遼寧省人民政府發(fā)展研究中心課題組

〔內容提要〕遼東綠色經濟區(qū)是遼寧構建“一圈一帶兩區(qū)”區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局的重要板塊，也是遼寧重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，域內能創(chuàng)造經濟價值的生態(tài)產品眾多，但價值轉化仍處于低層次發(fā)展階段。積極構建轉化通道，推動遼東綠色經濟區(qū)生態(tài)產品價值實現，對打通“綠水青山”與“金山銀山”之間的轉化通道，助力生態(tài)成為支撐遼東經濟發(fā)展的不竭動力意義重大。

〔關鍵詞〕生態(tài)產品 價值實現 生態(tài)補償

生態(tài)產品價值實現，既是貫徹習近平新時代生態(tài)文明思想的重要舉措，也是踐行“綠水青山就是金山銀山”理論的關鍵路徑。遼東綠色經濟區(qū)是遼寧構建“一圈一帶兩區(qū)”區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局的重要板塊，也是遼寧重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，域內能創(chuàng)造經濟價值的生態(tài)產品眾多，但目前價值轉化仍處于低層次發(fā)展階段，生態(tài)資源尚未有效轉化為生態(tài)資產。積極推動遼東綠色經濟區(qū)生態(tài)產品價值實現，對推動“十四五”期間遼東綠色經濟區(qū)乃至全省經濟高質量發(fā)展意義重大。

一、推動遼東綠色經濟區(qū)生態(tài)產品價值轉化面臨的難題與挑戰(zhàn)

生態(tài)產品價值實現是一項系統(tǒng)工程，涉及各方面、多領域。當前，傳統(tǒng)的發(fā)展理念和思維慣性等因素，嚴重制約著遼東綠色經濟區(qū)生態(tài)產品價值的實現，釋放生態(tài)綠色資源優(yōu)勢，仍面臨諸多亟待破解的難題。

（一）思想觀念需進一步轉化

項目建設是地方經濟社會發(fā)展的不二“王炸”。遼東綠色經濟區(qū)受傳統(tǒng)發(fā)展理念和當前GDP考核導向等因素影響，上項目已經成為一種慣性思維。梳理遼東9縣（市）“十四五”規(guī)劃發(fā)現，目前各地在發(fā)展中仍偏好對GDP和縣域財政貢獻大的礦山開采和傳統(tǒng)工業(yè)項目，從這里就可以看出，遼東地區(qū)還沒有完全跳出傳統(tǒng)工業(yè)化思維，更沒有從“人與自然”更宏大的視野來重新認識環(huán)境與發(fā)展之間的關系。以礦業(yè)權退出為例，礦產資源曾一度是遼東綠色經濟區(qū)經濟發(fā)展的動力和催化劑，目前受生態(tài)紅線限制，大部分礦山采礦證到期，不能辦理延續(xù)變更。一些基層人員可能出于對當地財政貢獻的考慮，認為目前洞采方式破壞不大，非核心區(qū)內的礦業(yè)權沒必要退出。同時，部分地區(qū)發(fā)展過程中仍存在“等靠要”思想。守著生態(tài)、資源優(yōu)勢，忽視對生態(tài)產品的開發(fā)經營與利用，也沒有深入思考如何通過生態(tài)產品價值的實現創(chuàng)造財富，一味地等待國家援助資金或者生態(tài)補償政策，不能主動將生態(tài)、資源優(yōu)勢有效轉化為經濟、產業(yè)優(yōu)勢。

（二）概念理解需進一步加深

生態(tài)產品價值實現屬于一個新生事物，很多人在認知上存在一定程度混亂，既沒有理性理解、也沒有感性認識。說起“生態(tài)”，大家都很關注，但對于“生態(tài)產品”很少有人能講清楚其內涵和外延，尤其是基層工作人員，更談不上生態(tài)產品價值實現及其實現途徑。近期調研發(fā)現，遼東綠色經濟區(qū)生態(tài)產品眾多，各地目前整體對生態(tài)產品價值實現工作熱情高漲，不少縣（市）積極采取行動，實施了合同、現貨等多種形式的碳匯交易。但因基礎準備不充分，基層對概念理解不清，操作中存在生搬硬套、打車蹭熱度的現象，后期可能還會產生一些合同違約糾紛風險，甚至會產生一些直接經濟損失。如遼東某縣以300萬元人民幣價格成交30萬噸碳匯量，成為“東北地區(qū)第一單交易”，但按現行交易均價30元/噸計算，直接損失達600萬元人民幣。

