期；張緊跟、莊文嘉：《非正式政治:一個(gè)草根NGO 的行動(dòng)策略——以廣州業(yè)主委員會(huì)聯(lián)誼會(huì)籌備委員會(huì)為例》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第2 期。由于該視角更注重微觀和行動(dòng)層次的社會(huì)組織發(fā)展問題，和本研究所關(guān)注的結(jié)構(gòu)層次問題不盡相同，因而在此略過。

然而，隨著近年來涉及社會(huì)組織的制度日趨復(fù)雜，既有“制度主義”范式的局限性日益顯現(xiàn)：首先，已有制度研究主要關(guān)注的是與社會(huì)組織發(fā)展、管理直接相關(guān)的制度體系，⑦例如社會(huì)組織登記和管理制度，各級(jí)政府扶持社會(huì)組織發(fā)展制度，社會(huì)組織運(yùn)行的監(jiān)管制度以及關(guān)乎募款、捐贈(zèng)等社會(huì)組織資源汲取的制度。對(duì)那些事實(shí)上會(huì)影響社會(huì)組織發(fā)展但不屬于傳統(tǒng)社團(tuán)管理領(lǐng)域的制度疏于分析，這使得理論界難以從整體上深入研判當(dāng)前中國(guó)社會(huì)組織成長(zhǎng)面臨的深層問題。比如：近年來中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的許多機(jī)遇和空間實(shí)際上與基層政府管理體制變革進(jìn)程聯(lián)系在一起，由于政府職能結(jié)構(gòu)中諸如公共服務(wù)、公共管理等職能得到不斷強(qiáng)化，同時(shí)政府組織規(guī)模和編制持續(xù)優(yōu)化調(diào)整，因此社會(huì)組織在發(fā)揮服務(wù)與管理功能方面獲得了前所未有的空間。研究者要理解這一進(jìn)程中社會(huì)組織發(fā)展的規(guī)律與特點(diǎn)，就需要理解政府改革領(lǐng)域的制度安排和具體舉措，①比如：財(cái)政投入模式的變化趨勢(shì)、基層政府的職能轉(zhuǎn)型態(tài)勢(shì)、政府內(nèi)部上下級(jí)考核方式的變化、政府編制與組織結(jié)構(gòu)變化等。但既有的“制度主義”研究總體上并未將這些新的制度要素納入分析，致使研究者難以揭示社會(huì)組織在實(shí)際運(yùn)行中遇到的許多隱蔽影響及其內(nèi)在機(jī)理。

其次，已有制度研究較少關(guān)注黨建治理機(jī)制對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響。受傳統(tǒng)“國(guó)家與社會(huì)”分析范式影響，已有制度分析往往將政府等同于“國(guó)家”，更關(guān)注政府治理機(jī)制對(duì)社會(huì)組織的影響，卻較少關(guān)注我國(guó)獨(dú)特的黨建治理機(jī)制對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的作用。然而從實(shí)際的情況來看，在社會(huì)組織發(fā)展過程中“社會(huì)組織黨建”一直是重要的制度領(lǐng)域，一些研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)黨建網(wǎng)絡(luò)對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展具有特殊作用。②相關(guān)討論可見：黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對(duì)——社會(huì)組織自主性研究的一個(gè)理論框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2014年第6 期。李朔嚴(yán)：《政黨統(tǒng)合的力量：黨、政治資本與草根NGO的發(fā)展 基于Z 省H 市的多案例比較研究》，《社會(huì)》2018年第1 期。從近年來社會(huì)組織領(lǐng)域制度發(fā)展的實(shí)際情況來看，2016年中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》，文件對(duì)社會(huì)組織黨建提出了更高要求，此后社會(huì)組織黨建得到不斷強(qiáng)化。與政府治理機(jī)制不同，黨建治理機(jī)制對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展空間、運(yùn)行過程都有不同的切入點(diǎn)，而現(xiàn)有研究對(duì)此關(guān)注不多。

再次，已有制度研究忽略了不同領(lǐng)域制度間的相互作用及其對(duì)社會(huì)組織發(fā)展之影響。近年來，隨著我國(guó)治理轉(zhuǎn)型深入推進(jìn)，越來越多不同領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)開始作用于社會(huì)組織，但各自的著力點(diǎn)和方向不盡相同，多重制度網(wǎng)絡(luò)可能會(huì)對(duì)社會(huì)組織行為產(chǎn)生復(fù)雜而微妙的影響。比如：從完善和提升基層群眾自治水平的角度來看，相應(yīng)制度更期許社會(huì)組織能廣泛聯(lián)系群眾，敏銳反映社會(huì)期許，推動(dòng)有效基層民主協(xié)商——換言之，這些制度更注重社會(huì)組織的自主性與社會(huì)性；③相關(guān)討論可見：俞可平：《更加重視社會(huì)自治》，《人民論壇》2011年第6 期；陳剩勇、徐珣：《參與式治理:社會(huì)管理創(chuàng)新的一種可行性路徑——基于杭州社區(qū)管理與服務(wù)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的研究》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第2 期。但從政府職能轉(zhuǎn)型和優(yōu)化公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)模式的角度來看，相應(yīng)制度則更注重社會(huì)組織的專業(yè)化水平和完成政府委托事項(xiàng)的能力。上述制度共處同一時(shí)空情境中，其交互效應(yīng)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響遠(yuǎn)比傳統(tǒng)研究語(yǔ)境中的“發(fā)展或抑制”更為復(fù)雜，需要我們更進(jìn)一步細(xì)致研判。

上述討論表明，已有研究在運(yùn)用“制度主義”分析范式時(shí)，或多或少都存在對(duì)“制度”的簡(jiǎn)單化和抽象化處理。隨著當(dāng)代中國(guó)治理轉(zhuǎn)型的改革不斷進(jìn)入“深水區(qū)”，當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展面臨的情況比以往任何時(shí)期更為復(fù)雜，開始處于多項(xiàng)重大改革的交匯點(diǎn)之上，因而面臨多重制度變遷的影響。如何深入揭示這種多重轉(zhuǎn)型對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的復(fù)雜影響也就成為學(xué)術(shù)研究的一項(xiàng)重要使命。這就需要研究者進(jìn)一步超越“國(guó)家與社會(huì)”的二元化理論想象，立足于當(dāng)前治理創(chuàng)新、政府改革、公共服務(wù)模式更新等多重背景細(xì)致勾勒社會(huì)組織發(fā)展面臨的復(fù)雜機(jī)會(huì)與約束結(jié)構(gòu)，進(jìn)而形成更貼近當(dāng)代中國(guó)實(shí)際發(fā)展圖景的解釋框架和相應(yīng)研判。

本文就是在上述問題意識(shí)的推動(dòng)下展開的。我們?cè)噲D以勾勒近年來中國(guó)社會(huì)組織成長(zhǎng)的多維制度環(huán)境及其深層特征為基礎(chǔ)分析其發(fā)展態(tài)勢(shì)。需要說明的是，社會(huì)組織種類繁多、構(gòu)成復(fù)雜，不同類型社會(huì)組織因資源汲取路徑、組織愿景、專業(yè)化程度不同而發(fā)展情況各有差異，因而難以一言概之。本研究主要以當(dāng)前發(fā)展迅速的社區(qū)社會(huì)組織為例開展研究。這一研究設(shè)計(jì)主要有三個(gè)方面的考慮：

一是因?yàn)榻陙砩鐓^(qū)社會(huì)組織已成為中國(guó)社會(huì)組織中重要構(gòu)成部分。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)激發(fā)社會(huì)組織活力，尤其是將“城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織”作為重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展的四類社會(huì)組織之一，《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》更是明確強(qiáng)調(diào)“大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織”，鼓勵(lì)各級(jí)政府采用“降低準(zhǔn)入門檻”“積極扶持發(fā)展”等舉措快速培育各類社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展。自此，各地政府都開始營(yíng)造有利于社區(qū)社會(huì)組織成長(zhǎng)的制度環(huán)境，社區(qū)社會(huì)組織已成為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)力量的重要構(gòu)成部分。對(duì)這一類型社會(huì)組織開展系統(tǒng)觀察和研究，能更好呈現(xiàn)出社會(huì)組織發(fā)展的態(tài)勢(shì)、特征與存在的深層問題。尤其需要指出的是：長(zhǎng)期以來，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界和政策研究部門都將中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展緩慢的原因歸咎于支持發(fā)展的制度要素不足——考慮到近年來各級(jí)政府在社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展上所持的普遍支持態(tài)度，以這類社會(huì)組織為聚焦點(diǎn)的分析還可以幫助我們更好地超越已有研究預(yù)設(shè)，進(jìn)一步精準(zhǔn)研判中國(guó)社會(huì)組織政策范式轉(zhuǎn)變后遇到的新問題。

