張 玉 磊

（淮陰師范學院 法律政治與公共管理學院，江蘇 淮安223001）

一、重大疫情防控府際合作問題提出

美國遺傳學家、1958 年諾貝爾生理學或醫(yī)學獎獲得者喬舒亞·萊德伯格（Joshua Lederberg）曾言：“同人類爭奪地球統(tǒng)治權(quán)的唯一競爭者就是病毒?！泵绹敶麣v史學家威廉·麥克尼爾（William H. McNeill）也曾指出，傳染病是決定人類歷史進程的一個重要因素。作為人類與生俱來的災(zāi)難，頻發(fā)的重大疫情不斷考驗著人類智慧和治理能力。“備豫不虞，為國常道?！保?］2003 年非典疫情之后，中國開始逐步建立現(xiàn)代化的疫情防控體制機制和公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，并成功防范和應(yīng)對了甲型H1N1 流感、H7N9、西非埃博拉出血熱等突發(fā)疫情。然而，爆發(fā)于2019 年年末的新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）疫情，成為新中國成立以來發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次特大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，地方政府在疫情初期防控措施上應(yīng)急管理專業(yè)性的不足，暴露出重大疫情防控體制機制存在的短板和公共衛(wèi)生應(yīng)急能力的不足。然而，這同時也成為中國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的改革契機，正如恩格斯所言：“一個聰明的民族，從災(zāi)難和錯誤中學到的東西會比平時多得多?！保?］習近平總書記在2020 年2月14 日中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調(diào)指出：“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系?！保?］這給中國完善重大疫情防控體制機制、優(yōu)化公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系提出了要求。

重大疫情防控不僅是公共衛(wèi)生和醫(yī)學問題，更是重大的公共治理問題，事關(guān)國家安全和社會穩(wěn)定。習近平特別強調(diào)：“疫情防控不只是醫(yī)藥衛(wèi)生問題，而是全方位的工作，是總體戰(zhàn)，各項工作都要為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供支持。”［4］重大疫情的復(fù)雜性、跨界性、威脅性等特征決定了重大疫情防控的公共產(chǎn)品屬性，而承擔公共物品提供責任的政府①本文所指的政府，是廣義上的黨政體系，主要包括作為權(quán)力核心和決策中樞的黨委，行政機關(guān)即人民政府及其職能部門，這是中國自改革開放以來，通過一系列黨政分離和行政體制改革確立的適合國情的黨政關(guān)系和行政隸屬的基本架構(gòu)，可以稱其為“黨導政”政治制度，這樣能夠整合跨部門利益，增強公共政策的權(quán)威性。是重大疫情防控責任的終極承擔者，扮演著核心的元治理角色，具體可將政府在重大疫情防控中的角色歸結(jié)為風險溝通者、應(yīng)急主導者、資源協(xié)調(diào)者和創(chuàng)新促進者四類。［5］其實，重大疫情防控一直以來都是政府的重要職能，其集中體現(xiàn)了一個國家和地方政府的治理能力和水平。同時，重大疫情的復(fù)雜性決定了對其防控不僅需要強化中央政府或者地方政府的責任，而且需要不同層級、不同區(qū)域、不同部門之間的府際合作，增強重大疫情防控的層次聯(lián)動性、區(qū)域合作性和部門協(xié)同性。［6］習近平總書記在2020 年2 月3 日中共中央政治局常務(wù)委員會會議上指出：“疫情防控要堅持全國一盤棋。各級黨委和政府必須堅決服從黨中央統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，做到令行禁止。各地區(qū)各部門必須增強大局意識和全局觀念，堅決服從中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導小組及國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制的指揮?！保?］1明確和強調(diào)了黨委和政府在重大疫情防控中的責任，并對重大疫情防控中的政府行為尤其是府際關(guān)系提出了總要求。

府際關(guān)系又稱政府間關(guān)系，是指中央政府與各級地方政府、職能部門之間縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間，也包括同級地方政府之間、不存在行政隸屬關(guān)系的非同級地方政府之間和不同職能部門之間的關(guān)系。［8］145從中西方各國的府際關(guān)系演變來看，府際關(guān)系會隨著實踐發(fā)展而不斷發(fā)生變化，如西方國家的府際關(guān)系模式在不同時期出現(xiàn)了拉焦耳模式、賴特模式、羅斯構(gòu)想、松村岐夫模式以及羅茨模式等若干類型。西方國家早期的府際關(guān)系以中央與地方關(guān)系為主，大致經(jīng)歷了由集權(quán)到分權(quán)，再由分權(quán)到集權(quán)，又由集權(quán)走向分權(quán)的三個階段。隨著傳統(tǒng)工業(yè)社會向網(wǎng)絡(luò)社會轉(zhuǎn)變過程中引致的社會結(jié)構(gòu)嬗變，西方國家府際關(guān)系的等級制色彩不斷弱化，中央與地方的分權(quán)傾向明顯，地方政府間合作現(xiàn)象日漸普遍，府際關(guān)系模式走向網(wǎng)絡(luò)化。［8］152-164

與西方國家的府際關(guān)系演變趨勢相一致，中國的府際關(guān)系模式也正在從傳統(tǒng)的等級控制模式向網(wǎng)絡(luò)模式轉(zhuǎn)變，并呈現(xiàn)鮮明的中國特色，如雖然地方政府間的橫向聯(lián)系不斷增強，但縱向關(guān)系在府際關(guān)系中一直處于主導地位，直接決定著整個府際關(guān)系的基本格局，［9］且政府職能部門間的關(guān)系被納入了府際關(guān)系的范疇。在實踐層面，中國的府際關(guān)系是以“條塊關(guān)系”為基礎(chǔ)的?！皸l塊關(guān)系”是對中國府際權(quán)責關(guān)系與運行方式的形象表述，其本質(zhì)涉及中央與地方之間的權(quán)力劃分?！皸l”是指縱向上以專項業(yè)務(wù)工作為主導的上下級職能部門，“塊”是指橫向上的各級地方政府。在中國特色行政發(fā)包制下，公共事務(wù)治理需要“條塊”之間有效協(xié)作，即既需要縱向上按職能進行管理，又需要橫向上按屬地進行管理。以重大疫情防控為例，既是縱向職能部門即各級衛(wèi)生行政主管部門（衛(wèi)健委、疾控中心①嚴格來說，各級疾病預(yù)防控制中心在組織性質(zhì)上屬于事業(yè)單位，如中國國家疾控中心是國家衛(wèi)健委的直屬事業(yè)單位，但由于其具有較強的公益屬性以及在重大疫情防控中的實際作用，本文也將其看作是重大疫情防控的政府主體。）的責任，也是橫向各級人民政府的責任。本文結(jié)合中國新冠肺炎疫情防控，圍繞重大疫情這一極限條件下作為核心治理主體的政府及其治理行為，構(gòu)建了重大疫情防控府際合作必要性、表現(xiàn)、困境與對策的基本分析框架，以實現(xiàn)重大疫情防控的府際合作治理，這是完善重大疫情防控體制機制的重要方面。

二、中國重大疫情防控府際合作的必要性

重大疫情在現(xiàn)代社會越來越呈現(xiàn)高頻化特征，20世紀70年代以來全球平均每年都有1 種以上新發(fā)傳染病出現(xiàn)，新冠肺炎更是成為第二次世界大戰(zhàn)以來對人類最嚴重的威脅。因此，加強重大疫情防控，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力，已經(jīng)成為任何一個國家的政府面臨的巨大挑戰(zhàn)。實踐經(jīng)驗表明，重大疫情防控僅僅依靠單一政府主體力量是無法取得成功的，它需要不同層級、不同區(qū)域、不同職能部門的政府之間加強合作。

