謝 健

（廈門大學(xué)高等教育質(zhì)量建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心，福建廈門 361005）

20 世紀(jì)八九十年代以來，受全球經(jīng)濟(jì)衰退和國內(nèi)政治形勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定的催動(dòng)，肇始于英、美等國的新公共管理運(yùn)動(dòng)在法國產(chǎn)生了巨大影響?！靶姓謾?quán)”運(yùn)動(dòng)與“地方治理模式”（NSM:Neus Steueruage Modell）應(yīng)運(yùn)而生并逐漸波及高等教育領(lǐng)域，導(dǎo)致一向傳統(tǒng)的法國大學(xué)治理模式發(fā)生了深層次的革新與變化。“新公共管理”理念的引入為法國大學(xué)打破政府的集權(quán)控制提供了契機(jī)，“去中心化”“契約化”與“合同責(zé)任制”成為高等教育改革的方向。傳統(tǒng)法國大學(xué)的“集權(quán)規(guī)制”與“自治傳統(tǒng)”被打破，高等教育治理體系中間接控制與大學(xué)民主管理的力量得到了增強(qiáng)。

高等教育大眾化與市場化的趨勢(shì)推動(dòng)大學(xué)進(jìn)入公私兩域，法權(quán)治理隨之勃興。法權(quán)，即法定之權(quán)，是融合了公共性質(zhì)的權(quán)力與個(gè)體性質(zhì)的權(quán)利的統(tǒng)一體。“對(duì)于大學(xué)治理來說，法權(quán)配置實(shí)際上包含著兩個(gè)方面的維度，其一是公權(quán)的建設(shè)和規(guī)范，其二是私權(quán)的維護(hù)和保障?！盵1]歸根結(jié)底，合理的法權(quán)結(jié)構(gòu)在于政府權(quán)力、大學(xué)的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的衡平。鑒于大學(xué)法人的雙界性和公私法域的日趨融合，法權(quán)治理成為大學(xué)治理現(xiàn)代化的必由之路?？疾旆▏髮W(xué)法權(quán)治理模式的演進(jìn)歷程、演進(jìn)機(jī)制及其潛在風(fēng)險(xiǎn)和突破路徑，對(duì)我國實(shí)現(xiàn)公辦高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要啟示。

一、法國大學(xué)法權(quán)治理模式的演進(jìn)歷程

（一）學(xué)會(huì)治理時(shí)期：中世紀(jì)至18世紀(jì)末

大革命之前，法國大學(xué)一直沿襲中世紀(jì)大學(xué)模式，大學(xué)被視為一種學(xué)者行會(huì)，表現(xiàn)出鮮明的學(xué)者自治特征，擁有較大的自治權(quán)力。在學(xué)會(huì)治理的傳統(tǒng)下，法國大學(xué)主要由內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)（如大學(xué)評(píng)議會(huì)、學(xué)院評(píng)議會(huì)和同鄉(xiāng)會(huì)）來進(jìn)行管理，外部治理機(jī)構(gòu)則處于缺失狀態(tài)。與此同時(shí)，教授擁有強(qiáng)大的自治權(quán)力，占據(jù)著大學(xué)治理中的主要控制權(quán)?！罢绨瑐悾≧aymond Aron）所說，‘除了上帝之外，他就是自己的主人’?！盵2]55

（二）雙重集權(quán)治理時(shí)期：18世紀(jì)末至20世紀(jì)后半葉

大革命后，法國通過一系列立法建立了一套以帝國大學(xué)為中心的教育行政體系?！暗蹏髮W(xué)”是進(jìn)行整個(gè)帝國公共教育管理的中央機(jī)構(gòu)，與下設(shè)的學(xué)區(qū)、公共教育委員會(huì)共同構(gòu)成了大學(xué)外部治理體系，壟斷了大學(xué)的學(xué)位授予權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)等主要權(quán)力。大學(xué)則被劃分為各自獨(dú)立的神學(xué)院、法學(xué)院、醫(yī)學(xué)院、理學(xué)院和文學(xué)院，并演變成為“屬于國家的公共行政機(jī)構(gòu)”，不再具有法人資格，并受到國家的直接管制。與此同時(shí)，在內(nèi)部治理體系中，學(xué)院成為內(nèi)部治理的權(quán)力中心，教授寡頭成為內(nèi)部治理主體。學(xué)院理事會(huì)和學(xué)院評(píng)議會(huì)是學(xué)院治理的主要機(jī)構(gòu)。其中，學(xué)院理事會(huì)由教授組成，負(fù)責(zé)政府經(jīng)費(fèi)的分配和提供空缺講座的候補(bǔ)教授人選；學(xué)院評(píng)議會(huì)則由教授和部分講師組成，負(fù)責(zé)掌管具體的課程事務(wù)。在學(xué)院之下，講座作為基層學(xué)術(shù)組織，由教授全權(quán)負(fù)責(zé)，掌管教學(xué)和考試事務(wù)。自此，法國大學(xué)兼具了中央集權(quán)和學(xué)者行會(huì)自治的雙重集權(quán)管理特征。雙重集權(quán)的管理體制存在兩個(gè)“中央”：“一個(gè)是行政體制，負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)的撥付和學(xué)校規(guī)范；一個(gè)是行會(huì)體制，決定著教師的職業(yè)與教學(xué)。”[3]

