陳佳俊 陳建勝

一、城市社區(qū)治理的新取向與新研究

我國(guó)社區(qū)治理走入新時(shí)代面臨新挑戰(zhàn)。一方面，國(guó)家對(duì)于堅(jiān)持黨對(duì)社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)要求不斷深入，黨的十九大及十九屆四中全會(huì)明確指出要堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，特別是健全完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層群眾自治組織工作制度，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)作用得以發(fā)揮；另一方面，需要加快形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)與居民自治良性互動(dòng)的格局，夯實(shí)基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)，進(jìn)一步著力要解決居民群眾房前屋后的事、身邊的事，增強(qiáng)居民群眾獲得感、幸福感、安全感、認(rèn)同感和歸屬感。2016年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》要求在充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的同時(shí)，注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用，促進(jìn)基層群眾自治與網(wǎng)格化服務(wù)管理的有效銜接。十九屆四中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，以助力人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體建設(shè)。歸納而言，上述戰(zhàn)略要求的提出，明確了我國(guó)城市社區(qū)治理的新取向，即，要實(shí)現(xiàn)保持基層社會(huì)的縱向組織調(diào)控及其穩(wěn)定有序，同時(shí)激發(fā)社區(qū)作為社會(huì)生活共同體的水平整合能力及其成員的社區(qū)參與度、可感性與歸屬感。

然而上述治理新取向在實(shí)踐中被認(rèn)為存在較大的張力。一方面，我國(guó)城市社區(qū)肇始于國(guó)家型構(gòu)基層社會(huì)（毛丹，2018），社區(qū)作為國(guó)家重塑城市管理體系的政治單元，是有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力向基層拓展，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的制度安排，國(guó)家所展現(xiàn)出來干預(yù)社區(qū)的強(qiáng)大動(dòng)力與管理方式，卻在客觀上強(qiáng)化了社區(qū)“行政化傾向”，并與居民共同體關(guān)系形成的內(nèi)在規(guī)律有所抵牾，成為抑制社區(qū)共同體水平整合能力及居民主動(dòng)參與的重要因素（楊敏，2007；鄭杭生、黃家亮，2012；郎友興、陳文文，2019）；另一方面，因社區(qū)物理空間阻隔以及群體異質(zhì)性程度加強(qiáng)所帶來的社區(qū)鄰里關(guān)系的疏離，使得社區(qū)共同體難以自我生長(zhǎng)和維系，鄰里疏冷、社區(qū)參與度不足等問題成為社區(qū)普遍存在的痛點(diǎn)與難點(diǎn)（徐勇，2001；桂勇、黃榮貴，2006），如果沒有適當(dāng)力量干預(yù)，社區(qū)共同體難以有效構(gòu)建。因而，尋求黨政力量主導(dǎo)推動(dòng)社區(qū)共同體培育逐漸成為各界共識(shí)（李友梅，2007；徐勇、賀磊，2014；毛丹，2018；方亞琴、夏建中，2019），但在實(shí)踐中這一方式又往往因國(guó)家干預(yù)過度或者較強(qiáng)的行政傾向，使得兩者難以達(dá)到均衡狀態(tài)。可以說，社區(qū)治理的新取向似乎在邏輯上很難實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接和融合，然而看似矛盾的目標(biāo)追求，在社區(qū)治理的實(shí)踐中并存且需要實(shí)現(xiàn)“同頻共振”，這在中國(guó)社區(qū)治理實(shí)踐中是個(gè)極有意思的現(xiàn)象，并不禁讓人關(guān)注和疑慮，這種“同頻共振”究竟何以可能？進(jìn)一步說，這一疑慮涉及兩個(gè)關(guān)鍵問題：一是不具備自我維系、生長(zhǎng)條件的現(xiàn)代社區(qū)共同體究竟能否被建構(gòu)？二是如果可以被建構(gòu)，那么黨政力量主導(dǎo)推動(dòng)社區(qū)共同體建設(shè)的平衡點(diǎn)是什么？通過何種方式可以有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)共同體培育并實(shí)現(xiàn)與黨政力量的有機(jī)銜接？

二、研究概述

（一）城市社區(qū)共同體建構(gòu)的價(jià)值判斷

社區(qū)共同體對(duì)于社區(qū)治理價(jià)值及重要性也已成為各方的共識(shí)，而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理新取向的首要前提是，明確在社區(qū)場(chǎng)域中可以建立起社區(qū)共同體。當(dāng)前對(duì)于社區(qū)共同體的研究繁多，對(duì)于社區(qū)共同體究竟能否被建構(gòu)也一直處于研究的爭(zhēng)論和關(guān)注中。滕尼斯在早期構(gòu)建的社區(qū)（共同體）與社會(huì)（聯(lián)合體）分類概念中，將社區(qū)作為一種基于血緣關(guān)系或自然情感的社會(huì)有機(jī)體，集體規(guī)范、意志和情感，互動(dòng)頻繁、人口同質(zhì)化程度較高等是這一有機(jī)體的典型特征（滕尼斯，1999），并與涂爾干、韋伯等社會(huì)學(xué)家一致認(rèn)為，在人類共同生活表現(xiàn)形式從共同體向社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程中，隨著理性或個(gè)體化的不斷增長(zhǎng)，共同體關(guān)系將消退（滕尼斯，1999；涂爾干，2000；韋伯，2004）。雖然滕尼斯在提出社區(qū)（共同體）概念時(shí)，并未強(qiáng)調(diào)社區(qū)的地域要素及鄰里關(guān)系，但卻從個(gè)人社會(huì)關(guān)系、組織特征等變化潛在表明包含鄰里關(guān)系在內(nèi)的共同體關(guān)系，必然會(huì)在工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中同步衰退。當(dāng)后續(xù)研究者將小地域性和高共同體情感依附作為社區(qū)概念的主要特征時(shí)（Hillery，1955），也同步延續(xù)了古典社會(huì)學(xué)家對(duì)于共同體及相關(guān)關(guān)系的悲觀預(yù)判，即，認(rèn)為由于居住空間結(jié)構(gòu)、人口與職業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化與限制，傳統(tǒng)社區(qū)共同體自我生長(zhǎng)、維系的條件和結(jié)構(gòu)被逐漸消解（Stein，1960；Fisher，1984；王小章，2002），城市社會(huì)也不具備恢復(fù)傳統(tǒng)社區(qū)共同體的可能。（桂勇，2005；熊易寒，2019）

