王小蘭

一、研究問題的提出

政策執(zhí)行在政策過程中占有重要位置，它是將政策目標(biāo)（社會(huì)理想）轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。自普雷斯曼和威爾達(dá)瓦斯基（Pressman and Wildavsky）的開創(chuàng)性著作《執(zhí)行》問世以來，執(zhí)行的困難及其重要性受到廣泛關(guān)注。對(duì)此問題的解釋大致分為三種觀點(diǎn)：其一，利益相關(guān)者分析視角。該視角將政策執(zhí)行相關(guān)主體看作是具有自我意識(shí)的利益主體。政策執(zhí)行主體為了獲取自身利益的最大化而與其他相關(guān)主體展開博弈，由此導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)政策敷衍、政策截留、政策替代以及政策附加等形式的偏差（丁煌，2002；鄭少雄，2015）。其二，自由裁量權(quán)失當(dāng)論。政策執(zhí)行者擁有的“自由裁量權(quán)”是學(xué)者關(guān)注的核心所在?！白杂刹昧繖?quán)”的大小、運(yùn)用得當(dāng)與否被認(rèn)為是影響政策執(zhí)行偏差的關(guān)鍵因素（O'Brien &Li,1999）。其三，制度分析視角。任何政策的執(zhí)行都發(fā)生在特定的情境之中，嵌入于地方情境并受地方傳統(tǒng)規(guī)范的約束。當(dāng)政策執(zhí)行與地方情境出現(xiàn)沖突或不一致時(shí)，地方情境就會(huì)通過“教化”政策執(zhí)行主體、客體遵循地方規(guī)范，進(jìn)而約制執(zhí)行主體的相關(guān)決策，同時(shí)，政策執(zhí)行也會(huì)遭遇阻力，致使政策執(zhí)行走樣（Palanithurai,2005；吳小建、王家峰，2011）。

不難發(fā)現(xiàn)，上述三種解釋都只是從政策制定或政策執(zhí)行中的某些特定視角出發(fā)，揭示了政策過程中出現(xiàn)的那些預(yù)期之外的現(xiàn)象，并形成了一些各有側(cè)重的理論概念。例如，“政策阻滯”（Van Meter &Van Horn,1975；丁煌，2002）、“執(zhí)行差距”（Dunsire,1978）、“政策失敗”（Peters,1997）、“執(zhí)行失真”（賀東航、孔繁斌，2011）、“制度失靈”（李懷瑞，2020）、“制度軟約束”（周雪光，2005）以及“政策績(jī)效貶損”（呂方、梅琳，2017）等。

這些理論解釋和概念語匯都共同指向政策過程中的一個(gè)根本性問題——制度約束。關(guān)于制度約束的研究并不鮮見，亦如上述制度分析視角所關(guān)注的：一部分研究將之視為政策及政策執(zhí)行的天然屬性（即政策的約束、限制性質(zhì)，使作為某種顯見規(guī)則的制度約束具備了某種自明性）而希望發(fā)揮其在相關(guān)政策行動(dòng)中的“硬約束力”（周雪光，2005），并由此完善政策執(zhí)行的制度邏輯（周雪光，2005；周黎安，2008；榮敬本，2013）；另一部分研究則試圖豐富制度的內(nèi)涵，從制度的多維屬性出發(fā)，發(fā)展出對(duì)制度約束更具包容性的看法，尤其是凸顯行動(dòng)者在硬性制度環(huán)境下的適度權(quán)宜性行動(dòng)和運(yùn)用其他非硬性制度資源以推展政策執(zhí)行的重要作用。這些研究在一定程度上揭示了制度約束之于政策執(zhí)行的重要性以及二者的互構(gòu)關(guān)系，但并未討論清楚如下問題：

其一，迄今國(guó)內(nèi)外學(xué)界并未對(duì)制度約束的內(nèi)涵做出明確闡釋，更未將其作為政策過程中的一個(gè)重要理論問題加以考量。在此背景下，可對(duì)其作何理解？

其二，根據(jù)提升制度硬約束的主張，我們可以進(jìn)一步追問：制度完善了，政策執(zhí)行偏差的問題就不會(huì)出現(xiàn)了嗎？

其三，如果政策執(zhí)行偏差問題難以避免，那么，政策執(zhí)行作為一種制度化行動(dòng)，它可以在什么樣的實(shí)踐邏輯下盡可能減少執(zhí)行偏差問題？

本文將著力回答上述三個(gè)問題，并初步探討制度約束理論的新的可能性，以應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行難的問題。

二、制度約束的內(nèi)涵：從對(duì)“制度”的理解說起

絕大部分社會(huì)政策皆由政府或公共權(quán)威部門制定，旨在為解決社會(huì)問題和促進(jìn)社會(huì)公平正義提供制度設(shè)計(jì)并采取有效行動(dòng)。社會(huì)政策本身就是一項(xiàng)規(guī)范性制度，屬于正式制度的重要內(nèi)容；同時(shí)，社會(huì)政策的制定與執(zhí)行又處于一個(gè)更大的制度環(huán)境中，受到特定制度和情境的影響與制約（熊躍根，2015）。無論是政策本身作為一項(xiàng)制度存在，還是將其視為制度環(huán)境中的一類對(duì)象，都無法回避其“約束問題”。關(guān)于“制度約束”，學(xué)界并未對(duì)此概念做規(guī)范界定，但卻被廣泛提及和使用（周雪光，2005；洪煒杰、羅必良，2019；Kennis,2019；Guild,2020；Kretzschmar,2020；Noh and Park,1999）。在諸多研究領(lǐng)域，這似乎是一個(gè)不言自明的概念，一種心照不宣的說法，一項(xiàng)普遍接受的共識(shí)以及一類對(duì)制度性質(zhì)做出的理性論斷。為此，要為制度約束明確一種學(xué)理上的定義或?qū)⒊蔀橐环N徒勞，我們不妨從對(duì)制度概念的回溯中來體會(huì)并嘗試把握制度約束的內(nèi)涵。

