夏 鋒， 李 許 卡

（1.海南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，?？?70228；2.中共河南省委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，鄭州450018）

習(xí)近平總書記指出，這次新冠肺炎疫情防控，是對(duì)治理體系和治理能力的一次大考，既有經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)發(fā)生了兩次重大公共衛(wèi)生危機(jī)，一次是2003 年的SARS 危機(jī)，一次是2020 年初的新冠肺炎疫情。其中，新冠肺炎疫情是新中國(guó)成立以來(lái)在我國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。兩次重大公共衛(wèi)生事件都給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理體制敲響了警鐘，它們都是從某個(gè)地區(qū)起源，并快速蔓延，其速度之快、防控代價(jià)之高、復(fù)工復(fù)產(chǎn)之難，不僅反映了我國(guó)公共衛(wèi)生治理中的缺陷和不足，更暴露出農(nóng)民工市民化這一突出短板。公共衛(wèi)生危機(jī)與農(nóng)民工市民化、人口城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程緊密相關(guān)，相互作用。因此，從公共衛(wèi)生危機(jī)的背景出發(fā)，深入分析我國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中面臨的問(wèn)題及其制度性障礙，提出加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程的對(duì)策建議，對(duì)更好防范公共衛(wèi)生危機(jī)再次發(fā)生，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共衛(wèi)生危機(jī)凸顯了農(nóng)民工市民化短板

流行病中有很多是具有傳染性的，因此，人口流動(dòng)的控制至關(guān)重要。［1］2019 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，全國(guó)農(nóng)民工29 077 萬(wàn)人，其中外出務(wù)工17 425 萬(wàn)人，占農(nóng)民工總數(shù)的60%，構(gòu)成了流動(dòng)人口的主體。SARS 危機(jī)從廣東快速向全國(guó)傳播，新冠肺炎疫情從湖北武漢快速向全國(guó)傳播，共同的特征是以農(nóng)民工為主體的人口大規(guī)模流動(dòng)加劇了疫情的擴(kuò)散，并引發(fā)全國(guó)性公共衛(wèi)生危機(jī)的發(fā)生。2019 年，我國(guó)跨省務(wù)工農(nóng)民工數(shù)量達(dá)7 500 萬(wàn)人，占外出務(wù)工比重為43%，農(nóng)民工相對(duì)靈活就業(yè)比較多，且跨省農(nóng)民工流動(dòng)性高，他們不僅受疫情影響較大，同時(shí)也增加了疫情控制的難度，成為“受害者+傳染源”。［2］非自愿性人口大規(guī)模流動(dòng)提高了傳染病防控難度，對(duì)公共衛(wèi)生系統(tǒng)構(gòu)成了較大挑戰(zhàn)。兩次公共衛(wèi)生危機(jī)的發(fā)生，給我們帶來(lái)的深刻警示是：人口正常流動(dòng)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但農(nóng)民工作為流動(dòng)人口的重要群體，由于其市民化進(jìn)程滯后于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程，導(dǎo)致的人口非自愿流動(dòng)、大規(guī)模城鄉(xiāng)間流動(dòng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理中的突出問(wèn)題，因此，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程已經(jīng)刻不容緩。

（一）SARS 危機(jī)暴露農(nóng)民工大規(guī)模流動(dòng)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理面臨的突出問(wèn)題

SARS 期間農(nóng)民工的大規(guī)模返鄉(xiāng)回流，給疫情防控造成巨大挑戰(zhàn)。農(nóng)民工這一龐大的流動(dòng)人口群體成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理中的不穩(wěn)定因素，農(nóng)民工問(wèn)題全面暴露。

1.農(nóng)民工群體的大規(guī)模流動(dòng)增大了公共衛(wèi)生危機(jī)防控難度

長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分治政策框架和制度安排把農(nóng)民與市民嚴(yán)格分開。［3］20農(nóng)民工群體實(shí)質(zhì)上是在夾縫中誕生、生存，是介于市民和農(nóng)民之間的特殊身份群體。城鄉(xiāng)二元斷裂的經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理體制，使相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工在社會(huì)中處于懸空狀態(tài)，而SARS疫情把農(nóng)民工這部分邊緣化、不穩(wěn)定社會(huì)群體問(wèn)題充分暴露出來(lái)。［4］根據(jù)農(nóng)業(yè)部的調(diào)查分析情況，當(dāng)時(shí)全國(guó)返鄉(xiāng)農(nóng)民工大約有800萬(wàn)人，其中受SARS 影響的返鄉(xiāng)農(nóng)民工約400萬(wàn)。這種情況極大地增加了返鄉(xiāng)人員的SARS感染幾率和疫情防控難度。［5］

2.公共服務(wù)“真空”導(dǎo)致農(nóng)民工不得不逃離城市躲避疫情

由于地方政府沒(méi)有向農(nóng)民工提供持續(xù)性的基本公共衛(wèi)生服務(wù)，導(dǎo)致數(shù)百萬(wàn)農(nóng)民工被迫回流，才產(chǎn)生了2003 年的SARS 危機(jī)。［6］由于農(nóng)民工缺少醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障，特別是醫(yī)療保障的缺失導(dǎo)致農(nóng)民工生不起病，看不起病，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力相比市民要低得多，大規(guī)模的農(nóng)民工群體返鄉(xiāng)是無(wú)奈的選擇，或者說(shuō)是一種理性選擇。農(nóng)民工基本公共服務(wù)的缺失與返鄉(xiāng)躲避疫情的疊加，導(dǎo)致多地輸入型病例的進(jìn)入和擴(kuò)散。

