岳 楠

2008年，中宣部、財政部、文化部、國家文物局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全國博物館、紀念館免費開放的通知》，要求“全國各級文化文物部門歸口管理的公共博物館、紀念館，全國愛國主義教育示范基地全部免費開放”，“各級財政部門應(yīng)將博物館、紀念館免費開放相關(guān)經(jīng)費納入財政預算，切實予以保障”，中國博物館從此進入免費開放時代。(1)文物建筑及遺址類博物館暫不實行全部免費開放，繼續(xù)對未成年人、老年人、現(xiàn)役軍人、殘疾人和低收入人群等特殊群體實行減免門票等優(yōu)惠政策。博物館、紀念館按照市場化運作舉辦的特別(臨時)展覽，可根據(jù)實際情況確定門票價格。目前針對博物館、圖書館等公共文化機構(gòu)免費開放的研究主要集中在免費開放政策帶來的機遇和挑戰(zhàn)，但政策反思及優(yōu)化研究涉及較少。早在免費開放政策實施初期，就有學者開展了免費開放價值定位的相關(guān)研究?？缕?2011)提出免費開放的本質(zhì)在于國家文化賦予民眾享有公共文化服務(wù)的權(quán)利，同時指出免費開放的關(guān)鍵在于服務(wù)的廣度和深度。(2)柯平. 公共圖書館免費開放的理論思考[J]. 圖書館，2011(03)：1-5.李國新(2011)提出免費開放政策的目標，是經(jīng)過幾年的專項政策探索、實施和調(diào)整，把與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、與基本職能相適應(yīng)的持續(xù)穩(wěn)定的公共文化服務(wù)經(jīng)費保障機制建立起來。(3)李國新.公共圖書館“免費開放”的內(nèi)容、范圍與邊界[J]. 圖書館，2011(06)：59-61.胡智鋒(2013)指出公共文化機構(gòu)免費開放的目的在于不斷提升公共文化服務(wù)吸引力、競爭力、生命力。但在支持公共文化服務(wù)體系建設(shè)的同時，免費開放政策在實施過程中也逐步凸顯出諸多問題。(4)胡智鋒，楊乘虎.免費開放：國家公共文化服務(wù)體系的發(fā)展與創(chuàng)新[J]. 清華大學學報(哲學社會科學版)，2013，28(01)：139-146+161.鄭奕(2016)提出博物館公共文化服務(wù)的績效評估是基于某館的實際資源所生產(chǎn)和傳播的公共文化服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、效益的評估，應(yīng)以“觀眾為先”。(5)鄭奕.建立以觀眾為先的博物館績效評估體系[N]. 光明日報，2016-08-26(005).陳庚等(2018)提出免費開放政策尚未形成以“政策評價反饋”為起點的政策循環(huán)、評估和優(yōu)化過程。(6)陳庚，白昊卉. 我國公共文化場館免費開放政策檢視與反思——以公共圖書館為中心[J]. 中國圖書館學報，2018，44(03)：52-65.

本文認為博物館已經(jīng)實現(xiàn)了免費開放的第一階段——物理空間開放，但暫未能過渡至第二階段——以公眾滿意度為核心，實現(xiàn)由物理向知識空間的開放。在此背景下，公共文化機構(gòu)行政屬性不斷強化，一定程度的“大鍋飯”現(xiàn)象重現(xiàn)，公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給質(zhì)量與公眾需求的不對等的現(xiàn)象日益明顯，財政的持續(xù)投入與公共文化機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展間的矛盾逐步凸顯。多數(shù)基層博物館工作人員認為事業(yè)單位是鐵飯碗，“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”，為公眾更好地提供文化服務(wù)這一初衷并未隨著免費開放博物館數(shù)量的增加而有質(zhì)的變化，博物館正逐步向“后免費開放時代”過渡。