上述研究?jī)A向具有一定的合理性，傳統(tǒng)共同體生長(zhǎng)的外部條件和結(jié)構(gòu)在社會(huì)變遷中所發(fā)生的改變具有不可逆性，因此想要在現(xiàn)代城市社區(qū)中找到傳統(tǒng)社區(qū)共同體，抑或是滕尼斯等所建構(gòu)的共同體理想類型自然是不切實(shí)際的。但問題是，社區(qū)共同體作為在日常實(shí)踐中可以被清楚感知到的社會(huì)現(xiàn)象，研究者卻又能普遍發(fā)現(xiàn)、感知其在明確的地域范圍內(nèi)依舊發(fā)揮著重要功能，并且保留著其他社會(huì)關(guān)系或組織類型難以取代的作用與價(jià)值（Warner，1941；Bell&Newby，1971；Wellman&Hall，1988；陳福平，黎熙元，2008）。究其原因，一方面無論國(guó)家干預(yù)社會(huì)或社區(qū)的動(dòng)力及能力有多強(qiáng)，總還是有國(guó)家所無法觸及的領(lǐng)域，這為社區(qū)共同體的自我維系留下了空間（毛丹，2018）；另一方面，居民在社區(qū)中依舊保留了居住的穩(wěn)定性，并且存在一些需要鄰里合作互動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)和維護(hù)的共同利益。在此基礎(chǔ)上，作為特定區(qū)域內(nèi)的社區(qū)共同體，在社區(qū)發(fā)展以及治理中形成了政府、市場(chǎng)、社團(tuán)等無法替代的積極作用，國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)、群眾等不同主體也同步具有建設(shè)以鄰里關(guān)系等為核心的社區(qū)共同體的強(qiáng)大動(dòng)力（王小章等，2003；桂勇，2007；吳瑩，2015）。這直接或間接說明了古典社會(huì)學(xué)家對(duì)于社區(qū)共同體的預(yù)判過于悲觀，正如有的研究者認(rèn)為的那樣，共同體的消退并不是消失，而更多可能僅為一種變化，意味著社區(qū)仍然處在不斷建構(gòu)的過程中（Zimmerman，1938）。這一判斷的重要啟示或價(jià)值在于，通過確認(rèn)城市社區(qū)共同體的可建構(gòu)性，使得研究者在研究路徑上擺脫了從抽象層面討論社區(qū)共同體能否重建的爭(zhēng)辯，轉(zhuǎn)而向通過什么途徑和方式來建構(gòu)城市社區(qū)共同體所聚攏，并且在建構(gòu)方向上，明確想要恢復(fù)或建設(shè)傳統(tǒng)社區(qū)共同體類型的目標(biāo)并不具備現(xiàn)實(shí)可能性。

（二）“國(guó)家與社會(huì)”視角下的實(shí)踐路徑取向

20世紀(jì)90年代以降，社區(qū)或鄰里空間逐漸成為透視中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的關(guān)鍵變量，社區(qū)成為實(shí)現(xiàn)個(gè)體、社會(huì)與國(guó)家聯(lián)結(jié)的重要場(chǎng)域（朱健剛，1997；桂勇，2007；王漢生、吳瑩，2011）。與這一研究背景有關(guān)，在社區(qū)建設(shè)及社區(qū)共同體構(gòu)建的研究中形成了“國(guó)家中心”與“社會(huì)中心”的研究路徑及實(shí)踐取向。

