劉世剛 楊雄 王剛 戴昆 陳紅秀

摘 要：近年來基層財(cái)政建設(shè)的不斷推進(jìn)，財(cái)政職能范疇不斷拓展，基層財(cái)政工作任務(wù)逐漸增重，在職能職責(zé)擴(kuò)展的背景下管理服務(wù)對象延展，側(cè)面也反映出基層財(cái)政工作所面臨的問題?；鶎迂?cái)政預(yù)算資金績效評價(jià)工作的開展比較復(fù)雜，從當(dāng)前實(shí)際情況來看績效評價(jià)缺乏理論研究，導(dǎo)致實(shí)際工作的開展缺乏經(jīng)驗(yàn)借鑒，加上績效管理工作缺乏有效支撐，導(dǎo)致績效評價(jià)工作的開展存在困難。在這種情況下如何落實(shí)基層財(cái)政預(yù)算評價(jià)工作，成為人們研究的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：基層財(cái)政;預(yù)算資金;績效評價(jià);工作難點(diǎn)

根據(jù)當(dāng)前所了解資料，我國現(xiàn)象財(cái)政部分績效評價(jià)管理從上到下屬于常態(tài)化開展階段，除了基層以外，縣級以上的部門績效評價(jià)管理開展順利，但是區(qū)財(cái)政一級績效評價(jià)管理正處于試點(diǎn)階段，街鎮(zhèn)財(cái)政績效管理目前為初步嘗試階段。因此可以看出，在基層單位的全面績效評價(jià)工作開展并不順暢。基層情況復(fù)雜，人員素質(zhì)參差不齊，經(jīng)濟(jì)條件差異等導(dǎo)致基層財(cái)政工作開展績效評價(jià)非常困難，管理開展難度較大，如何推進(jìn)基層財(cái)政工作有序開展非常重要。

一、基層財(cái)政預(yù)算支出績效評價(jià)工作開展的價(jià)值

基層財(cái)政預(yù)算管理工作的開展與基層的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)相關(guān)聯(lián)，隨著基層經(jīng)濟(jì)建設(shè)受到重視，基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展在國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要性不斷凸顯，在這種情況下加強(qiáng)基層財(cái)政預(yù)算也更為重要?；鶎迂?cái)政預(yù)算支出績效工作主要目的是為科學(xué)而規(guī)范的管理，增強(qiáng)財(cái)政資金的使用可以為基層預(yù)算管理的現(xiàn)代化提供途徑，有效推動基層管理工作的有效推進(jìn)。改革開放的新時(shí)期，基層經(jīng)濟(jì)建設(shè)如火如荼開展，在這種情況下，強(qiáng)化基層財(cái)政預(yù)算支出的績效評價(jià)工作所發(fā)揮的價(jià)值是多方面的。首先科學(xué)的績效評價(jià)工作可以針對基層資源、資金分配進(jìn)行科學(xué)合理的評價(jià)，真正為基層服務(wù)。其次績效評價(jià)工作能讓基層財(cái)政管理更科學(xué)，讓基層財(cái)政預(yù)算使用數(shù)據(jù)的公開、透明，確保基層群眾的知情權(quán)。其三，基層財(cái)政預(yù)算支出績效評價(jià)工作的科學(xué)合理建設(shè)可以為基層政府職能的開展提供途徑，在公共服務(wù)職能履行方面發(fā)揮價(jià)值，公開透明數(shù)據(jù)，基層民眾可以履行對基層政府預(yù)算的輿論監(jiān)督，充分發(fā)揮權(quán)利，為基層政府工作的開展打造堅(jiān)固的外部監(jiān)督環(huán)境，約束政府、提升政府能效。最后，政府基層預(yù)算支出績效評價(jià)可以對基層項(xiàng)目建設(shè)對均衡經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會價(jià)值合理評價(jià)，指導(dǎo)基層經(jīng)濟(jì)建設(shè)，避免出現(xiàn)一味追求經(jīng)濟(jì)效益的現(xiàn)象，通過不斷修正、提升，提升基層建設(shè)的綜合質(zhì)量。

二、現(xiàn)階段基層財(cái)政所開展預(yù)算資金績效評價(jià)工作的難點(diǎn)

（一）缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

據(jù)相關(guān)資料報(bào)告，20世紀(jì)70年代末國外才開始建立探索體系，英國發(fā)展研究速度較快，在短短20年之內(nèi)快速建立起完善體系;隨后加拿大等國相繼確定新的評價(jià)制度。西方國家早期構(gòu)筑了相對完整的梯子制度。但是和西方相比我國的績效評價(jià)工作開展實(shí)踐與理論經(jīng)驗(yàn)不足，具體體現(xiàn)在：一方面績效評價(jià)起步比較晚，目前缺乏成熟理論，整體上經(jīng)驗(yàn)不足，而且學(xué)術(shù)理論不強(qiáng)，基層的情況復(fù)雜，各地不同情況增加了績效評價(jià)工作開展的難度;另一方面國內(nèi)外文獻(xiàn)研究和國外相比更成熟，在中央、地方省市方面均有比較成熟的案例運(yùn)用，但是工作性質(zhì)、單位成績方面的差異，決定了基層績效評價(jià)工作開展無參考經(jīng)驗(yàn)，整體上處于“走夜路”的狀態(tài)。