一、我國博物館免費開放取得的成績

(一)博物館免費開放促進了我國博物館行業(yè)的快速發(fā)展

2008年博物館免費開放政策實施以來，國家對博物館的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理運營都提供了強有力的支撐，帶動了我國博物館事業(yè)整體發(fā)展。截至2019年底，全國登記注冊的博物館已達到5132家，其中4377家博物館向社會免費開放，占全國博物館總數(shù)的85.29%；全國博物館舉辦陳列展覽2.87萬個，其中免費開放博物館舉辦陳列展覽2.57萬個，占全國博物館舉辦展覽總數(shù)的89.46%。2019年全國博物館接待參觀人次11.22億人次，相比2008年的3.3億人次增加了超7.92億人次，其中免費開放博物館接待9.15億人次，占全國總接待觀眾量的81.49%。(7)本文涉及的博物館2019年數(shù)據(jù)來自《2020中國文化文物統(tǒng)計年鑒》。博物館免費開放政策的示范效應(yīng)還直接帶動了公共圖書館、美術(shù)館、群眾藝術(shù)館(文化館)、文化站、科技館的免費開放，使國家文化、科技發(fā)展成果更多、更廣泛地惠及億萬民眾。

(二)博物館免費開放增強了觀眾的文化權(quán)利獲得感

博物館免費開放為未成年人、低收入群體提供了平等參與文化活動、享受文化發(fā)展成果的機會，使社會弱勢群體能夠享受政府提供的公共文化福利，增強了社會大眾的文化權(quán)利獲得感。博物館作為國家歷史人文展示窗口和愛國主義教育基地，免費開放使博物館在面向社會進行社會主義核心價值觀和思想道德普及教育的優(yōu)勢得到了更好發(fā)揮。免費開放十多年來，博物館每年舉辦的青少年活動超過20萬次，未成年人占博物館參觀總?cè)舜蔚谋壤€(wěn)定在28%，2019年全國博物館未成年觀眾達2.87億人次，其中免費開放博物館接納未成年人參觀人次為2.53億人次，占全國博物館接待未成年人數(shù)量的88.13%。

2015年武漢大學“文化第一線”調(diào)查團隊開展“博物館文化參與人口調(diào)查統(tǒng)計”，奔赴全國31個省(直轄市、自治區(qū))的進行調(diào)研，包括東部13省、中部6省、西部12省，按照省、地、縣三個行政層級選取具有代表性的博物館(紀念館)進行抽樣調(diào)查，對全國114家博物館發(fā)放調(diào)查問卷(其中省級館30家，地市級館29家，縣級館55家)，了解博物館(紀念館)免費開放現(xiàn)狀，收集公眾滿意度等第一手資料。17018名博物館觀眾的問卷調(diào)查表明，免費開放博物館的觀眾以中低收入者為主，月收入2001-3000元的人群占比為26.61%，月收入1001-2000元的人群占比為15.90%，月收入1000元以下的占比25.21%，三者之和達到67.72%。

表1 被調(diào)查樣本基本情況

大多數(shù)被訪者認為參觀博物館能夠獲得多方面的收益，認為能夠豐富文物及藝術(shù)品的相關(guān)知識、欣賞到喜歡的文物藝術(shù)品、增廣見聞的觀眾比例都接近50%，認為能夠了解當?shù)靥厣幕挠^眾比例為41.20%，博物館的免費開放對于推進公共文化服務(wù)的均等化、滿足人民群眾對于美好生活的向往，產(chǎn)生了十分積極的影響。

表2 公眾參觀博物館所獲得的收獲

二、過渡時期我國博物館免費開放面臨的問題

我國博物館行業(yè)作為傳統(tǒng)文化行業(yè)，保留著傳統(tǒng)文化體制“自上而下”的文化供給模式，由文物行政部門進行資源計劃配置，管理高度集中。在現(xiàn)行計劃性管理體制和財政供養(yǎng)體制下，單向垂直的管理模式導致博物館凸顯出發(fā)展動力不足、脫離市場競爭環(huán)境甚至服務(wù)積極性不高等問題。博物館的內(nèi)生動力不斷被削弱，并已形成面向政府和公共資源的“內(nèi)斂型”發(fā)展結(jié)構(gòu)，組織管理集中化、模式固化不斷加深，脫離社會和市場的監(jiān)督與激勵，無法與公眾意志、市場需求建立溝通通道，傳統(tǒng)的經(jīng)費激勵機制逐漸失效，以至于出現(xiàn)機構(gòu)利益與公共利益間的沖突與矛盾。