（三）集體民主治理時(shí)期：20世紀(jì)后半葉至20世紀(jì)末

1968 年法國頒布《高等教育方向指導(dǎo)法》（又稱《富爾法案》），改革了法國大學(xué)的法人性質(zhì)和組織結(jié)構(gòu)，將大學(xué)確定為“具有法人資格和財(cái)政自治權(quán)的公立科學(xué)文化機(jī)構(gòu)”，賦予了大學(xué)行政法人的法律地位。同時(shí)，法律將舊制的學(xué)院分解并重組為“教學(xué)與研究單位”（UER），進(jìn)而組建為具有跨學(xué)科性質(zhì)的“新大學(xué)”?！靶麓髮W(xué)”內(nèi)部設(shè)置了大學(xué)校長、大學(xué)委員會(huì)和科研委員會(huì)，建構(gòu)了完善的院校科層治理組織，施行大學(xué)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。其中，大學(xué)委員會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)，由大學(xué)所有的利益相關(guān)者代表構(gòu)成，負(fù)責(zé)建立大學(xué)管理制度、制定和分配大學(xué)預(yù)算、選舉校長以及對(duì)教學(xué)與研究單位的人事進(jìn)行管理等。大學(xué)校長由大學(xué)委員會(huì)的教授擔(dān)任，主要負(fù)責(zé)整個(gè)大學(xué)的行政管理工作?？蒲形瘑T會(huì)則是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究計(jì)劃的制定及科研經(jīng)費(fèi)的分配?！陡粻柗ò浮分荚诮?gòu)現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部行政治理機(jī)構(gòu)，減少政府權(quán)力的干預(yù)，削弱教授寡頭的權(quán)力，這使得法國大學(xué)治理模式轉(zhuǎn)向“集體民主治理”。

（四）分權(quán)與共同治理時(shí)期：20世紀(jì)末以來

大學(xué)內(nèi)部科層治理組織的興起，為法國大學(xué)新型政校關(guān)系的建立奠定了內(nèi)在的制度基礎(chǔ)和組織保障。20世紀(jì)80年代以來，法國政府開始嘗試建立分權(quán)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。1984 年新的《高等教育法》（又稱《薩瓦里法案》）出臺(tái)，提出大學(xué)可以根據(jù)所確定的教學(xué)與科研等發(fā)展目標(biāo)，通過協(xié)商與國家簽訂多年合同，學(xué)校要承諾完成目標(biāo)規(guī)定的任務(wù)，國家要保證提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)與人員編制。根據(jù)法律，政府設(shè)立了一個(gè)中介機(jī)構(gòu)——國家教育評(píng)估委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)大學(xué)各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果將成為下一個(gè)周期合同制定的依據(jù)。據(jù)此，通過間接管理的方式，法國政府開始對(duì)大學(xué)管理予以松綁，逐漸走向契約監(jiān)管下的分權(quán)治理。大學(xué)與政府之間建立起基于績效責(zé)任的合作關(guān)系，并逐漸遠(yuǎn)離“中央計(jì)劃”的傳統(tǒng)?！罢辉倬心嘤趥鹘y(tǒng)的‘細(xì)節(jié)管制’，而是朝著‘戰(zhàn)略管理’的方向發(fā)展?！盵4]在內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)上，法律將“大學(xué)委員會(huì)”改稱為“行政委員會(huì)”，同時(shí)設(shè)立了“大學(xué)學(xué)習(xí)與生活委員會(huì)”，大學(xué)逐漸趨向于共同治理。

2007 年，法國議會(huì)通過了《大學(xué)自由與責(zé)任法》（又稱《貝克萊斯法案》），進(jìn)一步促進(jìn)了大學(xué)共同治理模式的發(fā)展。根據(jù)法律規(guī)定，大學(xué)委員會(huì)被賦予了設(shè)立教學(xué)與科研單位、分配教師工作等權(quán)力，其成員人數(shù)受到了一定的削減，同時(shí)還增加了學(xué)生和校外代表的比例，在提高決策效率的同時(shí)，增強(qiáng)了共同治理的參與度。2013 年法國《高等教育與研究法》頒布實(shí)施，延續(xù)了《貝克萊斯法案》中擴(kuò)大大學(xué)權(quán)限與責(zé)任的改革路徑，同時(shí)修正了大學(xué)過度行政化的偏向。法律將只具有咨詢權(quán)力的科學(xué)委員會(huì)和大學(xué)學(xué)習(xí)與生活委員會(huì)改組為“學(xué)術(shù)委員會(huì)”，并賦予其教學(xué)與科研的管理權(quán)。

總體而言，法國大學(xué)法權(quán)治理模式的演進(jìn)歷程是漸進(jìn)式的，它植根于歐陸大學(xué)官僚機(jī)構(gòu)和教授行會(huì)雙重集權(quán)主義的桎梏及在夾縫中生存的大學(xué)自治傳統(tǒng)。從一元的集權(quán)規(guī)制到多元的分權(quán)共治的轉(zhuǎn)向，彰顯了大學(xué)內(nèi)部權(quán)力（利）的重新分配和政府干預(yù)方式的“委婉”轉(zhuǎn)變。