（一）重大疫情的跨界特征要求加強府際合作

重大疫情防控能否成功，關(guān)鍵在于是否能夠根據(jù)疫情本身的特性，構(gòu)建與之相適應(yīng)的防控體制機制。因此，做好重大疫情防控首先需要正確認識疫情自身特性。以新冠肺炎為代表的重大疫情，除了具備突發(fā)性、威脅性、不確定性等傳統(tǒng)特征外，跨界性特征越來越明顯。美國學者克里斯·安塞爾（Chris Ansell）將公共危機的跨界特征概括為跨政治邊界、跨功能邊界和跨時間邊界，［10］中國學者楊龍將公共危機的跨界特征歸納為跨行政區(qū)分布、管轄權(quán)難以確定、超出政府應(yīng)急預(yù)案、存在溢出效應(yīng)和漣漪效應(yīng)等。［11］作為公共危機重要類型的重大疫情，具有以上顯著的跨界特征。例如新冠肺炎疫情在國內(nèi)迅速從武漢蔓延到湖北和全國，由一個地方公共衛(wèi)生事件上升為國家公共衛(wèi)生事件，超出了任何一個地方政府或職能部門的公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案，對其防控不再局限于某個行政區(qū)域和管轄范圍的地方政府或職能部門。

重大疫情之所以越來越具有跨界性，主要有兩個原因：一是病毒的傳染性。疫情主要由傳染病引發(fā)，像鼠疫、霍亂這種烈性傳染病的傳染性和致死率極高，加之現(xiàn)代社會某些城市人口密度高、衛(wèi)生條件差，會加大病毒的傳染性。①流行病學對病毒的傳染性有一個專門術(shù)語，即基本傳染數(shù)（Basic Reproduction Number，簡稱R0），是指在沒有外力介入、同時所有人都沒有免疫力的情況下，一個感染到某種傳染病的人，會把疾病傳染給其他多少個人的平均數(shù)。新冠病毒（COVID-19）R0值為3-6，在潛伏期也具有傳染性，且癥狀不明顯甚至無癥狀，這種自然特性極大地增加了疫情防控難度。二是社會的流動性。古代社會的地方疫情不容易演變?yōu)槿珖咔椋饕蛟谟诘赜蛳喔粢约敖煌?、信息不便導致沒有大規(guī)模的人口流動，而現(xiàn)代社會具有高度流動性和強關(guān)聯(lián)性，尤其在經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化背景下，人力、資本、技術(shù)、信息等各類資源要素可以在全球范圍內(nèi)自由流動和集聚，這種流動特別是人員流動在現(xiàn)代交通工具的助力下，加劇了疫情傳播和擴散，原來可能只是局部的、區(qū)域性疫情而升級為一種跨域性、全國性甚至全球性疫情。此次新冠肺炎疫情發(fā)生時段與中國人口流動最為頻繁的“春運”疊加在一起，人與人之間接觸頻率大幅上升，尤其是以高鐵、航空為主的現(xiàn)代化交通工具使交通速率呈幾何級數(shù)增長，而武漢作為九省通衢的交通樞紐和人口規(guī)模超千萬的超大城市，承載著巨大的交通運輸量，②武漢是一個擁有908.35 萬戶籍人口和510.30 萬流動人口的國家中心城市。武漢市長周先旺在2020年1 月26 日湖北省人民政府新冠肺炎疫情防控工作新聞發(fā)布會上表示，因春節(jié)和疫情的影響，目前有500 多萬人離開武漢，還有900 萬人留在武漢城里。參見《離開武漢的500 多萬人去哪了？這三個地方最多！》，見人民網(wǎng)，http://society.people.com.cn/n1/2020/0128/c1008-31563429.html。導致武漢疫情迅速蔓延到全國。因此，當代疫情越來越具有跨界特征，導致建立在科層制和行政區(qū)劃基礎(chǔ)之上、具有封閉性和內(nèi)向型特征的傳統(tǒng)疫情防控模式陷入失靈境地，需要建立與疫情跨界特征相適應(yīng)、府際有效協(xié)同的跨界防控模式。

（二）重大疫情防控本身的高度復(fù)雜性要求加強府際合作

重大疫情防控具有高度復(fù)雜性，體現(xiàn)在兩個方面：一是重大疫情防控是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。重大疫情防控具有較強的系統(tǒng)性特征，既包含疫情風險預(yù)警、資源配置、應(yīng)急處置以及善后恢復(fù)等諸多環(huán)節(jié)，又要與交通、財政、工商、宣傳、人力等相關(guān)領(lǐng)域密切合作；既要改革完善疾病預(yù)防控制體系、醫(yī)療救治救援體系，又要對疫情防控的各個階段進行統(tǒng)籌設(shè)計；既要強化疫情防控體系建設(shè)，又要著力從制度機制層面理順關(guān)系，強化管理。［12］二是重大疫情防控是一項極限條件下的非常態(tài)管理行為。重大疫情具有突發(fā)性、不確定性等特征，疫情發(fā)生的時間、地點、形態(tài)以及發(fā)展方向等，即使在科技發(fā)達的今天，也很難實現(xiàn)準確預(yù)測和認知。然而，重大疫情防控需要防控主體在時間壓力和不確定性極高的條件下迅速作出決策并采取行動，其實質(zhì)是一種非常態(tài)管理。因此，重大疫情防控本身的高度復(fù)雜性決定了任何單一政府主體，都面臨著人力、信息、技術(shù)、資源等方面的嚴重約束，其超越了任何一個政府主體的資源和能力范圍，必須最大化外部資源的激活與注入，構(gòu)建跨層級、跨區(qū)域、跨部門的網(wǎng)絡(luò)化府際合作治理模式。

（三）公共衛(wèi)生資源的有限性與配置不均衡要求加強府際合作

重大疫情防控需要大量的公共衛(wèi)生資源，尤其是重大疫情爆發(fā)后需要大量的醫(yī)院、醫(yī)護人員以及醫(yī)療物資，各地尤其是疫情重災(zāi)區(qū)會出現(xiàn)嚴重的公共衛(wèi)生資源緊缺狀況。然而，中國公共衛(wèi)生資源在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間存在配置不平衡問題，甚至一個省或市內(nèi)的公共衛(wèi)生資源也存在配置不均衡問題，公共衛(wèi)生資源更多地集中在東部地區(qū)、城市尤其是大城市。公共衛(wèi)生資源配置不均衡，加之一些地區(qū)公共衛(wèi)生資源投入和儲備不足，且沒有得到優(yōu)化配置，一旦疫情發(fā)生在公共衛(wèi)生資源缺乏地區(qū)會帶來更加嚴重的后果，增加疫情防控難度。

雖然2003年以來，中國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐年增強，物資保障和科技支撐得到強化，但由于重大疫情的突發(fā)性要求政府能夠短時間內(nèi)籌集大量公共衛(wèi)生資源以“防控”為焦點快速聚合，而屬地政府很難儲備或在短時間內(nèi)籌集到如此之多的抗疫物資，公共衛(wèi)生資源有限性與重大疫情防控突發(fā)性之間的矛盾依然嚴重，這在公共衛(wèi)生資源配置不平衡的條件下更加凸顯。因此，在公共衛(wèi)生資源有限且配置不均衡的條件下提高政府的重大疫情防控能力，除了在常態(tài)下采取增加公共衛(wèi)生資源投入、加大轉(zhuǎn)移支付力度、優(yōu)化公共衛(wèi)生資源配置等措施外，必須加強重大疫情防控中的府際合作，特別是公共衛(wèi)生資源劣勢地區(qū)與優(yōu)勢地區(qū)間的府際合作。

三、中國重大疫情防控府際合作的表現(xiàn)