1.“國(guó)家中心”的實(shí)踐取向。以“國(guó)家中心”論為主的研究者認(rèn)為國(guó)家或政府作為構(gòu)建城市社區(qū)共同體的重要組織載體，通過行政化方式介入所提供的組織、制度資源，對(duì)于社區(qū)內(nèi)部交往會(huì)產(chǎn)生積極影響，特別是隨著城市社區(qū)建設(shè)的推動(dòng)，由基層政治或行政組織依托“社區(qū)居委會(huì)—樓道—居民”三級(jí)體系，發(fā)動(dòng)和組織居民開展參與式社區(qū)治理，通過組織活動(dòng)來建立、加強(qiáng)社區(qū)居民之間的交互，成為構(gòu)建社區(qū)鄰里關(guān)系、提升社區(qū)居民參與的重要路徑（林尚立，2002；黎熙元、陳福平，2008）。“國(guó)家中心”路徑在研究中充分關(guān)注到了我國(guó)社區(qū)是建立在國(guó)家政權(quán)建設(shè)基礎(chǔ)上的客觀事實(shí)，國(guó)家具有習(xí)慣性使用組織化、行政化方式建設(shè)社區(qū)的動(dòng)力和取向，在社區(qū)共同體的形成中不可避免地會(huì)受到來自國(guó)家行政力量的干預(yù)，或者說社區(qū)共同體的形成是以國(guó)家行政主導(dǎo)為前提的。但是研究也已發(fā)現(xiàn)，居民參與的主動(dòng)性并沒有隨著基層政府及居委會(huì)熱情和積極性的提升而同步增長(zhǎng)（馮鋼，2002；楊敏，2007），國(guó)家過多地介入有時(shí)也并不利于社區(qū)共同體關(guān)系的形成（陳福平，2009；陳鵬，2016）。

2.“社會(huì)中心”的實(shí)踐取向。以“社會(huì)中心”論為主的研究者則與“國(guó)家中心”論不同，其更多關(guān)注社區(qū)自下而上的內(nèi)生動(dòng)力，認(rèn)為在國(guó)家保持對(duì)城市社區(qū)組織與空間支配的同時(shí)，社區(qū)內(nèi)生力量也隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化在逐漸成長(zhǎng)，基層社會(huì)群眾自治的空間正在形成，并發(fā)揮著社區(qū)內(nèi)部聯(lián)結(jié)的重要作用（桂勇，2007；朱健剛，2010），因此，基于共同興趣的社會(huì)團(tuán)體以及居民自治組織等被認(rèn)為是可以促進(jìn)城市社區(qū)居民認(rèn)同以及鄰里關(guān)系建設(shè)的重要載體（桂勇，2001；陳偉東，2010）。這類研究的重要啟示在于，直接或間接表明社區(qū)共同體的建設(shè)并不適宜用組織化的方式進(jìn)行干預(yù)，社區(qū)內(nèi)部可能還有促進(jìn)社區(qū)共同體形成的內(nèi)生動(dòng)力，因此需要將更多注意力放置社區(qū)內(nèi)部的力量聯(lián)結(jié)之上。然而，“社會(huì)中心”的研究路徑以“市民社會(huì)”為基礎(chǔ)，在理論與實(shí)踐上都忽略了與中國(guó)城市社區(qū)實(shí)際的適配性，試圖以自下而上的方式建設(shè)社區(qū)共同體，并對(duì)社區(qū)治理（包括組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力體系等）產(chǎn)生決定性影響，在實(shí)踐過程中則是不切實(shí)際的。

3.互動(dòng)視角下的研究取向。由于上述兩類研究取向在實(shí)踐上都存在簡(jiǎn)單化的傾向與問題，同時(shí)伴隨研究開始發(fā)現(xiàn)和關(guān)注到兩種理論取向在社區(qū)實(shí)踐中并不是分立的，而是處于雙向互動(dòng)，且呈現(xiàn)出復(fù)雜治理的特點(diǎn)（李友梅，2007；郎友興、陳文文，2019），研究者在意識(shí)上紛紛認(rèn)識(shí)到社區(qū)治理需要在實(shí)踐中更多關(guān)注國(guó)家與社會(huì)之間的銜接（陳偉東等，2010），針對(duì)實(shí)踐中所展現(xiàn)出來的社區(qū)行政主導(dǎo)力過強(qiáng)、社區(qū)基礎(chǔ)關(guān)系薄弱等問題，研究者結(jié)合實(shí)際，在兩個(gè)維度上提供了建設(shè)意義或賦予相關(guān)實(shí)踐以合理性：一是調(diào)整社區(qū)治理單元。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，作為行政管理單元的社區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，而人口異質(zhì)性、流動(dòng)性的增強(qiáng)，也使得社區(qū)治理的難度日益增強(qiáng)，因此國(guó)家主導(dǎo)調(diào)整社區(qū)治理與服務(wù)的單元成為國(guó)家推動(dòng)社區(qū)治理的有效方式及手段（趙秀玲，2014；黃曉星、蔡禾，2018；何紹輝，2020）。這一調(diào)整大致通過“網(wǎng)格”“小組”“樓道”等治理單元的下沉與縮小，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理能力的再生產(chǎn)（鄧大才、張利明，2017；熊競(jìng)、陳亮，2019）；二是在前述行政主導(dǎo)下，通過“鄰里空間”“院落”“居民自治站”等空間的建設(shè)，配合發(fā)揮重要粘連作用的“積極分子”或“關(guān)鍵群眾”（毛丹，2018；熊易寒，2019）本土文化資源（劉巖、劉威，2008；金橋，2010；朱健剛，2010）互聯(lián)網(wǎng)媒介（舒曉虎、陳偉東等，2013；吳瑩，2015）等不同運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民之間的粘連，提升社區(qū)居民的熟悉度及共同體意識(shí)?？梢哉f，日益復(fù)雜化的社區(qū)治理實(shí)踐驅(qū)使著研究者將更多關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)社區(qū)行政單元與居民生活共同體兩種角色、功能有機(jī)銜接所需的資源與條件之上，這對(duì)于本文所要關(guān)注的問題具有啟發(fā)性。但是這些研究整體上也忽略了兩個(gè)問題：一方面，已有建設(shè)路徑或機(jī)制更多呈現(xiàn)出純粹從某個(gè)技術(shù)角度設(shè)定問題并設(shè)計(jì)技術(shù)機(jī)制的特征，缺乏對(duì)于社區(qū)共同體建設(shè)的系統(tǒng)考量；另一方面，以空間為基礎(chǔ)設(shè)立的不同治理單元彼此之間究竟該如何銜接？如果僅有單元而缺乏銜接，那么很難說社區(qū)治理可以在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)“同頻共振”。