二、大學(xué)自治與外部干預(yù)：法國大學(xué)法權(quán)治理模式的演進(jìn)邏輯

法國大學(xué)法權(quán)治理模式的演進(jìn)集中于1968年《富爾法案》頒布之后。由官僚機(jī)構(gòu)和教授行會(huì)雙重集權(quán)管理模式到集體民主治理模式，再到分權(quán)下的共同治理模式的轉(zhuǎn)向，反映了大學(xué)自治與國家監(jiān)管、學(xué)術(shù)自治以及外部干預(yù)之間的復(fù)雜互動(dòng)與博弈，體現(xiàn)出大學(xué)治理理念中民主與效率、自治與控制的沖突。在獨(dú)具特色的行政管理體制下，法國大學(xué)在平衡學(xué)術(shù)自治與外部干預(yù)之間的矛盾與張力過程中帶有明顯的公共性和法治主義色彩。

（一）國家集權(quán)與教授權(quán)威：集權(quán)規(guī)制下的大學(xué)治理理路

拿破侖時(shí)代以來，法國大學(xué)國家集權(quán)特征凸顯。大學(xué)往往處于“中央集權(quán)與古老的自治傳統(tǒng)并存并不斷地發(fā)生矛盾與斗爭的過程中”[5]，在自上而下高度集權(quán)的高等教育體制中，大學(xué)失去了法人資格，淪為了“一副大學(xué)的空殼”。相應(yīng)地，學(xué)院成為獨(dú)立的治理中心，成為“學(xué)者共和國”。“以講座為中心的基層學(xué)術(shù)組織獲得了相當(dāng)大的自治權(quán)。主持講座的教授作為教學(xué)領(lǐng)域的主宰，領(lǐng)導(dǎo)著本學(xué)科領(lǐng)域中的助理人員和學(xué)生，壟斷了課程、教師任用和研究方向等方面的決策權(quán)?！盵2]1991968 年《富爾法案》頒布之前，法國大學(xué)始終保持著講座教授與中央管制的雙重集權(quán)特征，學(xué)者自治與國家集權(quán)構(gòu)成了法國大學(xué)法權(quán)管理的傳統(tǒng)形態(tài)。

植根于學(xué)者自治與國家集權(quán)，法國大學(xué)傳統(tǒng)的法權(quán)管理模式實(shí)際上形成了“上下兩層”的管理體制和權(quán)力系統(tǒng)：“一種是國家管制的教育行政體制，決定著經(jīng)費(fèi)的撥付和學(xué)校規(guī)范；一種是扎根于學(xué)術(shù)行會(huì)的學(xué)術(shù)自治體制，決定著教師的職業(yè)和教學(xué)?！盵6]學(xué)者自治與國家集權(quán)在上下分治、中間斷層的權(quán)力結(jié)構(gòu)中沖突與博弈。教授自身所具有的學(xué)術(shù)寡頭與官僚人員的雙重角色定位，是學(xué)者自治得以存續(xù)的重要原因。作為政府咨詢和督學(xué)的官僚人員，教授成為政府施行法律監(jiān)督的重要決策者與參與者?！暗蹏髮W(xué)創(chuàng)立之初便建立了由大學(xué)學(xué)者構(gòu)成的‘公共教育委員會(huì)’。其職能主要是管理教師的任職資格、錄用與工資待遇、教授職位的設(shè)置等。”[5]雖然中央的帝國大學(xué)對(duì)上述權(quán)力具有最終裁決權(quán)，但即便兩者出現(xiàn)分歧，委員會(huì)的建議仍然更加重要?！耙?yàn)槲瘑T會(huì)是一個(gè)專家機(jī)構(gòu)，它代表的利益超出了狹隘的地方性，所以，按照法國人的看法，更可能形成公正客觀的意見。”[2]59此外，在“大學(xué)”內(nèi)部，“學(xué)科的勢(shì)力非常強(qiáng)大，學(xué)院的實(shí)際決策權(quán)掌控在學(xué)科教授手中，學(xué)院整體上呈現(xiàn)出各自為政的狀態(tài)”[7]。

1968 年《富爾法案》曾嘗試改革頹廢的大學(xué)集權(quán)制度，開啟集體民主治理的改革之路。它在形式上確立了大學(xué)層級(jí)的管理權(quán)，試圖解決中央集權(quán)與大學(xué)自治之間的矛盾沖突，建立大學(xué)委員會(huì)等民主治理結(jié)構(gòu)。然而，《富爾法案》確立的集體民主治理并不等同于現(xiàn)代意義上的共同治理?！肮餐卫韽?qiáng)調(diào)大學(xué)內(nèi)部所有利益相關(guān)者分享決策，并共同承擔(dān)責(zé)任?！盵8]而法國大學(xué)的集體民主治理往往由以教授為主的學(xué)術(shù)寡頭群體所控制，既無利益相關(guān)者的實(shí)質(zhì)參與，也無責(zé)任的分配?？梢哉f，當(dāng)時(shí)的集體民主治理仍然是以行會(huì)性質(zhì)為主要特征的大學(xué)“議會(huì)制”，《富爾法案》“只觸動(dòng)了大學(xué)的結(jié)構(gòu)，而沒有涉及大學(xué)賴以生存和發(fā)展的更大空間，即整個(gè)國家教育乃至政治體制”[9]，沒有從根本上改變政府、大學(xué)與學(xué)術(shù)寡頭之間的關(guān)系。