（一）抽象意義的制度：作為指引人類行為的集體意識(shí)和行為方式

迪爾凱姆①涂爾干名字的另一種翻譯。在其代表著作《社會(huì)學(xué)方法的準(zhǔn)則》一書第二版的序言中指出，一切由集體所確定的信仰和行為方式都可稱為制度（institution）（迪爾凱姆，1995：3）。同樣，吉登斯對(duì)制度的理解也與涂爾干近似，他認(rèn)為：“一個(gè)社會(huì)就是一套制度化（institutionalised）行為模式的集結(jié)（cluster）或體系。所謂社會(huì)行為的‘制度化’模式，指的是跨越長(zhǎng)久時(shí)空范圍而一再發(fā)生的信念和行為模式”（吉登斯，2013 :212）。也即，制度是一套外在的指引人類行為的集體意識(shí)或行為方式（或模式），明確體現(xiàn)其對(duì)個(gè)體行動(dòng)者的指引、規(guī)制和約束意涵。哈貝馬斯的溝通行動(dòng)理論也表達(dá)了類似看法，社會(huì)的組成與人際交往之所以可能，是有賴于社會(huì)成員建基于生活世界中的共同接受的知識(shí)、信念和道德規(guī)范（哈貝馬斯，2014），后者構(gòu)成傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)范秩序和社會(huì)制度的基礎(chǔ)。這是一種最廣泛意義上對(duì)制度及其內(nèi)涵的理解。

（二）具象化和結(jié)構(gòu)化的制度：代表公共團(tuán)體或作為正式規(guī)則

其他一些社會(huì)學(xué)家（如庫(kù)利、戈夫曼等人）和政策學(xué)家（如馬奇、奧爾森等）則將涂爾干、吉登斯等人的作為“信仰和行為方式”的制度具象化和結(jié)構(gòu)化，使之具備了物的含義，即制度代表“公共團(tuán)體、機(jī)構(gòu)或組織”之意（戈夫曼，2008；馬奇、奧爾森，2011）。庫(kù)利（2000）認(rèn)為，“語言、政府、教會(huì)、財(cái)產(chǎn)與家庭法律習(xí)俗”是重要的制度；戈夫曼（2008）指出，制度即“社會(huì)機(jī)構(gòu)，是由一些固定的障礙物所環(huán)繞的、一種特殊的活動(dòng)有規(guī)則地發(fā)生于其中的場(chǎng)所”。這種看法與其他的社會(huì)學(xué)制度觀念有著較大的差別，且更為明確地顯示出，制度是一種客觀的約束機(jī)制或體系，是對(duì)機(jī)構(gòu)中行動(dòng)者的規(guī)范和管理，也即制度兼有規(guī)則和組織（或機(jī)構(gòu)）之意。進(jìn)一步地，在某些新制度主義者那里，制度則具備了針對(duì)特定行動(dòng)及行動(dòng)者關(guān)系的具體規(guī)范之意。理性選擇制度主義認(rèn)為，制度會(huì)定義（或至少限制）政治行動(dòng)者為追求他們的利益而采取的策略。例如，在經(jīng)典的囚徒困境游戲中，當(dāng)規(guī)則（制度）改變時(shí)，囚徒的選擇也會(huì)發(fā)生變化，因?yàn)橐?guī)則建構(gòu)了他們利益最大化的選擇（Steinmo,1992 :7）。制度被視為各行動(dòng)者互相影響地進(jìn)行活動(dòng)時(shí)的正式游戲規(guī)則（Hall,1986；諾斯，2008）。同樣，歷史制度主義代表人物霍爾也有類似看法，他認(rèn)為，制度是“建構(gòu)政治與經(jīng)濟(jì)的不同單位之間關(guān)于人際關(guān)系的正式規(guī)則、執(zhí)行程序和標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行程序”（Hall,1986）。上述制度觀念往往將制度等同于正式規(guī)范，并且強(qiáng)調(diào)制度的結(jié)構(gòu)性制約作用。

（三）更具經(jīng)驗(yàn)意義的制度：正式制度與非正式規(guī)范的集合

另一些致力于政治學(xué)和公共政策研究的學(xué)者對(duì)制度則采取了更為包容性的看法，擴(kuò)展了制度的內(nèi)涵，也使制度約束研究更具經(jīng)驗(yàn)層面的價(jià)值。他們指出，制度不僅是那些明確的規(guī)則、規(guī)范，還包括人們的認(rèn)知系統(tǒng)，如集體道德、共識(shí)以及約定俗成的行為模式和風(fēng)俗習(xí)慣等（康芒斯，2009；斯科特，2010；Veblen,1998），也就是人們常說的“非正式制度（或規(guī)則）”（Thelen,2003）。