基于對(duì)上述問題的思考，本文擬通過對(duì)杭州市江干區(qū)2018－2019年民政部社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建工作的參與式觀察，了解該區(qū)如何以鄰里坊建設(shè)社區(qū)共同體，特別是居民鄰里網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，從而進(jìn)一步有效探尋在社區(qū)治理中作為國(guó)家行政權(quán)力在社區(qū)延伸的網(wǎng)格治理單元，如何與作為居民生活共同體的社區(qū)鄰里網(wǎng)絡(luò)有機(jī)銜接、融合。選擇杭州江干區(qū)作為觀察對(duì)象則主要基于以下兩方面的考量：一是作為民政部國(guó)家社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，在相關(guān)問題上，江干區(qū)在實(shí)驗(yàn)主題、實(shí)驗(yàn)內(nèi)容等方面與本文所關(guān)注的問題高度契合，同時(shí)以實(shí)驗(yàn)推進(jìn)社區(qū)治理實(shí)踐創(chuàng)新，也是為我國(guó)當(dāng)前社區(qū)治理中所遇到的這一普遍問題做出先行探索；二是筆者作為參與者自2018年實(shí)驗(yàn)開始，全程參與了實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建工作，對(duì)于相關(guān)問題具有較深入的了解。

三、杭州市江干區(qū)“雙網(wǎng)共生”考察

（一）“雙網(wǎng)共生”的緣起

江干區(qū)位于杭州主城區(qū)東部，是杭州經(jīng)濟(jì)、樞紐、行政、文化新中心，總面積105平方公里，轄區(qū)8個(gè)街道、147個(gè)社區(qū)（村），實(shí)有人口108萬，全區(qū)共有社會(huì)組織3200家，社區(qū)專職工作者1896人。伴隨著基層社會(huì)治理的不斷推進(jìn)，江干區(qū)在創(chuàng)新社區(qū)治理實(shí)踐過程中，與大部分地區(qū)的社區(qū)一樣，面臨著雙重難題：一方面，“網(wǎng)格”是社區(qū)管理的基本單位，在實(shí)踐上已經(jīng)成為社區(qū)治理貫徹黨和政府意圖、保持基層社會(huì)穩(wěn)定的重要樁腳，是社區(qū)正式組織體系或治理結(jié)構(gòu)中的重要單元。江干區(qū)全區(qū)共有604個(gè)網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格在社區(qū)范圍內(nèi)全覆蓋。但是“網(wǎng)格”在治理結(jié)構(gòu)、治理內(nèi)容上難以延伸到城市社區(qū)治理的方方面面。作為行政權(quán)力下沉到社區(qū)的延伸，“網(wǎng)格”長(zhǎng)期保持著行政主導(dǎo)的管理模式，主要協(xié)助社區(qū)完成各項(xiàng)工作任務(wù)，而由于運(yùn)行成本、工作方式等因素的限制，“網(wǎng)格”在日常運(yùn)行中難以有足夠的人力、物力和財(cái)力去適應(yīng)、滿足社區(qū)居民多樣化的需求。另一方面，隨著城市化進(jìn)程加快，江干城區(qū)骨架不斷拉伸，原有“老墻門+大農(nóng)村”城市格局被打破，大部分居民工作地點(diǎn)與生活區(qū)域分離，傳統(tǒng)熟人社會(huì)被逐步瓦解，居民聯(lián)結(jié)紐帶松弛、人際關(guān)系松散，原子化的居民間情感聯(lián)系和行動(dòng)支持不足，居民的社區(qū)治理意識(shí)淡薄，參與公共事務(wù)與社會(huì)政策的意識(shí)缺乏，社區(qū)活動(dòng)參與率低。社區(qū)管理網(wǎng)格強(qiáng)、居民自治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)弱成為制約江干區(qū)社區(qū)發(fā)展的重要因素。

因此，有效構(gòu)建社區(qū)居民自治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提升社區(qū)共同體意識(shí)及功能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理網(wǎng)格與居民自治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、互通與互補(bǔ)，成為江干區(qū)社區(qū)治理所關(guān)注的焦點(diǎn)。但是在實(shí)踐中，要解決這一問題卻面臨著現(xiàn)實(shí)困境。首先，居民“網(wǎng)絡(luò)”關(guān)系作為生活共同體的重要特征，是居民在相互熟悉的基礎(chǔ)上，以共同利益或興趣為紐帶，以信任和合作為基礎(chǔ)的橫向關(guān)系，然而在目前社區(qū)地域較大、居民異質(zhì)性較強(qiáng)、居住隔離程度較高等情況下，居民日常交往、文化分享度等都比較薄弱，如果沒有適當(dāng)推動(dòng)，社區(qū)基礎(chǔ)關(guān)系“網(wǎng)絡(luò)”很難自我生長(zhǎng)和維系。其次，以往一般性沿用行政動(dòng)員方式所取得的成效十分薄弱，這也讓江干區(qū)相關(guān)部門充分意識(shí)到居民自治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)難以適宜通過組織化的方式進(jìn)行干預(yù)生長(zhǎng)，與此同時(shí)，由于“網(wǎng)格”與“網(wǎng)絡(luò)”在性質(zhì)、功能、運(yùn)作方式等方面都很不相同，如果缺乏科學(xué)可行的聯(lián)結(jié)機(jī)制，兩者并不會(huì)自然共生融合。