可以看出，按照伯頓·克拉克對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的劃分，這一時(shí)期法國大學(xué)的權(quán)力更多地體現(xiàn)為扎根于學(xué)科層面的權(quán)力，即個(gè)人統(tǒng)治、學(xué)院式統(tǒng)治和行會(huì)權(quán)力。而理應(yīng)涵蓋更廣范圍的大學(xué)自治權(quán)在外部的政府權(quán)力和內(nèi)部的學(xué)科權(quán)力的雙重侵襲下，被極度壓縮為極其有限的行政權(quán)。

（二）管理危機(jī)與行政分權(quán)：契約管理模式下的分權(quán)共治

20 世紀(jì)七八十年代以來，堅(jiān)持入學(xué)平等的法國大學(xué)面臨著大眾化和市場化所帶來的劇烈沖擊，傳統(tǒng)的雙重集權(quán)治理模式難以為繼，“行政上的僵化同規(guī)章制度內(nèi)的無政府主義般的自由”[2]55所帶來的大學(xué)治理低效問題逐漸凸顯出來。與此同時(shí)，法國遭受了較長時(shí)間的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，國家財(cái)政萎靡不振導(dǎo)致政府撥款驟降，大學(xué)遭受了嚴(yán)重的財(cái)政與管理危機(jī)。為了徹底改變國家、地方政府與大學(xué)的關(guān)系，釋放政府的責(zé)任與壓力，給予大學(xué)充分的自治權(quán)力，法國教育界開始了廣泛而深刻的行政分權(quán)運(yùn)動(dòng)。1984 年《薩瓦里法案》第20 條提出，科學(xué)、文化和職業(yè)公立大學(xué)享有法人資格，在教學(xué)、科研、行政及財(cái)務(wù)方面享有自主權(quán)。大學(xué)得以從行政性公務(wù)法人的法律體系中分離出來，獲得了“特別公務(wù)法人”的法律地位。

基于分權(quán)理念，法國政府開始嘗試與大學(xué)建立新型的政校關(guān)系。合同制的契約管理成為實(shí)現(xiàn)新型政校關(guān)系的有效途徑。1984 年《薩瓦里法案》首次“從法律層面引入國家與大學(xué)簽訂合同”[10]?！昂贤吆芸鞆闹幌抻谘芯款I(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)分配擴(kuò)大到學(xué)校的各個(gè)方面，成為大學(xué)獲取政府撥款的基本形式與政府對(duì)大學(xué)進(jìn)行評(píng)估的主要依據(jù)。”[8]2007年《貝克萊斯法案》進(jìn)一步明確了大學(xué)與國家簽訂合同的義務(wù)，契約合同管理具有了強(qiáng)制性和義務(wù)性。2013 年法國《高等教育與研究法》更是將政府、大學(xué)及科研組織通過合同的方式聯(lián)結(jié)為一個(gè)共同體。大學(xué)與機(jī)構(gòu)共同體“深刻地改革了法國大學(xué)公務(wù)員的導(dǎo)向體系和歷史價(jià)值，它使評(píng)價(jià)發(fā)揮了主要作用，無論是內(nèi)部（機(jī)構(gòu)或評(píng)價(jià)機(jī)制）還是外部（用戶-消費(fèi)者協(xié)商），并大大修改了資源分配規(guī)則”[11]。自此，政府與高等教育的關(guān)系“由原來的微觀管理、具體管理和行政指令轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理、戰(zhàn)略管理和協(xié)商談判”[12]，政府的角色由直接干預(yù)者變?yōu)殚g接指導(dǎo)者和監(jiān)管者，大學(xué)則由行政的客體轉(zhuǎn)而成為“行政的共同形成者”[13]。

分權(quán)理念在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)為行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的二元分離，合同制要求大學(xué)作為一個(gè)整體與政府進(jìn)行對(duì)話，呼喚大學(xué)層次權(quán)力的擴(kuò)大和專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)的形成。分權(quán)化的共同治理模式成為大學(xué)履行契約監(jiān)管治理的重要手段。法國大學(xué)逐漸由學(xué)會(huì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖咏M織，形成了政府權(quán)力、大學(xué)的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力分立且平衡的權(quán)力格局和治理體系，政府、大學(xué)管理者、師生團(tuán)體以及校外代表共同組成了大學(xué)多元共治的利益相關(guān)者，參與到大學(xué)的管理中來。

（三）學(xué)術(shù)自治與外部干預(yù)：法國大學(xué)法權(quán)治理模式變革的雙重制約

學(xué)術(shù)自治與外部干預(yù)的矛盾貫穿于法國大學(xué)法權(quán)治理模式改革的始終。法國大學(xué)由底層沉重的傳統(tǒng)行會(huì)組織朝著規(guī)模擴(kuò)張的科層組織轉(zhuǎn)向，傳統(tǒng)學(xué)術(shù)自治無論在形態(tài)上還是理念上都受到了巨大的沖擊。如何在新的法權(quán)治理模式中保障學(xué)術(shù)自由，是法國管理者們亟須解決的重要問題。