斯科特（2004）指出，社會(huì)學(xué)制度學(xué)派所關(guān)注的制度環(huán)境主要是社會(huì)的共享觀念及規(guī)范因素，也就是支撐社會(huì)生活穩(wěn)定化和秩序化的、被普遍接受的符號(hào)體系及其共同意義。凡勃倫（Veblen,1998）認(rèn)為，制度就是一種習(xí)俗，是由被習(xí)慣化和被人廣泛地接受而成為一種公理化和必不可少的東西。馬奇和奧爾森（March and Olsen）等人更為明確地指出了制度的非正式結(jié)構(gòu)之重要性。他們認(rèn)為，制度不必是正式的結(jié)構(gòu)，而最好被理解為一種規(guī)范、規(guī)則、協(xié)定和慣例的集合體，其中最重要的是慣例（馬奇、奧爾森，2011）。這種界定打破了制度與文化概念之間的界限，制度被視為嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例的集合。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯（North）則將制度明確區(qū)分為正式的制度和非正式的規(guī)范。前者包括憲法、法令、產(chǎn)權(quán)等以律法形式存在的規(guī)則（體系）；后者則強(qiáng)調(diào)道德、禁忌、習(xí)慣以及傳統(tǒng)行為準(zhǔn)則等對(duì)行動(dòng)者及其互動(dòng)關(guān)系的約束力和塑造力。他認(rèn)為，正式約束和非正式約束在一定意義上只是程度的差異，他甚至還考察了非正式制約怎樣和正式制度結(jié)合在一起（North,1990）。比如，他指出存在某種以“拓展、闡明與修正”正式制度為特征的非正式制約。大量華人學(xué)者也承認(rèn)非正式制度運(yùn)作的重要性，并重點(diǎn)探討正式制度和非正式制度之間的關(guān)系（彭玉生，2009；周雪光，2019；鄭少雄，2015；孫立平、郭于華，2000）。

（四）制度約束的內(nèi)涵：基于制度概念得出的一般性認(rèn)識(shí)

通過以上對(duì)制度概念的系統(tǒng)闡發(fā)，可得出一種簡(jiǎn)化的一般性理解，即制度是一系列人為設(shè)定的正式或非正式的行為規(guī)則。它約束了行動(dòng)者的行為并限定了其選擇集合（諾斯，2008：4）。制度安排導(dǎo)致了特定行為模式的產(chǎn)生和重復(fù)存在，個(gè)人或群體的行為雖然并不只是被動(dòng)地反映所處的社會(huì)場(chǎng)景，但他們受制于制度環(huán)境，并遵從特定的制度邏輯行事（周雪光、艾云，2010）。不同的制度通過產(chǎn)生制度約束或施加特定的意義來影響國(guó)家特定的政策及其實(shí)踐（Kuipers,2015），沒有任何制度約束的人類行動(dòng)及行動(dòng)空間是不存在的（彭玉生，2009）。因此，“制度約束”作為一個(gè)探究行動(dòng)過程的術(shù)語，便具備了天然的合法性，其涵義也經(jīng)由制度概念的闡發(fā)而呼之欲出。

《辭?！穼?duì)“約束”一詞的解釋為：限制，以使不超出范圍。根據(jù)此界定，可得出制度約束的三層涵義：其一，制度本身具備限制與指引的性質(zhì)。制度作為正式或非正式的規(guī)則、規(guī)范，限制、約束并引導(dǎo)某些特定的制度行為是其本質(zhì)屬性之一，也是其存續(xù)的目的所在。制度的主要作用就是以規(guī)則（包括慣例、職責(zé)、策略、信念及知識(shí)等）約束和指引下的行為替代個(gè)人自發(fā)的行為（馬奇、奧爾森，2011）。其二，更重要也更為明顯的是，制度約束應(yīng)被理解為“對(duì)制度的執(zhí)行和各實(shí)施環(huán)節(jié)施加必要而有效的約制，使其不超出制度的彈性范圍，以達(dá)至預(yù)設(shè)的制度目標(biāo)”。也就是說，制度約束往往與制度執(zhí)行過程聯(lián)系在一起，制度的約束機(jī)制及其作用在制度執(zhí)行過程中得到體現(xiàn)、強(qiáng)化，當(dāng)然也有可能被忽視和削弱。這便涉及制度約束的運(yùn)行邏輯及其效力問題，后文將做詳細(xì)論述。其三，制度約束也可視為某種“結(jié)構(gòu)性約束”（楊發(fā)祥、葉淑靜，2016）或“體制約束”（靳繼東，2018），意即某項(xiàng)制度受到所處的更大范圍的體制環(huán)境或制度環(huán)境（熊躍根，2009；黃曉春，2015）的影響。

三、制度約束的實(shí)踐邏輯

政策過程必定涉及制度約束問題，沒有任何制度約束的政策執(zhí)行是不可能存在的。關(guān)于制度約束的實(shí)踐邏輯，學(xué)者們依循不同視角和側(cè)重點(diǎn)展開探究，形成的觀點(diǎn)各異卻也皆具備一定的解釋力。

（一）科層理性邏輯：旨在維持并提升制度的硬約束

從科層理性的角度檢視現(xiàn)代政府及其政策運(yùn)行的制度約束問題，是最為常見的一種分析視角。制度約束的運(yùn)行機(jī)制在科層理性的邏輯中體現(xiàn)為采取不同方向的約束路徑以及不同效力的約束手段。