（三）政策機制需進一步完善

今年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于建立健全生態(tài)產品價值實現機制的意見》，全國已有浙江、江西、貴州、青海、福建、海南6個省和浙江麗水、江西撫州兩個地級市先后開展了生態(tài)產品價值實現機制試點，對生態(tài)產品價值實現的路徑進行探索，相比之下遼寧整體仍處于低層次發(fā)展階段。一是缺乏頂層設計。省級相關部門至今尚未出臺相關政策文件，致使基層對生態(tài)產品價值實現過程中所涉及的產品設計、產品交易等諸多環(huán)節(jié)都不明確，不知該如何操作。二是綠色家底不清。當前遼東大部分縣（市）都沒有對域內生態(tài)資源開展清查核算，對自己到底有多少家底全然不知，這無疑是今后生態(tài)產品價值實現的一大阻力。三是缺乏規(guī)范、權威的生態(tài)價值評估與核算制度。目前遼寧缺乏具有廣泛代表性和較強可操作性的GEP核算標準體系，即使摸清家底，評估核算也是一大問題。

（四）生態(tài)補償機制需進一步健全

遼寧的生態(tài)保護補償范圍偏小、標準偏低，保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善。不但補償力度有限，且在部分領域還存在空白。一是流域橫向生態(tài)補償機制尚需完善。近年，遼寧探索建立流域橫向補償機制，2017年，省政府出臺《遼寧省河流斷面水質污染補償辦法》，完善了入省斷面、入海斷面、重要支流河口斷面責任與補償關系，規(guī)定凡跨市斷面當月水質指標超過考核目標，由上游市對下游市給予超標補償。遼東綠色經濟區(qū)多年來為生態(tài)保護作出巨大貢獻，并且為全省10個城市供水，但下游城市并沒有對為保護水環(huán)境付出努力的上游地區(qū)給予合理補償，遼寧流域橫向生態(tài)補償機制還需進一步優(yōu)化。二是林業(yè)生態(tài)補償力度低于全國多數省份，標準提高緩慢。遼寧國家公益林補償標準為16元/畝·年，而浙江、廣東等省份可達30元/畝·年，福建省為23元/畝·年，江西省為21.5元/畝·年。遼寧天然林補償標準2001年為3.5元/畝·年，2014年提高到5元/畝·年，2019年達到8元/畝·年，近20年時間，補償標準僅提高4.5元/畝·年。而江西省從2002年的5元/畝·年提升至現在的21.5元/畝·年，近20年間補償標準提高了16.5元/畝，增量是遼寧的3.7倍。三是缺乏應對突發(fā)生態(tài)事件的專項基金。2017年，清原、新賓、撫順等縣爆發(fā)松材線蟲疫情，為了保護大興安嶺等大型國家林場不受疫情影響，遼寧立即采取措施，成功抑制疫情蔓延。雖然效果較好，但因缺乏應對突發(fā)生態(tài)事件的專項資金，省級下撥的資金不足以完全應對疫情防控和治理，各縣不得不動用自身財力，給本就舉步維艱的地方財政再次增加了負擔。

（五）生態(tài)產品價值實現方式需進一步多樣化

當前，遼東綠色經濟區(qū)內生態(tài)產品價值實現主要以依托本地特色農業(yè)和森林資源發(fā)展現代農業(yè)、休閑旅游等途徑實現，但這些特色農業(yè)、休閑旅游等受缺少長遠規(guī)劃、產業(yè)鏈條短、品牌效應不強等因素制約，導致產業(yè)結構趨同，同質化競爭明顯，并沒有從根本上解決生態(tài)產品增值效率低的問題。如遼東綠色經濟區(qū)內無論是特色農業(yè)還是文旅產業(yè)都處于遍地開花狀態(tài)，且9縣（市）各自為戰(zhàn)，不能形成規(guī)模，致使品牌效應缺乏，競爭優(yōu)勢不強，無法在市場上獲得話語權，產品附加值很難提高。