中國重大疫情防控府際合作有著深厚的歷史基礎(chǔ)，特別是在2003 年非典疫情后，重大疫情防控府際合作越來越常態(tài)化、制度化，已呈現(xiàn)多層級、多區(qū)域、多領(lǐng)域、多方式等特征的全面合作局面。具體來講，當前重大疫情防控府際合作治理的基本結(jié)構(gòu)是：各級衛(wèi)健委、疾控中心承擔疫情防控的規(guī)劃、指導、檢查、監(jiān)督等職責，是識別疫情、判斷風險的重要專業(yè)機構(gòu)，屬于疫情防控的“條條”；縣級以上各級人民政府則是疫情防控的責任承接方，對各自行政轄區(qū)內(nèi)的疫情防控負有屬地責任，承擔領(lǐng)導、預(yù)防、監(jiān)測和預(yù)警等工作，制定傳染病防治規(guī)劃并負責組織實施，建立健全傳染病防治的疾病預(yù)防控制、醫(yī)療救治和監(jiān)督管理體系等，［13］屬于疫情防控的“塊塊”。由此可見，中國重大疫情防控府際合作主要體現(xiàn)在縱向和橫向兩個維度，雖以上級政府的縱向嵌入為主，呈現(xiàn)顯著的層級化特點，但越來越注重縱向嵌入與地方政府間橫向協(xié)調(diào)并舉，構(gòu)成了“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分級負責、屬地管理”為主要特征的縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)體系（見圖1）。以下從縱向、橫向兩個維度論述中國重大疫情防控中府際合作的表現(xiàn)。

（一）重大疫情防控中的縱向府際合作

縱向府際合作一直是中國重大疫情防控中府際合作的主導形式，也是疫情防控模式“舉國機制”和“一盤棋”體制優(yōu)越性的體現(xiàn)。重大疫情防控中縱向府際合作呈現(xiàn)的是從中央、省、市到基層政府之間復(fù)雜的互動關(guān)系，主要特征可以概括為“屬地管理”原則基礎(chǔ)上的“統(tǒng)一領(lǐng)導，綜合協(xié)調(diào)”，即在地方政府承擔疫情防控屬地責任的基礎(chǔ)上，上級政府通過自上而下的行政權(quán)威對下級政府進行政策輸出和任務(wù)分解，下級政府則基于政績錦標賽邏輯，自下而上積極回應(yīng)上級政府的防控任務(wù)并選擇性執(zhí)行，［14］具體表現(xiàn)為兩個方面。

圖1 中國重大疫情防控府際合作網(wǎng)絡(luò)

1.中央政府與省級政府之間的縱向合作

鑒于重大疫情的擴散性和嚴重性，中央政府和省級政府在重大疫情防控中發(fā)揮著絕對主導者和關(guān)鍵行動者的作用，其中中央政府自上而下的指揮協(xié)調(diào)與資源配置作用巨大，充分發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用，這也是中國特色社會主義“集中力量辦大事、辦急事”制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)，而省級政府是縱向?qū)蛹壷卫碇黧w體系中對地方疫情防控影響最大的關(guān)鍵行動者，兩者的縱向合作主要表現(xiàn)為：一是中央政府建立疫情防控領(lǐng)導機構(gòu)，加強對各省疫情防控工作的組織領(lǐng)導。依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，不同級別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件采取不同級別的應(yīng)急響應(yīng)措施，不同級別應(yīng)急響應(yīng)的主要區(qū)別就是不同層級政府的職責定位。①中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)級別分為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級，響應(yīng)的政府層級分別是國務(wù)院、省、市、縣。對于超出省級政府防控能力、需要中央政府介入的重大疫情，一般會建立中央疫情防控領(lǐng)導機構(gòu)，負責疫情防控的統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一指揮。同時，省級人民政府成立疫情防控指揮部，根據(jù)中央疫情防控工作領(lǐng)導小組的決策部署和統(tǒng)一指揮，組織協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的疫情防控工作。另外，國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門，也要在中央疫情防控領(lǐng)導小組統(tǒng)一領(lǐng)導下在各自職責范圍內(nèi)開展疫情防控工作。中央統(tǒng)一領(lǐng)導指揮疫情防控工作，能夠提高疫情防控機構(gòu)的權(quán)威性，調(diào)動地方政府積極性，避免地方政府各自為政和以鄰為壑，降低疫情防控協(xié)調(diào)成本。新冠肺炎疫情發(fā)生后，黨中央于2020年1 月25 日成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導小組，全面加強疫情防控的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，同時國務(wù)院啟動聯(lián)防聯(lián)控機制，協(xié)調(diào)疫情防控中出現(xiàn)的具體問題，省級人民政府也相繼成立疫情防控指揮部，從而建立了各級黨委政府集中統(tǒng)一、聯(lián)動應(yīng)對的領(lǐng)導指揮體系，在推動嚴密防控、醫(yī)療救治、物資保障、督查問責等方面發(fā)揮了重要作用。［15］

二是中央通過財政補貼支持各省疫情防控工作。重大疫情防控需要財政資金作為保障?；谥卮笠咔榉揽氐奶厥庑院蛻?zhàn)略性考慮，中央政府一般會通過財政補貼政策，如加大財政補助和稅收政策優(yōu)惠力度，促使地方政府支持并執(zhí)行中央疫情防控政策。在新冠肺炎疫情防控中，財政部針對疫情嚴重地區(qū)出臺了一系列財稅優(yōu)惠政策，發(fā)布了《財政支持新冠肺炎疫情防控政策措施問答》，這些措施包括：對新冠肺炎患者救治費用進行補助；對參加防疫的醫(yī)務(wù)人員和防疫工作進行臨時性工作補助；對疫情防控重點保障企業(yè)貸款給予財政貼息；對新冠病毒相關(guān)防控產(chǎn)品和藥品免征注冊費；建立新冠肺炎疫情防控采購“綠色通道”以及個人所得稅優(yōu)惠等政策措施。

2.省級政府與市、縣級政府之間的縱向合作

相對于中央政府和省級政府，市、縣級政府更為熟悉重大疫情防控的具體情況。省級政府與市、縣級政府之間的縱向合作主要是遵循科層制的層級隸屬關(guān)系，在“屬地管理”原則基礎(chǔ)上依法實施自上而下的逐級管理，使上級政府的目標和決策能夠在下級實現(xiàn)和實施。中國以“一案三制”①在總結(jié)2003年非典疫情應(yīng)對經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中國構(gòu)建了以“一案三制”為核心內(nèi)容的應(yīng)急管理體系：“一案”是指應(yīng)急預(yù)案；“三制”是指應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機制和應(yīng)急管理法制。其中，應(yīng)急管理體制呈現(xiàn)“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的基本特征。為核心的應(yīng)急管理體系，強調(diào)地方政府的屬地管理責任，這在重大疫情防控中同樣適用。依據(jù)屬地管理原則，當疫情發(fā)生在本行政區(qū)域內(nèi)、屬于地方政府可控范圍內(nèi)，由事發(fā)地地方政府組織協(xié)調(diào)疫情防控工作；當疫情跨行政區(qū)域，或超出事發(fā)地地方政府應(yīng)對能力時，事發(fā)地人民政府根據(jù)上級人民政府的決策部署和統(tǒng)一指揮，組織協(xié)調(diào)本地疫情防控工作。由于縣級以上人民政府及衛(wèi)生行政主管部門是疫情防控最重要的主體，而省級政府要全面領(lǐng)導市、縣級政府的疫情防控工作，為此，省、市、縣三級政府只有在屬地管理原則的基礎(chǔ)上，通過強化統(tǒng)一領(lǐng)導、加強職能整合，才能有效開展疫情防控工作。例如，湖北省政府2020 年1 月22 日出臺的《全省防疫工作方案》中明確規(guī)定：“嚴格實行屬地管理制度，各市、州、縣成立新冠肺炎疫情防控工作領(lǐng)導機構(gòu)，統(tǒng)一負責本行政區(qū)域內(nèi)的疫情防控工作，區(qū)域內(nèi)各單位不分行政隸屬關(guān)系，都要接受統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各地、各部門要各司其責，確保政令暢通，共同做好疫情防控工作?！保?6］

（二）重大疫情防控中的橫向府際合作

重大疫情防控的橫向府際合作，是指不存在隸屬關(guān)系的同級地方政府之間和不同職能部門之間，在平等基礎(chǔ)上基于相互信任開展合作，其實質(zhì)是疫情防控資源的橫向轉(zhuǎn)移，是縱向府際合作在執(zhí)行層面的延伸。重大疫情防控橫向合作契合了疫情防控的現(xiàn)實需求，能有效化解不同地區(qū)間防控資源的不平衡，在重大疫情防控中的地位和作用日益重要。