（二）基層缺乏律法支撐

有力的法律支撐是確保財(cái)政績效評價(jià)制度化、常態(tài)化、規(guī)范化的重要前提。但是我國預(yù)算績效起步比較晚，以至于律法研究比較淺，缺乏完善的法律條例支撐?，F(xiàn)階段的立法上，涉及績效管理的條款主要是《預(yù)算法》等，但是在法律中均沒有明確規(guī)定績效評價(jià)方面的業(yè)務(wù)規(guī)范。在其中雖然大部分已經(jīng)根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況制定暫行條列，但是使用效益較低，以至于基層財(cái)政工作的開展無章可循，績效評價(jià)工作無法順利開展。進(jìn)入新時(shí)期之后，基層工作內(nèi)容越發(fā)復(fù)雜，線性的財(cái)政預(yù)算績效評價(jià)已經(jīng)無法滿足現(xiàn)階段對該體系發(fā)展的需求，加上國內(nèi)的法律均沒有體現(xiàn)出績效評價(jià)工作施行方案、流程、責(zé)任分配等，也無法從法律、制度層面確?；鶎迂?cái)政預(yù)算資金績效評價(jià)工作的開展。

（三）預(yù)算管理存在疏漏

其一，預(yù)算資金分配存在非既定可能性：基層部分財(cái)力實(shí)行報(bào)賬，財(cái)政管理與體制相關(guān)聯(lián)?；鶎迂?cái)政管理存在不確定性，給預(yù)算的執(zhí)行、項(xiàng)目開展帶來一定影響。從基層實(shí)際情況來看，這種“非既定”性既可報(bào)賬項(xiàng)目質(zhì)量大打折扣，導(dǎo)致后期工作的開展很難推進(jìn)。其二，當(dāng)前的預(yù)算編制過于僵硬、模式固定且執(zhí)行理念僵化，對預(yù)算管理認(rèn)識不足而導(dǎo)致預(yù)算管理部門不更新預(yù)算編制方案，部分部門甚至在去年的基礎(chǔ)上增加、減少預(yù)算資金的形式。因此，后期的財(cái)政將預(yù)算范疇控制在預(yù)期范圍之內(nèi)。正是受到這種觀念影響，預(yù)算編制逐漸成為數(shù)字游戲，預(yù)算資金缺乏合理依據(jù)。其三，預(yù)算管理和績效評價(jià)結(jié)合不充分，只有兩者順利結(jié)合才可以有力推動預(yù)算績效管理的改革?，F(xiàn)階段的績效評價(jià)工作有基礎(chǔ)信息建設(shè)不健全，以及受到人為主觀因素的影響，導(dǎo)致基層績效管理成效不高，而且績效評價(jià)不科學(xué)。

（四）績效評價(jià)體系不全面

其一，績效評價(jià)機(jī)制不完善，社會參與考評機(jī)制完善，雖然基層大力倡導(dǎo)第三方參評機(jī)構(gòu)和專家的進(jìn)入，地方影響力小，開展困難，參評力量不足、溝通渠道受限等，以至于基層財(cái)政所的評價(jià)機(jī)構(gòu)仍舊是以內(nèi)部打分自評的方式為主，考評結(jié)果并不能體現(xiàn)出公正、公平的特征，導(dǎo)致基層的績效評價(jià)工作處于形式中。其二，由于考評指示構(gòu)成不全面，目前并沒有完善的指標(biāo)體系，數(shù)據(jù)不夠嚴(yán)密?；鶎迂?cái)政預(yù)算資金績效評級按指標(biāo)的設(shè)置單一、平面化，考核評定性指標(biāo)偏多而量化指標(biāo)少，導(dǎo)致最終結(jié)果不科學(xué)，無法體現(xiàn)出公正性。其三，基層受到產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、資金等方面的限制，導(dǎo)致工作開展困難，由于投入較低、人力不能支持，基層財(cái)政預(yù)算過于重視短期效益，因此忽視了制定長遠(yuǎn)戰(zhàn)略的眼光，體系并不健全;另一方面基層個別項(xiàng)目的績效考核沿用傳統(tǒng)的考評，有為考評而考評的嫌疑，影響到績效評價(jià)。

（五）機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍建設(shè)不到位

預(yù)算資金績效評價(jià)工作量大、面廣、規(guī)模大、專業(yè)性強(qiáng)等特征，需要高素質(zhì)的專業(yè)化隊(duì)伍來為基層工作提供支持。目前從事這方面的人才稀缺，專業(yè)人員寥寥無幾。一方面基層財(cái)政需要復(fù)合型專業(yè)人才，但是現(xiàn)階段人才集中于的財(cái)政、會計(jì)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等，缺乏統(tǒng)計(jì)學(xué)、工程、管理方面等方面的復(fù)合型人才，預(yù)測分析、論證研究方面人才更少。另一方面，基層部門對績效概念模糊，執(zhí)行意識、預(yù)算編制等管理理念很難提升，部分之間的工作開展無法有效進(jìn)行，績效評價(jià)工作也無法有序開展。