遼東綠色經濟區(qū)雖然生態(tài)資源豐富，但生態(tài)資源權益出讓（林權、水權、碳排放權等）以及多元化的生態(tài)補償（地區(qū)之間的補償）還處于低層次的發(fā)展階段。目前僅有岫巖、寬甸等少數地區(qū)探索性開展了林業(yè)碳匯交易，但效果一般，絕大部分地區(qū)都在等待省級層面出臺相關指導意見。

（六）考核指標綠色導向需進一步加強

實踐表明，優(yōu)良的生態(tài)產品之所以成為稀缺品，與過去一段時期我們所采取的傳統(tǒng)粗放型發(fā)展密不可分?！哆|寧省人民政府關于印發(fā)遼寧省主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》（遼政〔2014〕11號）和《遼寧省完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的實施方案》（遼委發(fā)〔2018〕39號）早已明確規(guī)定，重點生態(tài)功能區(qū)實行生態(tài)保護優(yōu)先的績效評價，主要考核大氣和水體質量等指標，不考核地區(qū)生產總值、投資、工業(yè)等指標。但從近年對東部山區(qū)領導班子和領導干部工作實績考核指標體系中可以看到，生產總值、投資和工業(yè)等經濟指標占比依然較大，而生態(tài)建設類指標占比較小。這種“唯GDP論英雄”的考核價值取向和用人導向，在一定程度上必然會誤導基層干部在經濟發(fā)展過程中以發(fā)展對GDP貢獻大的工業(yè)項目為主。

二、推動遼東綠色經濟區(qū)生態(tài)產品價值轉化的建議

生態(tài)產品價值實現是當前踐行“兩山”理論的時代任務和實踐要求。積極構建轉化通道，讓生態(tài)產品價值實現成為遼東綠色經濟區(qū)經濟高速增長的支撐點和發(fā)力點。

（一）強化頂層設計，指明生態(tài)產品價值實現方向

生態(tài)產品價值實現已經成為我國生態(tài)文明建設實踐的熱點方向，各地政府積極行動，遼寧也應緊跟步伐，強化頂層設計，為生態(tài)產品價值實現指明方向。一是盡快出臺相關配套文件。應根據國家近期出臺的《關于建立健全生態(tài)產品價值實現機制的意見》（以下簡稱《意見》），加快出臺符合遼寧實際的相關實施細則，為基層開展生態(tài)產品價值實現工作指明方向。各部門及時梳理現行相關政策文件，與《意見》存在不一致或是有矛盾沖突的地方，要及時修訂。加快制定相關配套政策，強化對地方政策和資金支持力度。二是建立差異化考核機制。短期內，遼東9縣（市）可由省級績效考核部門建立生態(tài)系統(tǒng)生產總值（GEP）指標考核體系，對水資源提供量、洪水調蓄量、污染凈化量、土壤保持量、固碳量、自然景觀吸引的旅游人數等指標進行單獨考核；未來績效考核部門可根據區(qū)域功能定位和發(fā)展特點著手設計GEP與GDP換算機制，從而在選拔任用、績效獎勵、稅收返還與轉移支付比例等方面與全省其他地區(qū)接軌并軌。