在經(jīng)驗(yàn)研究中，組織學(xué)和政治學(xué)研究很早就注意到了組織制度中相應(yīng)的約束機(jī)制設(shè)計(jì)的重要性。一項(xiàng)制度或政策成功的首要前提是該制度設(shè)計(jì)必須科學(xué)合理、符合實(shí)際，要有規(guī)范的權(quán)力配置（丁煌，2002）和有效的監(jiān)管機(jī)制（李懷瑞，2020）。要提高正式制度的硬約束（榮敬本，2013；周雪光，2005；周黎安，2008），既要在政策制定環(huán)節(jié)通過雙向互動(dòng)的理性溝通來加強(qiáng)制度體系建設(shè)，推動(dòng)政策的科學(xué)性、完備性和可持續(xù)性發(fā)展；同時(shí)，又要在政策執(zhí)行過程中暢通溝通渠道、完善政策執(zhí)行機(jī)制，特別是相應(yīng)的約束機(jī)制的設(shè)計(jì)，如預(yù)算約束（周雪光，2005）、績(jī)效約束（樊佩佩，2015；秦曉蕾，2016）、晉升機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰（榮敬本，2013；周黎安等，2015）以及激勵(lì)與動(dòng)員等（張磊，2013；狄金華，2019）。

（二）多重制度邏輯：揭示制度約束不同邏輯之間的耦合、脫耦以及重耦機(jī)制

制度邏輯，指某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制（張佩國(guó)，2006；周雪光，2008），這些制度邏輯誘發(fā)和塑造了這一領(lǐng)域中相應(yīng)的行為方式。制度邏輯的多重性（周雪光、艾云，2010；鄧亮、趙敏，2019；狄金華，2019；李懷瑞，2020）及其相互作用形成了制度約束的不同關(guān)系形態(tài)及政策執(zhí)行結(jié)果，大致分為三種情形：（1）耦合（Orton&Weick,1990;Nee &Ingram,1998;Zuo &Wei,2018）。不同制度邏輯之間相互作用、互相契合（李懷瑞，2020），共同作用于政策執(zhí)行過程和制度化行為的塑造，以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。此為制度約束機(jī)制的最佳形態(tài)。（2）脫耦（Kostova&Roth,2002；Drori &Honig,2013）。政策執(zhí)行組織和行動(dòng)者在表面上接受制度約束，而在實(shí)際采納新組織結(jié)構(gòu)或組織行為時(shí)，并不采取相應(yīng)的實(shí)質(zhì)性措施（Meyer &Rowan,1977；陳揚(yáng)等，2011；李懷瑞，2020）。此處的制度-實(shí)踐脫耦類似于文章一開頭指出的諸多制度失靈現(xiàn)象。如“上有政策、下有對(duì)策”（丁煌，2002）、“選擇性政策執(zhí)行”（O’Brien &Li,1999）、“共謀”（周雪光，2008）、“執(zhí)行變通”（王漢生、王一鴿，2009）等，這些現(xiàn)象成為制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行中的非預(yù)期結(jié)果（周雪光，2008），也是制度約束機(jī)制受阻，導(dǎo)致執(zhí)行偏差的重要原因。（3）重耦。多重邏輯間的脫耦導(dǎo)致制度約束失靈，若要重建制度約束，則應(yīng)在脫耦的制度邏輯間重新建立起耦合關(guān)系（Hallett,2010;Tilcsik,2010）。李懷瑞（2020）在人體器官分配正義的研究中指出，要重建已經(jīng)脫耦的制度邏輯和實(shí)踐邏輯的耦合關(guān)系，必須驅(qū)逐市場(chǎng)邏輯，強(qiáng)化價(jià)值邏輯。他的探究讓研究者看到重建多重制度邏輯間耦合性的可能性。

（三）制度關(guān)系邏輯：正式約束與非正式制約的共生與互賴

對(duì)正式制度和非正式制度關(guān)系的探討，也直接或隱晦地揭示了在經(jīng)驗(yàn)層面制度約束之運(yùn)作機(jī)制的核心理路。較為典型的研究形成了五種基本看法：