二是由于社區(qū)社會(huì)組織正處于多重改革主線的匯聚之處。從當(dāng)前治理轉(zhuǎn)型的核心主線來看，多重改革的最終著力點(diǎn)都會(huì)涉及社區(qū)社會(huì)組織，比如：就堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度而言，發(fā)育社區(qū)社會(huì)組織顯然是推動(dòng)基層社會(huì)共治的重要路徑；就提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平而言，推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織的成長(zhǎng)不僅有助于幫助基層政府了解公眾需求而且還能提高公共產(chǎn)品精準(zhǔn)供給能力；就促進(jìn)基層政府改革而言，培育社區(qū)社會(huì)組織有助于更好提升基層政府公共管理與公共服務(wù)能力，且在一定程度上可以為基層“減負(fù)”提供新路徑。正是由于社區(qū)社會(huì)組織與當(dāng)前我國(guó)治理轉(zhuǎn)型多個(gè)進(jìn)程都緊密相關(guān)，因此其也更容易受到多重改革的交互影響，以其為聚焦點(diǎn)的研究易于深刻揭示當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展中的重要理論與經(jīng)驗(yàn)問題。

三是社區(qū)社會(huì)組織分布廣泛且對(duì)地方治理創(chuàng)新水平有重要“指示器”功能。與一些有著特定組織目標(biāo)和運(yùn)行領(lǐng)域的社會(huì)組織不同，①比如：一些大型基金會(huì)組織、對(duì)外交流與文化發(fā)展類社會(huì)組織更傾向于在北京、上海、廣州等特大城市發(fā)展，許多行業(yè)協(xié)會(huì)、經(jīng)濟(jì)類社團(tuán)更多在長(zhǎng)三角與珠三角地區(qū)發(fā)展。社區(qū)社會(huì)組織在我國(guó)分布更為廣泛：不僅在北京、上海、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展快速，而且在其他地區(qū)也獲得了相當(dāng)大的發(fā)展空間。從近年來各地涌現(xiàn)出的基層治理經(jīng)典案例來看，即使在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府也不乏大力扶持社區(qū)社會(huì)組織的積極性，且多有“彎道超車”的創(chuàng)新做法。在這個(gè)意義上，社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展作為一種普遍現(xiàn)象就可以更好折射出不同地區(qū)治理創(chuàng)新的勢(shì)頭、發(fā)展理念及遇到的深層問題。研究者可以通過對(duì)比不同地區(qū)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展特征，對(duì)我國(guó)當(dāng)前基層治理中如基層政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程、社區(qū)公共性水平、群眾自治活力等問題有更為深刻的觀察與揭示。

本文的研究資料來自三個(gè)方面：一是民政部社會(huì)福利與社會(huì)進(jìn)步研究所于2018年在全國(guó)開展的社區(qū)社會(huì)組織專項(xiàng)調(diào)查，這項(xiàng)調(diào)查覆蓋了全國(guó)23 個(gè)省、4 個(gè)直轄市和4 個(gè)自治區(qū)，發(fā)放有效問卷達(dá)3131 份?？紤]到民政部社會(huì)福利與社會(huì)進(jìn)步研究所于2015、2016年在全國(guó)也做過相近的調(diào)查，這些數(shù)據(jù)具有一定的連續(xù)性，可以動(dòng)態(tài)展現(xiàn)出我國(guó)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的特征。二是民政部社會(huì)福利與社會(huì)進(jìn)步研究所組織的社區(qū)社會(huì)組織深入觀察資料。2018年，該研究所組織來自不同高校和研究機(jī)構(gòu)的學(xué)者，在全國(guó)32 個(gè)基層社區(qū)開展了深度觀察，以呈現(xiàn)出當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)社會(huì)組織發(fā)展的趨勢(shì)、特征。這些資料生動(dòng)呈現(xiàn)了不同地區(qū)基層政府發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的做法、經(jīng)驗(yàn)及遇到的深層問題，為學(xué)術(shù)界更清晰了解當(dāng)代中國(guó)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的全景提供了重要支持。三是研究團(tuán)隊(duì)在一些治理轉(zhuǎn)型前沿城市建立的長(zhǎng)時(shí)段“蹲點(diǎn)”田野觀察資料。社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展受到基層政府改革、公眾參與意識(shí)、社區(qū)公共性水平等多維要素的影響，而這些要素又緊密嵌入于基層治理體系之中。因此要深入了解社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展中的深層問題，就需要細(xì)致觀察基層治理體系的動(dòng)態(tài)演化過程，進(jìn)而更為具體的研判治理體系轉(zhuǎn)型與社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展之間的復(fù)雜因果機(jī)制。過去五年來，研究團(tuán)隊(duì)選取了社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展較為快速的兩個(gè)改革前沿街道，建立了深度觀察點(diǎn)，①在每個(gè)觀察點(diǎn)上，我們都建立了可以回溯至街道成立之初的檔案庫(kù)，詳細(xì)記錄了街—居治理體系轉(zhuǎn)型與變遷的圖景。同時(shí)，我們?cè)敿?xì)記錄和分析了在這些街道社區(qū)社會(huì)組織自成立以來的發(fā)展過程、大事記，并針對(duì)關(guān)鍵人物開展了細(xì)致的訪談。以追蹤調(diào)查的方式展開研究——這些資料為我們進(jìn)一步研判社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展所需的支持體系提供了更為細(xì)致有力的支持。

二、社區(qū)社會(huì)組織的多維制度環(huán)境

關(guān)于社區(qū)社會(huì)組織的定義，存在多種解讀方式。從嚴(yán)格的政策術(shù)語(yǔ)視角來看，“社區(qū)社會(huì)組織是由社區(qū)居民發(fā)起成立，在城鄉(xiāng)社區(qū)開展為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)的社會(huì)組織?！雹?017年12月民政部頒布的《民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見》指出，“社區(qū)社會(huì)組織是由社區(qū)居民發(fā)起成立，在城鄉(xiāng)社區(qū)開展為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)的社會(huì)組織”。但在我國(guó)學(xué)術(shù)與政策研究中，更多研究?jī)A向于從寬泛的視角來看待社區(qū)社會(huì)組織，將其視為活躍于城鄉(xiāng)社區(qū)，承擔(dān)各類服務(wù)、管理與社區(qū)營(yíng)造功能，提升基層群眾自治共治能力的一類社會(huì)組織。本文主要承襲后一視角來展開分析與討論，這是因?yàn)槿粑覀儍H關(guān)注由社區(qū)居民發(fā)起的社區(qū)社會(huì)組織，就會(huì)忽略當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)中事實(shí)上發(fā)揮重要作用的“外來”社會(huì)組織——通常此類社會(huì)組織由專業(yè)人士發(fā)起，具備更強(qiáng)的資源汲取能力，因而在當(dāng)前社區(qū)建設(shè)中普遍發(fā)揮著重要作用。另一方面，從寬泛的視角研究活躍于社區(qū)“場(chǎng)域”的社會(huì)組織，可以更系統(tǒng)深入地研判當(dāng)前社區(qū)治理體系因社會(huì)力量成長(zhǎng)而發(fā)生的深刻變化。

自黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)以來，社區(qū)社會(huì)組織就獲得了廣闊的成長(zhǎng)空間。黨的十九大、十九屆四中、五中全會(huì)關(guān)于“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”的改革方向更是為社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展提供了重要支持。近年來，越來越多的改革從不同維度出發(fā)，出于不同治理目標(biāo)涉及社區(qū)社會(huì)組織成長(zhǎng)，對(duì)其發(fā)展產(chǎn)生了復(fù)雜影響。

（一）黨建引領(lǐng)

在基層黨建工作領(lǐng)域中，“兩新組織黨建”原本就涉及在包括社區(qū)社會(huì)組織在內(nèi)的“新社會(huì)組織”中建立黨的組織并開展黨的活動(dòng)。近年來，社區(qū)社會(huì)組織黨建重要性不斷凸顯，許多地區(qū)都在此領(lǐng)域不斷開展創(chuàng)新和探索，通過豐富黨建工作載體、發(fā)揮黨員主體作用強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)組織的黨建效能。黨的十九大強(qiáng)調(diào)“要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”。2019年5月8日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，進(jìn)一步指出基層黨建工作要“領(lǐng)導(dǎo)群團(tuán)組織和社會(huì)組織參與基層治理”，這些制度梳理表明，基層黨建引領(lǐng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)正緊隨治理轉(zhuǎn)型的進(jìn)程不斷拓展與豐富。可以說，黨建引領(lǐng)的相關(guān)制度設(shè)置已成為當(dāng)前社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展面臨的最重要制度要素。

在基層社會(huì)治理領(lǐng)域，基層黨組織在引領(lǐng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展時(shí)著力點(diǎn)與政府部門有所差異?；鶎狱h組織在推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展時(shí)，更看重以此為切入點(diǎn)夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，更注重教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾。就此而言，基層黨組織更看重社會(huì)組織吸納社會(huì)力量的功能和動(dòng)員社會(huì)的潛力，這與政府職能部門首先關(guān)注社會(huì)組織提供公共產(chǎn)品的能力與業(yè)務(wù)能力的制度邏輯有一定差別（黃曉春、嵇欣，2014：98-122）。在基層黨建工作的制度框架下，黨組織發(fā)展社會(huì)組織的制度邏輯有以下特征：