1.相同級別地方政府在重大疫情防控中的區(qū)域合作

重大疫情具有較強的擴散性和流動性，會在不同區(qū)域間蔓延，需要不同行政區(qū)域的地方政府在重大疫情防控中開展跨區(qū)域合作。當前，地方政府在重大疫情防控中打破傳統(tǒng)行政邊界，不斷加強區(qū)域合作，強化應(yīng)急聯(lián)動，區(qū)域內(nèi)共享疫情防控人力、資源、信息等，其主要形式包括不同區(qū)域的地方政府舉辦聯(lián)席會議，簽訂互助合作協(xié)議，發(fā)表共同宣言，建立聯(lián)防聯(lián)控機制以及對口支援機制等。如“粵港澳防治傳染病聯(lián)席會議”、《粵港澳三地突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急合作協(xié)議》（2006）、《泛珠三角區(qū)域疾病預(yù)防控制和衛(wèi)生監(jiān)督合作框架協(xié)議》（2004）、《滬蘇浙傳染病聯(lián)防聯(lián)控工作協(xié)議》（2009）、《京津冀突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急合作協(xié)議》（2014）等。新冠肺炎疫情發(fā)生后，李克強總理強調(diào)建立有效協(xié)同的省際聯(lián)防聯(lián)動機制，［17］湖北先后與山東、四川、云南等省達成省際合作防治協(xié)議。同時，由國家衛(wèi)健委牽頭成立的應(yīng)對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制，由衛(wèi)生健康、發(fā)展改革、交通運輸、應(yīng)急管理、財政金融等32個部門組成，對疫情防控、醫(yī)療救治、外事宣傳、后勤保障、科研攻關(guān)、前方工作進行了分組部署。另外，國家衛(wèi)健委于2020年2月7日啟動對口支援機制，以“一省包一市”的方式統(tǒng)籌安排19個省份對口支援湖北省除武漢市外的16 個市州，［18］開展一對一的定向疫情防治幫扶。

2.地方政府不同職能部門在重大疫情防控中的部門合作

跨部門協(xié)調(diào)一直是應(yīng)急管理中的難題，這與“分類管理”原則有很大關(guān)聯(lián)?！胺诸惞芾怼笔前凑詹煌愋偷耐话l(fā)事件設(shè)置專職應(yīng)急機構(gòu)進行應(yīng)對，一類突發(fā)事件由一個或幾個相關(guān)職能部門牽頭負責，從而在橫向上呈現(xiàn)“分部門、分領(lǐng)域”的分布式組織結(jié)構(gòu)。分類管理雖然有利于提高應(yīng)急管理專業(yè)化，但也導致應(yīng)急管理缺乏綜合協(xié)調(diào)，產(chǎn)生碎片化問題。為加強應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)，國家組建了應(yīng)急管理部，但應(yīng)急管理部主要負責自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，公共衛(wèi)生事件和社會安全事件則主要由衛(wèi)健委和公安部負責。重大疫情防控具有典型的跨部門特征，涉及醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、輿論宣傳、工商財政、民政慈善、應(yīng)急救援、物資保障等多個職能部門，在分類管理、各司其職為特征的常態(tài)化應(yīng)急管理中很難進行有效治理，這就要求各職能部門打破部門界限和專業(yè)主義的藩籬，加強部門間合作。

四、中國重大疫情防控府際合作的困境

重大疫情防控的復(fù)雜性使得任何國家和組織，在疫情初期都會出現(xiàn)手足無措甚至混亂的情況。此次新冠肺炎疫情防控中，中國在度過了疫情初期短暫的忙亂后迅速走上正軌，有效控制了疫情蔓延。橫向比較國際上其他國家的疫情防控，彰顯了中國之治的優(yōu)越性，但仍然暴露了重大疫情防控體制機制上存在的不足，其中就包括府際合作。鐘南山院士在2020 年2 月11 日接受路透社的視頻專訪中表示：“如果我們能更好地合作和協(xié)調(diào)，我們就能更早發(fā)現(xiàn)疫情，更早搞清人傳人?！保?9］這說明在新冠肺炎疫情防控中，衛(wèi)健委、疾控中心、地方政府、基層醫(yī)院、研究機構(gòu)之間，在主體聯(lián)動、信息溝通、資源調(diào)配、利益協(xié)調(diào)等方面的合作上仍存在不足。具體來講，當前中國重大疫情防控府際合作面臨如下困境。

（一）“經(jīng)濟人”理性誘發(fā)重大疫情防控中部分地方政府缺乏合作意識

重大疫情防控府際合作首先需要合作各方具有合作的戰(zhàn)略意識，這是開展府際合作的前提和基礎(chǔ)，尤其是府際橫向合作是在各方?jīng)]有行政隸屬關(guān)系，合作建立在相互信任和共同利益基礎(chǔ)之上的條件下。然而，公共選擇理論認為，政治環(huán)境中的政府主體與市場主體一樣，都是理性的、追求自身利益最大化的“經(jīng)濟人”。“經(jīng)濟人”理性帶來的結(jié)果就是地方政府在公共事務(wù)治理中缺乏合作意識，更多地出于本地區(qū)、本部門的利益考量而選擇性地作決策并執(zhí)行，從而產(chǎn)生本位主義，出現(xiàn)“各自為政”“單打獨斗”的局面，加劇地方間的利益競爭和矛盾沖突。正如托馬斯·霍布斯所說的：“當每個地方政府都以‘利己’決策作為出發(fā)點時，就會陷入一種正負相抵的零和博弈局面，即一方的收益會以另一方的付出為代價，甚至會出現(xiàn)為了利益而陷入人人相互為敵的‘戰(zhàn)爭狀態(tài)’?！保?0］

在缺乏有效的合作制度激勵和約束的條件下，地方政府在公共事務(wù)治理中往往出于“經(jīng)濟人”理性，缺乏大局意識和全局觀念，將地方利益、部門利益、個人利益凌駕于公共利益之上，做出有利于自身利益最大化的所謂“理性選擇”，這在重大疫情防控中同樣如此。在新冠肺炎疫情防控初期，武漢百步亭社區(qū)“萬家宴”照常舉行，武漢警方“依法”訓誡8名“散布謠言者”，武漢市政府機械地遵循疫情上報法定程序，宣布“封城”后卻在第二天執(zhí)行從而導致大量市民外流，這些行為很大程度上是地方政府出于順利召開“兩會”的“政治正確”、維護“社會穩(wěn)定”局面、不影響“經(jīng)濟發(fā)展”等需要而“理性選擇”的結(jié)果。另外，新冠肺炎疫情防控中部分地區(qū)出現(xiàn)了“嚴防死守”、歧視驅(qū)趕、“污名化”湖北人的現(xiàn)象，①一些地方出現(xiàn)以下現(xiàn)象：鄂A 牌照的車輛被拍照、圍觀、攔截甚至是舉報；持武漢地區(qū)居民身份證的客人被酒店婉拒；武漢返鄉(xiāng)人員的個人信息被故意泄露在網(wǎng)絡(luò)上遭受辱罵，甚至被人在房子外面拉橫幅、鎖大門等等。甚至出現(xiàn)某地的防控物資在運輸途中被其他地方截留②云南省大理白族自治州大理市衛(wèi)健局發(fā)出《應(yīng)急處置征用通知書》，從云南省瑞麗市發(fā)往重慶市的口罩被“依法實施緊急征用”，湖北省黃石市采購的防疫物資也遭到大理的“半路攔截”。以及地區(qū)間沖突③比較典型的一個事例是：2020 年3 月27 日，江西省九江市警方和湖北省黃梅縣警方在九江一橋北黃梅收費亭發(fā)生執(zhí)勤沖突，沖突起因是黃梅縣按照湖北省防疫指揮部精神撤出所有交通卡口，開始有序恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序，而九江市在長江大橋設(shè)置封口，阻撓湖北人進入九江。參見《江西九江警方與湖北黃梅警方?jīng)_突始末》，見看點快報，http://kuaibao.qq.com/s/20200329A02WIE00?refer=spider。的事件，對全國的疫情防控大局產(chǎn)生了惡劣影響。由此可見，當前部分地方政府在重大疫情防控中還缺乏合作理念，不是從重大疫情防控的整體利益出發(fā)，而是從本地區(qū)、本部門甚至是官員個人利益出發(fā)，不能與其他政府開展有效合作甚至推卸責任，導致重大疫情防控陷入?yún)f(xié)同困境。