其一，正式制度與非正式規(guī)范并存共生。埃里克森（Ellickson,1991）指出，在人們的日常社會(huì)交換中，處處體現(xiàn)了非正式規(guī)范的原則，也時(shí)時(shí)容納著正式法律制度執(zhí)行的成本。周雪光等人在研究我國(guó)基層選舉行為時(shí)提出的多重制度邏輯分析框架中，明確了國(guó)家的邏輯、科層的邏輯和鄉(xiāng)村的邏輯（周雪光、艾云，2010）。其中，鄉(xiāng)村邏輯是基于農(nóng)村的家庭、家族和相關(guān)文化基礎(chǔ)上的權(quán)威在農(nóng)民日常生活實(shí)踐中的延續(xù)，可視為非正式規(guī)范的一種，它與國(guó)家的邏輯和科層的邏輯并存共生，共同形塑了農(nóng)村制度化的選舉行為。在鄉(xiāng)村治理中，正式制度與非正式制度的融合共生是深化村民自治的根本之道（周申倡、戴玉琴，2019）。其二，非正式規(guī)范往往起著更為重要的作用。事實(shí)上，在正式制度沒有出現(xiàn)之前，人類的許多經(jīng)濟(jì)行為和社會(huì)行為恰恰憑借非正式規(guī)范的約束而得以實(shí)現(xiàn)（彭玉生，2009）。在社會(huì)學(xué)研究者那里，相較于正式制度，非正式規(guī)范的說法則要鮮活生動(dòng)得多。它可以是某些學(xué)者眼中的“情理”（費(fèi)孝通，1985；渠敬東，2015）、“習(xí)慣法”（杜贊奇，2013），也可以是某些學(xué)者論及的“鄉(xiāng)村邏輯”（周雪光、艾云，2010）、“宗族制度和傳統(tǒng)觀念”（彭玉生，2009），還可以是其他一些學(xué)者所說的“地方性社會(huì)制度”（王銘銘，1997；紀(jì)鶯鶯，2012）、“社會(huì)關(guān)系和觀念習(xí)俗”（楊磊、劉建平，2013），甚至“隱喻性政治”（辛允星，2017）。其三，正式制度為非正式規(guī)范的產(chǎn)生和作用方式提供誘因。當(dāng)組織領(lǐng)導(dǎo)和正式規(guī)范被認(rèn)為與子群中的行動(dòng)者的利益不一致時(shí)，對(duì)抗正式規(guī)則的非正式規(guī)范就會(huì)出現(xiàn)，彎曲正式組織規(guī)則的鐵杠（Nee &Ingram,1998:36）。彭玉生和蔡麗麗（Peng,2004； Tsai,2007）等學(xué)者在其研究中發(fā)現(xiàn)，“地方性社會(huì)制度”在某種程度上體現(xiàn)了非正式制度對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展和公共物品提供的促進(jìn)或限制作用?！吧嫌姓?、下有對(duì)策”的制度實(shí)踐讓政策執(zhí)行充滿不確定性和多樣性，有些“適應(yīng)性非正式制度”就是這類對(duì)策性應(yīng)對(duì)的成果（肖瑛，2014）。當(dāng)正式制度失去效力時(shí)，“隱喻型政治”的產(chǎn)生成為解決問題的重要機(jī)制（辛允星，2013）。其四，非正式規(guī)范替代正式制度或?yàn)檎街贫忍峁┖戏ㄐ曰A(chǔ)。在正式產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律還未成形時(shí)，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)通過一定機(jī)制支持非正式產(chǎn)權(quán)，并使其成為正式產(chǎn)權(quán)制度的替代（Nee,1992;Nee &Su,1996;Peng,2004）。狄西特用博弈論模型探究了在產(chǎn)權(quán)法和合同法缺失或薄弱的環(huán)境下，對(duì)法治的各種替代辦法，包括以社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ)的治理方式（Dixit,2004）。進(jìn)一步地，有學(xué)者指出，人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等有維持非正式規(guī)范的功能（Coleman,1990;Nee &Ingram,1998；彭玉生，2009），且社會(huì)網(wǎng)絡(luò)能通過執(zhí)行非正式制度而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展（Peng,2004；彭玉生，2009）。在某些情形下，非正式規(guī)范的運(yùn)作為正式制度提供了合法性基礎(chǔ)（Berger&Luckmann,1967;North,1990），非正式制度的創(chuàng)造性運(yùn)用會(huì)重新塑造資源管理的有效實(shí)踐（鄭少雄，2015）。最為理想的狀況是“非正式規(guī)范與正式組織規(guī)則之間的緊密耦合，會(huì)帶來組織的高效率”（Nee &Ingram,1998:34）。其五，非正式規(guī)范削弱正式制度的效力。當(dāng)正式制度與非正式規(guī)范發(fā)生對(duì)立時(shí)，非正式規(guī)范能夠軟化正式制度的剛性，增加正式制度的執(zhí)行成本，降低其有效性（彭玉生，2009；周尚君，2017；董少林，2012）。非制度化運(yùn)作會(huì)偏離甚至制約正式制度的各個(gè)層面（樊佩佩，2015）。其六，正式制度的非正式運(yùn)作。孫立平、郭于華（2000）指出，正式制度的權(quán)力存在非正式運(yùn)作的現(xiàn)象。他們分析了在正式行政權(quán)力運(yùn)作的過程中，權(quán)力的行使者如何以及為何將諸如人情、面子、常理等日常生活原則和民間觀念引入正式行政權(quán)力行使的過程之中的，提供了認(rèn)識(shí)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系復(fù)雜性的動(dòng)態(tài)視角。