注重嵌入治理結(jié)構(gòu)和行為引導(dǎo)。這一點(diǎn)也是黨建引領(lǐng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展獨(dú)特之處。①與黨組織相比，政府部門多以簽訂購(gòu)買服務(wù)協(xié)議的方式來引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展，但這種引導(dǎo)機(jī)制通常是以設(shè)置激勵(lì)與責(zé)任的“外部化”方式發(fā)揮作用的。政府部門的組織網(wǎng)絡(luò)和動(dòng)員能力通常難以嵌入社會(huì)組織的內(nèi)部決策與行動(dòng)過程。在當(dāng)代中國(guó)漸進(jìn)式治理轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，社會(huì)力量發(fā)育始終面臨著在秩序與活力之間尋求均衡點(diǎn)的挑戰(zhàn)。而黨組織的組織網(wǎng)絡(luò)和動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)可以有效嵌入社會(huì)組織內(nèi)部，因此通過黨建工作機(jī)制有效引領(lǐng)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展就成為基層黨組織的重要工作著力點(diǎn)。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》就明確指出“推動(dòng)黨的建設(shè)有關(guān)要求寫入社會(huì)組織章程，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為社會(huì)組織負(fù)責(zé)人，善于使黨組織意圖成為社會(huì)組織參與治理的行動(dòng)”。這意味著黨建引領(lǐng)的工作機(jī)制更注重在社區(qū)社會(huì)組織的內(nèi)部治理過程中發(fā)揮作用。

注重提供網(wǎng)絡(luò)支持和對(duì)接服務(wù)。在基層治理場(chǎng)域中，黨組織扶持社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的主要方式不是直接提供資金、場(chǎng)地和購(gòu)買服務(wù)合同，而是以“區(qū)域化黨建”或“城市大黨建”的方式引導(dǎo)其進(jìn)入“共建共治共享”的基層治理網(wǎng)絡(luò)，從而為社區(qū)社會(huì)組織與區(qū)域內(nèi)主要政府部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)與企業(yè)建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接提供機(jī)會(huì)。這種網(wǎng)絡(luò)支持和對(duì)接服務(wù)為社區(qū)社會(huì)組織在更為廣闊的領(lǐng)域和空間搜尋資源、獲得服務(wù)項(xiàng)目提供了重要支持，因此成為社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的重要保障。在許多治理轉(zhuǎn)型前沿地區(qū)，城市基層黨組織通過在街鎮(zhèn)層次設(shè)立黨群服務(wù)中心、社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)①相關(guān)信息可見唐瑋婕：《社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)有啥作用？浦東36 個(gè)街鎮(zhèn)年內(nèi)要全覆蓋》，《文匯報(bào)》2018年10月18日民生版，http://www.whb.cn/zhuzhan/ms/20181018/218658.html，2020年8月6日。等黨建聯(lián)建機(jī)構(gòu)，搭建了社區(qū)社會(huì)組織融入社區(qū)、深耕社區(qū)的支持保障網(wǎng)絡(luò)。從這個(gè)意義來看，黨建引領(lǐng)對(duì)于推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織快速發(fā)展具有極為重要的支持性作用。民政部社會(huì)福利與社會(huì)進(jìn)步研究所開展的社區(qū)治理跟蹤調(diào)查進(jìn)一步印證了這一點(diǎn)，2018年調(diào)查數(shù)據(jù)表明：已建黨組織的社區(qū)社會(huì)組織，其負(fù)責(zé)人經(jīng)常參與社區(qū)內(nèi)公共議事活動(dòng)的比例高達(dá)73.78%，比未建立黨組織的社會(huì)組織經(jīng)常參與社區(qū)內(nèi)公共議事活動(dòng)的比例高了近20%。這表明，社會(huì)組織黨建工作對(duì)于推進(jìn)社會(huì)組織融入社區(qū)公共治理網(wǎng)絡(luò)具有重要作用。

注重價(jià)值引導(dǎo)和公共性營(yíng)造。對(duì)于基層黨組織來說，引領(lǐng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的重要目標(biāo)是構(gòu)建社區(qū)公共性空間，推動(dòng)公眾和社會(huì)力量參與基層自治，從而推動(dòng)建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。在這個(gè)意義上，基層黨組織更注重推動(dòng)社會(huì)組織開展具有廣泛動(dòng)員作用和象征意義的社會(huì)性活動(dòng)。在經(jīng)驗(yàn)觀察層次，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)近年來許多地區(qū)的黨群組織都直接孵化了一些旨在開展社會(huì)宣傳、教育的社區(qū)社會(huì)組織，這些社會(huì)組織為基層黨建工作提供了重要組織支持。

總體來看，基層黨組織開展的各類引領(lǐng)工作已成為當(dāng)前社區(qū)社會(huì)組織制度環(huán)境的重要構(gòu)成。當(dāng)然，這一制度要素對(duì)不同發(fā)展階段和不同規(guī)模的社區(qū)社會(huì)組織影響力不盡相同——相對(duì)而言，黨建引領(lǐng)對(duì)于規(guī)模較大、黨員數(shù)量較多且已建立黨組織的社區(qū)社會(huì)組織影響更大，但對(duì)處于發(fā)展早期且組織化水平較低的社區(qū)社會(huì)組織影響則相對(duì)較小。不過，隨著近年來城市基層黨建力量不斷強(qiáng)化和黨建工作機(jī)制不斷創(chuàng)新，這種情況正在逐漸改變。

（二）基層政府治理模式創(chuàng)新

城鄉(xiāng)基層政府改革是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。為了更好履行公共服務(wù)、公共管理和公共安全職能，更好滿足人民群眾對(duì)美好生活的期待，近年來各地基層政府都開始在組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制層次開展深入改革——而發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織則成為普遍的創(chuàng)新戰(zhàn)術(shù)之一。理論界和政策研究部門普遍認(rèn)為：社區(qū)社會(huì)組織更貼近公眾，更了解居民實(shí)際需求，因此其在開展公共服務(wù)時(shí)更具組織優(yōu)勢(shì)；相比于政府部門，社區(qū)社會(huì)組織更有可能提供彈性服務(wù)，且服務(wù)效率更高。因此，基層政府普遍通過購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)、孵化專業(yè)社會(huì)組織的方式提升基層治理水平。總體來看，基層政府治理創(chuàng)新的改革努力在三個(gè)維度上對(duì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展產(chǎn)生了重要制度性影響。

一是在優(yōu)化公共服務(wù)過程中為社區(qū)社會(huì)組織成長(zhǎng)提供機(jī)會(huì)與資源。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化，公眾需求的差異化水平不斷提高。在此背景下，基層政府要更好滿足居民對(duì)美好生活的向往就需要不斷創(chuàng)新公共服務(wù)的供給模式。由于社區(qū)社會(huì)組織相比政府更易于掌握居民需求信息且其社會(huì)化運(yùn)行方式更便于提供彈性化公共產(chǎn)品（張文禮，2013：7-11），因此近年來各級(jí)政府都極為重視以購(gòu)買服務(wù)的方式支持社區(qū)社會(huì)組織開展社區(qū)公益服務(wù)。2015年以來，上海、北京、廣州等治理轉(zhuǎn)型前沿城市都頒布了政府購(gòu)買服務(wù)的細(xì)則，雖然不同地區(qū)的制度有所差異，但總體上都鼓勵(lì)基層政府以購(gòu)買服務(wù)方式資助社會(huì)組織提供社區(qū)公益服務(wù)。2020年2月，財(cái)政部正式發(fā)布了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》，其中第15 條明確指出“政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)當(dāng)突出公共性和公益性，重點(diǎn)考慮、優(yōu)先安排與改善民生密切相關(guān)，有利于轉(zhuǎn)變政府職能、提高財(cái)政資金績(jī)效的項(xiàng)目”。由于社區(qū)社會(huì)組織承接的服務(wù)項(xiàng)目通常都與改善民生密切相關(guān)，因此這一制度為社區(qū)社會(huì)組織承接政府項(xiàng)目、提升社區(qū)公共服務(wù)水平提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是以創(chuàng)新治理模式為目標(biāo)引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)入公共治理領(lǐng)域。社區(qū)社會(huì)組織在承擔(dān)管理功能時(shí)代表第三方立場(chǎng)，其倡導(dǎo)和意見更易于被公眾接受。此外，在社區(qū)內(nèi)具有影響力的社會(huì)組織還能通過廣泛動(dòng)員居民和志愿者來提升管理效能，因此基層政府在創(chuàng)新治理模式時(shí)常會(huì)借助社區(qū)社會(huì)組織的力量。民政部社會(huì)福利與社會(huì)進(jìn)步研究所于2018年組織的大型調(diào)查表明，近七成的社區(qū)社會(huì)組織承擔(dān)過社區(qū)管理功能，參與最多的管理領(lǐng)域是“組織居民自我管理”（選擇率為50.46%）、“協(xié)助政府部門維持社區(qū)秩序”（選擇率為48.29%）、“處理鄰里矛盾”（選擇率為45.96%）。①該題為多項(xiàng)選擇題，因此選擇率匯總超過100%。調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，成立時(shí)具有一定政府支持背景的社區(qū)社會(huì)組織承擔(dān)管理功能的比重高于純專業(yè)背景和草根背景社區(qū)社會(huì)組織。可以說，隨著創(chuàng)新社會(huì)治理的改革進(jìn)程不斷深化，基層政府支持社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)入公共管理領(lǐng)域的改革力度也在不斷提升。在許多地區(qū)，通過引入社會(huì)力量提升治理效能已成為“治理競(jìng)賽”的重要標(biāo)志。②相應(yīng)研究參見：何艷玲、李妮：《為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)：一種新的地方政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1 期。