(一)博物館行業(yè)“上強下弱”，發(fā)展極不均衡

我國博物館數(shù)量多、種類全，但地域差異、中央地方層級差異明顯，博物館間發(fā)展不均衡。中央本級博物館藏資源豐富、公共投入巨大，觀眾人滿為患；地方博物館中，省級館相對較好，地市級館基本尚可，縣級館普遍較弱。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2019年我國登記注冊博物館5132家，其中中央本級博物館3家、省級博物館150家、市級博物館1124家、縣級博物館3855家。數(shù)據(jù)顯示中央本級博物館館均觀眾量為847.77萬人次，是省級館館均觀眾90.5萬人次的9.37倍，市級館館均觀眾31.97萬人次的26.52倍，縣級館館均觀眾15.61萬人次的54.32倍。同時，中央本級博物館2019年館均總收入是省級博物館館均的12.64倍，市級館館均總收入的71.04倍，縣級館館均總收入的186.42倍。

經(jīng)過免費開放初期觀眾“爆棚”“井噴”的熱潮后，觀眾在選擇博物館時不再受門票的束縛，而是根據(jù)博物館對自己的吸引力、在館內(nèi)的直接感受、去博物館的目的以及博物館的交通便利性等因素做選擇，這也將博物館行業(yè)服務(wù)能力差、應(yīng)變能力不足的問題暴露無遺。展陳有創(chuàng)意、展品有吸引力、設(shè)備齊全、設(shè)施便利、地理位置有優(yōu)勢的博物館吸引越來越多的觀眾，逐步成為城市名片和地區(qū)文化標志。2016年上半年，北京首博的“?；韬羁脊懦晒埂庇^者云集、一票難求；2018年12月上海博物館的“董其昌書畫藝術(shù)大展”刷爆朋友圈，觀眾冒冬雨排長隊……但“看不懂”“靠自悟”的現(xiàn)象，一直在各大博物館普遍存在。呆板生硬、常年不變的博物館默默無聞、冷冷清清，不少市縣級博物館甚至成為公眾納涼取暖的休閑場所，社會關(guān)注度持續(xù)下降，影響力日漸式微。

(二)隨著財政撥款的持續(xù)投入，免費開放博物館凸顯出封閉特點，并逐漸增強

2013年財政部印發(fā)的《中央補助地方博物館紀念館免費開放專項資金管理暫行辦法》(以下簡稱《資金管理辦法》)正式實施，對博物館免費開放提供財政保障，明確規(guī)定“專項資金由中央財政設(shè)立，用于補助博物館、紀念館免費開放所需經(jīng)費支出，鼓勵改善陳列布展，支持重點博物館提升服務(wù)能力，對免費開放工作成績突出的省份給予獎勵”。2019年全國登記注冊的博物館年總收入337.63億元，財政補助收入276.62億元，占總收入的81.93%。其中免費開放博物館年總收入241.2億元，占全國博物館總收入的71.44%；財政補助收入212.26億元，占免費開放博物館總收入的88%，占全國博物館財政補貼收入的76.73%。財政補助幾乎成為免費開放博物館最重要、最關(guān)鍵的資金來源，甚至是多數(shù)博物館的唯一來源。相比而言，西方國家博物館的收入來源更加多元，同時要承擔多方監(jiān)督的財政壓力。美國聯(lián)邦政府通過國家藝術(shù)基金會等第三方文化組織對博物館的資助一般只占這些機構(gòu)全部收入的10%左右，其他資金來源包括社會贊助、博物館自營收入和投資收入等。英國公立博物館政府撥款一般占到其所需經(jīng)費的50%以上，不足部分則需要博物館通過各種社會渠道籌措。(8)張國超. 法英美三國博物館發(fā)展模式考察[J]. 信陽師范學院學報(哲學社會科學版)，2010，30(02)：81-85+91.法國盧浮宮2014 年收到的社會贊助達1200萬歐元，比上年新增55萬歐元，占全部自有收入的12%，是繼門票之后第二大收入來源。但接受社會贊助就需要向社會公開賬本，向納稅人負責，接受社會的監(jiān)督。這種多元的資金來源渠道促使博物館不斷提升經(jīng)營管理水平，同時也形成了相應(yīng)的壓力激勵機制。