3.“非定居化”狀態(tài)使農(nóng)民工對(duì)城市缺少認(rèn)同感和歸屬感

一是農(nóng)民工不能享受城市住房保障，加之較低的工資收入，大部分農(nóng)民工買不起房，大都居住在城鄉(xiāng)接合部的出租房或企業(yè)提供的集體宿舍里，一般居住條件較差，而且是“打一槍換一個(gè)地方”，缺少居住的持續(xù)性、穩(wěn)定性，這給疫情信息統(tǒng)計(jì)和精確防控帶來(lái)極大困難。二是農(nóng)民工常是重點(diǎn)遣返人群。SARS 疫情爆發(fā)初期，一些城市中外來(lái)人口聚居區(qū)的居委會(huì)曾要求農(nóng)民工等外來(lái)人口限期離開。正是由于農(nóng)民工群體處于居無(wú)定所的游離狀態(tài)，一旦城市發(fā)生疫情，要么毫無(wú)留戀地逃離城市，返回相對(duì)安全的農(nóng)村老家，要么成為率先遭遣返的對(duì)象，由此造成公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的增大。這種大規(guī)模的人口流動(dòng)與防范疫情的“人員隔離”“病毒阻斷”形成突出矛盾。

（二）17 年來(lái)農(nóng)民工市民化進(jìn)程加快是贏得新冠肺炎疫情“戰(zhàn)疫”的重要社會(huì)基礎(chǔ)

正是由于SARS這場(chǎng)重大公共衛(wèi)生危機(jī)，加快了我國(guó)農(nóng)民工政策和制度的調(diào)整。2003年以來(lái)，中央把解決“三農(nóng)”問(wèn)題放到了前所未有的高度，［7］農(nóng)民工市民化進(jìn)程進(jìn)入快車道。此次新冠肺炎疫情發(fā)生后，之所以沒(méi)有再出現(xiàn)2003年SARS 危機(jī)時(shí)農(nóng)民工大規(guī)模逃離城市的現(xiàn)象，一個(gè)很重要的原因是農(nóng)民工的社會(huì)保障制度明顯改善，農(nóng)民工群體心里有底了，沒(méi)有發(fā)生過(guò)度恐慌問(wèn)題，更多是積極配合政府共同抗擊新冠肺炎疫情。

1.社會(huì)保障從無(wú)到有，不斷完善，使農(nóng)民工心里逐漸“踏實(shí)”了

改革開放以來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)對(duì)農(nóng)民工等流動(dòng)人口的社會(huì)保障存在著制度性缺位，而SARS 危機(jī)觸動(dòng)政府要加快把農(nóng)民工納入社會(huì)保障范圍。2006 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》對(duì)農(nóng)民工社會(huì)福利保障制度建設(shè)做出全新規(guī)定，提出把農(nóng)民工納入城市基本公共服務(wù)保障范圍，逐步健全覆蓋農(nóng)民工及家屬的城市公共服務(wù)體系。2010 年全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定：“進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村居民依法參加社會(huì)保險(xiǎn)。”2019 年，十九屆四中全會(huì)《決定》提出：“堅(jiān)持應(yīng)保盡保原則，健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，穩(wěn)步提高保障水平。”根據(jù)2011—2017 年中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的總?cè)藬?shù)在持續(xù)增加（見(jiàn)表1）。這不僅是一個(gè)數(shù)字變化，更重要的是，這引致農(nóng)民工心態(tài)發(fā)生深刻變化，城鎮(zhèn)歸屬感有所提升。政府采取嚴(yán)防嚴(yán)控新冠肺炎疫情措施后，他們不再集體逃離城市，大多數(shù)農(nóng)民工按照政府要求原地待命，大大降低疫情進(jìn)一步擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)。

表1 2011—2017 年農(nóng)民工參加社會(huì)保障人數(shù)（單位：萬(wàn)人）

2.公共醫(yī)療和衛(wèi)生服務(wù)水平不斷提升，使農(nóng)民工心里逐漸“有底”了

由于身份原因，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民、農(nóng)民工及其家屬?zèng)]有真正享受到國(guó)家應(yīng)當(dāng)為他們提供的基本公共醫(yī)療和衛(wèi)生服務(wù)。［3］21SARS危機(jī)后，農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療制度改革進(jìn)入快車道，政府著力解決農(nóng)民工“看病難、看病貴”問(wèn)題。2003 年4 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《工傷保險(xiǎn)條例》，提出“有條件的地方可探索農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)等具體辦法，幫助他們解決務(wù)工就業(yè)期間的醫(yī)療等特殊困難”；同年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國(guó)部分縣（市）試點(diǎn)；2006 年，國(guó)務(wù)院決定“在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低救濟(jì)制度”；2009 年，中央再次作出重要戰(zhàn)略部署，明確將新農(nóng)合作為農(nóng)村基本醫(yī)療保障制度。2020年1月，國(guó)家醫(yī)療保障局、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療保障的通知》，提出對(duì)確診的新冠肺炎患者發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用，實(shí)施綜合保障，個(gè)人負(fù)擔(dān)部分由財(cái)政給予補(bǔ)助。疑似患者（含異地就醫(yī)患者）發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用，個(gè)人負(fù)擔(dān)部分主要由就醫(yī)地制定財(cái)政補(bǔ)助政策并安排資金，中央財(cái)政根據(jù)情況給予適當(dāng)補(bǔ)助?！柏?cái)政兜底保障、個(gè)人不用掏錢”的特殊醫(yī)療保障措施，給農(nóng)民工等流動(dòng)人口安心就醫(yī)吃了一顆“定心丸”。與2003 年的SARS 危機(jī)相比，農(nóng)民工因擔(dān)心承擔(dān)不起高昂醫(yī)療費(fèi)用而瞞報(bào)病情、不去就醫(yī)的情況大大減少了，這對(duì)疫情防控、穩(wěn)定社會(huì)大局發(fā)揮了重要作用。