三是以化解政府改革中的瓶頸為著力點(diǎn)發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織。相比于前述制度性影響，這一機(jī)制發(fā)揮作用的過程顯得更為隱蔽，但其卻是近年來影響社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的一種重要力量。總體來看，這一機(jī)制主要在治理轉(zhuǎn)型前沿地區(qū)的城市基層治理場(chǎng)域中發(fā)揮作用。在這些地區(qū)，城市基層街鎮(zhèn)政府近年來面臨著多方面的改革挑戰(zhàn)：一方面，基層政府承擔(dān)的公共服務(wù)、公共管理、公共安全職能越來越重；另一方面，在政府規(guī)范化建設(shè)的約束下，其編制、財(cái)力支配自由裁量權(quán)①及雇傭編外人員的權(quán)力都不斷緊縮。于是基層政府為了應(yīng)對(duì)管理力量不足和治理任務(wù)日趨艱巨之間的矛盾與張力，往往會(huì)通過發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的方式來解決行政體系改革面臨的彈性和靈活性不足問題。在這種情景下，基層政府會(huì)發(fā)展出一些社會(huì)組織，但實(shí)際上保持著對(duì)這些組織的控制和引導(dǎo)，使后者主要圍繞承擔(dān)政府事務(wù)而運(yùn)行。在基層政府這一運(yùn)作機(jī)制下生成的社會(huì)組織，具有一定的“行政化”特征，但在創(chuàng)新社會(huì)治理的時(shí)代背景下，其又常采用社會(huì)化方式與機(jī)制運(yùn)行，因而組織屬性和發(fā)展特征顯得更為復(fù)雜。②相應(yīng)研究參見：黃曉春、周黎安：《政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型與社會(huì)組織發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第11 期。

在基層政府改革創(chuàng)新的時(shí)代進(jìn)程中，上述三種制度邏輯相互纏繞并共同作用于社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展。這種多維的制度效應(yīng)既為社區(qū)社會(huì)組織的快速成長(zhǎng)提供了重要的支持和保障，又對(duì)其自主性水平、專業(yè)化能力、公共性特質(zhì)、資源汲取狀況產(chǎn)生了復(fù)雜而多向度的影響。這種影響遠(yuǎn)比傳統(tǒng)的“國(guó)家與社會(huì)”視角所勾勒的二元互動(dòng)式情景更為復(fù)雜。

（三）激發(fā)基層群眾自治的內(nèi)生活力

黨的十八屆三中全會(huì)以來，國(guó)家日益重視改進(jìn)社會(huì)治理方式，強(qiáng)調(diào)“政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出要“完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。國(guó)家最近頒布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》更是強(qiáng)調(diào)“健全基層群眾自治制度”。在這些宏觀政策的推動(dòng)和指引下，各地區(qū)都日益重視激發(fā)基層群眾自治活力，更好推動(dòng)居民開展自我管理、自我教育、自我服務(wù)。由于社區(qū)社會(huì)組織可以更好組織居民、發(fā)起基層群眾自治項(xiàng)目并支持居/村委會(huì)的工作，因此各地在基層改革實(shí)踐中普遍重視通過培育社區(qū)社會(huì)組織來提升基層群眾自治水平。

在這一改革進(jìn)程中，基層治理體系發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織有不同于前兩個(gè)維度的制度邏輯，其側(cè)重點(diǎn)在于：

重視社區(qū)社會(huì)組織的“社會(huì)性”。如果發(fā)展出的社區(qū)社會(huì)組織缺乏廣泛的公眾支持度、社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)信任度，那么它們?cè)跔I(yíng)造基層群眾自治的良好氛圍時(shí)將難以發(fā)揮重要作用。出于更好凝聚居民、開展動(dòng)員的發(fā)展目標(biāo)，基層治理部門也高度重視社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)結(jié)基層社會(huì)的能力。在這一發(fā)展思路下，分管居民自治和黨建引領(lǐng)自治的職能部門通常會(huì)鼓勵(lì)社區(qū)社會(huì)組織更多扎根居民日常生活領(lǐng)域，更好吸納居民群眾“代言人”并開展更多的社區(qū)動(dòng)員。2018年民政部社會(huì)福利與社會(huì)進(jìn)步研究所調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，高達(dá)85.26%的社區(qū)社會(huì)組織在開展各類社會(huì)動(dòng)員時(shí)曾得到過基層政府與職能部門的支持，87.96%的社區(qū)社會(huì)組織與居/村委會(huì)關(guān)系密切，成為后者開展自治的重要工作助手。這表明，在推動(dòng)自治工作這一維度，基層治理體系高度重視社區(qū)社會(huì)組織的社會(huì)性水平。

推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織在多元治理網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)制度性位置。基層群眾自治的有效開展依賴于多主體參與的新型治理結(jié)構(gòu)。近年來，為不斷提升基層群眾自治活力，基層治理部門開始努力推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)入各類多元共治平臺(tái)。2018年民政部社會(huì)福利與社會(huì)進(jìn)步研究所調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人或骨干成員擔(dān)任居委會(huì)主任或社區(qū)黨支部書記的比例占31.24%；擔(dān)任黨代表的比例為12.06%，擔(dān)任人大代表和政協(xié)委員的比例分別為10.59%和3.07%；另外，社區(qū)社會(huì)組織成員擔(dān)任街鎮(zhèn)層面組建的共治議事機(jī)構(gòu)、黨建聯(lián)建機(jī)構(gòu)成員和街鎮(zhèn)組建的顧問委員會(huì)成員比例分別為9.11%和6.68%。這表明，在這一制度邏輯的推動(dòng)下，社區(qū)社會(huì)組織已逐步嵌入社區(qū)多元治理網(wǎng)絡(luò)之中，這也是有力推動(dòng)當(dāng)前基層自治的重要制度舉措之一。

鼓勵(lì)社區(qū)社會(huì)組織積極參與公共議事活動(dòng)。這也是提升基層群眾自治水平，構(gòu)建共建、共治、共享基層治理新格局的重要舉措。近年來，各地基層政府不僅加大了在村/居層次搭建多元議事機(jī)制的力度，更開始在事關(guān)公共資源配置的街鎮(zhèn)層次搭建公共議事平臺(tái)，基層治理部門通過推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織參與這些公共議事活動(dòng)有效激發(fā)了自下而上公眾參與的活力。此外，社區(qū)社會(huì)組織在參與此類活動(dòng)時(shí)，也得以更了解本區(qū)域的情況，一些社會(huì)組織甚至?xí)源藶榍腥朦c(diǎn)更好打造自己品牌活動(dòng)以貼近公眾需求。①我們?cè)趯?shí)地研究中發(fā)現(xiàn)，許多發(fā)起于居民區(qū)的社區(qū)社會(huì)組織在擴(kuò)大活動(dòng)范圍和不斷成長(zhǎng)的過程中，都把參與街鎮(zhèn)層次的公共議事活動(dòng)作為重要發(fā)展契機(jī)。這些組織藉此在更大范圍內(nèi)了解公眾需求并進(jìn)一步打造自己的標(biāo)志性活動(dòng)品牌。

總體來看，從激發(fā)基層群眾自治活力的制度維度著眼，基層治理部門會(huì)更重視培育社區(qū)社會(huì)組織的社會(huì)屬性，同時(shí)也會(huì)強(qiáng)化其識(shí)別社會(huì)問題、代表社區(qū)多方利益的能力。需要指出的是，近年來隨著社會(huì)創(chuàng)新和社區(qū)營(yíng)造理念的不斷興起，這一制度維度發(fā)揮作用的空間和范疇不斷得到拓展。除政府職能部門外，一些大型企業(yè)和基金會(huì)也在這一制度維度發(fā)揮了重要作用，如匯豐銀行近年來發(fā)起的“匯豐社區(qū)伙伴計(jì)劃”就從社區(qū)營(yíng)造的維度推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織能力建設(shè)。

（四）多線程改革下的社區(qū)社會(huì)組織

以上討論超越了傳統(tǒng)“治理轉(zhuǎn)型”的模糊概念，在更為具體的層面討論了基層治理場(chǎng)域中不同維度改革對(duì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的影響與制度著力點(diǎn)。這種多維制度視角構(gòu)建了一幅社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的復(fù)雜圖景，呈現(xiàn)出不同改革努力在同一時(shí)空情境中對(duì)社區(qū)社會(huì)組織產(chǎn)生的影響機(jī)制。當(dāng)我們把研究聚焦點(diǎn)投射于這個(gè)層次的分析時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)已有的“國(guó)家與社會(huì)”二元互動(dòng)視角和抽象寬泛的制度分析框架在很大程度上遮蔽了現(xiàn)實(shí)生活中社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境的多樣性和松散整合特征。①

這種多維制度影響通常是由不同治理部門共同實(shí)施的，這些部門既包括基層政府的黨群部門，也包括其他各類承擔(dān)具體治理任務(wù)的職能部門，有時(shí)來自更高層級(jí)的政府職能部門也會(huì)因“購(gòu)買服務(wù)”而介入到社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展中來。多方制度生產(chǎn)主體的介入使得社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展面臨著動(dòng)態(tài)演變的條件與約束結(jié)構(gòu)，由此引導(dǎo)其發(fā)展出不同的組織成長(zhǎng)策略——這是理解轉(zhuǎn)型中社區(qū)社會(huì)組織復(fù)雜組織屬性的重要理論切入點(diǎn)。