自《富爾法案》改革以來，法國大學(xué)始終朝著加強(qiáng)行政權(quán)力的方向邁進(jìn)，“校長治校”代替“教授治?！背蔀榇髮W(xué)治理的主要方式。與此同時(shí)，大學(xué)校長也逐步由“教授同行中的佼佼者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥殬I(yè)經(jīng)理人”，行政委員會(huì)更是積極納入校外人員，這無疑增強(qiáng)了大學(xué)自治的能力。吊詭的是，大學(xué)自治的加強(qiáng)并不一定能夠帶來學(xué)術(shù)自由，反而有可能對(duì)學(xué)術(shù)自由造成侵害。2007 年頒布的《貝克萊斯法案》便是非常典型的例子。該法案規(guī)定，遴選大學(xué)新任教師的評(píng)審機(jī)構(gòu)由專家委員會(huì)改為行政委員會(huì)臨時(shí)組建的“遴選委員會(huì)”，同時(shí)大學(xué)校長對(duì)擬聘人員具有“一票否決權(quán)”。毫無疑問，這加強(qiáng)了校長和行政委員會(huì)代表的行政權(quán)力，但卻觸及了學(xué)術(shù)自由的核心利益，從而引發(fā)了大學(xué)和教師的不滿。2010 年，憲法委員會(huì)對(duì)《貝克萊斯法案》的部分內(nèi)容進(jìn)行了合憲性檢查，重新詮釋了“教師自治原則”，即“大學(xué)教師獨(dú)立原則，要求教授和講師所組成的共同體應(yīng)該由同行來遴選，但是這并不意味著，參加遴選程序的所有同行都必須至少擁有所聘崗位所要求的職稱”，同時(shí)，“大學(xué)教師獨(dú)立性原則反對(duì)校長基于應(yīng)聘人學(xué)術(shù)水平行使‘否決權(quán)’”[14]，而僅能以行政管理或大學(xué)戰(zhàn)略發(fā)展的理由行使。申言之，行政權(quán)力是否對(duì)學(xué)術(shù)自由權(quán)造成“結(jié)構(gòu)性危害”取決于大學(xué)教師是否能被“恰當(dāng)而充分地代表”[15]。與此同時(shí)，最高行政法院在處理由此引起的大學(xué)教師招聘訴訟糾紛案件時(shí)，其判決同樣為學(xué)術(shù)自由的保障提供了支持?！靶姓瘑T會(huì)僅有權(quán)判斷應(yīng)聘人是否與大學(xué)的發(fā)展規(guī)劃足夠契合，而無權(quán)審查其學(xué)術(shù)能力。因此，當(dāng)‘遴選委員會(huì)’向其提交按照優(yōu)先性排序的候選人名單時(shí)，行政委員會(huì)無權(quán)變更排序?！盵14]

憲法委員會(huì)和最高行政法院對(duì)“教師自治原則”的重新詮釋，為法國《高等教育法》的修訂提供了合法性支持。2013 年頒布的《高等教育與研究法》對(duì)《貝克萊斯法案》中的部分規(guī)定進(jìn)行了重新修訂，剝奪了大學(xué)校長對(duì)教師聘任的“一票否決權(quán)”，而行政委員會(huì)的部分權(quán)力亦被剝奪，其在行使對(duì)教師聘任的審查時(shí)，僅能依據(jù)是否契合大學(xué)戰(zhàn)略發(fā)展原則，而不能基于專業(yè)的考量。可以看出，法國大學(xué)內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)的變革以保障大學(xué)學(xué)術(shù)自治為宗旨，通過“校長治校、教授治學(xué)”平衡了學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力，劃分了大學(xué)組織制度的權(quán)力邊界，提升了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的“學(xué)術(shù)保障能力”。

法國大學(xué)法權(quán)治理模式從“學(xué)會(huì)自治”和“雙重集權(quán)管理”到“集體民主治理”和“共同治理”的演進(jìn)歷程，內(nèi)嵌了學(xué)術(shù)自由與外部干預(yù)的矛盾與沖突，牽系了政府權(quán)力、大學(xué)的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的平衡與協(xié)調(diào)，彰顯了大學(xué)自治權(quán)這一“法定之權(quán)”背后復(fù)雜的法理邏輯——法源的多重性和法域的雙界性。新型權(quán)力關(guān)系的界分與轉(zhuǎn)化，為法國大學(xué)提供了一定的自治空間，同時(shí)不可避免地帶來了諸多潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

三、法國大學(xué)法權(quán)治理模式演進(jìn)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避