3.合法權(quán)益保障力度不斷加大，使農(nóng)民工心里逐漸“有歸屬感”了

SARS 危機(jī)后，國(guó)家對(duì)農(nóng)民工這一弱勢(shì)群體合法權(quán)益的保護(hù)力度不斷加大。2004年，中央1 號(hào)文件提出了對(duì)農(nóng)民進(jìn)城從事非農(nóng)就業(yè)要取消行政性限制，保護(hù)其合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益，為其提供公共就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)等政策。2007 年頒布了《就業(yè)促進(jìn)法》《勞動(dòng)合同法》《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》，基本形成了消除農(nóng)民工就業(yè)歧視和促進(jìn)機(jī)會(huì)平等的法律框架。新冠肺炎疫情發(fā)生后，各級(jí)政府積極采取相關(guān)措施保障農(nóng)民工合法權(quán)益。2020年2 月，國(guó)務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好春節(jié)后農(nóng)民工返城服務(wù)保障工作的通知》，明確提出對(duì)于因新冠肺炎影響或政府采取緊急措施導(dǎo)致農(nóng)民工暫不能正常工作的，企業(yè)不能退回勞務(wù)派遣工或解除勞動(dòng)合同。農(nóng)民工合法權(quán)益保障力度的不斷加大，正在拆除橫亙?cè)谑忻窈娃r(nóng)民工之間的高墻，農(nóng)民工群體的城市歸屬感有所增強(qiáng)。根據(jù)《2018 年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，38%的進(jìn)城農(nóng)民工認(rèn)為自己是所居住城鎮(zhèn)的“本地人”，比2016 年提高了2.4 個(gè)百分點(diǎn)。正是各級(jí)政府采取了有力的農(nóng)民工就業(yè)等合法權(quán)益保護(hù)措施，農(nóng)民工對(duì)疫情后的就業(yè)有了穩(wěn)定預(yù)期，能夠較為安心地克服短期困難，有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)，共同“抗疫”。

（三）新冠肺炎疫情反映出農(nóng)民工市民化仍是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理中的突出短板

從SARS 危機(jī)到新冠肺炎疫情的17 年，盡管農(nóng)民工問(wèn)題得到相當(dāng)大程度的解決。但總體上看，農(nóng)民工市民化、定居化滯后于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程，農(nóng)民工作為勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化與作為消費(fèi)者的城鎮(zhèn)化相分離，導(dǎo)致農(nóng)民工及其家屬跨省流動(dòng)規(guī)模量大，且流動(dòng)頻率高。數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前城市中的“候鳥式”外來(lái)就業(yè)人口仍占流動(dòng)人口總量70%以上，這是疫情擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)增加、疫情后復(fù)工復(fù)產(chǎn)難度增加的重要原因。吸取SARS 危機(jī)和新冠肺炎疫情教訓(xùn)，著眼我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，加快農(nóng)民工市民化、定居化、消費(fèi)城鎮(zhèn)化已經(jīng)刻不容緩。

1.農(nóng)民工市民化滯后于規(guī)模城鎮(zhèn)化，“返鄉(xiāng)潮”“返城務(wù)工潮”等外出務(wù)工群體大規(guī)模流動(dòng)增加了疫情擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)和防控難度

改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展為吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力、促進(jìn)工業(yè)化發(fā)展功不可沒(méi)。盡管農(nóng)村居民大規(guī)模流向城市，但并沒(méi)有完成真正的城鎮(zhèn)化、市民化。17 年來(lái)，規(guī)模城鎮(zhèn)化進(jìn)程要遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，且兩者之間的差距仍在擴(kuò)大。數(shù)據(jù)顯示，2003 年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為40.53%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為29.7%，兩者缺口為10.83 個(gè)百分點(diǎn)；到2019年，常住人口城鎮(zhèn)化率為60.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%，兩者缺口擴(kuò)大到16.22 個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)圖1）。2.9 億農(nóng)民工長(zhǎng)期處于“半城市化”和城鄉(xiāng)之間的游離狀態(tài)，每年春節(jié)期間浩浩蕩蕩的農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮和返城務(wù)工潮成為我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)突出特點(diǎn)。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部數(shù)據(jù)，2020 年春節(jié)返鄉(xiāng)的農(nóng)民工達(dá)到1.3 億人，［8］這比目前新冠肺炎疫情重災(zāi)區(qū)的意大利（0.6億人）、西班牙（0.5億人）兩國(guó)總?cè)丝谶€要多。與歐美國(guó)家疫情蔓延有所不同，歐美國(guó)家常態(tài)化跨域流動(dòng)所致疫情擴(kuò)散，與農(nóng)民工返鄉(xiāng)關(guān)系不大。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，由于農(nóng)民工市民化程度低，大規(guī)模人口非自愿流動(dòng)尤其是春節(jié)期間的返鄉(xiāng)潮是新冠肺炎疫情擴(kuò)散和造成防控困難的重要因素之一。

首先，農(nóng)民工跨省大規(guī)模流動(dòng)很容易將疫情擴(kuò)散到全國(guó)，增大了疫情一次防控和二次防控的難度。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2018年全國(guó)農(nóng)民工總量2.9 億多人，其中外出農(nóng)民工1.7 億多人。春節(jié)期間，1.7 億農(nóng)民工的流動(dòng)大大增加了疫情擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)和疫情防控的難度。同時(shí)，春節(jié)后農(nóng)民工返城復(fù)工，又增大了二次反彈和擴(kuò)散的概率，尤其是對(duì)珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀這些農(nóng)民工主要輸入地區(qū)，如何安全有序地復(fù)工復(fù)產(chǎn)，防止疫情反彈將是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)（見(jiàn)圖2）。在疫情防控進(jìn)程中，上海是一個(gè)特例，也值得總結(jié)其防控經(jīng)驗(yàn)。上海農(nóng)民工超過(guò)900 萬(wàn)人，是大型交通樞紐和主要旅游目的地。根據(jù)相關(guān)數(shù)學(xué)模型預(yù)測(cè)，即使防控得好，上海感染人數(shù)應(yīng)超過(guò)3 萬(wàn)，而實(shí)際感染人數(shù)只有300多人。上海推動(dòng)城市治理由人力密集型向人機(jī)交互型轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗(yàn)判斷型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變，由被動(dòng)處置型向主動(dòng)發(fā)現(xiàn)型轉(zhuǎn)變，是上海取得“戰(zhàn)疫”初步勝利的重要原因。