三、現(xiàn)階段基層財(cái)政所開展預(yù)算資金績效評價(jià)工作的措施

（一）基層形成良好氛圍

作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，需要各個責(zé)任主體共同重視齊心協(xié)力推進(jìn)。在這種情況下建議基層領(lǐng)導(dǎo)層面重視預(yù)算資金績效評價(jià)工作來看，降低基層在財(cái)政資金使用方面的干預(yù)行為，在基層樹立起科學(xué)的預(yù)算意識，營造形成良好工作氛圍形成系統(tǒng)的績效評價(jià)制度。在基層工作中，積極運(yùn)用自評、互評、他評等方式強(qiáng)化部門預(yù)算資金績效評價(jià)工作的責(zé)任意識，可以激發(fā)內(nèi)部人員的好勝心，樹立良好的積極性來減輕部門以考核為目的開展各項(xiàng)專項(xiàng)活動的可能性?；鶎迂?cái)政應(yīng)積極和部門協(xié)作，建立基層績效評價(jià)小組發(fā)揮專業(yè)人員的專業(yè)能力，在基層形成合力提高績效評價(jià)工作的科學(xué)開展。

（二）通過規(guī)范來約束基層

制度是基層財(cái)政開展預(yù)算資金績效的權(quán)威體現(xiàn)。如果制度滯后的情況下建議上級財(cái)政部門制定科學(xué)合理的績效評價(jià)細(xì)則，在充分調(diào)動工作積極性的情況下結(jié)合地方實(shí)際情況，建立試行規(guī)則、完善評價(jià)方式，制定內(nèi)部協(xié)調(diào)、工作流程、評價(jià)規(guī)范的一系列標(biāo)準(zhǔn)，讓績效評價(jià)有據(jù)可依，減少基層財(cái)政開展預(yù)算資金績效評價(jià)的阻力?；鶎右部梢詤⒄盏胤骄幹祁A(yù)算的方式，將預(yù)算管理、編制結(jié)合，與重大項(xiàng)目、績效目標(biāo)同步申報(bào)交予財(cái)政審核、批復(fù)。審核確認(rèn)之后下放執(zhí)行，對于基層而言，績效目標(biāo)可以對基層的預(yù)算執(zhí)行起到良好的導(dǎo)向作業(yè)，引導(dǎo)基層預(yù)算執(zhí)行的開展。

（三）積極引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)

基層財(cái)政績效考核的社會參與度低，績效無法反映真實(shí)的意見。在這種情況下基層可引入第三方機(jī)構(gòu)來完善評價(jià)方式，以招標(biāo)、關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)等方式，制定預(yù)算資金使用第三方評價(jià)方案，確定工作內(nèi)容，如程序、范圍等。引入機(jī)構(gòu)之后，與財(cái)政、地方建立無縫對接的體系，為第三方評價(jià)提供科學(xué)而規(guī)范的制度支撐。

（四）完善指標(biāo)

基層財(cái)政部門應(yīng)聯(lián)合預(yù)算單位，在基層充分發(fā)揮的主管能動性，結(jié)合基層情況深入調(diào)查、詳細(xì)分析，確定復(fù)合基層的指標(biāo)，選擇符合基層的指標(biāo)。其次結(jié)合實(shí)際工作建立與更新評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并且在其中針對基層的變化而不斷完善，讓評價(jià)體系更符合基層地區(qū)，真正為基層所使用。所引入的第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)充分溝通，發(fā)揮第三方在素質(zhì)、專業(yè)方面的優(yōu)勢來選擇符合基層的方式。

（五）打造專業(yè)團(tuán)隊(duì)

預(yù)算資金評價(jià)制度、體系、業(yè)務(wù)操作等落實(shí)需要大量人才，基層財(cái)政人員大部分為會計(jì)、財(cái)務(wù)管理等人員，缺乏專業(yè)績效人員。因此基層應(yīng)不斷拓展基層財(cái)政部門的專業(yè)技能，鼓勵基層財(cái)政干部利用業(yè)余時(shí)間學(xué)習(xí)課程，讓基層財(cái)政干部學(xué)習(xí)預(yù)算績效方面的內(nèi)容，涉及工程管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、民政等，形成復(fù)合型人才隊(duì)伍。另一方面財(cái)政監(jiān)管、績效職能要求越來越高，基層可打破以往的招聘理念，破格錄用跨行業(yè)的專業(yè)、復(fù)合型人才，制定全新的人才培養(yǎng)方式來促進(jìn)基層財(cái)政工作的順利開展。

四、結(jié)語

綜上，基層預(yù)算資金績效考核工作開展需要充分考慮基層的實(shí)際情況，結(jié)合現(xiàn)狀開展，貫穿全部內(nèi)容，對項(xiàng)目起到監(jiān)督和管理的作用。在這種情況下資金績效評價(jià)工作也要強(qiáng)化責(zé)任意識，積極推進(jìn)基層績效考核的順利開展。

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