（四）情境建構(gòu)邏輯：暗含制度約束的生成性策略

根據(jù)常人方法學(xué)的觀點(diǎn)，行動(dòng)者是處于特定場(chǎng)景中的，并且場(chǎng)景與行動(dòng)并非為傳統(tǒng)社會(huì)學(xué)理論所認(rèn)為的結(jié)構(gòu)-行動(dòng)關(guān)系那樣是二分的。相反，場(chǎng)景本身就是行動(dòng)的一部分，場(chǎng)景和行動(dòng)一樣是社會(huì)成員通過努力構(gòu)成的“成果”。若我們假定有一個(gè)既定制度情境的存在，則制度的執(zhí)行過程既是受情境影響和制約的過程，同時(shí)也是行動(dòng)者發(fā)揮主觀能動(dòng)性，努力改變和重構(gòu)制度情境的過程。換言之，可以將這個(gè)過程看作是一種情境的再生產(chǎn)過程（孫立平、郭于華，2000）。以制度和規(guī)則形態(tài)出現(xiàn)的社會(huì)政策及其過程構(gòu)成了一個(gè)特定的情境，政策的執(zhí)行者和目標(biāo)對(duì)象構(gòu)成了一個(gè)爭(zhēng)奪行動(dòng)主動(dòng)權(quán)和情境控制權(quán)的互動(dòng)關(guān)系。在此關(guān)系中，不同行動(dòng)者會(huì)權(quán)宜性地運(yùn)用自己的技能和成就展開行動(dòng)，從而達(dá)到特定目的。其間，制度安排既作為一種情境約束行動(dòng)者的行為及其互動(dòng)關(guān)系，同時(shí)又成為行動(dòng)者運(yùn)用主觀能動(dòng)性（包括地方性知識(shí)、文化、非正式網(wǎng)絡(luò)等）將正式制度非正式運(yùn)作或者讓非正式規(guī)范被納入正式制度，不斷改造、完善并生成新的制度，由此構(gòu)建出一個(gè)制度情境不斷被再生產(chǎn)的制度約束機(jī)制。在對(duì)華北某村糧食征收的制度約束研究中，孫立平、郭于華將收糧者和農(nóng)民的關(guān)系形象地比喻為乞討者-施舍者的關(guān)系，在二者的互動(dòng)情境中，通過一種軟硬兼施的虛擬關(guān)系策略，對(duì)施舍者形成一種情與理的逼迫，實(shí)現(xiàn)對(duì)互動(dòng)情境的建構(gòu)，從而在循環(huán)博弈中完成收糧的目標(biāo)任務(wù)（孫立平、郭于華，2000）。

四、制度約束問題的解決不意味著政策執(zhí)行就能吻合政策理想

政策執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過程，是政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動(dòng)，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過程（熊躍根，2009）。

普雷斯曼和威爾達(dá)瓦斯基提出的“政策執(zhí)行難”問題，也即是反映了政策并未按照預(yù)期被執(zhí)行并達(dá)至政策理想的普遍狀況。他們?cè)趯?duì)奧克蘭促進(jìn)就業(yè)項(xiàng)目的政策執(zhí)行失敗現(xiàn)象的研究指出，執(zhí)行虧空的現(xiàn)象是如此普遍，以致人們會(huì)覺得虧空也就意味著失敗（Pressman &Wildavsky,1973）。“政策在執(zhí)行中建構(gòu)，也在建構(gòu)中執(zhí)行”（Anderson,1976 :79）。即使有了最好的政策，也難以確保獲得成功。政策內(nèi)容以及它對(duì)政策受眾的影響，在執(zhí)行階段可能會(huì)被實(shí)質(zhì)性地更改、加載甚至否定（Anderson,1976）。政策執(zhí)行表現(xiàn)為一個(gè)無限長(zhǎng)的因果鏈條（希爾、休普，2011），因果鏈條越長(zhǎng)，復(fù)雜程度越高，越容易偏離目標(biāo)。

在中國(guó)學(xué)界，幾乎達(dá)成了一種共識(shí)性理解，即政策執(zhí)行過程中普遍存在“變通”行為。陳振明認(rèn)為，執(zhí)行變通是因人、因時(shí)、因事、因地制宜地執(zhí)行政策的方法，是原則性與靈活性在政策執(zhí)行過程中的體現(xiàn)。在某些學(xué)者那里，變通是制度執(zhí)行與變遷中的一項(xiàng)重要機(jī)制（王漢生、劉世定、孫立平，1997），制度常常在實(shí)施中被不斷界定和調(diào)整。變通常常在一定范圍內(nèi)得到社會(huì)認(rèn)可。當(dāng)變通達(dá)到某種程度之后，甚至?xí)玫秸街贫戎贫ㄕ叩某姓J(rèn)。從這一意義上來講，變通是中性的，甚至是合理的行為。

而我們經(jīng)常看到的政策執(zhí)行中的各種問題，往往是不合理的、消極的變通所致。恰如眾多研究所指出的，地方政府在政策執(zhí)行過程中往往存在對(duì)自身利益的考量，“制度軟約束”（周雪光，2005）、“選擇性政策執(zhí)行”（O’Brien&Li，1999）、“上有政策、下有對(duì)策”“共謀”（周雪光，2008）、層層加碼（榮敬本，2013；王漢生、王一鴿，2009；周黎安等，2015）、“搭便車”（董少林，2012）等現(xiàn)象屢見不鮮。所有這些現(xiàn)象的發(fā)生皆源于在政策執(zhí)行中普遍存在抑或難以有效避免的“執(zhí)行變通”行為，特別是那些不合理的變通。

因此，無論是正式制度意義上的制度約束的重建，還是融合了非正式規(guī)范的制約約束的加強(qiáng)，都不能從根本上杜絕變通行為的產(chǎn)生（尤其是不合理變通的徹底消除），從而有效解決政策執(zhí)行難的問題。那么，我們似乎可以換一個(gè)視角，重新思考，政策執(zhí)行作為一項(xiàng)制度化行動(dòng)，其制度約束的機(jī)制及其效力的提升是否有其他可能性？