有鑒于此，江干區(qū)在2018年以“探索打造‘雙網(wǎng)共生’社區(qū)治理模式”為實(shí)驗(yàn)主題。所謂的“雙網(wǎng)共生”，即是指作為管理單位的社區(qū)網(wǎng)格與作為社區(qū)居民生活共同體的居民鄰里網(wǎng)絡(luò)之間的共生共融。

（二）鄰里坊：社區(qū)水平整合的“紐結(jié)”

面對(duì)社區(qū)治理所遇到的現(xiàn)實(shí)問題，江干區(qū)在社區(qū)范圍內(nèi)，重新設(shè)置了鄰里坊。值得注意的是，鄰里坊雖然是由政府（特別是民政部門）推動(dòng)設(shè)立，但是在建設(shè)路徑與方向上又顯著區(qū)別于一般的治理單元下沉做法，其首要功能立足于居民鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建之上。

1.根據(jù)“地域相近、人際相親、樓棟相連、資源相通”原則，合理設(shè)置鄰里坊

江干區(qū)在已有社區(qū)網(wǎng)格劃分的基礎(chǔ)上，尊重宿舍、庭院等擁有共同歷史記憶的院落設(shè)置情況，按照“地域相近、人際相親、樓棟相連、資源相通”的原則，結(jié)合社區(qū)實(shí)際需求，成立鄰里坊。其中城市社區(qū)突出地域相近，以網(wǎng)格為單位組建鄰里坊，實(shí)現(xiàn)一格一坊、坊網(wǎng)合一；撤村建居社區(qū)突出人際相親，以原生產(chǎn)組為單位組建鄰里坊，一組一坊，一坊內(nèi)可涵蓋多個(gè)網(wǎng)格。鄰里坊一般以200－700戶居民為宜，在組織性質(zhì)上被定義為開展自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的社區(qū)社會(huì)組織。在任務(wù)上則根據(jù)鄰里關(guān)系情況，按照“熟悉、信任、認(rèn)同、參與”四層遞進(jìn)目標(biāo)加大“網(wǎng)絡(luò)”的粘連度。與此同時(shí)，按照資源整合、共建共享、規(guī)范有序的原則，通過出臺(tái)《江干區(qū)社區(qū)配套用房建設(shè)提升實(shí)施辦法》，在全區(qū)范圍內(nèi)推開社區(qū)配套資源標(biāo)準(zhǔn)化和功能集約化建設(shè)，將可利用的社區(qū)配套用房、小區(qū)物業(yè)用房、轄區(qū)單位共建用房、小區(qū)公共庭院、住宅架空層等作為鄰里坊活動(dòng)場(chǎng)所，在條件允許下，面積要求達(dá)到50平方米以上，確保有場(chǎng)地用于鄰里坊的日常實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)鄰里坊實(shí)體化運(yùn)作。

2.以社區(qū)范圍內(nèi)的骨干積極分子為依托，配備坊員

江干區(qū)及各社區(qū)充分意識(shí)到社區(qū)積極分子或骨干對(duì)于鄰里坊運(yùn)作的作用，因此在實(shí)踐中積極吸引社區(qū)骨干或積極分子擔(dān)任鄰里坊員，例如，明確要求坊長(zhǎng)由網(wǎng)格內(nèi)的社區(qū)居民骨干擔(dān)任，坊員則從能力突出、積極參與社區(qū)事務(wù)的“能人”中挑選，從而使鄰里坊可以充分發(fā)揮因空間鄰近、社交便利而形成的“熟人效應(yīng)”優(yōu)勢(shì)，用關(guān)鍵群眾（積極分子、骨干）實(shí)現(xiàn)對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)居民的“黏連”。在此基礎(chǔ)上，各社區(qū)通過加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，組織召開會(huì)員大會(huì)，推薦產(chǎn)生理事會(huì)。對(duì)于理事會(huì)的人員特征、任務(wù)等也做出了明確規(guī)定。按照《江干區(qū)關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)鄰里坊建設(shè)的實(shí)施方案》顯示，“通過坊內(nèi)居民自薦、他薦、社區(qū)推薦等方式產(chǎn)生，主要是要將正直熱心、群眾信服的居民代表推選出來，原則上每100戶確定1名理事，理事會(huì)一般由三至七名理事組成，設(shè)定理事長(zhǎng)1名，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)坊內(nèi)工作。經(jīng)過推選產(chǎn)生的理事長(zhǎng)和理事，在所在區(qū)域范圍開展居民自治活動(dòng)，開展坊內(nèi)社會(huì)服務(wù)并帶動(dòng)居民參與活動(dòng)”。

3.以制度化方式明確鄰里坊運(yùn)作規(guī)范

對(duì)于納入鄰里坊的坊員，社區(qū)通過明確的制度規(guī)范坊員職責(zé)，使得坊員在日?；顒?dòng)中具有明確的角色定位及行動(dòng)方向。江干區(qū)在區(qū)級(jí)層面明確了鄰里坊員需要履行的工作職責(zé)，即，“六員五訪二巡查”（詳見表1）。