（二）傳統(tǒng)科層制導致重大疫情防控沒有形成有效的府際協(xié)同機制

同世界絕大多數(shù)國家一樣，中國的行政體制建立在科層制基礎(chǔ)上?？茖又茝娬{(diào)專業(yè)分工和層級節(jié)制，具有垂直性、單向性、程序化等特征，行政化色彩較濃。在科層制行政體制下，縱向維度上各級政府遵循自上而下的權(quán)力運行邏輯，行政層級間是命令與服從、指導與被指導的關(guān)系；橫向維度上強調(diào)專業(yè)分工和職能劃分，各職能部門在各自職能范圍內(nèi)擁有較大的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)?？茖又频倪@種特點有利于政府體系內(nèi)部集中統(tǒng)一領(lǐng)導，提高行政效率，對于那些邊界清晰、較為單一的公共事務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理，但其無法使不同層級的政府部門之間形成平等協(xié)商、相互依賴的伙伴關(guān)系，并容易導致職能部門間形成部門主義、專業(yè)主義，造成權(quán)威、職權(quán)、資源分布的碎片化，在治理那些邊界不清、較為復(fù)雜的跨界公共事務(wù)時就顯得捉襟見肘。［21］

中國現(xiàn)行的疫情防控模式也是建立在科層制基礎(chǔ)之上，縱向維度上無論是各級人民政府還是職能部門，根據(jù)疫情級別按照行政層級開展疫情防控；橫向維度上依據(jù)“屬地管理”原則，各級地方政府、職能部門負責屬于本區(qū)域、本部門職能范圍內(nèi)的疫情防控。這種以分層級、分區(qū)域、分部門為特征的疫情防控模式，在應(yīng)對較小規(guī)模的疫情時可以有效防控，而當代疫情往往會演化成為涉及不同區(qū)域甚至全國的重大疫情，需要府際通過權(quán)力分享、資源共享、信息互享開展跨界治理，此時就暴露出該模式協(xié)同不足的弊端：不同行政層級因職責不清互相推諉，不同區(qū)域地方政府之間“以鄰為壑”相互掣肘，不同職能部門之間“各自為戰(zhàn)”缺乏配合，從而無法最大限度地整合疫情防控資源，難以形成府際協(xié)同共治的疫情防控局面。

（三）行政區(qū)行政模式產(chǎn)生的區(qū)域分割制約重大疫情防控的區(qū)域合作

與科層制相適應(yīng)，當前中國區(qū)域管理實行“行政區(qū)行政”模式?！靶姓^(qū)行政”模式建立在地域分割基礎(chǔ)上，行政區(qū)劃是其載體和依托，地方政府嚴格依照行政區(qū)劃行使管轄權(quán)?！靶姓^(qū)行政”模式雖然有利于界定行政范圍，明晰區(qū)域內(nèi)政府權(quán)責，但其本質(zhì)上是一種“閉合型行政”，容易導致區(qū)域內(nèi)地方政府囿于地區(qū)利益產(chǎn)生區(qū)域分割問題，在治理跨域公共事務(wù)時滋長地方主義或“搭便車”行為，相互間缺乏協(xié)同配合，加之行政系統(tǒng)自身的封閉性以及政績錦標賽模式的利益驅(qū)動，區(qū)域政府間缺少合作的行為動機和制度激勵。

重大疫情具有跨域性特征，因而重大疫情防控需要擯棄“行政區(qū)行政”模式的束縛而加強區(qū)域間府際合作。然而，當前疫情防控模式與“行政區(qū)行政”模式相適應(yīng)，地方政府不是以整個區(qū)域疫情防控為目標，而是在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上、只負責本轄區(qū)內(nèi)的疫情防控，且每個地方政府疫情防控的措施、力度、效果有較大差別，顯然這與重大疫情的衍生、擴散機理錯配，成為重大疫情防控區(qū)域府際合作的體制性障礙。雖然當前很多地區(qū)通過召開聯(lián)席會議、簽訂合作協(xié)議等方式建立了公共衛(wèi)生對話交流機制，但并沒有形成常態(tài)化、制度化，針對性不強且執(zhí)行不到位，甚至某些地區(qū)還處于空白狀態(tài)，且主要發(fā)生在食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域而不是公共衛(wèi)生防疫領(lǐng)域。

（四）央地分權(quán)模式造成重大疫情防控重縱向合作、輕橫向合作

當前，中國建立了垂直型、地方黨政“一把手”雙責制的重大疫情聯(lián)防聯(lián)控機制，這是以縱向合作為主導形式的府際合作，即通過上級政府的縱向嵌入、實施層級間統(tǒng)一領(lǐng)導的“條條”為主，而地方政府間橫向合作較少，且橫向合作的動力機制不是自發(fā)建立的誘致性制度變遷，而是受行政推動的強制性制度變遷，具有濃厚的行政主導色彩，很大程度上只是縱向府際合作的延伸。例如，對口支援機制雖然屬于府際橫向合作形式，但其由中央政府動員和協(xié)調(diào)，本質(zhì)上仍然依靠中央政府權(quán)威。雖然改革開放后隨著地方政府自主權(quán)擴大和橫向聯(lián)系加強，重大疫情防控府際橫向合作開始增多，但縱向府際合作仍然占據(jù)著主導地位。

重大疫情防控之所以形成重縱向、輕橫向的府際合作格局，一是中國是單一制國家，而單一制國家央地關(guān)系在信息、資源、權(quán)責等方面的非對稱性是一種常態(tài)。［22］在“強中央—弱地方”的政治情境下，中央政府在重大疫情防控的業(yè)務(wù)指導和行業(yè)監(jiān)管中具有最終解釋權(quán)、決策權(quán)和指導權(quán)，而地方政府自主權(quán)較小，必須接受中央政府的全面領(lǐng)導和管理，只是在遵從中央絕對領(lǐng)導下享有有限的決策自主權(quán)，橫向合作主要是服務(wù)于中央政府疫情防控的戰(zhàn)略目標。二是重大疫情發(fā)生后所需的抗疫資源需求較大，且需要在短時間內(nèi)實現(xiàn)快速聚合，必須由中央政府統(tǒng)籌調(diào)配不同地方政府的優(yōu)勢資源才能有效應(yīng)對。

當前縱向為主的府際合作格局，在重大疫情防控的資源配置、社會管控、輿論宣傳以及疫情研究等方面顯示了較強的治理能力，此次新冠肺炎疫情防控效果充分體現(xiàn)了其優(yōu)越性。然而，重大疫情防控既需要縱向府際的有效互動，又需要橫向府際的通力合作，兩者缺一不可。雖然重大疫情防控強調(diào)縱向府際合作可以增加中央政府的權(quán)威性，使中央疫情防控指令能夠在下級迅速執(zhí)行，但橫向合作缺乏會增加中央政府協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系的難度，加大協(xié)調(diào)成本，且會讓地方疫情防控形成依靠中央的路徑依賴。同時，與常態(tài)化治理狀態(tài)下央地政府間具有較長時間進行充分協(xié)調(diào)不同，重大疫情發(fā)生后留給央地政府間協(xié)調(diào)的時間非常短暫，中央政府可能由于無法掌握充足信息不能迅速做出決策，而地方政府在央地非對稱性關(guān)系下，由于權(quán)能不足很難及時做出決策并采取行動，從而錯過疫情防控“黃金期”。