我國博物館行業(yè)免費開放十年來，財政保障的持續(xù)穩(wěn)定給了博物館免費開放一顆強效定心丸，也凸顯出博物館行業(yè)封閉的特點。免費開放后博物館經(jīng)費來源由以前的財政、門票及經(jīng)營收入等多種渠道，轉(zhuǎn)變?yōu)閲邑斦芸顬橹?，博物館行業(yè)基本脫離市場競爭，越來越依靠政府公共投入，形成一種面向政府和公共資源的“內(nèi)斂型”結(jié)構(gòu)。(9)傅才武.傳統(tǒng)文化行業(yè)的邊緣化困境與因應(yīng)策略——基于技術(shù)階梯理論的視角[J].學習與實踐，2015(05)：103-117+2.同時，國家財政撥款使用范圍的局限性一定程度上抑制了博物館業(yè)務(wù)拓展及創(chuàng)新的積極性，研發(fā)投入不足、人才隊伍結(jié)構(gòu)缺陷等問題導致博物館行業(yè)專業(yè)性知識積累速度慢，新技術(shù)融合不足。

(三)傳統(tǒng)的績效激勵機制逐步瓦解，新的激勵機制尚未形成，博物館行業(yè)陷入激勵手段不足的困境

在2008年免費開放前，國家實行財政差額撥款的同時允許博物館使用部分經(jīng)營收入用于績效獎勵，由門票、文物藝術(shù)品銷售和其他收入組成的經(jīng)費自主使用權(quán)構(gòu)成了博物館管理中的激勵手段，形成了博物館的內(nèi)在激勵機制。2008年免費開放后，國家對博物館免費開放政策和財務(wù)管理制度的剛性約束下，導致一方面公共經(jīng)費相對充沛，另一方面又無法用于績效激勵。博物館行為回歸到依靠經(jīng)費增量投入引導業(yè)務(wù)發(fā)展的傳統(tǒng)管理模式，這種財政增量帶動模式在資源相對穩(wěn)定和員工激勵手段缺乏的條件下，容易出現(xiàn)“干好干壞一個樣”“干多干少一個樣”，極易滑入“大鍋飯”體制。當前，由財政提供全額經(jīng)費保障，博物館自身造血功能逐步喪失，我國博物館行業(yè)凸顯出內(nèi)部改革發(fā)展動力不足的問題，有博物館館長坦言：“原來看到長長的觀眾隊伍，都是人民幣；現(xiàn)在看到長長的觀眾隊伍，都是工作量?！泵嫦蛘斦墓芾砟Ｊ?，推動了博物館形成面向政府和公共資源的“內(nèi)斂型”發(fā)展結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)的經(jīng)費激勵機制逐漸失效，新的激勵機制尚未形成。

我國博物館主要為公益一類事業(yè)單位，無法開展經(jīng)營性活動。為增強博物館對大眾文化的影響力，豐富群眾精神文化生活，2016年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了文化部、國家發(fā)展改革委、財政部、國家文物局四部(委、局)《關(guān)于推動文化文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)的若干意見》，推動文化文物單位開發(fā)文化創(chuàng)意產(chǎn)品，讓“文物活起來”，并允許博物館按要求對文創(chuàng)收入進行支配。但為了避免風險，部分地方不鼓勵博物館開展正當經(jīng)營活動。比如一些省份的博物館文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營被審計、紀檢部門確定為突出問題要求整改，結(jié)果只能完全退出經(jīng)營活動。同時，博物館文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)財政投入機制不健全，現(xiàn)有博物館免費開放補助經(jīng)費和各級財政保障運行經(jīng)費均沒有將文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)列入預算支出項目，開發(fā)文化創(chuàng)意產(chǎn)品沒有明確的經(jīng)費渠道，文化創(chuàng)意產(chǎn)品研發(fā)在人員配備、經(jīng)營成果分配等方面缺乏支持，難以吸引社會資本的積極投入。部分博物館擔心經(jīng)營收入增加導致財政部門削減相應(yīng)的預算，不愿意拓展文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)，文化創(chuàng)意產(chǎn)品未能成為博物館新的增長點。更為重要的是，根據(jù)事業(yè)單位財政收支兩條線政策，國有博物館文化創(chuàng)意產(chǎn)品銷售所得全部上繳財政，不能直接用于博物館各項開支，文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)效果與其業(yè)績并不緊密，博物館開發(fā)積極性和動力不足。

三、免費開放博物館行業(yè)發(fā)展困境的原因分析

自上而下的行政管理體制、免費開放博物館資金供給側(cè)持續(xù)穩(wěn)定的投入、事業(yè)單位的鐵飯碗、相關(guān)規(guī)章與制度的缺失、與觀眾間近乎零交流等多種因素使不少博物館工作消極，績效不高。