表1鄰里坊坊員工作職責(zé)

其中，六員是指訪員所具有的角色定位，包括：政策宣傳員、信息采集員、生活服務(wù)員、和睦促進(jìn)員、管理督察員、感情聯(lián)絡(luò)員；五訪是指對(duì)鄰里坊區(qū)域范圍內(nèi)病殘家庭、獨(dú)居空巢老人、困難家庭、失獨(dú)家庭以及其他重點(diǎn)家庭的走訪關(guān)心；二巡查是指對(duì)相關(guān)區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境、治安等進(jìn)行巡查。通過上述規(guī)范可以發(fā)現(xiàn)，鄰里坊訪員的工作職責(zé)在行動(dòng)中不僅承擔(dān)了促進(jìn)居民有效“黏連”，而且還包含社區(qū)工作者，特別是網(wǎng)格員的部分職責(zé)，這從制度設(shè)計(jì)上緩解了社區(qū)治理中“人少事多”的困境。江干區(qū)還通過財(cái)政補(bǔ)助方式，為訪員提供一定補(bǔ)貼，如要求街道對(duì)坊員按每人每月300－700元標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放交通、通信費(fèi)等，這在一定程度上有效支撐了制度化規(guī)范的落實(shí)和運(yùn)行。

由此，江干區(qū)鄰里坊呈現(xiàn)出三個(gè)特征：一是政府通過外部干預(yù)的方式，建立鄰里坊這一社區(qū)社會(huì)組織，并給予有效的外部條件與資源支撐，同時(shí)賦予鄰里坊運(yùn)行的自主性，在有效下沉、收縮治理單元的同時(shí)，為社區(qū)居民生活共同體構(gòu)建提供了動(dòng)力；二是通過引入與鄰里坊區(qū)域內(nèi)居民相熟、且具有一定群眾威信的積極分子或骨干，并以制度化方式明確了相應(yīng)職責(zé)，使得積極分子或骨干可以很好地串連區(qū)域內(nèi)的居民，增強(qiáng)社區(qū)居民之間的粘連；三是通過鄰里坊聚合了社區(qū)工作者、網(wǎng)格員等骨干以及群眾積極分子，并通過一定的資源保障，實(shí)現(xiàn)了訪員對(duì)社區(qū)管理相關(guān)任務(wù)的補(bǔ)充支持，這為后續(xù)以鄰里坊為紐帶，實(shí)現(xiàn)管理網(wǎng)格與居民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之間的聯(lián)結(jié)提供了基礎(chǔ)。

（三）鄰里坊：社區(qū)縱向管理與水平整合的“紐結(jié)”

通過設(shè)置鄰里坊，為社區(qū)居民鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的快速形成提供了可能。在此基礎(chǔ)上，江干區(qū)進(jìn)一步通過調(diào)整和完善鄰里坊的組織架構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理單元功能的整合，有效促進(jìn)了社區(qū)管理網(wǎng)格與居民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之間的銜接與融合。

1.重新調(diào)整社區(qū)治理組織架構(gòu)與體系

江干區(qū)以鄰里坊為聯(lián)結(jié)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理網(wǎng)格與居民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的銜接，其首要條件是，鄰里坊可以有效實(shí)現(xiàn)兩種不同治理架構(gòu)的融合，其驅(qū)動(dòng)力在于黨的領(lǐng)導(dǎo)、網(wǎng)格調(diào)整及人員交叉三種機(jī)制設(shè)計(jì)。

（1）“大黨委”制，實(shí)現(xiàn)黨組織對(duì)社區(qū)治理的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九大指出，中國(guó)共產(chǎn)黨是一切工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，明確要求加強(qiáng)黨對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，這為鄰里坊實(shí)現(xiàn)治理架構(gòu)上融合提供了政治基礎(chǔ)。一方面，江干區(qū)在社區(qū)層面推進(jìn)社區(qū)“大黨委”制，即以社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)新建社區(qū)大黨委，在功能上主要以組織動(dòng)員轄區(qū)單位和在職黨員參與社會(huì)性、群眾性和公益性工作為主，在目標(biāo)上主要以提高大社區(qū)黨組織的整合、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)社區(qū)資源能力，推進(jìn)社區(qū)共建共治和居民自治為主；另一方面，江干區(qū)在通過社區(qū)“大黨委”制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)層面的資源整合、多方主體協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，建設(shè)以“網(wǎng)格—樓道—支部”黨組織體系，實(shí)現(xiàn)基層黨組織對(duì)鄰里坊的領(lǐng)導(dǎo)，形成“一委N坊”的自治架構(gòu)。