（二）摸清綠色家底，夯實生態(tài)產品價值實現基礎

遼東綠色經濟區(qū)應加快開展生態(tài)產品信息普查，夯實生態(tài)產品價值實現的基礎。一是建立生態(tài)產品目錄清單。建議省財政、林業(yè)、水利等部門應著手開展對遼東9縣（市）內相關生態(tài)產品資源進行總量測算和統(tǒng)計，需摸清各類生態(tài)產品數量、質量等基本信息，形成生態(tài)產品目錄清單，以便及時準確掌握生態(tài)系統(tǒng)各主要生態(tài)要素的狀態(tài)。二是構建生態(tài)產品價值核算評估體系。遼寧要積極組建生態(tài)產品價值核算評估小組，編制不同地域、不同類型生態(tài)產品價值實現標準，形成規(guī)范統(tǒng)一的生態(tài)產品核算技術指南，為遼東綠色經濟區(qū)生態(tài)產品價值核算提供依據。培育省內生態(tài)服務價值評估、自然資源資產核算等方面的權威技術機構，為遼東綠色經濟區(qū)生態(tài)產品價值評估核算提供支持。三是建立遼東綠色經濟區(qū)生態(tài)產品資源儲備中心。用監(jiān)管國有資產的方式對遼東綠色經濟區(qū)內的碳排放權、水權、林權等生態(tài)產品進行管理。四是建議暫緩縣級碳匯林交易。在摸清家底前，建議叫?；驎壕復七M遼東9縣（市）與省內外各類碳匯交易服務公司的交易，規(guī)避各類風險和損失。

（三）發(fā)展生態(tài)農業(yè)，推動供給類生態(tài)產品價值實現

遼東綠色經濟區(qū)要大力發(fā)展生態(tài)農業(yè)，全力推進產業(yè)生態(tài)化轉型，打開生態(tài)產品價值實現的產業(yè)通道。一是培育壯大特色產業(yè)。開展新一輪縣域第一產業(yè)發(fā)展三年行動計劃，依托中藥材、山野菜、食用菌、林蛙、鹿、大米、葡萄酒等特色產業(yè)，推進遼東綠色經濟區(qū)“一縣一業(yè)”和“一村一品”發(fā)展。二是發(fā)展農產品加工業(yè)。依托域內豐富的林下經濟和特色農產品資源，鼓勵發(fā)展食用菌加工、中藥飲片和保健品制造、葡萄酒和藥酒釀造、蠶絲制品制造等產業(yè)，延長產業(yè)鏈條，提高農產品附加值。三是打造一批原產地品牌。遼東綠色經濟區(qū)要將各縣內同質產品（如大米、中藥材、山野菜、葡萄酒等）進行資源整合，統(tǒng)一策劃、包裝，培育幾個規(guī)模較大、實力較強的拳頭產品品牌，提升產品溢價。在遼東綠色經濟區(qū)內積極建立產品原產地追溯條形碼系統(tǒng)。規(guī)范化建設各類生產示范基地，對遼東綠色經濟區(qū)和域內特色農產品積極申請國家地理標志產品保護示范區(qū)和國家地理標志品牌。四是積極發(fā)展新型農業(yè)業(yè)態(tài)。結合遼東綠色經濟區(qū)的地域特色，因地制宜推進休閑觀光農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)等新型農業(yè)業(yè)態(tài)，推動單一的農產品生態(tài)功能向農業(yè)生態(tài)保護、鄉(xiāng)村旅游體驗等多功能的綜合開發(fā)利用。

（四）發(fā)展文旅產業(yè)，深化服務類生態(tài)產品價值實現

遼東綠色經濟區(qū)依托優(yōu)美自然風光、歷史文化遺存，引進專業(yè)設計、運營團隊，大力發(fā)展文化和旅游產業(yè)，深化服務類生態(tài)產品價值實現。一是大力發(fā)展旅游業(yè)。依托域內自然風光，將9縣（市）自然景觀進行整合，統(tǒng)一包裝、穿點成線，形成一條夏季避暑、冬季滑雪的生態(tài)旅游觀光線。依托遼東山區(qū)是東北抗聯主要活動區(qū)域之一，在現有本溪抗聯博物館基礎上，將域內主要抗聯遺址進行串聯，形成一條東北抗聯紅色旅游線路。依托域內鮮卑、契丹、肅慎（女真）、扶余（高句麗）等少數民族史料和考古發(fā)現，以及現有西豐鮮卑墓、新賓赫圖阿拉老城、桓仁高句麗山城等景區(qū)景點，打造一條遼東民俗旅游故事線。二是積極發(fā)展康養(yǎng)產業(yè)。在風景秀美、交通便利的地區(qū)，加強吃、住、行、游、購、樂、醫(yī)等配套基礎設施建設，做大休閑旅游健康養(yǎng)老產業(yè)。三是深度發(fā)掘美食文化。對遼東9縣（市）獨有的高保健營養(yǎng)價值的天然食材（如山野菜、食用菌、柞蠶、林蛙、養(yǎng)殖梅花鹿等“山珍”和淡水魚、蝲蛄蝦、小河蝦等“河鮮”）進行梳理，邀請遼寧知名美食家和烹飪大師進行菜品創(chuàng)新，形成具有遼東綠色經濟區(qū)特有菜品風格。同時可通過旅游景區(qū)、精品民宿、美食品鑒會、《舌尖上的中國》等多渠道推介，提高知名度。