圖1 1978—2019 年常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率

其次，農(nóng)民工流動(dòng)所乘長(zhǎng)途公共交通工具易于造成新冠病毒傳播。農(nóng)民工屬于低收入群體。受收入限制，農(nóng)民工返鄉(xiāng)大多乘坐火車、汽車這種人員密集、通風(fēng)差、乘坐時(shí)間長(zhǎng)的交通工具。新冠病毒的傳染性要比非典強(qiáng)得多，很容易造成“一人得病、整車人遭殃”的疫情擴(kuò)散問(wèn)題。新冠病毒確診人數(shù)在2 個(gè)月左右的時(shí)間內(nèi)增加到超8 萬(wàn)，是2003 年中國(guó)大陸SARS 總確診人數(shù)的10 倍以上。這足以證明新冠病毒在未采取防疫措施下的傳播能力明顯大于SARS。另外，與新冠肺炎患者密切接觸者數(shù)量大、分布散，到站下了火車、汽車后，各奔東西，追蹤尋找密切接觸者困難重重，需要疾控人員逐一排查，不僅擴(kuò)大了病毒的傳播范圍，而且大大增加了疫情防控的難度和防控成本。

2.農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)滯后于勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致疫情后復(fù)工復(fù)產(chǎn)難度的增大

完整的人口城鎮(zhèn)化不僅要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工作為勞動(dòng)力的城鎮(zhèn)化，也要實(shí)現(xiàn)其自身和家屬作為消費(fèi)者的城鎮(zhèn)化。［9］農(nóng)民工從農(nóng)村流動(dòng)到城鎮(zhèn)地區(qū)的空間遷移僅完成了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的第一個(gè)過(guò)程，能夠在遷入地真正地長(zhǎng)期居留并融入城鎮(zhèn)才算完成真正的遷移和市民化。［10］［11］3改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力加快向城市轉(zhuǎn)移，有力地支撐了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程。但問(wèn)題是，絕大多數(shù)農(nóng)民工僅實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力的城鎮(zhèn)化，還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)生活方式、消費(fèi)方式尤其是居住方式的城鎮(zhèn)化，難以真正融入城市生活。2018 年，進(jìn)城農(nóng)民工購(gòu)買住房的僅占19%，享受保障性住房?jī)H占2.9%。［12］41農(nóng)民工務(wù)工所在城市規(guī)模越大，越依靠租房方式解決居住問(wèn)題。正是這種不完全意義的城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致了當(dāng)前防范新冠肺炎疫情和安全復(fù)工復(fù)產(chǎn)的矛盾，為有序恢復(fù)生產(chǎn)付出了巨大經(jīng)濟(jì)代價(jià)。

圖2 2018 年農(nóng)民工輸入地分布

首先，農(nóng)民工復(fù)工復(fù)產(chǎn)難度增大，導(dǎo)致勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)勞務(wù)鏈斷裂。要防止新冠肺炎疫情擴(kuò)大，目前唯一有效辦法是要大幅度降低人員流動(dòng)性。一個(gè)正常社會(huì)人員流動(dòng)性要降低66%，才能讓新冠病毒的傳染性下降到1，我國(guó)采用了最嚴(yán)格的措施將人員流動(dòng)性降低了80%以上，將新冠病毒的傳染性降低至0.5 以下，［13］由此迅速逆轉(zhuǎn)了疫情面的擴(kuò)大，在3 月8 日全國(guó)實(shí)現(xiàn)除武漢之外國(guó)內(nèi)確診患者零增長(zhǎng)。但也由此帶來(lái)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)勞務(wù)鏈的斷裂。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部數(shù)據(jù)，截至2020年3月6日，各地返崗復(fù)工的農(nóng)民工已達(dá)7 800萬(wàn)人，占今年春節(jié)返鄉(xiāng)的60%，仍有約5 200萬(wàn)農(nóng)民工滯留在家鄉(xiāng)，沒(méi)有返回工作崗位。即使農(nóng)民工返回城市，也要接受14天隔離，用工緊張?jiān)斐蓜趧?wù)鏈斷裂和成本的提高，進(jìn)而傳導(dǎo)造成物流鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈斷裂的可能性增大。

其次，農(nóng)民工不能及時(shí)就業(yè)，個(gè)人、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展都為此付出巨大經(jīng)濟(jì)代價(jià)。按照2018年外出農(nóng)民工人均月收入4 107元計(jì)算，未按時(shí)返城務(wù)工的農(nóng)民工所造成的收入損失超過(guò)2 100 億元，加上地方政府和企業(yè)采用專車、專機(jī)、專列接回農(nóng)民工和誤工誤產(chǎn)對(duì)企業(yè)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，合計(jì)起來(lái)至少達(dá)到萬(wàn)億元以上。從產(chǎn)業(yè)影響來(lái)看，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2020 年1-2 月數(shù)據(jù)顯示，制造業(yè)、服務(wù)業(yè)增加值同比分別下降15.7%、13%。不論是國(guó)家財(cái)政、產(chǎn)業(yè)及企業(yè)發(fā)展，還是農(nóng)民工個(gè)人，都付出了巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。

3.農(nóng)民工縣域城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)低于超、特大城市，由此導(dǎo)致流行病等疫情發(fā)生概率增大

根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，工業(yè)集聚和城鎮(zhèn)化是相伴而生的，城市是各種優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素集聚區(qū)，但也因人口大規(guī)模聚集（如大都市圈）、空間相對(duì)狹小而更容易導(dǎo)致流行病發(fā)生和疫情快速傳播。［14］經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的城市，這個(gè)規(guī)律越明顯。無(wú)論從SARS 疫情還是新冠肺炎疫情看，疫情的發(fā)病率與各省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度呈正相關(guān)關(guān)系。截至2020 年3 月27日，我國(guó)內(nèi)地累計(jì)確診新冠肺炎病例，除湖北、西藏外，居前三位的是廣東、河南、浙江，這三省既是我國(guó)內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)省份，也是人口流入和流出大??；而居后三位的是青海、寧夏、新疆，這三省是我國(guó)經(jīng)濟(jì)較為落后省份和人口流動(dòng)小省。作為人口流動(dòng)主要群體的農(nóng)民工，從輸入地看，主要集中在京津冀地區(qū)（占7.6%）、長(zhǎng)三角地區(qū)（占19.0%）、珠三角地區(qū)（占15.8%），在東部地區(qū)就業(yè)的農(nóng)民工合計(jì)占到54.8%。與農(nóng)民工大多涌向超特大城市形成鮮明反差的是，由于中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，公共資源短缺，就業(yè)機(jī)會(huì)少，縣域人口城鎮(zhèn)化率僅為35%左右。［15］農(nóng)民工縣域城鎮(zhèn)化水平滯后于超、特大城市，導(dǎo)致SARS、新冠肺炎等傳染病發(fā)生的概率、擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)和防控難度增大，當(dāng)然，由此所付出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)代價(jià)也更大。