(一)文化行業(yè)體制困境特定的運行規(guī)律

從免費開放政策實施10年來的經(jīng)驗看，相比于我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展和各項事業(yè)大刀闊斧的改革進程，博物館行業(yè)在現(xiàn)代文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)方面改革創(chuàng)新艱難，博物館行業(yè)傳統(tǒng)的管理模式并未在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變改革的浪潮中發(fā)生明顯的化學反應(yīng)。我國博物館行業(yè)仍保留著自上而下的文化生產(chǎn)配給模式，表現(xiàn)為“樹結(jié)構(gòu)”組織形態(tài)的一元化行政管理模式。(10)傅才武.中國文化管理體制：性質(zhì)變遷與政策意義[J]. 武漢大學學報(人文科學版)，2013，66(01)：69-74+128.政府作為公共文化產(chǎn)品的壟斷提供者，借助國家行政部門組織生產(chǎn)與分配，傾向于關(guān)注共同體的文化需求，并未形成供給方、生產(chǎn)方和消費方之間以契約交易為基礎(chǔ)的公共文化生產(chǎn)、分配和消費體系。也就是說，當前的博物館行業(yè)更多的是國家文化陣地的角色，難以照顧到個體的差異性需求，“重心在上”。

免費開放博物館的建立和運行主要依靠財政撥款，與市場經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)甚微。(11)傅才武，岳楠.公共文化服務(wù)體系建設(shè)中財政增量投入的約束條件 ——以縣級公共圖書館為中心的考察[J]. 中國圖書館學報，2018，44(04)：19-39.政府掌控著博物館的資源配置、人員編制與薪酬標準、資金投入、部分核心業(yè)務(wù)和絕大多數(shù)大型活動的審批與支持等，在保障公眾盡可能地享受平等的文化權(quán)益的工作原則和為公眾提供更好的公共服務(wù)的工作目標下，包攬了很多不屬于政府的經(jīng)濟職能和社會職能。近年來隨著公眾對博物館的關(guān)注和需求不斷提高，免費開放博物館工作壓力成倍增長，但資源配置受行政管理模式的束縛，工資和績效基本完全受公益一類事業(yè)單位的管理政策所約束，財務(wù)上實行收支兩條線，不斷增長的工作量缺失配套的動力和激勵機制。此時自上而下約束型的行政管理模式已不能填補博物館的動力缺失，無法滿足博物館的發(fā)展需求。

(二)博物館發(fā)展戰(zhàn)略與支撐政策脫節(jié)

我國博物館主要為純公益類的事業(yè)單位，在事業(yè)單位分類改革中被劃分為公益一類事業(yè)單位，由政府出資保障其基本公共服務(wù)的實現(xiàn)。這種政府主管主辦制度體現(xiàn)了政府和博物館間的委托——代理關(guān)系，政府(委托人)通過財政支持和資源分配委托博物館(代理人)向公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。但這種委托——代理關(guān)系又存在文化行業(yè)體制的特性，博物館社會效益的發(fā)揮較難衡量，委托人沒有明確的抓手對代理人的社會效益和管理情況進行準確評估，容易導致委托人因無準確評價結(jié)果，而主觀進行資金和資源分配過程中出現(xiàn)的逃避履約責任或在監(jiān)督過程中的“偷懶”現(xiàn)象；代理人除道德(榮譽)激勵機制外，也缺少內(nèi)在激勵(利益)力量。這破壞了委托代理關(guān)系中固有的權(quán)利和義務(wù)原則。(12)傅才武.國有文化企業(yè)管理體制改革：從主管主辦制度到出資人制度[J]. 華中師范大學學報(人文社會科學版)，201453(03)：61-67.

一直以來，免費開放博物館的績效問題沒有實質(zhì)性突破，部分省及省以下博物館公共投入的績效不高，社會上出現(xiàn)質(zhì)疑之聲，從而增加了國家財政和文物主管部門持續(xù)增加公共投入的顧慮。更為嚴重的是，博物館展陳從無到有再到無的過程中，基本沒有觀眾的參與環(huán)節(jié)。在展品、場地、資金的約束和缺少績效動力支持的環(huán)境下，博物館不了解觀眾的想法和需求，缺少以觀眾參觀感受和反饋意見為結(jié)果導向的評價機制，依舊按照傳統(tǒng)博物館的“我展你看、愛來不來”的模式，停留在靜止不動的場館狀態(tài)下。而博物館作為公共文化服務(wù)機構(gòu)向公眾提供公共物品和服務(wù)，由于公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，政府財政的持續(xù)投入，使得博物館行業(yè)出現(xiàn)“搭便車”行為，博物館從業(yè)者或博物館事業(yè)編制人員十分適應(yīng)這種不用通過競爭、努力也可穩(wěn)定收入的“大鍋飯”，導致財政資金、博物館資源等社會資源的浪費與損耗。