（五）“交易—合作”成本構(gòu)成重大疫情防控府際合作的客觀障礙

根據(jù)制度集體行動框架理論，在一個異質(zhì)主體、復(fù)雜規(guī)則和互動系統(tǒng)構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)中，府際關(guān)系極易產(chǎn)生協(xié)同困境或者說集體行動困境，而克服這些困境會產(chǎn)生高額的“交易—合作”成本，包括政府部門為達到合作目標而讓渡的自身權(quán)力和利益，為共享資源和信息而產(chǎn)生的信息共享平臺搭建成本、資源成本、人力投入成本與時間成本等，［23］且這些交易成本并不能產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益。如果參與解決公共事務(wù)的預(yù)期收益大于交易成本，且府際具有強烈的利益互補關(guān)系，府際合作則容易達成；如果交易成本大于預(yù)期收益或者合作風險較高，在缺乏上級權(quán)威或財政支持的條件下，府際合作難以達成。因此，府際“交易—合作”成本的存在，會降低府際合作的行為傾向，動搖府際合作的基礎(chǔ)。與其他類型突發(fā)事件一樣，重大疫情防控府際合作也是一種多元主體間的協(xié)同交易行為，同樣存在“交易—合作”成本，導致府際合作的動力和意愿不足，成為重大疫情防控府際合作的客觀障礙。

（六）法律法規(guī)的不完善致使重大疫情防控府際合作制度保障缺失

重大疫情防控府際合作既取決于合作各方的主觀意愿，也需要外在的制度保障，尤其是相關(guān)法律法規(guī)的完備程度?？傮w而言，中國公共衛(wèi)生領(lǐng)域的法律制度體系是比較完備的。相關(guān)研究表明，在新發(fā)傳染病預(yù)防控制領(lǐng)域，31 省市法律體系的平均完備程度達747.4。［24］然而，當前我國重大疫情防控府際合作相關(guān)的法律法規(guī)仍存在不足，主要表現(xiàn)為以下三點。

一是應(yīng)急預(yù)案中府際合作內(nèi)容缺乏。應(yīng)急預(yù)案是基于對現(xiàn)實情況的預(yù)估所模擬的突發(fā)事件情景應(yīng)對的原則方案和操作指南，規(guī)定了應(yīng)對突發(fā)事件的組織架構(gòu)和程序規(guī)范。雖然2006 年之后中國完成了包括公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的各類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定，建立了包括國家總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案等在內(nèi)的“橫向到邊，縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系，但這些應(yīng)急預(yù)案尤其是專項應(yīng)急預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案主要由相關(guān)職能部門制定，往往以部門利益和需要為出發(fā)點，涉及府際和部門之間合作的內(nèi)容不多，且這些應(yīng)急預(yù)案往往停留在規(guī)范性文件層面，預(yù)決策功能不足，缺乏操作性，應(yīng)急預(yù)案演練流于形式。

二是部分法規(guī)內(nèi)容在適用上存在沖突現(xiàn)象。依據(jù)《傳染病防治法》第38條“國家建立傳染病疫情信息公布制度”規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病信息?！奔吹胤秸挥性趪鴦?wù)院衛(wèi)生行政部門授權(quán)后才能發(fā)布疫情信息，而該法第19條規(guī)定：“國家建立傳染病預(yù)警制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布?！奔吹胤秸梢栽趥魅静〖磳l(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時發(fā)布預(yù)警，這樣存在沖突的規(guī)定極易導致疫情防控中地方政府與衛(wèi)生行政主管部門之間推卸責任。又如，按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》第7條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應(yīng)當立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報?！痹撘?guī)定和《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律規(guī)定的逐級匯報制度存在不一致的問題。

三是部分法規(guī)內(nèi)容需要完善?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》缺乏國家應(yīng)急狀態(tài)的規(guī)定，導致地方政府在應(yīng)對重大疫情時的決策和行為存在法律漏洞?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等對疫情報告義務(wù)主體在形式編排上存在一定的體系缺陷，主要表現(xiàn)為知情主體的順位排列和義務(wù)與責任相互照應(yīng)兩個方面：前者主要指自下而上依次進行的“縱向集權(quán)型”信息報告制度忽視了單位和個人常常是疫情知情主體的現(xiàn)實情況；后者主要指相關(guān)法律法規(guī)對疫情報告義務(wù)和法律責任的規(guī)定在局部存在一定的“缺失”。［25］

五、中國重大疫情防控府際合作治理的對策

針對重大疫情防控府際合作面臨的困境，需要各級政府樹立合作思維，超越科層制和行政區(qū)行政的局限性，在重大疫情防控中打破府際層級壁壘、地域束縛和部門界限，增強層級間的聯(lián)動性、區(qū)域間的合作性和部門間的協(xié)同性，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導、分級負責、屬地管理、運行有序的府際合作網(wǎng)絡(luò)，真正實現(xiàn)府際合作治理。

（一）樹立府際合作意識，培育重大疫情防控府際合作的信任關(guān)系

府際合作尤其是沒有行政隸屬關(guān)系的橫向合作，主要依靠的是府際信任，這是府際合作行為持續(xù)發(fā)生與良性運行的基礎(chǔ)。府際信任程度越高，府際合作意愿就越強烈，合作成本就越小，合作發(fā)生的可能性就越高。由于重大疫情防控需要較高的公共衛(wèi)生資源投入，且這些資源具有較高的“資產(chǎn)專用性”，一旦投入便難以更改用途，導致重大疫情防控府際合作的沉淀成本較高。這就要求合作各方的地方政府必須注重承諾的可置信性，避免府際合作特別是執(zhí)行合作協(xié)議的過程中可能出現(xiàn)的機會主義行為。因此，加強重大疫情防控府際合作必須培育府際信任關(guān)系。

為此，各級政府首先要在理念上具有重大疫情防控的危機意識，提升重大疫情防控的認知能力，堅持應(yīng)急處置與常態(tài)化防控相結(jié)合，精準做好疫情防控工作。在此基礎(chǔ)上，各級政府要形成重大疫情防控府際合作的普遍共識，不斷增強府際合作意識，樹立抗疫“一盤棋”的大局觀，并在實踐中轉(zhuǎn)變政績錦標賽式的不良政績觀，擯棄因“經(jīng)濟人”理性、行政區(qū)行政導致的地方主義、部門主義，圍繞重大疫情防控的共同目標，達成府際間利益共識，建立一個信息共享、資源聚合、責任共擔的重大疫情防控共同體，并在共同體內(nèi)部能夠基于信任形成人力、信息、物資等防控資源靈活調(diào)配的循環(huán)系統(tǒng)。

（二）明確府際權(quán)責關(guān)系，革新重大疫情防控府際合作的治理結(jié)構(gòu)

實現(xiàn)重大疫情防控府際合作治理，必須遵循權(quán)責對等的基本要求，明確重大疫情防控中府際權(quán)責關(guān)系，理清府際的法定權(quán)力與責任邊界，完善重大疫情防控權(quán)責配置體系，革新重大疫情防控府際合作的治理結(jié)構(gòu)。

1.堅持縱向?qū)蛹夐g的統(tǒng)一領(lǐng)導

重大疫情的突發(fā)性必然要求公共權(quán)力的適度集中，以統(tǒng)一調(diào)配有限的防控資源、快速穩(wěn)定社會秩序。因此，應(yīng)按照分級負責原則，科學設(shè)置中央和地方事權(quán)，合理配置各級政府機構(gòu)及其職能，理順央地職責關(guān)系，明確各級政府在重大疫情防控中的治理邊界與責任分擔，如在重大疫情風險識別、風險研判和風險預(yù)警各環(huán)節(jié)中關(guān)于疫情信息上報、發(fā)布、預(yù)警等方面的權(quán)力和責任，以及在疫情應(yīng)急管理、善后恢復(fù)階段的決策權(quán)限等，以加強縱向府際統(tǒng)一領(lǐng)導，構(gòu)建簡約高效的重大疫情防控管理體制。根據(jù)新冠肺炎疫情防控的成功經(jīng)驗，一是進一步強化中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導，統(tǒng)籌指揮全國各地的重大疫情防控工作，調(diào)動各級政府積極性，發(fā)揮中國“集中力量辦急事”的體制優(yōu)勢；二是進一步完善中央與地方、上級與下級之間重大疫情防控的權(quán)限與規(guī)范，適度改變央地政府間權(quán)責不對稱狀況。