二、農(nóng)民工市民化面臨的主要制度障礙

農(nóng)民工市民化受城鎮(zhèn)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活成本等多種因素影響，但城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度、農(nóng)民工市民化所需公共成本投入不足是重要的制約因素。SARS 危機(jī)和新冠肺炎給我們帶來(lái)的教訓(xùn)是缺乏“五位一體”的改革謀劃和系統(tǒng)集成的改革措施。如何打破城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、基本公共服務(wù)和福利制度、土地制度這個(gè)阻礙農(nóng)民工市民化、定居化的“鐵三角”，成為我們善后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和加快破解的重大課題。

（一）城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革滯后與農(nóng)民工市民化的突出矛盾

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)戶籍制度改革步伐有所加快。但由于各地戶籍制度及相關(guān)制度改革進(jìn)程快慢不一，模式也不盡相同，從總體上看，戶籍制度改革還是在原有制度框架內(nèi)的“修修補(bǔ)補(bǔ)”，因此并未從根本上實(shí)現(xiàn)戶籍制度的“去等級(jí)化”或“去價(jià)值化”，改革的不徹底性特點(diǎn)較為突出。

1.城鄉(xiāng)戶籍的“含金量”仍存有較大差距

取消了形式上的二元戶籍后，依附在戶籍制度上的公共服務(wù)并未發(fā)生根本性改變，甚至在某些方面有所強(qiáng)化（例如，依據(jù)戶籍限制購(gòu)房等政策）。許多城市放寬落戶條件，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口形式上的區(qū)別，統(tǒng)一登記為居民戶口。但卻沒(méi)有為農(nóng)民工提供與市民同等的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、住房等公共服務(wù)，從而產(chǎn)生了城鎮(zhèn)居民與“半城市居民”的新二元矛盾，［16］給公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范等社會(huì)治理帶來(lái)巨大壓力。

2.針對(duì)農(nóng)民工落戶的前置條件還較多

在農(nóng)民工外出務(wù)工的集聚地區(qū)，如京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等超、特大城市設(shè)立了相對(duì)較高的落戶條件，比如要先購(gòu)房再申請(qǐng)落戶，先投資后落戶，積分達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)才能落戶，符合一定人才標(biāo)準(zhǔn)才允許落戶等，其出發(fā)點(diǎn)主要在于吸納資本和人才等優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，而將絕大多數(shù)普通農(nóng)民工擋在城市門外，定居化程度很低。每年春節(jié)期間農(nóng)民工大規(guī)模的返鄉(xiāng)潮和春節(jié)后的返城務(wù)工潮，是農(nóng)民工無(wú)奈的選擇。因?yàn)橹挥写汗?jié)期間才有大塊時(shí)間回老家與闊別一年的“留守兒童”“留守老人”團(tuán)聚。這樣大規(guī)模的人口流動(dòng)增大了流行病的擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)，以及公共衛(wèi)生危機(jī)一旦發(fā)生所帶來(lái)的連鎖效應(yīng)。

3.農(nóng)民工在中小城市和小城鎮(zhèn)落戶意愿較低

中央把戶籍制度改革的重點(diǎn)放到中小城市和小城鎮(zhèn)，要求全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，但由于中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍滯后，就業(yè)機(jī)會(huì)少，加上公共資源大部分集中在大城市，大量農(nóng)民工還是涌向北上廣等大城市。2017 年，直轄市市轄區(qū)的人均公共財(cái)政收入是縣和縣級(jí)市的6.27 倍；人均財(cái)政支出，前者是后者的近4.65 倍（見(jiàn)表2）。幾千萬(wàn)人口聚焦在狹隘的城市空間中，病毒非常容易傳播；疫情一旦發(fā)生，必須控制人口流動(dòng)，為此所付出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)代價(jià)高昂。

（二）城鄉(xiāng)二元基本公共服務(wù)制度與農(nóng)民工定居化需求的突出矛盾

農(nóng)民工問(wèn)題是城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)制度的集中體現(xiàn)。從總體上看，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度進(jìn)程滯后于人口城鎮(zhèn)化需求，同為城市建設(shè)者的農(nóng)民工，由于身份的限制，難以享受與市民均等的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障，導(dǎo)致農(nóng)民工定居化程度低，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理帶來(lái)困難。

表2 2017 年不同層級(jí)城市人均公共財(cái)政收支及比較

1.農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障的比例偏低，農(nóng)民進(jìn)入城市缺少安全感

社會(huì)保障的本質(zhì)是為勞動(dòng)者免除后顧之憂。近年來(lái)，單位或雇主不愿為外出就業(yè)的農(nóng)民工繳納“五險(xiǎn)一金”的情況有所改善，但總體水平較低。以北京和浙江為例。2017 年，單位或雇主為農(nóng)民工繳納“五險(xiǎn)一金”的比例，北京未超過(guò)五成，浙江未超過(guò)四成（見(jiàn)圖3）。有學(xué)者建議，要為農(nóng)民工建立獨(dú)立的社會(huì)保障制度。筆者認(rèn)為，不同社會(huì)群體的社會(huì)保障水平可以有差距，不同收入群體可以選擇不同檔次參保，但改革的方向性目標(biāo)是統(tǒng)一社會(huì)保障制度，盡快改變我國(guó)社會(huì)保障制度和政策的碎片化問(wèn)題。為農(nóng)民工建立獨(dú)立的社會(huì)保障制度，短期可能有效果，但長(zhǎng)期看，實(shí)際上進(jìn)一步固化了農(nóng)民工身份和農(nóng)民工制度，弊大于利。無(wú)論是SARS 危機(jī)還是新冠肺炎疫情，都證明了農(nóng)民工社會(huì)保障制度的缺失以及城鄉(xiāng)社保雙軌制，不利于公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的防范和提升社會(huì)治理水平。