（2）“多網(wǎng)合一”，實(shí)現(xiàn)治理資源、力量在鄰里坊聚合。江干區(qū)按照重心下移、力量下沉、資源統(tǒng)籌的原則，優(yōu)化調(diào)整政府管理組織架構(gòu)，在區(qū)級(jí)、街道、社區(qū)三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)管理架構(gòu)的整合。在區(qū)級(jí)層面，以資源整合為目標(biāo)，推進(jìn)各部門“多網(wǎng)合一”工作，形成“全區(qū)一張網(wǎng)”，優(yōu)化網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)；在街道層面，推進(jìn)職能調(diào)整，建立“六辦三中心”，優(yōu)化“基層治理綜合信息指揮中心+綜治工作、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四平臺(tái)+全科網(wǎng)格”的基層治理體系，下沉網(wǎng)格管理力量；在社區(qū)層面，依托“雙網(wǎng)雙全”模式，通過網(wǎng)格化管理、網(wǎng)絡(luò)化支撐、全科+全能、全員+全域，提升網(wǎng)格服務(wù)力量。這一自上而下行政力量的整合，其意義在于兩個(gè)方面：一是通過“多網(wǎng)合一”整合，改變社區(qū)居委會(huì)原來所面臨“上面千條線、下面一根針”的現(xiàn)實(shí)困境，在日常工作中實(shí)現(xiàn)社區(qū)與行政力量的有效對(duì)接；另一方面，優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)力量下沉過程中，確保管道機(jī)制可以有效地沉降于社區(qū)以及鄰里坊之中，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)自上而下的行政力量與自下而上的內(nèi)生力量在鄰里坊實(shí)現(xiàn)融合提供了可能。

（3）角色串聯(lián)，實(shí)現(xiàn)人員要素在鄰里坊的整合。如果僅僅構(gòu)建平臺(tái)的基本架構(gòu)，而缺乏相應(yīng)人員的配置，鄰里坊依舊難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，而區(qū)別于其他地方實(shí)踐中平臺(tái)人員配置較為靈活、隨機(jī)的狀態(tài)，江干區(qū)通過網(wǎng)格工作人員與鄰里坊居民坊員之間的角色串聯(lián)，使得人員配置在實(shí)踐過程中靈活且保持了穩(wěn)定狀態(tài)。首先，優(yōu)化“一委N坊”人員構(gòu)成，將與社區(qū)治理相關(guān)的多方主體中的骨干、代表或積極分子在鄰里坊中實(shí)現(xiàn)整合。即是指鄰里坊坊長(zhǎng)由社區(qū)居民骨干擔(dān)任，訪員由物業(yè)管理人員、居民代表、居民小組長(zhǎng)、樓道長(zhǎng)、社區(qū)黨員、黨代表、人大代表等組成；其次，重新設(shè)置網(wǎng)格的“一格五員”，根據(jù)網(wǎng)格工作職能以及工作人員能力適配性，將網(wǎng)格員的角色依據(jù)職責(zé)、功能具體劃分為網(wǎng)格管理員、指導(dǎo)員、協(xié)管員、民情員、監(jiān)督員等5種不同角色，并且在能力、工作條件允許的范圍內(nèi)，讓鄰里坊的坊員擔(dān)任相應(yīng)的職能網(wǎng)格員（見表2），從而形成網(wǎng)格員與鄰里坊人員角色串聯(lián)，同時(shí)，區(qū)、街道提供適當(dāng)?shù)娜藛T補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，確保隊(duì)伍穩(wěn)定，有效支撐一體化管理架構(gòu)的形成。

表2鄰里坊三種工作模式

2.配置鄰里坊有效運(yùn)行的機(jī)制配置

通過鄰里坊組織架構(gòu)的重新設(shè)計(jì)以及人員角色串聯(lián)，有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理網(wǎng)格與居民自治網(wǎng)絡(luò)在鄰里坊這一平臺(tái)空間的要素整合。但是如果僅有組織架構(gòu)，而缺乏一串相互配合、良好機(jī)制構(gòu)成的治理運(yùn)行維護(hù)系統(tǒng)，那么管理網(wǎng)格與居民網(wǎng)絡(luò)之間也難以真正實(shí)現(xiàn)在治理制度、組織結(jié)構(gòu)的框架內(nèi)適時(shí)、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)并融合。為此，在實(shí)踐中，江干區(qū)以低成本高成效為目標(biāo)，構(gòu)建了網(wǎng)格管理與居民網(wǎng)絡(luò)互融互促的工作運(yùn)轉(zhuǎn)、銜接機(jī)制，這集中呈現(xiàn)在以下三個(gè)維度：

（1）以鄰里坊空間建設(shè)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)居民生活、服務(wù)、治理等基層社區(qū)力量整合。首先，江干區(qū)依托“社區(qū)配套資源標(biāo)準(zhǔn)化和功能集約化”工程，建設(shè)“街道—社區(qū)”二級(jí)社區(qū)服務(wù)綜合體，確保60%－80%的面積用于居民活動(dòng)和社會(huì)力量參與，融通活動(dòng)空間資源，在空間上將鄰里坊與社區(qū)服務(wù)綜合體的空間有效結(jié)合；其次，以居民社團(tuán)為抓手，重整網(wǎng)格多方力量。一方面，明確可向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移服務(wù)清單，大力培育樞紐型社會(huì)組織、品牌社會(huì)組織，通過公益創(chuàng)投與政府購買，將可轉(zhuǎn)移、可剝離的事務(wù)和職能交由社會(huì)組織承擔(dān)；另一方面，通過項(xiàng)目化運(yùn)作、品牌化培育、專業(yè)化培訓(xùn)、特色化發(fā)展，積極打造文明養(yǎng)成、平安守護(hù)、生態(tài)環(huán)保、便民服務(wù)、文體活動(dòng)等不同類型、不同社會(huì)影響力的群眾社團(tuán)，推動(dòng)社區(qū)及轄區(qū)各類力量參與網(wǎng)格管理與服務(wù)。