2.強化地方政府的屬地責任

一般來講，常態(tài)化應(yīng)急管理需要以“條條”為主導，強調(diào)專業(yè)化管理；而非常態(tài)化應(yīng)急管理則需要以“塊塊”為主導，強調(diào)屬地化管理。重大疫情防控屬于非常態(tài)化應(yīng)急管理，地方政府又是其主力軍，因而“屬地管理”是重大疫情防控必須堅持的基本原則：一方面要避免因“屬地管理”產(chǎn)生區(qū)域分割導致區(qū)域府際協(xié)同障礙，建立區(qū)域重大疫情防控責任共同體；另一方面要強化地方政府重大疫情防控的“屬地”責任，遵循“能放就放”的原則，依法賦予地方政府重大疫情防控更多的自主權(quán)，如疫情信息發(fā)布權(quán)、決策處置權(quán)以及應(yīng)急指揮權(quán)等。需要強調(diào)的是，為使地方政府自主權(quán)能夠落實并避免出現(xiàn)負面問題，必須建立相應(yīng)的配套制度：一是建立“匯報清單”制度，清單中的事項地方政府必須匯報，否則就要追責，而清單外的事項則由地方政府決定是否匯報，對不匯報的事項由地方政府負責；二是建立重大疫情防控容錯機制，以便地方政府能夠憑借在地優(yōu)勢及時發(fā)現(xiàn)并應(yīng)對疫情，避免地方政府因權(quán)能不足導致決策和應(yīng)對遲緩，錯過疫情防控“黃金期”；三是建立自下而上的監(jiān)督體系，特別是發(fā)揮人大、群眾對下放給地方政府權(quán)力的監(jiān)督，避免出現(xiàn)地方政府濫用自主權(quán)的現(xiàn)象。

3.理順公共衛(wèi)生系統(tǒng)的權(quán)責劃分

疫情防控作為一項專業(yè)化程度極高的工作，常態(tài)狀態(tài)下主要由公共衛(wèi)生系統(tǒng)的“條條”進行專業(yè)化管理，而重大疫情爆發(fā)后仍然要充分發(fā)揮公共衛(wèi)生部門的作用。針對新冠肺炎疫情防控中出現(xiàn)的問題，應(yīng)加強衛(wèi)生行政主管部門的疫情防控責任，將各級疾控中心的疫情防控任務(wù)收回到衛(wèi)生行政主管部門，同時下放區(qū)域性疫情的確認權(quán)力，并適當下放地方衛(wèi)生行政主管部門不明傳染病的決策處置權(quán)，增加基層醫(yī)療機構(gòu)的檢測和建議責任，從而理順衛(wèi)生行政主管部門、疾控中心、醫(yī)療機構(gòu)等在重大疫情防控中的權(quán)責劃分。

4.發(fā)揮好其他部門的協(xié)同責任

重大疫情防控不是獨立的某個職能部門的工作，而是需要其他職能部門的緊密配合。因此，要在中央或上級部門的統(tǒng)一領(lǐng)導和指揮下，充分發(fā)揮交通運輸、財政、工商管理、新聞宣傳、人力資源、公安等職能部門的協(xié)同作用。另外，地方人大、政協(xié)要行使好監(jiān)督權(quán)，各級紀委監(jiān)委要充分履職，對重大疫情防控不力的部門和個人嚴肅追責。

（三）優(yōu)化小組政治形式，建立重大疫情防控府際合作的制度化協(xié)調(diào)機制

重大疫情防控府際合作治理必然涉及不同層級、區(qū)域、部門間的協(xié)調(diào)，為此需要建立制度化的協(xié)調(diào)機制，以保證府際合作治理的常態(tài)化、可持續(xù)。

1.優(yōu)化小組政治形式

通過設(shè)立由相關(guān)地方政府和職能部門參加的領(lǐng)導小組（或指揮部）來治理一些重大公共事務(wù)或突發(fā)事件，是一項極具中國特色的治理制度。在科層制體系中設(shè)置領(lǐng)導小組，是對府際權(quán)力和資源的一種重新整合，既可以強化黨政主職對專項工作的領(lǐng)導，又可以加強職能部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從而能夠形成集中統(tǒng)一的領(lǐng)導指揮體系，有效彌補“條塊”間的分割問題。在新冠肺炎疫情防控中，各級政府均成立了應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導小組或指揮部，其在縱向上有效貫徹了上級政府的疫情防控命令，在橫向上有效整合了本級政府各職能部門的疫情防控力量。因此，應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化小組政治形式，如指揮長誰來擔任、如何優(yōu)化小組職能配置、如何界定小組權(quán)責邊界、如何與現(xiàn)有法規(guī)相銜接等，使其成為重大疫情發(fā)生后的特殊時期能夠迅速啟動的一種常態(tài)化協(xié)調(diào)機制，及時有效地實現(xiàn)對各類疫情防控力量的整合統(tǒng)領(lǐng)和處置應(yīng)對的綜合協(xié)調(diào)。

2.建立常態(tài)化的府際溝通協(xié)調(diào)機制

一是建立常設(shè)的國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。該機構(gòu)可以稱為“國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理委員會”，對包括重大疫情在內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行統(tǒng)一指揮和綜合協(xié)調(diào)。該機構(gòu)的辦公室可以設(shè)置在應(yīng)急管理部，不僅能夠降低機構(gòu)設(shè)置成本，還可以與應(yīng)急管理部的綜合協(xié)調(diào)職能相銜接，彌補專職應(yīng)急管理機構(gòu)在重大疫情防控中的職能缺失。二是建立區(qū)域性綜合協(xié)調(diào)機制。在區(qū)域內(nèi)建立一個具有權(quán)威性的公共衛(wèi)生綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生事件的統(tǒng)一指揮和綜合協(xié)調(diào)。該機構(gòu)可以由上級政府牽頭或授權(quán)成立，也可以由區(qū)域內(nèi)各地方政府通過行政管轄權(quán)讓渡的方式建立。另外，通過區(qū)域內(nèi)定期召開公共衛(wèi)生聯(lián)席會議以及建立協(xié)議互助機制、對話交流機制、日常辦公制度等，形成制度化、組織化的溝通協(xié)商機制，加強公共衛(wèi)生領(lǐng)域的統(tǒng)籌規(guī)劃、疫情研判、資源整合、聯(lián)合防控等方面的府際合作。

（四）運用現(xiàn)代信息技術(shù)，加強重大疫情防控府際合作的能力建設(shè)

實現(xiàn)重大疫情防控府際合作治理，還需要加強府際合作能力建設(shè)。從能力構(gòu)成維度來看，重大疫情防控府際合作能力主要包括：一是資源籌措與配置能力，即府際如何籌措和配置疫情防控所需的人力、財政、物資、信息等各種資源，這是府際合作能力的核心要素；二是府際溝通與適應(yīng)能力，即重大疫情防控中合作各方通過溝通與適應(yīng)性學習開展合作行動的能力；三是制度創(chuàng)新與執(zhí)行能力，即重大疫情防控中府際突破既有制度框架，創(chuàng)建有利于合作的制度并執(zhí)行的能力。［26］從新冠肺炎疫情防控來看，智慧城市建設(shè)走在全國前列的武漢市并沒有將大數(shù)據(jù)技術(shù)充分運用到疫情防控中，2003 年非典疫情后花費7.3 億建設(shè)的覆蓋全國所有縣級以上疾病預(yù)防控制機構(gòu)的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)在疫情初期受行政干預(yù)而失靈，以及各地均出現(xiàn)了醫(yī)療防護物資緊缺、物資調(diào)撥分配混亂①由于捐贈物資分配問題受到媒體和網(wǎng)民的高度關(guān)注和質(zhì)疑，湖北省紅十字會領(lǐng)導層2020年2月1日在回應(yīng)中表示：“物資分配中存在內(nèi)部管理混亂、執(zhí)行程序松散、工作粗糙、作風不扎實等現(xiàn)象，我們深感痛心、自責和內(nèi)疚?！眳⒁姟逗笔〖t十字會關(guān)于捐贈物資分配有關(guān)情況的說明》，見湖北紅十字會網(wǎng)站之“信息公開”，http://www.hbsredcross.org.cn/xxgk/18031.jhtml。等情況，反映出當前重大疫情防控府際合作能力需要全面提高。