2.多數(shù)農(nóng)民工不僅被排斥在城鎮(zhèn)住房保障體系之外，也被拒之商品房購(gòu)房之外。

一方面，農(nóng)民工住房仍游離于城鎮(zhèn)住房保障體系之外。［11］162018 年農(nóng)民工居住在政府提供的廉租房、公租房和政策性保障房的比例僅為2.9%，農(nóng)民工住房仍以租房為主，占61.3%。［12］43另一方面，目前的大中城市房?jī)r(jià)約是農(nóng)民工年收入的20倍以上，80%以上農(nóng)民工無(wú)財(cái)力承擔(dān)商品房購(gòu)買。加之近年來(lái)大中城市實(shí)行嚴(yán)格的房地產(chǎn)“限房”“限購(gòu)”政策，這實(shí)際上把流動(dòng)性較高的農(nóng)民工群體排斥在務(wù)工地商品房購(gòu)房之外（見(jiàn)圖4）。農(nóng)民工無(wú)法定居城市，家庭不能團(tuán)聚導(dǎo)致跨省流動(dòng)量大，很容易將疫情擴(kuò)散到全國(guó)，政府也不得不采取強(qiáng)制性、經(jīng)濟(jì)成本極高的控制跨省流動(dòng)的措施。如果農(nóng)民工定居化程度明顯提高，家庭團(tuán)聚，那么農(nóng)民工大規(guī)?？缡×鲃?dòng)就會(huì)減少，新冠肺炎疫情至少不會(huì)擴(kuò)張到現(xiàn)在的程度。

（三）城鄉(xiāng)二元土地制度與農(nóng)民工“裸身進(jìn)城”的突出矛盾

圖3 2017 年北京和浙江外出就業(yè)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保情況

圖4 2016-2018 年外出農(nóng)民工住房情況

城鄉(xiāng)二元土地制度是阻礙城鄉(xiāng)平等發(fā)展的最重要制度因素，［17］16也直接影響戶籍和基本公共服務(wù)制度改革。農(nóng)村集體土地?fù)碛械臋?quán)能遠(yuǎn)低于城市國(guó)有土地，城鄉(xiāng)土地難以做到“同地同價(jià)同權(quán)”，農(nóng)民缺少進(jìn)入城市的資本積累，只能“裸身進(jìn)城”。在戶籍、公共服務(wù)和土地制度三重制度疊加制約下，農(nóng)民工市民化、定居化程度低于勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化程度，農(nóng)民工跨省大規(guī)模流動(dòng)成為常態(tài)，流行性疫情在城市發(fā)生并在各省之間傳播的可能性大大提高。

1.農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的缺失導(dǎo)致農(nóng)民工缺少市民化所需的原始資本積累

在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地制度之下，農(nóng)民不能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制處置宅基地、承包地，其名下的財(cái)產(chǎn)至多只能算是“沉睡的財(cái)產(chǎn)”。2003—2018 年，農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)凈收入占農(nóng)村居民人均可支配收入比重一直在3%左右（見(jiàn)表5）。農(nóng)民難以通過(guò)土地要素自由流動(dòng)獲得更多財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民工作為勞動(dòng)力和其家屬作為消費(fèi)者定居城市、融入城市的能力較弱，只能在城市和農(nóng)村、省與省之間“漂移”，這是SARS和新冠病毒快速傳播的重要因素之一。

2.農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變以是否放棄土地財(cái)產(chǎn)為條件，降低了農(nóng)民戶籍非農(nóng)化意愿，形成了我國(guó)獨(dú)特的“分離式”城鎮(zhèn)化模式

現(xiàn)行制度下，農(nóng)民進(jìn)城落戶轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏馕吨鵁o(wú)償放棄農(nóng)村承包地和宅基地等權(quán)益，使許多農(nóng)民工對(duì)落戶城市顧慮重重。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有11%左右的農(nóng)民愿意交回承包地進(jìn)城落戶，且主要選擇省會(huì)城市和大城市。［18］這不僅造成農(nóng)村大量承包地荒廢，宅基地閑置，而且制約了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增加的渠道。根據(jù)國(guó)土資源部等相關(guān)部門調(diào)研，全國(guó)農(nóng)村約有7 000萬(wàn)套以上的閑置房屋長(zhǎng)期無(wú)人居住，居民點(diǎn)閑置用地面積高達(dá)3 000萬(wàn)畝，有些地方甚至超過(guò)了35%。［19］面對(duì)大城市的高房?jī)r(jià)，多數(shù)農(nóng)民工沒(méi)有財(cái)力買房，家庭難以團(tuán)聚，只能在城市臨時(shí)住所和老家之間來(lái)回流動(dòng)，造成勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化與消費(fèi)者城鎮(zhèn)化的分離，而這種分離式的城鎮(zhèn)化時(shí)刻隱藏傳染病傳播的風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生，就會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大危害。

三、以系統(tǒng)集成制度創(chuàng)新加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程

圖5 2003—2018 年農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)凈收入和占比變化

新冠肺炎疫情危機(jī)促使我們反思：要立足我國(guó)社會(huì)矛盾的新變化，從實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大目標(biāo)出發(fā)，加快推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，讓農(nóng)民工成為歷史，是擺在新冠肺炎疫情后面臨的治理大考。贏得這場(chǎng)大考，需要加快破除城鄉(xiāng)二元制度，重點(diǎn)是系統(tǒng)集成地推動(dòng)戶籍制度、基本公共服務(wù)制度、土地制度三大制度改革?！笆奈濉逼陂g，這三大制度改革如果成效明顯，制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的很多體制機(jī)制性問(wèn)題將會(huì)迎刃而解，“農(nóng)民工”這一存在近半個(gè)世紀(jì)、帶有濃厚城鄉(xiāng)二元特色的用語(yǔ)將成為歷史。