與此同時，博物館蘊藏著豐富的文化資源，文化創(chuàng)意產(chǎn)品則是文化資源外顯傳播的重要載體，但絕大多數(shù)博物館作為公益一類單位不能參與經(jīng)營活動。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門《關(guān)于推動文化文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)若干意見》，盡管從頂層設(shè)計上解決了“允許干”的問題，但并沒有為管理者提供決策風險的預防機制和經(jīng)濟與道德激勵機制，沒有解決操作層面上“我想干”的問題。大多數(shù)博物館不愿意冒險開發(fā)文創(chuàng)產(chǎn)品，很多博物館甚至根本沒有商品服務(wù)。正是在這些觀念的誤導下，操作層面的規(guī)范性制度保護機制缺失，博物館一旦進入開發(fā)經(jīng)營領(lǐng)域，管理者就可能面臨政策風險和職業(yè)風險。除北京故宮博物院(公益二類單位)外，絕大多數(shù)博物館都沒能形成文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)鏈條。

(三)政府與市場邊界不清，“越位”與“缺位”同時存在

在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌過程中，政府面臨著由全能型政府向有限政府、從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的歷史使命。在體制傳統(tǒng)、行政管理體制改革不到位等因素的影響下，當前我國政府的職能定位盡管理論上明確但實踐中難以落實，政府與市場的邊界不清，造成博物館行業(yè)政府“越位”與“缺位”同時存在。

政府在博物館行業(yè)“越位”的主要表現(xiàn)為：一方面，由于博物館行業(yè)需要國家予以大力扶持，而國家的這種扶持除了政策傾斜外，還附帶著大量的資金支持。政府力量對市場競爭領(lǐng)域的參與，改變了市場競爭的格局，干擾了博物館行業(yè)的自主發(fā)展邏輯和進程；同時對于國有博物館的政策優(yōu)惠，又創(chuàng)造了另一個不公平的競爭環(huán)境，直接影響到民間力量進入博物館行業(yè)的意愿；個別地方政府對于公共文化產(chǎn)品的過度供給，造成了文化消費市場的畸形發(fā)展，在一定程度上抑制了正常的對于博物館服務(wù)的消費需求。

政府在博物館行業(yè)“缺位”的主要表現(xiàn)為對部分基層博物館投入不足，如中西部市縣級城市、邊遠地區(qū)，公民基本的文化權(quán)益還沒有得到保障，公共文化服務(wù)尚未實現(xiàn)均等性、便利性。

四、理論依據(jù)和政策建議

(一)理論依據(jù)

如何兼顧博物館行業(yè)的發(fā)展和效率，是公共治理中常見又根深蒂固的問題。依靠市場調(diào)控而暴露出來的自發(fā)、盲目、滯后的“市場失靈”缺陷，再度啟用政府宏觀調(diào)控手段后也無法彌補；(13)于滿. 由奧斯特羅姆的公共治理理論析公共環(huán)境治理[J].中國人口·資源與環(huán)境，2014，24(S1)：419-422.以政府過多的干預而引發(fā)的“政府失靈”下的一系列非效率性資源分配，則會致使公共支出規(guī)模過大或效率降低。(14)李平原.淺析奧斯特羅姆多中心治理理論的適用性及其局限性——基于政府、市場與社會多元共治的視角[J]. 學習論壇，2014，30(05)：50-53.由于市場或政府在公共事務(wù)的治理過程中失靈，奧斯特羅姆基于長期的社會實證調(diào)研認為，公共事務(wù)的治理應(yīng)該擺脫市場或政府“單中心”的治理方式，建立政府、市場、社會三維框架下的“多中心”治理模式，以有效地克服單一依靠市場或政府的不足。(15)李平原，劉海潮. 探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場、社會多元共治的視角[J]. 甘肅理論學刊，2014(03)：127-130.