從集權(quán)規(guī)制到分權(quán)共治，是法國高等教育從社會(huì)需求驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向市場驅(qū)動(dòng)、將管理改革同市場化糅雜在一起的改革歷程。受到新管理運(yùn)動(dòng)和其他歐美國家高等教育改革的影響，具有極大歷史惰性的法國大學(xué)逐漸由學(xué)會(huì)組織朝著科層組織轉(zhuǎn)變。以校長為核心的校級(jí)行政權(quán)力逐漸成為大學(xué)權(quán)力系統(tǒng)的核心，效率成為大學(xué)發(fā)展的首要理念。由此引發(fā)的經(jīng)營主義風(fēng)險(xiǎn)和官僚主義風(fēng)險(xiǎn)成為大學(xué)法權(quán)治理平衡化、民主化的掣肘。

（一）“市場化”下的經(jīng)營主義風(fēng)險(xiǎn)

1984 年《薩瓦里法案》的修訂，使得大學(xué)由“知識(shí)共同體”向“知識(shí)經(jīng)營體”邁進(jìn)。大學(xué)開始引入市場化經(jīng)營方式，企業(yè)特質(zhì)進(jìn)入大學(xué)治理，法國大學(xué)與政府的關(guān)系開始由高權(quán)化轉(zhuǎn)向平等化，政府逐漸由直接領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)管者，目標(biāo)協(xié)議和契約合同成為政府間接調(diào)控和監(jiān)管大學(xué)的主要手段，大學(xué)依靠績效評(píng)估獲得政府撥款和進(jìn)一步的合同。績效管理和問責(zé)制的引入，引發(fā)了經(jīng)營主義的風(fēng)險(xiǎn)。

2007 年《貝克萊斯法案》頒布，大學(xué)被賦予了支配財(cái)政預(yù)算的全部權(quán)力，同時(shí)還享有設(shè)立基金會(huì)的權(quán)限，通過與社會(huì)、企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系，尋求除國家財(cái)政預(yù)算之外的其他資金。財(cái)政自治使得大學(xué)管理趨向?qū)I(yè)化和市場化，大學(xué)校長逐漸成為“職業(yè)經(jīng)理人”，管理能力和行政業(yè)績成為評(píng)價(jià)校長的主要指標(biāo)。行政委員會(huì)中教授代表的數(shù)量在下降，而校外人員的比例則在逐步升高。與此同時(shí)，“法國大學(xué)的利益相關(guān)者們認(rèn)識(shí)到終身教育和職業(yè)培訓(xùn)的重要性，企業(yè)越來越參與到大學(xué)教學(xué)和日常管理中，以提升大學(xué)萎靡的就業(yè)率”[16]。企業(yè)等外部力量對(duì)大學(xué)管理的廣泛介入使得大學(xué)管理充斥著市場化元素，大學(xué)成為權(quán)力角逐和利益爭斗的場所，績效和利潤成為大學(xué)日常運(yùn)行的重要議題。有學(xué)者指出，學(xué)術(shù)研究正在被新自由主義所侵蝕，逐利行為使得大學(xué)變得愈加浮躁和心神不寧。大學(xué)自身的經(jīng)營理念和商業(yè)行為成為企業(yè)和市場介入的吸力，更加導(dǎo)致了過度商業(yè)化和市場化的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）“集中化”下的官僚主義風(fēng)險(xiǎn)

法國高等教育具有集權(quán)化的歷史傳統(tǒng)，高度集權(quán)的權(quán)力系統(tǒng)必然引發(fā)官僚主義。在雙重集權(quán)的治理模式中，“權(quán)威的分布模式一直是教授行會(huì)和國家官僚的結(jié)合”[17]。政府權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力在爭斗中實(shí)現(xiàn)了脆弱的平衡：位于基層的學(xué)術(shù)寡頭施行學(xué)院式控制，政府則在宏觀層面進(jìn)行官僚控制，從而形成了一條垂直、單一的權(quán)力配置理路。高權(quán)化的權(quán)力系統(tǒng)使得官僚主義在上下兩個(gè)層面得以誘發(fā)：在系統(tǒng)權(quán)力層面，作為對(duì)高等教育的行政介入，“中央行政官員不再是高等教育政策中的中性工具，它們本身也形成了利益集團(tuán)，這個(gè)利益集團(tuán)有特許的享用權(quán)和既得的權(quán)利，同時(shí)有維護(hù)自身存在的觀點(diǎn)”[18]；而在院校權(quán)力層面，基層學(xué)術(shù)組織中學(xué)術(shù)自治權(quán)過大，學(xué)術(shù)寡頭割據(jù)，從而導(dǎo)致了學(xué)術(shù)組織內(nèi)部的官僚主義。