（一）以農(nóng)民工市民化為重要目標(biāo)全面實(shí)施居住證制度

2014 年6 月，習(xí)近平總書記在中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議上指出：“推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化重要的環(huán)節(jié)在戶籍制度，加快戶籍制度改革，是涉及億萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項(xiàng)重大舉措。”戶籍制度改革不應(yīng)是原有制度框架下的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是以全面實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住證制度代替?zhèn)鹘y(tǒng)的具有鮮明等級(jí)化、行政化、身份界線的戶籍制度。

1.戶籍制度存在的歷史條件和現(xiàn)實(shí)需求發(fā)生重大變化

第一，我國(guó)已經(jīng)跨過(guò)劉易斯拐點(diǎn)，進(jìn)入勞動(dòng)力人口總量負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)和《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2018》數(shù)據(jù)，2010年，我國(guó)16～59歲適齡勞動(dòng)人口達(dá)到峰值9.4億人。預(yù)計(jì)到2020年將降低到9.1億左右。進(jìn)入勞動(dòng)年齡人口總量負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代，需要加快城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革進(jìn)程。否則不僅勞動(dòng)力紅利會(huì)加快消失，還會(huì)產(chǎn)生農(nóng)民工被動(dòng)返鄉(xiāng)的“逆庫(kù)茲涅茨現(xiàn)象”。第二，機(jī)器替代勞動(dòng)力的進(jìn)程在加快，戶籍制度改革需要提速。如果等到失業(yè)問(wèn)題比較突出、大量勞動(dòng)力被機(jī)器人替代的時(shí)候再下決心推進(jìn)戶籍制度改革，難度更大，風(fēng)險(xiǎn)更大、成本也更大。第三，新冠肺炎疫情過(guò)后，加快戶籍制度改革是一個(gè)好時(shí)機(jī)，社會(huì)需求強(qiáng)烈。痛定思痛，不能再遲疑，要盡快剝離附著在戶籍上的福利制度，盡早取消傳統(tǒng)戶籍制度。

2.全面實(shí)施居住證制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

第一，在以人為核心的城鎮(zhèn)化理念下，居住證制度設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了深刻變化，這突出表現(xiàn)在戶籍制度與居住證制度背后的“含金量”在趨同，差別逐漸縮小，這為“十四五”期間在全國(guó)范圍內(nèi)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住證制度奠定了重要基礎(chǔ)。第二，基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程在加快。從各地情況看，城鄉(xiāng)居民享有的子女教育、基本社會(huì)保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、大病保險(xiǎn)、職業(yè)培訓(xùn)、法律援助等基本公共服務(wù)水平持續(xù)提高，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，為“十四五”時(shí)期全面推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住證制度創(chuàng)造了有利條件。第三，信息科技手段提供技術(shù)保障?？偟膩?lái)看，未來(lái)我國(guó)完全有條件利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，以個(gè)人身份證號(hào)或者社會(huì)保障號(hào)為主要標(biāo)識(shí)，形成全國(guó)統(tǒng)一的居住證管理和服務(wù)制度，用居住證對(duì)城鄉(xiāng)居民記錄一生、管理一生、服務(wù)一生。

3.關(guān)鍵在于建立激勵(lì)相容的改革機(jī)制

戶籍制度改革越來(lái)越觸及深層次問(wèn)題，難點(diǎn)是基本公共服務(wù)支出責(zé)任更多地落在地方政府的頭上。由于地方政府支出責(zé)任不對(duì)稱導(dǎo)致激勵(lì)不相容，難以真正調(diào)動(dòng)地方政府為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的主動(dòng)性。為此，未來(lái)戶籍制度改革的目標(biāo)和思路需要大調(diào)整，既要分步驟、分階段放松落戶限制，也要?jiǎng)?chuàng)造條件建立中央和地方改革激勵(lì)相容機(jī)制，讓地方政府有動(dòng)力、有激勵(lì)、有財(cái)力加快推動(dòng)戶籍制度改革。

（二）建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度

“堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度”是十九屆四中全會(huì)作出的重大戰(zhàn)略部署。要把基本形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度作為“十四五”規(guī)劃的硬約束指標(biāo)。

1.加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度

按照“完善社保體系，統(tǒng)一制度設(shè)計(jì)，提升保障水平，提高統(tǒng)籌層次，堅(jiān)持量力而行，加強(qiáng)財(cái)力保障”的總體思路，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。打破區(qū)別城鄉(xiāng)身份的社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)架構(gòu)，推進(jìn)無(wú)差別的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度逐步接軌。也就是說(shuō)，保障水平短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)完全均等，但制度必須統(tǒng)一，統(tǒng)一制度下可以分成不同檔次，城鄉(xiāng)居民可以根據(jù)個(gè)人能力、意愿選擇高、中、低參保檔次。

2.推進(jìn)城鄉(xiāng)公共財(cái)政支出均等化

第一，以城鄉(xiāng)人均公共財(cái)政支出均等化為目標(biāo)，以基本公共服務(wù)投入為重點(diǎn)，盡快彌補(bǔ)農(nóng)村基本公共服務(wù)投入的欠賬，尤其應(yīng)當(dāng)把教育、醫(yī)療、養(yǎng)老作為農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展的重點(diǎn)。第二，加快形成縣級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度。在加大對(duì)省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，要按照“缺口上移、財(cái)力下移”的原則，加大對(duì)縣級(jí)政府的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，保障縣級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)，提高縣級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給的財(cái)力保障。第三，完善基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付制度。進(jìn)一步提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，降低地方配套比例，爭(zhēng)取到“十四五”末期，一般性轉(zhuǎn)移支付占比不低于75%。在明確各級(jí)政府基本公共服務(wù)支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，盡快建立起公式化、集中化的轉(zhuǎn)移支付制度。

3.以公共資源配置均等化為重點(diǎn)加快發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)