五、減少政策執(zhí)行偏差的新思考

上述制度約束運(yùn)作邏輯的相關(guān)梳理，我們可以明顯看出，科層理性邏輯、多重制度邏輯和制度關(guān)系邏輯的前提都是基于制度不可置疑的剛性特征和約束性質(zhì)來論及不同制度以及不同制度之間的互動(dòng)如何影響政策行動(dòng)；情境建構(gòu)邏輯在承認(rèn)制度約束性的前提下，強(qiáng)調(diào)了制度情境中行動(dòng)者對(duì)制度的塑造與再生產(chǎn)的可能性。這表明，制度也可成為政策執(zhí)行中互動(dòng)關(guān)系的產(chǎn)物，可被塑造和修正。這些探討，讓我們看到了制度約束運(yùn)行邏輯的多種可能，也預(yù)示著或許還有其他可能性。本部分則進(jìn)一步探討，制度約束是否可以有新的機(jī)制以改善政策執(zhí)行難的情況，又或者能否超越制度約束本身而尋到有益于政策執(zhí)行的路徑。

（一）制度約束的其他可能性：政策彈性的確立

政策執(zhí)行中時(shí)常存在“變通”行為。當(dāng)變通達(dá)到某種程度之后，甚至?xí)玫秸街贫戎贫ㄕ叩某姓J(rèn)（王漢生、劉世定、孫立平等，1997）。既然執(zhí)行變通問題難以避免，那么從根本上杜絕它的做法顯然變得不可取。在考慮重建制度約束效力問題時(shí)，我們不妨換個(gè)視角或理論邏輯：大膽承認(rèn)政策執(zhí)行中自由裁量和變通的存在，并且為這種變通劃定一個(gè)彈性范圍，確定一個(gè)政策邊界，使其在政策允許的范圍和機(jī)制內(nèi)運(yùn)行并得到承認(rèn)。由此，便引出政策彈性的理論概念。

由于把握彈性空間尺度的火候很難拿捏，在政策執(zhí)行中往往出現(xiàn)“一放就亂、一收就死”的問題?！胺拧奔磾U(kuò)大政策彈性，“收”即縮小政策彈性。政策彈性與制度約束是密切相關(guān)的。政策彈性過大，自由裁量空間就越大，政策約束力越小，越容易被歪曲執(zhí)行；政策彈性過小，自由裁量空間越小，政策約束力雖在某種程度上得到加強(qiáng)，卻也容易導(dǎo)致“一刀切”的政策后果。因此，為某項(xiàng)政策確定一個(gè)合適的彈性范圍，對(duì)于提升制度約束是更為可行的。

現(xiàn)實(shí)中，政策彈性既體現(xiàn)為政策本身的模糊性，也存在于政策執(zhí)行過程中行動(dòng)者的自由裁量權(quán)問題。政策本身的模糊性可以通過提升制度硬約束的方式加以明確。但政策執(zhí)行中的彈性范圍和自由裁量權(quán)空間大小的確定則是更具挑戰(zhàn)性的研究議題。

我們可以看到，近些年部分學(xué)者關(guān)于正式制度和非正式制度之關(guān)系處理的思考，雖未從根本上擺脫制度作為約束機(jī)制的方法論前提，但也從微觀機(jī)制上加強(qiáng)了對(duì)正式制度之外的文化結(jié)構(gòu)、民情與社會(huì)基礎(chǔ)等如何與正式制度融合，從而擴(kuò)大制度約束的內(nèi)涵和運(yùn)行邏輯的變遷，增強(qiáng)其包容性和可行性。這也為我們討論政策彈性問題提供了啟發(fā)。例如，周雪光提出的國(guó)家、科層以及鄉(xiāng)村三種邏輯的分析框架打通了政策執(zhí)行研究從國(guó)家邏輯的宏大敘事到鄉(xiāng)村邏輯的日常敘事之間的壁障，構(gòu)建了解釋正式制度與非正式制度之互賴關(guān)系的理論分析框架（周雪光、艾云，2010），也側(cè)面預(yù)示了非正式制度與正式制度的共生甚至被正式制度所默認(rèn)的情況實(shí)質(zhì)上是提升了政策彈性，使政策結(jié)果更為理想。又如，肖瑛主張的“制度-生活”解釋框架，將正式制度和日常生活中的社會(huì)基本情感結(jié)構(gòu)“民情”和“各種非正式制度”整合在一起、相互滲透（肖瑛，2014），不僅解釋了政策執(zhí)行的微觀互動(dòng)機(jī)制，更是增強(qiáng)了政策執(zhí)行的彈性。再如，周申倡和戴玉琴開始從鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)層面探討并建構(gòu)一種正式制度與非正式制度融合共生的“雙向制度”供給系統(tǒng)的策略規(guī)劃，也旨在克服正式制度的剛性，增強(qiáng)認(rèn)受性（周申倡、戴玉琴，2019）。這些隱而不彰的提升政策彈性的路徑或解釋框架，值得仔細(xì)分析。

總體而言，學(xué)界關(guān)于政策彈性的研究還很欠缺，從而限制了從多種視角和路徑解決政策執(zhí)行難問題的可能性。未來對(duì)于政策彈性議題的研究，應(yīng)重點(diǎn)探究如下問題：（1）政策彈性的限度/范圍到底取決于什么，是取決于觀念還是取決于制度本身所涉及的人的利益？這是一個(gè)理論命題。（2）在此基礎(chǔ)上，針對(duì)執(zhí)行變通現(xiàn)象，檢視政策執(zhí)行的彈性空間到底有多大？彈性空間確定了，政策執(zhí)行的邊界也就明晰了。自然，變通與約束的左右關(guān)系也就大致講清楚了。