多線程改革既有共同的關(guān)注點(diǎn)——推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，但也有不同的考慮。在這種多維制度環(huán)境下，社區(qū)社會(huì)組織的多樣性得以形成，這也意味著研究者單純從某個(gè)視角出發(fā)來理解社區(qū)社會(huì)組織的組織特性都可能有失偏頗。另一方面，不同進(jìn)程改革間雖從宏觀上看緊密匹配，②如從一般化理論層次來看，提高社區(qū)社會(huì)組織公共服務(wù)、公共管理能力的改革方向與提升社區(qū)社會(huì)組織社會(huì)性的內(nèi)在要求是完全一致的。但在實(shí)際操作中卻可能產(chǎn)生更為復(fù)雜微妙的后果。比如：考慮到在許多地區(qū)，基層公共服務(wù)供給的決策主要是體制內(nèi)自上而下實(shí)現(xiàn)的，且相應(yīng)考核也更依賴自上而下的評(píng)估，在此條件下承接服務(wù)項(xiàng)目的社區(qū)社會(huì)組織必然會(huì)更多關(guān)注“發(fā)包”部門的態(tài)度和偏好，當(dāng)其基于資源汲取的需要不斷強(qiáng)化這一組織發(fā)展戰(zhàn)術(shù)時(shí)，其與基層社會(huì)之間的關(guān)系紐帶也許就會(huì)有所弱化，這實(shí)際上會(huì)影響其他職能部門試圖強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)組織“社會(huì)性”的改革進(jìn)程。再比如：在多部門共同投入資源但不同部門著力點(diǎn)不同的制度環(huán)境下，快速發(fā)展的社區(qū)社會(huì)組織通常都會(huì)形成靈活的發(fā)展策略，努力與多部門保持著良好關(guān)系，并經(jīng)常性切換工作領(lǐng)域，這種經(jīng)營(yíng)化的組織戰(zhàn)術(shù)會(huì)提升組織的“事本主義”靈活性，但其基于恒定目標(biāo)而形成專業(yè)化能力的組織發(fā)展戰(zhàn)略則可能會(huì)遭遇深層挑戰(zhàn)，這回過頭來又會(huì)影響購(gòu)買服務(wù)政府部門試圖培育專業(yè)化社會(huì)組織的改革努力（黃曉春，2017：101-124）。

就此而言，理解基層治理場(chǎng)域中多維制度的復(fù)雜效應(yīng)，對(duì)于更為全面深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國(guó)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展特征具有重要理論與現(xiàn)實(shí)意義。這一研究進(jìn)路也代表了中觀制度分析在社會(huì)組織研究領(lǐng)域的新發(fā)展方向。

三、當(dāng)前社區(qū)社會(huì)組織的深層發(fā)展特征

通過對(duì)社區(qū)社會(huì)組織制度環(huán)境的進(jìn)一步“深描”，本文得以在一些更為具體的層次討論當(dāng)前社區(qū)社會(huì)組織的深層發(fā)展特點(diǎn)。正是由于制度環(huán)境內(nèi)部的“松散整合”特性，致使我們很難使用寬泛的術(shù)語(yǔ)來“標(biāo)簽化”概括其特點(diǎn)。以下將從幾個(gè)方面展開討論：

（一）規(guī)模日趨壯大，體制內(nèi)資源是組織發(fā)展的主要依賴

在治理轉(zhuǎn)型多重改革合力的作用下，各級(jí)政府和職能部門都加大了對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的扶持力度，包括在登記與備案方面提供便利與支持、以購(gòu)買服務(wù)為載體給予資金支持等。在此背景下，我國(guó)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展迅速，規(guī)模日趨壯大。不僅北京、上海、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)形成了社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的高峰，且許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)也培育孵化了大量活躍于基層社區(qū)的社會(huì)組織。民政部2018年社區(qū)社會(huì)組織調(diào)查問卷涉及社會(huì)組織的成立年份，從3131 個(gè)受訪組織的回答情況來看，社區(qū)社會(huì)組織的成立年份自1998年開始有較為明顯的增長(zhǎng)，到2008年開始迅速增長(zhǎng)，2013年以后增長(zhǎng)幅度進(jìn)一步加大。這幾個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的出現(xiàn)，實(shí)際上與宏觀政策的調(diào)整周期高度匹配。1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造了條件，但雙重管理原則下社會(huì)組織登記門檻較高，因此這一時(shí)期的社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量增幅有限。2007年十七大召開，報(bào)告中首次提到“社會(huì)管理體制”，要求重視社會(huì)組織建設(shè)和管理，2008年社區(qū)社會(huì)組織成立數(shù)量出現(xiàn)第一個(gè)高峰值。2013年召開的黨的十八屆三中全會(huì)圍繞“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”新命題對(duì)社會(huì)組織改革發(fā)展進(jìn)行專門部署，首次提出要激發(fā)社會(huì)組織活力，自此以后，中國(guó)社區(qū)社會(huì)組織的數(shù)量呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。

另一方面，快速發(fā)展中的社區(qū)社會(huì)組織高度依賴體制內(nèi)資源的支持，在資源汲取結(jié)構(gòu)上具有顯著的單一性特征。2018年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，政府補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)、政府獎(jiǎng)勵(lì)及居/村委會(huì)投入分別占了受訪社區(qū)社會(huì)組織35.87%、20.15%、12.53%和19.78%，這四種主要收入來源都與政府投入有關(guān)，由此我們可以推測(cè)出體制內(nèi)資源是當(dāng)前各類社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展最重要的依托。此外，從社區(qū)社會(huì)組織成立背景也可以清晰印證這一點(diǎn)，我們?cè)敿?xì)分析了2018年數(shù)據(jù)中“社會(huì)組織成立背景”一項(xiàng)，發(fā)現(xiàn)近8成（79%）社區(qū)社會(huì)組織成立時(shí)有政府背景。這進(jìn)一步表明當(dāng)前中國(guó)社區(qū)社會(huì)組織的快速成長(zhǎng)與各級(jí)政府的支持密不可分。但資源來源單一的問題也可能會(huì)影響社區(qū)社會(huì)組織的自主性水平。從發(fā)達(dá)國(guó)家普遍的發(fā)展趨勢(shì)來看，雖然政府的各種投入也是社會(huì)組織主要資源來源，但除此之外基金會(huì)投入、公眾捐款、企業(yè)贊助以及相應(yīng)收費(fèi)服務(wù)的比重也不小，正是這種來源多向的資源結(jié)構(gòu)為社會(huì)組織成長(zhǎng)提供了更穩(wěn)定的支撐和發(fā)展預(yù)期。就此而言，當(dāng)前我國(guó)社區(qū)社會(huì)組織的高質(zhì)量發(fā)展不僅涉及政策扶持問題，在深層次上還與多元投入的社會(huì)環(huán)境緊密相關(guān)。當(dāng)前上海、深圳、北京等地區(qū)正在大力發(fā)展社區(qū)基金會(huì)，并在更深入層次探索社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的多元投入模式，可以想見，隨著這些改革進(jìn)程不斷推進(jìn)，社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展環(huán)境還將進(jìn)一步優(yōu)化。

（二）功能涵蓋社區(qū)治理主要領(lǐng)域，但專業(yè)化水平有限

2018年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：大部分社會(huì)組織都開展了社區(qū)服務(wù)（83.17%），并且覆蓋面較廣，基本覆蓋了多數(shù)社區(qū)需求領(lǐng)域。其中，高達(dá)67.24%的社會(huì)組織在文體活動(dòng)領(lǐng)域開展過社區(qū)服務(wù)；其次是一些城鄉(xiāng)社區(qū)需求較廣的領(lǐng)域，包括老年人服務(wù)（64.29%）、便民服務(wù)（50.04%）、社區(qū)/村環(huán)保（45.93%）、兒童與青少年服務(wù)（42.59%）、婦女關(guān)愛（42.51%）、社區(qū)/村教育（38.63%）、幫困與就業(yè)援助（36.83%）；但是在專業(yè)化水平更高的領(lǐng)域，社區(qū)社會(huì)組織介入的水平則相對(duì)低一些，例如其在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)（28.53%）、社區(qū)戒毒（14.75%）、司法矯正（13.63%）等方面發(fā)揮作用的比重顯著比前兩大領(lǐng)域要低。此外，調(diào)查數(shù)據(jù)還發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前社區(qū)社會(huì)組織在社會(huì)管理和秩序維護(hù)等傳統(tǒng)行政化運(yùn)行水平較高的領(lǐng)域也發(fā)揮了重要作用——近七成社區(qū)社會(huì)組織承擔(dān)過社區(qū)管理功能，涉及組織居民自我管理、參與處理鄰里矛盾、協(xié)助政府部門維持社區(qū)秩序、幫助政府部門處理信訪糾紛、參與解決物業(yè)糾紛等領(lǐng)域。