我國(guó)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后與公共資源短缺直接相關(guān)。要著力改變公共資源配置的“三個(gè)向上集中”，即改變公共財(cái)政資源向上集中，土地指標(biāo)分配向上集中，公共服務(wù)資源向上集中。要按照“四個(gè)優(yōu)先”的政策取向，即優(yōu)先考慮各級(jí)干部配備，優(yōu)先滿足各類要素配置，優(yōu)先保障各項(xiàng)公共財(cái)政投入，優(yōu)先安排各類公共服務(wù)，加大中小城市和小城鎮(zhèn)公共資源配置，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、就業(yè)吸納能力、生活便利程度和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的可獲得性。

（三）關(guān)鍵是落實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民工帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城

提高農(nóng)民工市民化能力和意愿，打破農(nóng)民工作為勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化與消費(fèi)者城鎮(zhèn)化相分離的城鎮(zhèn)化模式，關(guān)鍵是以落實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為重點(diǎn)，改革權(quán)利不平等的城鄉(xiāng)二元土地所有制結(jié)構(gòu)。

1.從法律上明確農(nóng)民土地使用權(quán)屬于物權(quán)

明確并強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的用益物權(quán)主體地位。把農(nóng)村土地使用權(quán)的“長(zhǎng)期化、物權(quán)化、資本化”作為農(nóng)村土地制度改革及相關(guān)法律法規(guī)修訂的基本原則和立法、修法精神，從法律上明確農(nóng)民土地用益物權(quán)主體地位。［20］在《中華人民共和國(guó)土地管理法》的第十二條及相關(guān)解釋中增加：“賦予農(nóng)村土地使用權(quán)人的土地用益物權(quán)，使用益物權(quán)人對(duì)土地使用權(quán)依法享有占有、使用、收益的權(quán)利。依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！?/p>

2.從法律層面明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定不變

從十五屆三中全會(huì)明確首次“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”，到十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，再到2019年11月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》發(fā)布，21 年來(lái)，“長(zhǎng)久不變”是黨和國(guó)家關(guān)于農(nóng)村土地承包關(guān)系的基本精神。按照“長(zhǎng)久不變”的立法原則，將《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十三條“家庭承包的耕地的承包期為三十年”等相關(guān)條款，修改為“保持農(nóng)村土地（指承包耕地）承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定不變”；將《農(nóng)村土地承包法》第二十一條中的“耕地的承包期為三十年”等條款，修改為“保持土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定不變”。

3.以“三權(quán)分置”改革為契機(jī)鞏固承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，放開使用權(quán)

深化“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵是使用權(quán)的適度放活，解決農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利僵化的突出問(wèn)題。一是推進(jìn)土地承包管理模式由合同管理向物權(quán)化的“權(quán)證管理”轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)法律效力，以物權(quán)化管理制度保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。二是深化承包地“三權(quán)分置”改革，加快農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，把使用權(quán)搞活，由此吸引城市資金、人才、技術(shù)進(jìn)入農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資金、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才的雙向互動(dòng)。三是在土地用途和規(guī)劃管制的前提下，引導(dǎo)工商資本、人才、技術(shù)下鄉(xiāng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員依法獲得農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高農(nóng)民工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入和財(cái)產(chǎn)性收入。

4.以擴(kuò)大產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性為重點(diǎn)深化農(nóng)村宅基地制度改革，賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)的完整產(chǎn)權(quán)

我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》等法律法規(guī)尚未賦予農(nóng)民宅基地及其住房完整的用益物權(quán)和擔(dān)保權(quán)、抵押權(quán)，并嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)范圍和取得宅基地的成員資格，這實(shí)際上否認(rèn)農(nóng)民宅基地及其住房的商品性質(zhì)，不僅抑制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加，也阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，雙向互動(dòng)。順應(yīng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)的大趨勢(shì)，以有序擴(kuò)大農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性為重點(diǎn)，［21］6以賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)完整財(cái)產(chǎn)權(quán)為目標(biāo)，允許宅基地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃前提下進(jìn)入市場(chǎng)，以此盤活閑置宅基地，提高農(nóng)村宅基地使用效率。一是推進(jìn)農(nóng)民宅基地與城市住房建設(shè)用地同權(quán)同能改革。基本改革取向是以財(cái)產(chǎn)權(quán)賦權(quán)交換福利分配權(quán)。［17］22［21］8逐步弱化宅基地的福利分配的屬性，賦予農(nóng)村宅基地及其住房包括占有、使用、租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓、收益等完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能。二是探索推進(jìn)宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)“三權(quán)分置”。進(jìn)一步落實(shí)宅基地及地上附著物的集體所有權(quán)，全面保障宅基地及其地上附著物的成員資格權(quán)，并適度放活農(nóng)民宅基地及房屋的使用權(quán)、抵押權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)。切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證登記工作，讓農(nóng)民拿到與城市居民同等“含金量”的房地產(chǎn)證書。三是突破只允許宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的限制。在嚴(yán)格規(guī)劃管理和用途管制的前提下，盡快建立開放競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一有序的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)（交易）市場(chǎng)；允許農(nóng)戶將住房相關(guān)權(quán)利（抵押、擔(dān)保、出租和轉(zhuǎn)讓權(quán)等）給集體以外的人員，并允許房地一體流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，要做好流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，嚴(yán)禁用農(nóng)村宅基地建別墅和私人會(huì)館，防止炒作、防止投機(jī)。

5.按照市場(chǎng)決定資源配置和更好發(fā)揮政府作用的大原則，在用途嚴(yán)格管制和嚴(yán)格規(guī)劃執(zhí)行的前提下，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)、同等入市、供求決定價(jià)格

盡快建立公開、公正、全國(guó)性交易平臺(tái)，制定統(tǒng)一的交易辦法和制度，實(shí)現(xiàn)不同所有制土地權(quán)能相同、主體平等參與競(jìng)爭(zhēng)，不同權(quán)屬的土地，在建設(shè)用地方面應(yīng)統(tǒng)一推向市場(chǎng)，讓市場(chǎng)決定其價(jià)值高低；對(duì)于其受益群體，應(yīng)按國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)均等對(duì)待。