2007 年《貝克萊斯法案》頒布后，“法國隨即爆發(fā)了‘五月風(fēng)暴’以來最大規(guī)模的師生抗議行動(dòng)，抗議者們認(rèn)為過多的合同和監(jiān)管關(guān)系使得大學(xué)受到了每個(gè)行政和決策層級(jí)（部、學(xué)區(qū)、地方以及項(xiàng)目主任）的詰問，官僚任務(wù)成倍增加，大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)疲憊不堪”[19]。政府傾向于通過目標(biāo)激勵(lì)政策與大學(xué)進(jìn)行直接對(duì)話，大學(xué)內(nèi)部的行政權(quán)力膨脹并開始擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力則逐漸處于失利狀態(tài)。基層學(xué)術(shù)組織被行政化手段所干預(yù)，導(dǎo)致學(xué)術(shù)治理能力弱化，學(xué)術(shù)產(chǎn)出受到影響。校長與行政委員會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì)之間的“橫向分權(quán)”使得學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力在同一決策系統(tǒng)發(fā)揮作用。校級(jí)學(xué)術(shù)權(quán)力的擴(kuò)大化會(huì)導(dǎo)致兩種后果：“要么是學(xué)術(shù)決策虛置，要么是學(xué)術(shù)權(quán)力異化為行政權(quán)力。”[20]學(xué)術(shù)權(quán)力的上移引發(fā)了個(gè)人主義和專制行為，從而招致官僚主義的風(fēng)險(xiǎn)?！皹?gòu)建機(jī)構(gòu)等級(jí)的條件——一個(gè)垂直分層的系統(tǒng)——這種機(jī)構(gòu)等級(jí)能夠并且很容易對(duì)水平多樣性產(chǎn)生負(fù)面影響?！盵21]

（三）潛在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避：科層治理的邊界與行會(huì)治理的復(fù)歸

法國大學(xué)法權(quán)治理模式的分層化和多元化面臨著潛在的風(fēng)險(xiǎn)，在新的歷史環(huán)境下建構(gòu)有利于大學(xué)學(xué)術(shù)自由的組織制度體系具有重要意義。“總體而言，法國高等教育緩慢地增加了對(duì)外部社會(huì)和經(jīng)濟(jì)需要的適應(yīng)性。從這個(gè)意義上看，自1968年以來就極力主張的跨學(xué)科已經(jīng)逐漸實(shí)現(xiàn)了?！盵2]56漸進(jìn)式的改革策略既緩沖了法國大學(xué)集權(quán)自治的傳統(tǒng)張力，又逐步滲透了共同治理的時(shí)代主張，從而不至于陷入工具主義和價(jià)值缺失的風(fēng)險(xiǎn)之中。

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)營主義和官僚主義風(fēng)險(xiǎn)，并不意味著大學(xué)校長和行政委員會(huì)的權(quán)力已經(jīng)觸及基層學(xué)術(shù)組織的核心權(quán)力（利）。分權(quán)改革所帶來的大學(xué)校長和行政委員會(huì)權(quán)力的擴(kuò)大，依舊不及“學(xué)者共和國”中教授治學(xué)的傳統(tǒng)力量，教授仍然在大學(xué)日常事務(wù)中發(fā)揮極其重要的作用。更加深入地講，恰恰是因?yàn)闅W陸國家行會(huì)組織強(qiáng)大的傳統(tǒng)，法國大學(xué)在朝著科層組織發(fā)展過程中進(jìn)行“橫向分權(quán)”，以抵制行會(huì)組織中“內(nèi)部人控制”的弊端，而這也是法國未采取美國大學(xué)董事會(huì)制度改革的重要原因。

實(shí)際上，法國大學(xué)法權(quán)治理改革將“新管理模式”進(jìn)行了本土化創(chuàng)新，通過漸進(jìn)式的改革方略和不斷的法律條文修正，堅(jiān)守了學(xué)術(shù)自由傳統(tǒng)，成功避免了經(jīng)營主義和官僚主義的風(fēng)險(xiǎn)。通過利用協(xié)商資助、目標(biāo)激勵(lì)、計(jì)劃合同等新管理主義的科層組織制度設(shè)計(jì)，有效平衡了自治與效率的沖突，實(shí)現(xiàn)了公法體系中國家、大學(xué)與學(xué)者之間的友好互動(dòng)。與此同時(shí)，學(xué)術(shù)權(quán)力縮限至基層學(xué)術(shù)組織，行會(huì)主義的學(xué)術(shù)自由得以復(fù)歸。分權(quán)治理改革下法國大學(xué)由公益導(dǎo)向朝向市場導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)在于在市場化歷史情境下實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力、大學(xué)的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的良性平衡，促進(jìn)大學(xué)及學(xué)術(shù)自治的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向。

四、對(duì)我國公辦大學(xué)法權(quán)治理的啟示

改革開放以來，高等教育大眾化和市場化的巨大沖擊，引發(fā)了我國高等教育治理體系的變革，同時(shí)也為公辦大學(xué)法人化改革創(chuàng)造了契機(jī)。當(dāng)前，如何通過制度設(shè)計(jì)，建立系統(tǒng)的大學(xué)治理體系，實(shí)現(xiàn)真正的大學(xué)治理？法國擁有與我國歷史上類似的集權(quán)治理傳統(tǒng)，法國大學(xué)的改革經(jīng)驗(yàn)表明，法權(quán)治理是大學(xué)治理模式改革的應(yīng)有之義，也是革除大學(xué)歷史弊病、破解大學(xué)行政桎梏的題中之義。