不過，從專業(yè)化能力來看，當(dāng)前社區(qū)社會(huì)組織仍有較大提升空間。2018年調(diào)查數(shù)據(jù)從三個(gè)維度呈現(xiàn)出了這一發(fā)展特征：首先，超過半數(shù)社區(qū)社會(huì)組織未配備專職工作人員。一般來說，組織是否配備專職工作人員與組織的穩(wěn)定性水平以及常態(tài)化運(yùn)行能力有關(guān)。組織中專職工作人員越多，說明組織越穩(wěn)定，組織常態(tài)化運(yùn)行能力也越強(qiáng)。此外，這也與組織的動(dòng)員能力相關(guān)，當(dāng)一個(gè)組織的專職人員充足時(shí)，成員間的聯(lián)系也會(huì)更緊密，由此形成一個(gè)穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，組織的動(dòng)員能力自然會(huì)得到提升。據(jù)調(diào)查，在接受訪問的社會(huì)組織中，配備了專職工作人員的社會(huì)組織僅占47.81%。這在一個(gè)側(cè)面表明社區(qū)社會(huì)組織的專業(yè)化基礎(chǔ)仍有待提升。

其次，配備專業(yè)社工的社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量有限。組織是否配備專業(yè)社工與組織專業(yè)化的社會(huì)工作方法和服務(wù)能力有關(guān)，而專業(yè)化的工作和服務(wù)有助于推動(dòng)社會(huì)治理。2018年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，僅有26.81%的社區(qū)社會(huì)組織配備了專業(yè)社工，這進(jìn)一步說明社區(qū)社會(huì)組織的專業(yè)化服務(wù)和工作水平相對(duì)薄弱。

第三，多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織未配備專業(yè)人士。組織是否配備與活動(dòng)領(lǐng)域密切相關(guān)的專業(yè)人士，如是否配備律師、會(huì)計(jì)師等涉及組織運(yùn)營(yíng)的專業(yè)人士——這些都是影響組織有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜情況的重要因素。另一方面，專業(yè)人士的配置情況也是組織活動(dòng)水平的一個(gè)客觀“指示器”，只有當(dāng)一個(gè)組織的規(guī)模足夠大，處理的工作日漸復(fù)雜時(shí)，組織才會(huì)需要例如律師和會(huì)計(jì)師等類似的專業(yè)人士。據(jù)2018年調(diào)查顯示，未配備專業(yè)人士的社區(qū)社會(huì)組織比例接近80%，這從一定程度上制約了社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)一步在治理創(chuàng)新中發(fā)揮作用。

總體來看，專業(yè)能力不足已成為當(dāng)前制約社區(qū)社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。2018年調(diào)查問卷追問了受訪社區(qū)社會(huì)“在承接服務(wù)時(shí)遇到的瓶頸是什么”這一問題，認(rèn)為“專業(yè)水平不夠（50.5%）”的回答者比例甚重。之所以會(huì)出現(xiàn)專業(yè)化能力不足的現(xiàn)象，一方面歸因于當(dāng)前社區(qū)社會(huì)組織仍處于發(fā)展起步期且資源汲取能力有限，另一方面的深層原因則與治理轉(zhuǎn)型期多重制度變遷之間的交互效應(yīng)有關(guān)。

如前所述，在多線程改革的推動(dòng)下，不同治理部門基于不同的治理目標(biāo)都在推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，但不同部門之間的扶持政策、資源保障舉措間缺乏聯(lián)動(dòng)與系統(tǒng)整合。這客觀上導(dǎo)致了資源投入的“碎片化”效應(yīng)，更重要的是這會(huì)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織形成穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期造成不利影響，而若缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，社區(qū)社會(huì)組織就難以在某個(gè)既定專業(yè)方向上長(zhǎng)期投入資源與積累組織經(jīng)驗(yàn)，這無疑會(huì)影響社區(qū)社會(huì)組織的專業(yè)化發(fā)展態(tài)勢(shì)（黃曉春，2015：146-164）。以當(dāng)前社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展領(lǐng)域最重要的制度設(shè)置——政府購(gòu)買服務(wù)制度為例：購(gòu)買社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)的部門通常來自街鎮(zhèn)基層政府的各個(gè)業(yè)務(wù)部門，這些部門在編制購(gòu)買服務(wù)預(yù)算時(shí)大多僅從本部門當(dāng)年治理任務(wù)出發(fā)。其結(jié)果是：從整體上來看，街鎮(zhèn)政府購(gòu)買服務(wù)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略模糊不清，且每項(xiàng)購(gòu)買服務(wù)安排的可持續(xù)性和穩(wěn)定性都不足，①經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，許多購(gòu)買服務(wù)合同都是一年一議，且常因基層政府治理重心轉(zhuǎn)移、領(lǐng)導(dǎo)更替而變化，總體缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性。試想在這種購(gòu)買合同可能隨時(shí)變化的情況下，若承接服務(wù)的社會(huì)組織在服務(wù)領(lǐng)域又怎可能長(zhǎng)線投入？田野觀察發(fā)現(xiàn)：多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織存在著圍繞購(gòu)買服務(wù)協(xié)議“靈機(jī)應(yīng)變”的發(fā)展策略。長(zhǎng)此以往，這些受購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)“驅(qū)動(dòng)”的社會(huì)組織也就難以專業(yè)化了。這導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)組織很難在某一方面持續(xù)發(fā)展組織能力——相反，許多社區(qū)社會(huì)組織會(huì)根據(jù)購(gòu)買服務(wù)的安排靈活調(diào)整自身活動(dòng)領(lǐng)域，其結(jié)果是雖然這些組織獲得的資源越來越多，但其專業(yè)化程度卻難以同步發(fā)展。就此而言，未來要有效提升社區(qū)社會(huì)組織的專業(yè)化水平，顯然僅靠加大投入的政策設(shè)置是不夠的，還需要對(duì)當(dāng)前多線程改革下政府部門扶持社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的投入模式進(jìn)行更多的優(yōu)化改革（李友梅，2016）。

（三）有效嵌入社區(qū)多元治理網(wǎng)絡(luò)，但公共性水平仍有待提升

作為“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的重要制度實(shí)踐載體，社區(qū)社會(huì)組織要有效發(fā)揮治理效能就必須緊密嵌入于多元治理的基層治理網(wǎng)絡(luò)中，成為表達(dá)多樣化社會(huì)觀點(diǎn)、應(yīng)對(duì)公共治理問題的重要主角。總體來看，經(jīng)過多年的發(fā)展和基層實(shí)踐中多部門的支持，社區(qū)社會(huì)組織在嵌入基層多元治理網(wǎng)絡(luò)方面已經(jīng)取得了較大進(jìn)展。2018年民政部社會(huì)福利與社會(huì)進(jìn)步研究所組織專家在全國(guó)多個(gè)城市展開的深度田野觀察資料都發(fā)現(xiàn)，社區(qū)社會(huì)組織不僅在居民區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)中開始占據(jù)重要制度性位置，成為居委會(huì)開展各類治理工作的重要合作伙伴，②2018年調(diào)查數(shù)據(jù)表明：87.96%的社區(qū)社會(huì)組織與居/村委會(huì)關(guān)系密切，82.68%的居/村委會(huì)在動(dòng)員居民時(shí)不同程度會(huì)借力各類社區(qū)社會(huì)組織。而且開始在街鎮(zhèn)基層黨組織和政府搭建的公共治理網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮重要作用，在化解基層的一些治理難題中開始嶄露頭角。

但許多深入的田野觀察也發(fā)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)組織在快速發(fā)展的同時(shí)，其公共性水平并未同步提升。③相關(guān)討論見：李友梅、肖瑛、黃曉春：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第4 期；徐盈艷、黎熙元：《浮動(dòng)控制與分層嵌入——服務(wù)外包下的政社關(guān)系調(diào)整機(jī)制分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2018年第2 期；蔡禾、黃曉星：《城市社區(qū)二重性及其治理》，《山東社會(huì)科學(xué)》2020年第4 期。在很多時(shí)候，社區(qū)社會(huì)組織更多是作為基層治理部門購(gòu)買服務(wù)的任務(wù)承擔(dān)者角色出現(xiàn)在基層治理舞臺(tái)上，其代表公眾意見、反映社區(qū)多方訴求、表達(dá)居民利益的角色有時(shí)會(huì)讓位于治理任務(wù)執(zhí)行者的角色（黃曉星、楊杰，2015：99-119）。這些深層問題的出現(xiàn)，不能簡(jiǎn)單地歸因于基層政府的任務(wù)導(dǎo)向控制機(jī)制，因?yàn)楹芏嗦毮懿块T在委托社區(qū)社會(huì)組織承擔(dān)治理任務(wù)時(shí)，也很看重其社會(huì)代表性和社會(huì)性。本文認(rèn)為，社區(qū)社會(huì)組織公共性水平不足的現(xiàn)象背后折射出當(dāng)前多線程治理改革同步推進(jìn)時(shí)存在的一些深層問題，尤其是多領(lǐng)域改革間的銜接問題。