（2）通過議事流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，將事項(xiàng)根據(jù)性質(zhì)、嚴(yán)重程度等進(jìn)行大小區(qū)分，并明確相應(yīng)的處理方式，厘清社區(qū)網(wǎng)格管理與居民自治網(wǎng)絡(luò)在事務(wù)處理上的界限。面對(duì)社區(qū)所要面對(duì)、處理的復(fù)雜事務(wù)，江干區(qū)在全區(qū)范圍的社區(qū)中統(tǒng)一建立“社區(qū)大小事”工作機(jī)制。所謂“大事”是指需要行政執(zhí)法支撐的項(xiàng)目或者由行政部門交付的相關(guān)事項(xiàng)，例如在日常工作中協(xié)助相關(guān)行政部門完成交辦的事項(xiàng)等。這類事情統(tǒng)一按照“層級(jí)負(fù)責(zé)、分類處置、上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同解決”原則，通過構(gòu)建和完善問題流轉(zhuǎn)處置流程，即，“及時(shí)發(fā)現(xiàn)——智慧平臺(tái)實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)辦——快速處置——確認(rèn)反饋”閉環(huán)，將相應(yīng)“大事”進(jìn)行有效處理。所謂“小事”主要是指通過居民自治可以實(shí)施的項(xiàng)目，特別是關(guān)系到大多數(shù)居民共同利益的坊內(nèi)事務(wù)，則根據(jù)建立“議事七步法”予以辦理，即，采取“多種渠道‘提議題’、多方懇談‘出主意’、議事組織‘?dāng)M方案’、張榜公布‘開言路’、專家審查‘定公約’、居民表決‘說了算’、跟蹤落實(shí)‘有回音’”等7個(gè)民主協(xié)商步驟，引導(dǎo)坊內(nèi)居民實(shí)現(xiàn)自己事情自己辦理。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于在日程社區(qū)生活中所遇到的熱點(diǎn)、難點(diǎn)且重復(fù)出現(xiàn)的問題，通過建立熱難點(diǎn)問題的議事制度，以共同協(xié)商的方式解決問題。

（3）針對(duì)社區(qū)反復(fù)反映和難以解決處理的問題，在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上形成居民公約，進(jìn)一步優(yōu)化公約體系，實(shí)現(xiàn)居民有效參與公約制定，增強(qiáng)居民對(duì)公約的認(rèn)同。社區(qū)居民公約是實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治有規(guī)可依的重要條件和支撐，但是社區(qū)通過自上而下的方式所設(shè)定的居民公約，由于居民對(duì)公約的認(rèn)可度、知曉率都不高，在日常生活中常遇到執(zhí)行效力弱的問題。因此，面對(duì)這一公約制定中普遍存在的難題，江干區(qū)在公約設(shè)計(jì)、制定的過程中做出了較大調(diào)整。即以社區(qū)內(nèi)經(jīng)常、反復(fù)出現(xiàn)的問題及居民關(guān)系的重要利益問題為切入口，在居民協(xié)商解決問題處理過程中，訂立公約，規(guī)范公約的約束效力，使得公約在形成中獲得更多居民的認(rèn)同。如按照“大事大議、小事小議”原則，建立社區(qū)公約總則和事務(wù)公約細(xì)則相結(jié)合的公約體系，將政府難管但與居民生活息息相關(guān)的道德層面的問題作為立約事項(xiàng)等，從而在這一過程中形成居民自治的內(nèi)循環(huán)。換言之，在居民處理日常生活熱難點(diǎn)事或涉及自身利益的事項(xiàng)中，以大多數(shù)居民的意愿和共識(shí)為基礎(chǔ)，形成居民公約，在為同類事物處理提供依據(jù)的同時(shí)，也使得居民對(duì)公約的認(rèn)可度、知曉率以及執(zhí)行率有較大提升。

四、結(jié)論

我國(guó)社區(qū)兼有國(guó)家治理單元與居民生活共同體雙重屬性，基于西方社會(huì)發(fā)展脈絡(luò)而提出“國(guó)家與社會(huì)”視角，以及由此所引申的諸種社區(qū)治理模式及實(shí)踐類型都難以契合我國(guó)社區(qū)治理發(fā)展的特殊性。我國(guó)社區(qū)治理的研究視角及建設(shè)路徑需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜特征做出新的探索。在研究視角上，必須清晰看到社區(qū)既不是完全自治的場(chǎng)域（法律表述為居民自治而非社區(qū)自治），也不是政府行政的科層體系，而是國(guó)家與社會(huì)的“整合點(diǎn)”，由此所反映的新型政社關(guān)系不是祛除政府關(guān)系，而是明確政府與社區(qū)各自職責(zé)，找到國(guó)家自上而下縱向管理與社會(huì)水平整合之間的“平衡點(diǎn)”。落實(shí)在具體治理實(shí)踐上，構(gòu)建這一平衡點(diǎn)的關(guān)鍵在于有效構(gòu)建現(xiàn)代社區(qū)共同體并實(shí)現(xiàn)其與國(guó)家力量之間有效銜接、融合的載體及機(jī)制。這也應(yīng)是當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理在治理路徑上的總體思路與方向，也是杭州市江干區(qū)“雙網(wǎng)共生”社區(qū)創(chuàng)新實(shí)踐的意義所在。