以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅速發(fā)展為標志的網(wǎng)絡(luò)社會打破了傳統(tǒng)的科層制束縛和權(quán)力運行邊界，其蘊含的權(quán)力分散性以及無中心化趨勢，尤其是其帶來的全域范圍內(nèi)疫情信息的高透明性和高流動性，給重大疫情防控府際合作能力提升提供了契機。因此，充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字技術(shù)，發(fā)揮其在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面的支撐作用，推動重大疫情防控理念、手段、模式創(chuàng)新，實現(xiàn)重大疫情防控的智慧化治理，成為提高重大疫情防控府際合作能力的重要途徑。為此，府際要打破重大疫情防控的“信息孤島”，建立疫情防控信息共享平臺，化解府際合作治理中的信息不對稱難題，具體措施是：一是建立國家疫情信息府際溝通平臺，加強府際疫情信息庫建設(shè)，及時通報各地疫情防控信息，實現(xiàn)府際疫情信息的共享、分析和研判；二是建設(shè)全國性疫情防控物資保障平臺，充分運用大數(shù)據(jù)支持的現(xiàn)代物流體系，加強中央政府的防控物資調(diào)控力度，特別是對重點疫區(qū)和公共衛(wèi)生資源貧乏地區(qū)進行指導性的物資調(diào)配，完善疫情防控物資緊急征用和跨區(qū)域調(diào)度程序，實現(xiàn)府際疫情防控物資的統(tǒng)籌使用和合理配置；三是實現(xiàn)疫情信息化管理的規(guī)范化，各級政府要統(tǒng)一電子政務(wù)的信息技術(shù)標準，整合網(wǎng)站和官方微信公眾號、微博等信息平臺，加強信息資源的合理分配和利用。

（五）完善法律法規(guī)，構(gòu)建重大疫情防控府際合作的制度保障體系

習近平總書記指出：“要加強法治建設(shè)，強化公共衛(wèi)生法治保障。”［7］1重大疫情防控必須在法治軌道上進行，針對重大疫情防控府際合作中存在的制度短板，完善相關(guān)法律法規(guī)，加強配套制度建設(shè)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、權(quán)責明確、運行高效的疫情防控制度保障體系。

1.制定或修改重大疫情防控府際合作方面的法律法規(guī)

首先，在宏觀層面出臺府際關(guān)系法。目前中國尚沒有專門的府際關(guān)系法，府際合作主要依賴府際簽訂的合作協(xié)議，而這些合作協(xié)議并不具備法律效力。因此，應(yīng)在國家層面制定府際關(guān)系法，對府際合作給予法律規(guī)定，明確府際合作中各政府主體的權(quán)力和責任，使府際合作具有法律約束力，從而將重大疫情防控府際合作納入法制化軌道。其次，制定“緊急狀態(tài)法”。借鑒其他國家的普遍做法，制定“緊急狀態(tài)法”，降低國家和地方進入“緊急狀態(tài)”的門檻，賦予地方政府“緊急狀態(tài)”下特有的權(quán)力（如宣布“封城”或大規(guī)模隔離），一旦出現(xiàn)重大疫情風險能夠迅速觸發(fā)緊急狀態(tài)并啟動應(yīng)急預(yù)案，并能為重大疫情防控府際合作的開展提供必要的法律依據(jù)。最后，理順《傳染病防治法》中關(guān)于疫情信息公布與預(yù)警機制的規(guī)定，明確各級政府或職能部門在疫情信息公布與預(yù)警上的權(quán)力和責任，避免府際借此推卸責任。

2.建立重大疫情防控府際合作的責任清單與問責機制

在明確各級政府以及各職能部門在重大疫情防控中職責權(quán)限的基礎(chǔ)上，制定重大疫情防控責任清單，并建立與之相配套的考評機制與問責機制，將府際合作納入重大疫情防控的考評體系，并強化制度落實。對在重大疫情防控中沒有大局意識和合作思維，存在地方主義、本位主義，不服從統(tǒng)一指揮和調(diào)度，只負責本區(qū)域疫情防控甚至轉(zhuǎn)嫁疫情風險、設(shè)置合作障礙的行為依法依規(guī)問責，對破壞府際合作的違法犯罪行為，要依法追究刑事責任。

3.在公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案中增加府際合作的內(nèi)容

針對公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案中缺乏府際合作內(nèi)容的狀況，制定重大疫情防控的府際合作預(yù)案，加強縱向?qū)蛹夐g、橫向區(qū)域間與部門間的應(yīng)急預(yù)案協(xié)同，并模擬重大疫情發(fā)生的真實情景，開展跨層級、跨區(qū)域、跨部門的應(yīng)急預(yù)案演練，通過應(yīng)急預(yù)案演練發(fā)現(xiàn)重大疫情防控府際合作中存在的問題，提高應(yīng)急預(yù)案的科學性和操作性，使重大疫情防控府際合作能夠按照既定軌道進行，避免出現(xiàn)亂而無序的狀態(tài)。

六、結(jié)語

在多重風險因素的交織疊加下，新冠肺炎疫情已經(jīng)在全球爆發(fā)而成為“全球性大流行病”，成為第二次世界大戰(zhàn)以來對人類最嚴重的威脅。因此，加強重大疫情防控，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力，已經(jīng)成為對世界各國治理體系和治理能力的重大考驗，也是檢驗世界各國制度優(yōu)勢和治理效能的試金石。中國在新冠肺炎疫情防控中堅持全國“一盤棋”，通過小組政治、聯(lián)防聯(lián)控、對口支援等多種形式加強府際合作，并形成了“黨政主導、社會協(xié)同、公眾參與”的疫情防控體制，在疫情風險預(yù)警、公共衛(wèi)生資源配置、應(yīng)急處置與善后恢復(fù)等方面發(fā)揮了重要作用，展現(xiàn)了黨和政府強大的領(lǐng)導指揮、組織動員和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，有效控制了疫情蔓延，取得了疫情防控階段性勝利和持續(xù)向好態(tài)勢。因此，橫向比較國際上其他國家的疫情防控，此次新冠肺炎疫情防控彰顯了中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，為全球有效開展疫情防控提供了寶貴經(jīng)驗。然而，此次新冠肺炎疫情防控中也暴露了中國在重大疫情防控府際合作領(lǐng)域的某些不足和短板，如央地權(quán)責配置有待優(yōu)化、衛(wèi)健系統(tǒng)與地方政府的條塊關(guān)系有待理順、跨域聯(lián)動與屬地管理之間的矛盾有待調(diào)和等，這也成為今后我國加強重大疫情防控府際合作的契機。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導下，形成跨層級、跨區(qū)域、跨部門的重大疫情防控府際合作網(wǎng)絡(luò)，持續(xù)健全重大疫情防控體制機制，不斷完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，推動新冠肺炎疫情防控由“一次性危機治理”向“可持續(xù)治理”轉(zhuǎn)化，是此次新冠肺炎疫情防控由“?！鞭D(zhuǎn)“機”的重要啟示。

本研究結(jié)合新冠肺炎疫情防控，初步構(gòu)建了重大疫情防控府際合作基本的分析框架。然而，本研究還存在一些不足：一是本研究構(gòu)建的只是重大疫情防控府際合作基本的分析框架，對于框架細節(jié)的闡述還可以更加具體，如中國重大疫情防控府際合作的具體特征和實際成效，重大疫情防控府際合作中各治理主體的角色定位與行動邏輯，重大疫情防控小組政治形式的形成機理與運作機制等，還有很大的研究空間；二是本研究側(cè)重理論的規(guī)范分析，缺乏對重大疫情防控府際合作網(wǎng)絡(luò)的社會網(wǎng)絡(luò)分析與典型案例驗證，沒有對重大疫情防控府際合作網(wǎng)絡(luò)的演化形式、結(jié)構(gòu)屬性和內(nèi)部特征進行深入探討，這是未來研究需要加強的地方。