這里仍以社區(qū)社會(huì)組織獲取資源的主要方式——政府購(gòu)買服務(wù)制度為例展開討論。這項(xiàng)制度的初衷是提高政府部門公共服務(wù)的水平，在一個(gè)理想的情境下，這項(xiàng)制度需要在三個(gè)領(lǐng)域的改革之間建立起高效的動(dòng)態(tài)鏈接機(jī)制：一是要通過自下而上的自治、共治機(jī)制來提取公眾意見，在廣泛討論并與職能部門協(xié)商的基礎(chǔ)上形成服務(wù)項(xiàng)目清單；二是有關(guān)職能部門在吸納公眾意見的基礎(chǔ)上選擇具有相應(yīng)能力的社區(qū)社會(huì)組織作為服務(wù)承擔(dān)者，并與之簽訂協(xié)議，建立政府購(gòu)買服務(wù)合作關(guān)系；三是基于廣泛的社會(huì)評(píng)估和公眾意見，購(gòu)買服務(wù)部門對(duì)社區(qū)社會(huì)組織承接服務(wù)效能進(jìn)行評(píng)估，鼓勵(lì)先進(jìn)做法并對(duì)不足之處提出改進(jìn)建議等。在這種理想模式下，政府購(gòu)買服務(wù)制度可以將部門購(gòu)買行為與社區(qū)公共性的營(yíng)造緊密聯(lián)系起來。但現(xiàn)實(shí)的制度實(shí)踐中，由于部門之間通常缺乏緊密聯(lián)系，于是購(gòu)買服務(wù)決策時(shí)常是基于部門主義的考慮而設(shè)置的，實(shí)際上缺乏與基層群眾自治、共治體系的關(guān)聯(lián)；而服務(wù)評(píng)估也由具體委托部門來完成，公眾缺乏參與性。在這種背景下，承擔(dān)服務(wù)項(xiàng)目的社區(qū)社會(huì)組織實(shí)際上最重要的考慮是與委托部門之間建立密切合作關(guān)系，至于其與社會(huì)公共領(lǐng)域之間的關(guān)聯(lián)度則被放在次要的考慮位置。就此而言，多線程治理轉(zhuǎn)型進(jìn)程之間的松散關(guān)聯(lián)現(xiàn)狀，對(duì)于影響社區(qū)社會(huì)組織的公共性水平就產(chǎn)生了重要影響（黃曉春，2017：61-66）。

（四）黨建引領(lǐng)重要作用突顯，但有效覆蓋仍需提高

隨著社區(qū)社會(huì)組織的快速發(fā)展，如何有效兼顧其發(fā)展中的秩序與活力問題就變得越來越重要。近年來，黨建引領(lǐng)成為保障社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展方向的重要制度舉措。從2018年調(diào)查數(shù)據(jù)來看，黨建引領(lǐng)的重要作用不斷突顯，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是黨建對(duì)于提升社區(qū)社會(huì)組織的透明化運(yùn)作具有重要意義。調(diào)查發(fā)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)組織黨建水平與其透明化水平間存在顯著正相關(guān)，如：建立黨組織的社區(qū)社會(huì)組織公開其財(cái)務(wù)情況的比重比未建立黨組織的社會(huì)組織高15.1%；建立黨組織的社區(qū)社會(huì)組織其重大決策大多經(jīng)過民主討論的比例比未建立黨組織的社會(huì)組織高12%。這表明，黨建的制度安排有助于提升社區(qū)社會(huì)組織內(nèi)部的民主討論氛圍，進(jìn)而使其透明度進(jìn)一步提升。二是黨建對(duì)于拓展社區(qū)社會(huì)組織的合作治理網(wǎng)絡(luò)具有重要作用。近年來推進(jìn)的城市大黨建有助于將政府、社會(huì)組織、駐區(qū)單位以及各類專業(yè)組織整合進(jìn)治理網(wǎng)絡(luò)，并促成合作治理。調(diào)查顯示：在已建立黨組織的社區(qū)社會(huì)組織中，有77.78%的社會(huì)組織是通過合作完成項(xiàng)目，這些社會(huì)組織通過黨建網(wǎng)絡(luò)更好地實(shí)現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)與治理任務(wù)；而在未建黨組織的社區(qū)社會(huì)組織中，通過合作完成項(xiàng)目的比例則為56.25%。這表明黨建對(duì)于社會(huì)組織更好融入多元化的社區(qū)合作治理網(wǎng)絡(luò)具有重要意義。

經(jīng)過近年來的大力推進(jìn)，社會(huì)組織黨建已基本實(shí)現(xiàn)全部有形覆蓋，但有效覆蓋仍需提高。這里所說的有效覆蓋比通常所說的“組織覆蓋”和“工作覆蓋”要求更高，是指不僅要在社會(huì)組織內(nèi)實(shí)現(xiàn)黨組織覆蓋和黨的工作覆蓋，而且要形成黨建工作深度融入社會(huì)組織日常運(yùn)行活動(dòng)的工作機(jī)制，如黨建引領(lǐng)提升社會(huì)組織民主決策水平，黨建活動(dòng)引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)協(xié)商、融入社區(qū)治理、參與城鄉(xiāng)社區(qū)共駐共建，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與社區(qū)資源、公眾需求的有效對(duì)接。而進(jìn)一步提升社會(huì)組織黨建工作有效覆蓋需要更為系統(tǒng)的制度支持，比如：完善黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨建工作機(jī)制與政府購(gòu)買服務(wù)的制度系統(tǒng)對(duì)接、黨建工作機(jī)制與公共資源配置機(jī)制深度融合等，把黨建工作融入社會(huì)組織發(fā)展的全局性制度安排中去。

（五）對(duì)未來發(fā)展空間有較大預(yù)期，但發(fā)展思路仍待進(jìn)一步明晰

黨的十八大以來，國(guó)家推進(jìn)了一系列有利于社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的制度舉措。在這一總體政策環(huán)境下，社區(qū)社會(huì)組織普遍對(duì)未來發(fā)展空間有較大預(yù)期。2018年調(diào)查數(shù)據(jù)從多個(gè)維度呈現(xiàn)出了這一態(tài)勢(shì)：89.3%的社區(qū)社會(huì)組織對(duì)成長(zhǎng)環(huán)境的未來預(yù)期持積極態(tài)度，認(rèn)為成長(zhǎng)環(huán)境會(huì)變得更好；72.78%的社區(qū)社會(huì)組織愿意進(jìn)一步招收全職人員，①通常來說，愿意招收全職人員這一指標(biāo)是社會(huì)組織對(duì)未來發(fā)展預(yù)期的重要指示器。由于全職人員需要組織投入較大資源，因此若非組織對(duì)未來發(fā)展空間有較為積極的研判，通常不會(huì)擴(kuò)大全職人員的規(guī)模。而愿意擴(kuò)大成員規(guī)模的比例更是高達(dá)86.59%。此外，還有84.64%的社區(qū)社會(huì)組織愿意承接更多的政府服務(wù)項(xiàng)目，這也從一個(gè)側(cè)面反映出社區(qū)社會(huì)組織愿意更多參與治理的愿望。

良好的發(fā)展預(yù)期必須建立在清晰的組織發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)之上。唯有如此，社區(qū)社會(huì)組織的高質(zhì)量發(fā)展才有可靠保障。但調(diào)查數(shù)據(jù)從另一個(gè)維度折射出當(dāng)前許多社區(qū)社會(huì)組織仍缺乏清晰的發(fā)展思路。在問及組織服務(wù)所涉及的具體領(lǐng)域時(shí)，39.98%的社區(qū)社會(huì)組織回答在2—4個(gè)領(lǐng)域展開服務(wù)；高達(dá)46.62%的社區(qū)社會(huì)組織在5 個(gè)及以上的領(lǐng)域提供服務(wù)。這一數(shù)據(jù)與研究團(tuán)隊(duì)在治理轉(zhuǎn)型前沿某城市的一項(xiàng)長(zhǎng)期跟蹤研究數(shù)據(jù)相一致，都呈現(xiàn)了當(dāng)前快速發(fā)展的社區(qū)社會(huì)組織為獲取資源而頻繁切換服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)象（黃曉春，2015：146-164）。考慮到有些領(lǐng)域間的專業(yè)要求差距較大，大多數(shù)有著明確組織目標(biāo)和愿景的組織都不太可能頻繁切換服務(wù)領(lǐng)域。這種現(xiàn)狀實(shí)際上說明，有相當(dāng)一部分社區(qū)社會(huì)組織存在著“項(xiàng)目導(dǎo)向”的工具主義發(fā)展思路，即主要根據(jù)發(fā)包部門的指揮棒運(yùn)轉(zhuǎn)，自身在長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略上缺乏清晰的布局與思考。如果這種現(xiàn)象不改變，那么即使有關(guān)部門不斷投入資源，社區(qū)社會(huì)組織的專業(yè)化水平和縱深化發(fā)展的組織能力都難以有效提升。

這種現(xiàn)象實(shí)際上也與當(dāng)前多線程治理轉(zhuǎn)型背景下社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的整體頂層設(shè)計(jì)不足有關(guān)。由于不同線程改革的著力點(diǎn)不同，因此具有長(zhǎng)期考慮、整體規(guī)劃而又透明清晰的社區(qū)社會(huì)組織扶持制度就始終缺位。在此背景下，社區(qū)社會(huì)組織就很難依據(jù)明確的政策信號(hào)形成清晰、可持續(xù)的組織發(fā)展戰(zhàn)術(shù)。一個(gè)典型的例子是，即使在當(dāng)前購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)最前沿的城市，統(tǒng)一歸集不同部門購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目并統(tǒng)一運(yùn)行的招投標(biāo)平臺(tái)雖呼聲很高但實(shí)際上一直難以建成，在此背景下，社區(qū)社會(huì)組織形成以項(xiàng)目為導(dǎo)向的經(jīng)營(yíng)化發(fā)展特征也就不難理解了。