法權(quán)治理的實(shí)質(zhì)是分權(quán)。20世紀(jì)80年代以來，分權(quán)成為世界各國大學(xué)改革的潮流?！拔鞣絿掖髮W(xué)權(quán)力運(yùn)行的總體趨勢(shì)是由‘橫向分權(quán)’演變?yōu)椤v向分權(quán)’”[20]，實(shí)現(xiàn)院校層面的科層治理和學(xué)科層面的行會(huì)治理。法國的法權(quán)治理改革經(jīng)驗(yàn)表明，大學(xué)公法人化既要恪守公法傳統(tǒng)，又要借助“市場力量”，通過適度的分權(quán)平衡大學(xué)自治與外部干預(yù)的沖突，回應(yīng)外部環(huán)境對(duì)公立大學(xué)的變革需求。從分權(quán)的視角來看，目前我國的法權(quán)治理亟須明確大學(xué)法人性質(zhì)、重塑大學(xué)法權(quán)治理結(jié)構(gòu)以及調(diào)整法權(quán)治理路徑。

（一）明確大學(xué)法人性質(zhì)

由于缺乏對(duì)法哲學(xué)和法權(quán)觀念的歷史性沉思，我國事業(yè)單位法人的制度設(shè)計(jì)具有概念模糊性和公私混淆性，從而模糊了公辦大學(xué)的法律地位，限制了大學(xué)應(yīng)有的自由裁量空間；與此同時(shí)，作為橫跨行政法與民商法的“雙界性法人”[22]，公立大學(xué)缺少對(duì)高校自主權(quán)的復(fù)合型權(quán)利性質(zhì)的界分和限定，從而衍生出“互侵式”[23]法權(quán)結(jié)構(gòu)和一系列的濫權(quán)行為。借鑒法國的行政法人制度設(shè)計(jì)，汲取公法人“自由、正義”的價(jià)值內(nèi)核，同時(shí)考慮大學(xué)的私法性質(zhì)，我國應(yīng)該明確公立大學(xué)法人地位，將公立大學(xué)單獨(dú)設(shè)為特殊的“公法人”或“行政法人”。這樣既能保障大學(xué)法人的自主性，同時(shí)可以彰顯大學(xué)法人的公共性，最終將公立大學(xué)從政府的行政束縛中脫離出來，賦予其應(yīng)有的責(zé)任和權(quán)力，以便建立合理有序的政府與公立大學(xué)的法律關(guān)系。

（二）重塑大學(xué)法權(quán)治理結(jié)構(gòu)

實(shí)現(xiàn)真正的法權(quán)治理，切實(shí)落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，需要搭建合理、完善的法權(quán)治理結(jié)構(gòu)，這有賴于完善的法律體系和法權(quán)配置結(jié)構(gòu)。其一，建構(gòu)完善的法律體系，實(shí)現(xiàn)立法、司法和行政行為的平衡和有機(jī)統(tǒng)一。搭建基本法（憲法）—行政法—行政部門法規(guī)—大學(xué)章程—大學(xué)內(nèi)部其他規(guī)章制度的法律秩序，同時(shí)建立行之有效的違憲審查制度，為維護(hù)法權(quán)配置格局提供基本保障。其二，基于“法權(quán)位階、分權(quán)制衡、有限權(quán)力與權(quán)利自治原則”[24]建構(gòu)平衡互動(dòng)的法權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)大學(xué)各權(quán)力（利）主體利益與責(zé)任的有效分配和動(dòng)態(tài)平衡?！耙鞔_大學(xué)與政府、市場等外部法權(quán)主體之間的法權(quán)邊界，也要明確大學(xué)與學(xué)院、學(xué)術(shù)與行政、黨委與校長、學(xué)校與師生等內(nèi)部法權(quán)主體之間的法權(quán)邊界，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的法權(quán)分工和定位。”[25]其三，合理劃分法權(quán)重心，確立行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)和院系治理中的主導(dǎo)地位和合法疆域。大學(xué)是一個(gè)底層沉重的組織，只有將學(xué)術(shù)權(quán)力下沉到基層學(xué)術(shù)組織，才能實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由與行政力量在沖突中的動(dòng)態(tài)平衡，學(xué)術(shù)自由才不至于受到政府權(quán)力、大學(xué)行政權(quán)力的過度干預(yù)，大學(xué)精神才能得以堅(jiān)守。

（三）建構(gòu)大學(xué)法權(quán)治理路徑

大學(xué)法權(quán)治理體系的構(gòu)建，不僅要完善法權(quán)治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)也要建構(gòu)有效的法權(quán)治理路徑。政府與公辦大學(xué)的關(guān)系是法權(quán)治理路徑的重要一極。如何將政府的直接控制轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接控制是大學(xué)法權(quán)治理路徑變革的關(guān)鍵所在。實(shí)際上，在新公共管理運(yùn)動(dòng)背景下，合同制度已經(jīng)成為世界各國政府與大學(xué)關(guān)系改革發(fā)展的潮流。我國政府理應(yīng)引入合同、協(xié)議或契約等間接行政方式，使政府撥款從國家所有轉(zhuǎn)變?yōu)榇髮W(xué)法人所有，政府的角色由直接的行政管理者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的監(jiān)督引導(dǎo)者，大學(xué)則按照合同契約的規(guī)定進(jìn)行內(nèi)部治理。這樣的話，大學(xué)既可以執(zhí)行政府的意志，又擁有了一定的獨(dú)立操作空間；既可以屏蔽不必要的政府干預(yù)，又可以防止大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的泛濫。