1.新公共管理理論是多中心治理理論的重要背景

20世紀70年代，西方各國掀起了一場聲勢浩大且影響深遠的公共部門管理尤其是政府管理改革運動，盡管改革的性質(zhì)、規(guī)模和途徑不同，但都具有新公共管理范式(16)陳振明. 評西方的“新公共管理”范式[J]. 中國社會科學，2000(06)：73-82+207.，認為公共管理可以學習和借鑒私人管理的經(jīng)驗。通過引入私人部門管理的方法和技術(shù)，傳統(tǒng)的等級劃分、中央集權(quán)的組織方式逐步被打破，新的組織模式及類型相繼出現(xiàn)；政府通過補貼、規(guī)劃、委托和合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構(gòu)和社會團體參與公共物品及服務(wù)的提供；不同的政府機構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競爭；市場機制在公共部門中發(fā)揮著越來越重要的作用。(17)藍志勇，陳國權(quán). 當代西方公共管理前沿理論述評[J]. 公共管理學報，2007(03)：1-12+121.

但新公共管理強調(diào)市場的基礎(chǔ)性作用，將公共部門私有化，以經(jīng)濟效率代替公正追求，從而背離了民主、公正、平等、自由等基本價值。(18)佟德志. 當代西方治理理論的源流與趨勢[J]. 人民論壇，2014(14)：8-10+23.而這些理論正是治理理論所強調(diào)的，新公共行政學派更加主張公民參與和多中心治理，成為治理理論的重要支持者。新公共行政理論“主張小政府，更直接的公民參與，政府服務(wù)契約外包和民營化，以及市場化的激勵機制”。(19)佟德志. 當代西方治理理論的源流與趨勢[J].人民論壇，2014(14)：8-10+23.隨著全球化進程的進一步發(fā)展，當代西方國家實際工作部門的管理者和學者，越來越接受治理的理念與模式，逐漸開始傾向于“治理”模式，并形成多中心治理的趨勢。(20)佟德志. 當代西方治理理論的源流與趨勢[J].人民論壇，2014(14)：8-10+23.

2.多中心治理理論

多中心治理理論源起于計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟之爭，打破了只有國家和市場才是解決公共事務(wù)的定式思維，提出在政府、市場之外引入社會，以三者間的競爭和協(xié)作促進公民享有更好的服務(wù)和選擇權(quán)。在多中心治理理論中，政府不再是單一的治理主體，主要扮演制定宏觀框架和行為規(guī)則的總調(diào)度的角色；在市場機制的調(diào)節(jié)下，按照供需情況提供公共物品和服務(wù)，提高公共物品的供給效率，打通公共物品和服務(wù)的供給側(cè)和需求側(cè)；社會通過自籌資金和自主合約的形式參與公共事務(wù)的治理，克服了個人往往從自身利益最大化的角度出發(fā)，忽視公共事務(wù)利益的問題。與傳統(tǒng)的公共事務(wù)治理模式相比，多中心治理理論向治理權(quán)力的下放，注重發(fā)揮社會自主組織作用，從而建立起政府、市場、社會平等的民主協(xié)商治理網(wǎng)絡(luò)，形成多個管理主體，既相互約束、監(jiān)督，又能合作溝通，有利于發(fā)揮政府、市場、社會等治理主體的積極性和公共事務(wù)的可持續(xù)開發(fā)利用。(21)李平原，劉海潮.探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場、社會多元共治的視角[J]. 甘肅理論學刊，2014(03)：127-130.

3.多中心治理理論在提升博物館免費開放管理的應(yīng)用

我國博物館主要為公益一類事業(yè)單位，博物館提供的免費展覽和服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，為保證公眾基本文化權(quán)益和博物館公共服務(wù)的順利提供，單靠市場機制進行管理調(diào)節(jié)的方式并不適用，“市場失靈”缺陷明顯。目前，我國博物館行業(yè)主要由政府(文化文物主管部門)管辦，但政府的過度介入，又出現(xiàn)了封閉式不均衡發(fā)展、“大鍋飯”、低效率等“政府失靈”的現(xiàn)象。公眾作為博物館的服務(wù)對象，其不斷變化、提高的文化空間需求和精神訴求在封閉運行的免費開放博物館中難以得到滿足，免費開放的吸引力在不斷下降。在雙失靈并存的情況下，任何單一的治理模式都會導致博物館行業(yè)發(fā)展的阻滯和低效。