總體來看，本文所發(fā)現(xiàn)和揭示的社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展特征都與當(dāng)前治理轉(zhuǎn)型期多線程改革之間的互動(dòng)方式有著密切的關(guān)系。由于制度環(huán)境一方面鼓勵(lì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，另一方面其內(nèi)核又存在著一定的模糊性和松散關(guān)聯(lián)特質(zhì)，因而當(dāng)前中國(guó)的社區(qū)社會(huì)組織在快速發(fā)展中也面臨著諸多深層挑戰(zhàn)。要化解這些挑戰(zhàn)，顯然不能再回到“就事論事”的線性思維來思考問題，而是要從中觀維度著眼，更多考慮多線程治理轉(zhuǎn)型之間的系統(tǒng)整合問題——這也將對(duì)學(xué)術(shù)界和公共政策研究部門提出更高的研究要求。

四、結(jié)語(yǔ)：超越技術(shù)治理

本文理論框架傾向于認(rèn)為：社區(qū)社會(huì)組織發(fā)揮理想的治理和服務(wù)功能需嵌入一種整體性的治理框架，得到諸如基層黨建、基層群眾自治、公共資源配置、政府運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化等多領(lǐng)域改革的配套和支持。而近年來從一些地方的改革實(shí)踐來看，基層政府和職能部門更多的是在技術(shù)治理的范疇來推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，這取代了整體性的改革邏輯。這種技術(shù)治理的社會(huì)組織發(fā)展機(jī)制具有三方面鮮明特征：一是把體制和結(jié)構(gòu)層次的問題化約為行政技術(shù)問題，如把關(guān)乎社區(qū)多元需求和利益表達(dá)的體制性問題化約為“事本主義”“一事一議”的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，項(xiàng)目推進(jìn)過程中也缺乏和社區(qū)現(xiàn)有多元治理結(jié)構(gòu)、基層群眾自治機(jī)制間的對(duì)接與整合。二是以松散關(guān)聯(lián)的方式推動(dòng)相應(yīng)社區(qū)社會(huì)組織扶持制度。比如，基層治理部門理論上都知道建立統(tǒng)一招投標(biāo)平臺(tái)的重要性，但實(shí)踐中卻回避這一可能牽動(dòng)整體改革和公共投入模式轉(zhuǎn)變的“存量問題”，更多地采用一事一議等更易操作的方法。三是僅從當(dāng)前行政工作遇到的問題出發(fā)來設(shè)置項(xiàng)目，缺乏對(duì)長(zhǎng)期性問題的持久關(guān)注。這就容易引發(fā)社區(qū)社會(huì)組織因面臨不確定的資源供給格局而工具主義發(fā)展的現(xiàn)象（黃曉春，2017：101-124）。

這種技術(shù)治理的制度邏輯導(dǎo)致了基層實(shí)踐部門脫離當(dāng)前中國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型總體格局而技術(shù)主義發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的現(xiàn)狀。其后果是社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展和治理轉(zhuǎn)型其他領(lǐng)域間難以形成相互促進(jìn)的有機(jī)聯(lián)系。這也意味著研究者對(duì)中國(guó)社區(qū)社會(huì)組織健康發(fā)展條件的認(rèn)識(shí)必然會(huì)涉及技術(shù)治理及其超越的問題。

結(jié)語(yǔ)部分試圖進(jìn)一步討論社區(qū)社會(huì)組織領(lǐng)域技術(shù)治理思維的深層肇因。渠敬東等最早指出了當(dāng)代中國(guó)治理轉(zhuǎn)型中技術(shù)治理邏輯的日趨浮現(xiàn)（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009：104-127），但并未對(duì)技術(shù)治理邏輯強(qiáng)化的深層機(jī)制進(jìn)行分析。本文認(rèn)為當(dāng)前社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展領(lǐng)域技術(shù)治理邏輯背后隱含著三方面的深層動(dòng)因。

首先，社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的政策領(lǐng)域存在著復(fù)雜的“控制權(quán)”配置現(xiàn)象，這導(dǎo)致系統(tǒng)規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)難題重重。在多重轉(zhuǎn)型的制度背景下，越來越多的政府部門都開始介入社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的歷史進(jìn)程。不同政府業(yè)務(wù)部門之間關(guān)注的治理問題也不盡相同，這意味著在多部門共同介入的背景下，社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展領(lǐng)域的政策設(shè)置“控制權(quán)”（周雪光、練宏，2012：69-92）分布趨于“碎片化”態(tài)勢(shì)，松散關(guān)聯(lián)的政策執(zhí)行模式也就不難理解了。由于更為系統(tǒng)的制度設(shè)置缺位，社區(qū)社會(huì)組織以技術(shù)主義的發(fā)展策略來回應(yīng)制度環(huán)境也就成為其深層發(fā)展瓶頸的重要肇因。

其次，社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展領(lǐng)域深層次改革的激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)配置模式導(dǎo)致了實(shí)踐中普遍盛行的技術(shù)主義發(fā)展思路。諸如推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織深度參與公共資源配置、構(gòu)建高度協(xié)同的公共服務(wù)外包體系等制度要素改革，客觀上需要地方政府和職能部門投入較大的改革成本甚至承擔(dān)一定的治理風(fēng)險(xiǎn)，但這些領(lǐng)域的產(chǎn)出又較為隱蔽。這意味著面對(duì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展領(lǐng)域的深層次“存量改革”，基層政府和職能部門常常面臨激勵(lì)不足的問題，在此情境下，其更傾向于繞開“存量”，以技術(shù)主義的項(xiàng)目化方式扶持社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展。這種做法進(jìn)一步導(dǎo)致了社區(qū)社會(huì)組織領(lǐng)域制度碎片化發(fā)展格局。

最后，漸進(jìn)式治理轉(zhuǎn)型進(jìn)程中行政部門“對(duì)下負(fù)責(zé)”壓力不足導(dǎo)致了行政技術(shù)性目標(biāo)時(shí)常主導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展邏輯。當(dāng)前宏觀政策要求行政部門強(qiáng)化“對(duì)下負(fù)責(zé)”的意識(shí)，但在諸如部門預(yù)算設(shè)定、公共資源配置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“對(duì)下負(fù)責(zé)”的制度安排并未形成剛性約束（周志忍，2008：111-116）。這導(dǎo)致了政府部門在發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織時(shí)，更多以部門邏輯來取代公眾偏好和社會(huì)訴求，由此進(jìn)一步強(qiáng)化了社區(qū)社會(huì)組織領(lǐng)域技術(shù)治理的運(yùn)行機(jī)制。

這三個(gè)方面的因素相互交織、彼此強(qiáng)化，導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境長(zhǎng)期被鎖定在技術(shù)治理層次。因此，未來中國(guó)社區(qū)社會(huì)組織領(lǐng)域的改革必然要超越技術(shù)治理的慣性，尤其要形成針對(duì)性的政策思路，如：形成立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的總體性社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展戰(zhàn)略，為地方政府和職能部門提供清晰的改革預(yù)期；加大公共資源配置的社會(huì)多元參與水平，尤其是大力推動(dòng)更具公共性的部門預(yù)算和公共財(cái)政制度改革，使行政部門的服務(wù)外包更貼近社會(huì)訴求；強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)組織制度領(lǐng)域的橫向協(xié)調(diào)與整合水平。這些政策思路也許將是未來中國(guó)社區(qū)社會(huì)組織深化發(fā)展的重要改革切入口。

從操作性維度來看，要有效推進(jìn)上述改革，一個(gè)比較可行的戰(zhàn)略舉措是進(jìn)一步強(qiáng)化黨建引領(lǐng)下的系統(tǒng)治理創(chuàng)新。我國(guó)近年來的治理實(shí)踐表明，黨建引領(lǐng)可以在三個(gè)層次有效改善基層治理中多線程改革松散整合特征：首先，黨建引領(lǐng)具有跨部門整合政策網(wǎng)絡(luò)的功能（王浦劬、湯彬，2019：4-24），這可以為基層治理場(chǎng)域中長(zhǎng)期、穩(wěn)定的社區(qū)社會(huì)組織資源投入模式成型提供重要支持。其次，黨建引領(lǐng)可以更好地將職能部門與社區(qū)公共性領(lǐng)域聯(lián)接于一體，為公共意見、公共討論、公共評(píng)估更好作用于職能部門提供支撐——這種情況下，不同職能部門扶持社區(qū)社會(huì)組織時(shí)的“部門主義”制度邏輯就會(huì)受到更大的限制。第三，黨建引領(lǐng)可以為社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展構(gòu)建一種良好的組織生態(tài)環(huán)境，促使社區(qū)社會(huì)組織之間、其與駐區(qū)單位之間形成良性合作網(wǎng)絡(luò)。在上述創(chuàng)新制度格局下，黨建治理機(jī)制可以更好地以“潤(rùn)物細(xì)無聲”的方式推動(dòng)當(dāng)代中國(guó)社區(qū)社會(huì)組織健康發(fā)展，最終為共建共治共享社會(huì)治理新格局成型提供重要保障。這也是當(dāng)代中國(guó)治理創(chuàng)新的重要制度特征。