（二）超越制度約束：將制度作為資源的實(shí)踐

前已述及，制度約束是所有政策的剛性特征，起著指導(dǎo)、規(guī)范和約束政策執(zhí)行，確保政策效果與實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的作用。前述的制度約束的不同運(yùn)行邏輯，皆從“制度作為約束和指引的規(guī)則”這一前提出發(fā)，來考察其對(duì)人的制度行為及其互動(dòng)關(guān)系的或多或少、或直接或間接、或糾纏或疏離的制約、限制、懲罰、鼓勵(lì)或支持。然而筆者要談及的是，或許制度（特別是經(jīng)常作為正式制度的政策法規(guī)）的作用并非完全在約束行為的邊界，同時(shí)在相當(dāng)大程度上是作為資源為行動(dòng)者所使用。同理，所有“規(guī)則”的性質(zhì)皆是如此。由此，制度并非單純約束行動(dòng)的外物，而是可以反過來成為行動(dòng)者手中的資源。行動(dòng)者在具體的實(shí)踐情境中權(quán)宜性地運(yùn)用這種資源以達(dá)至政策目標(biāo)。

根據(jù)吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論，人們的實(shí)踐活動(dòng)被規(guī)則和資源“結(jié)構(gòu)起來了”的模式化社會(huì)關(guān)系形式，構(gòu)成社會(huì)系統(tǒng)。而這些促使實(shí)踐活動(dòng)持續(xù)性地被結(jié)構(gòu)起來的規(guī)則和資源則被他視為“制度”。這里所謂的規(guī)則幾近于前述理解的各種正式和非正式的規(guī)范。不同的是，吉登斯認(rèn)為，規(guī)則不僅僅只是規(guī)定人們應(yīng)該如何去適當(dāng)?shù)匦惺拢鼈兏菍?shí)踐的生產(chǎn)與再生產(chǎn)的條件與中介，也即規(guī)則并不只是冷冰冰的否定性禁令或限制，而是可資利用的建構(gòu)性因素（楊善華、謝立中，2006：98）。行動(dòng)者雖然受制于規(guī)則的指令，同時(shí)也在實(shí)踐互動(dòng)中憑借自身的能動(dòng)性權(quán)宜性地運(yùn)用規(guī)則、生產(chǎn)并改造規(guī)則，從而體現(xiàn)出社會(huì)互動(dòng)的循環(huán)和創(chuàng)生特征。吉登斯的觀點(diǎn)清楚表明，制度既是規(guī)則有其約束性，同時(shí)也是資源，為結(jié)構(gòu)中的行動(dòng)提供便利和支持。這意味著社會(huì)制度的再生產(chǎn)通過一種約束指引和自我激發(fā)的互動(dòng)的社會(huì)過程來實(shí)現(xiàn)。政策執(zhí)行者和受眾不一定要服從制度的壓力，他們也可以策略性地回應(yīng)，避免壓力，或者利用他們的議價(jià)能力影響執(zhí)行過程和政策結(jié)果（Oliver,1991）。

因此，在政策過程中，對(duì)于制度約束，不應(yīng)片面或過分強(qiáng)調(diào)其作為規(guī)則或結(jié)構(gòu)的制約性或否定性的一面，似乎政策高于一切，行動(dòng)者面對(duì)剛性的制度是無能為力的或只能小心翼翼地回避甚至扭曲制度約束。應(yīng)該看到政策本身也是一種支持性資源，具有建構(gòu)性特征。政策過程是一個(gè)社會(huì)互動(dòng)過程，而非抽離的機(jī)械運(yùn)動(dòng)過程，行動(dòng)者在政策彈性范圍內(nèi)可權(quán)宜性地運(yùn)用這種資源來為政策行動(dòng)提供便利，又要對(duì)制度行動(dòng)的語境施加影響并推動(dòng)政策行動(dòng)的不斷創(chuàng)新以及政策本身的調(diào)整與變遷。例如，代理制度的產(chǎn)生，便是政策執(zhí)行中既要回避制度約束又要促進(jìn)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要機(jī)制（Dorado,2005;Greenwood &Suddaby,2006）。政策作為一種支持性資源和不斷創(chuàng)生的特質(zhì)，使政策執(zhí)行過程可以超越制度約束，在制度約束的傳統(tǒng)運(yùn)作邏輯之外反身性地運(yùn)用政策資源、使行動(dòng)者的訴求得以滿足，政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

六、結(jié)語

當(dāng)前，中國(guó)正處在制度建構(gòu)和改革的過程中，許多制度并不完備。即便有法律條文寫在書面上，也往往被不成文的慣例、“潛規(guī)則”所扭曲（彭玉生，2009）。這是轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)制度變遷的一個(gè)典型特征。重視制度約束，不僅有助于制度本身的完善，更是制度執(zhí)行有效性的保證。但是，如同前文所言，制度完善了，并不代表政策執(zhí)行偏差問題就不出現(xiàn)；建基于作為外在規(guī)則對(duì)政策執(zhí)行行動(dòng)之約束邏輯下的各種制度約束邏輯，都只能部分地改善政策執(zhí)行難的問題。因?yàn)閳?zhí)行變通不僅處處存有，而且十分必要。那么，我們所追求的便不是如何根除執(zhí)行偏差問題，而是探尋一種可以更有效地改善政策執(zhí)行難的方向。本文提出的確立制度彈性以及超越制度約束談制度約束問題的想法還十分不成熟，但不失為一個(gè)值得探討的話題。此處拋磚引玉，愿有更多探索與爭(zhēng)鳴。