多中心治理理論的核心是治理的主體是多元的，各主體相對獨立又彼此聯(lián)系，在一定范圍內(nèi)共同承擔公共事務(wù)治理的職責。(22)李平原，劉海潮.探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場、社會多元共治的視角[J]. 甘肅理論學刊，2014(03)：127-130.根據(jù)多中心治理理論，博物館作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供機構(gòu)，應(yīng)構(gòu)建開放的管理——治理體系，建立政府、市場、社會、公眾等多元主體的對話機制，而不是行政體系下的命令式管理。就目前的博物館行業(yè)而言，政府是衣食父母，一步到位的多元治理是不現(xiàn)實的，但可以通過調(diào)整管理模式，借助博物館績效管理的方式，先將市場、社會參與和公眾反饋情況納入博物館績效評價序列，并將評價結(jié)果應(yīng)用于博物館的資金、資源分配上，間接將市場、社會、觀眾納入博物館管理序列，再分階段、分類別、分層次的將政府、市場、社會等力量進行整合，協(xié)調(diào)進行博物館管理，改善政府治理下免費開放博物館投入低效率的問題。

(二)對策建議

1.明確中央和地方的權(quán)責，強化事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則

博物館免費開放資金應(yīng)體現(xiàn)量力而行、雪中送炭的原則。納入免費開放博物館的名單原則上由地方確定，根據(jù)績效動態(tài)調(diào)整；中央負責核定經(jīng)費支持范圍。要求省級相關(guān)部門打破2008年核定的免費開放資金基數(shù)，根據(jù)近些年博物館投入產(chǎn)出情況的變化和免費開放績效重新對基數(shù)進行調(diào)整。進一步完善中央和地方的責任，力爭杜絕在資金上出現(xiàn)“上進下退”的現(xiàn)象，強化事權(quán)和支出責任匹配的原則。

2. 加大財政文化投入，創(chuàng)新財政投入方式

改進博物館免費開放專項資金預算制度，財政部門和文化部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，實施中期滾動預算管理。加大博物館免費開放專項資金的總量投入，測算國家財政博物館免費開放投入的總量需求，保障博物館免費開放補貼的“基礎(chǔ)需求”并滿足“增量需求”，制定投入標準和投入依據(jù)，建立健全與各級財政收入相匹配、同人民群眾文化需求相適應(yīng)的財政投入穩(wěn)步增長機制。建立以“財政撥款為主，政府購買服務(wù)、獎勵補貼、基金制等多種手段相配合”的新型財政投入機制，建立多元化的資金投入方式。

3. 明確綜合協(xié)同改革措施，完善免費開放博物館的運行機制

結(jié)合事業(yè)單位分類改革、績效工資、人事管理制度等改革進程，進一步優(yōu)化完善博物館的管理體制和運行機制。按照十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，大力推進博物館“董事會(或理事會)領(lǐng)導下的館長負責制”，吸納各界精英參與博物館董事會(或理事會)；推動建立會員和義工(志愿者)制度，參與博物館事務(wù)；鼓勵通過社會捐贈、成立信托基金等方式拓寬博物館經(jīng)費來源渠道。進一步明確文物主管部門和地方政府在推進博物館體制和機制創(chuàng)新中的職責，推動公共資金的績效評價與博物館運行機制創(chuàng)新的有機結(jié)合，形成促進博物館事業(yè)發(fā)展的綜合性推動力。

4.完善綜合評價和專業(yè)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，創(chuàng)新評價激勵措施，完善博物館考評機制

對博物館免費開放的績效進行評價，既注重單位自評、同行互評、主管部門考評等業(yè)內(nèi)評價，又注重觀眾評價、網(wǎng)絡(luò)評價、第三方評價等社會評價，提高績效評價的全面性、客觀性和科學性。針對公共文化產(chǎn)品績效評價信息成本高、評價難的技術(shù)障礙，扶持建設(shè)博物館績效評價專業(yè)數(shù)據(jù)庫，充分運用大數(shù)據(jù)和移動互聯(lián)技術(shù)在收集消費者行為數(shù)據(jù)上的優(yōu)勢，開發(fā)建設(shè)博物館績效評價領(lǐng)域的專業(yè)化數(shù)據(jù)庫。結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+中華文明”行動計劃，中央與地方文物與財政部門要安排關(guān)于制度設(shè)計和專業(yè)數(shù)據(jù)庫建設(shè)的專項資金，扶持專業(yè)研究隊伍的建設(shè)與發(fā)展。