（五）推進權益交易，促進生態(tài)調節(jié)類產品價值實現

遼東綠色經濟區(qū)林業(yè)碳匯基礎良好，應積極推進碳排放權交易，加快生態(tài)調節(jié)類生態(tài)產品價值實現。一是謀劃擴容沈陽碳排放交易市場至全省。目前遼寧生態(tài)資源權益交易主要以碳排放權交易為主，相關部門應加快制定遼寧省碳排放權交易管理辦法。同時，依托沈陽碳排放權交易中心，加大省級統(tǒng)籌力度，努力將其打造成全省交易中心。一旦成為全省交易中心，遼東綠色經濟區(qū)可積極參與，通過碳排放交易市場資源配置功能，推進降碳減排。在沒有成為全省交易中心之前，可通過產權交易市場或其他平臺進行規(guī)范交易。二是推進生態(tài)資源權益交易。充分發(fā)揮遼東綠色經濟區(qū)中幼齡林面積占喬木林比78.14%的優(yōu)勢，加快推進林業(yè)碳匯項目，做好林業(yè)碳匯線下交易或交易所交易前期儲備。目前國家發(fā)改委雖暫停了林業(yè)碳匯CCER的備案，待恢復CCER項目備案后，可搶占碳交易市場。積極培育碳匯資產管理企業(yè)，支持碳匯核證中介等第三方機構平臺建設，包裝開發(fā)碳匯項目，廣泛收儲碳匯資產。三是開展綠色金融服務。圍繞“碳達峰、碳中和”目標，相關部門要做好綠色金融頂層設計，優(yōu)化綠色信貸指標體系，引導和鼓勵金融機構創(chuàng)新更多的綠色信貸產品。利用好產業(yè)（創(chuàng)業(yè)）投資引導基金，撬動社會資本，設立碳基金，扶持遼東綠色經濟區(qū)節(jié)能環(huán)保領域的初創(chuàng)型、科技型企業(yè)發(fā)展。支持符合條件的遼東綠色經濟區(qū)企業(yè)發(fā)行碳中和債券。

（六）完善補償機制，推動生態(tài)產品價值高效轉化

遼寧應對遼東綠色經濟區(qū)實施有效的生態(tài)補償，擴大補償范圍，提高補償水平，支持對其嚴格保護。一是設立森林生態(tài)效益補償專項資金。按照政府投入為主、多渠道籌集資金的原則，設立森林生態(tài)效益補償資金，主要用于森林管護并逐步提高森林生態(tài)補償標準，以及突發(fā)生態(tài)事件應急管理。二是完善橫向生態(tài)補償機制。按照“誰受益，誰補償”的原則，加快優(yōu)化流域橫向生態(tài)補償機制。對受益地區(qū)受益程度進行核算，加大遼東9縣（市）生態(tài)補償力度。可將目前市級或者縣級政府之間的談判形式，改變?yōu)槭〖壺斦块T協(xié)調，必要時可從受益地區(qū)稅收返還中直接扣除，轉移給需補償地區(qū)。三是探索重點生態(tài)區(qū)贖買制度。學習借鑒福建省根據重點生態(tài)區(qū)位商品林分布情況、林分結構和管護能力，因地制宜采取直接贖買、合作經營、租賃、置換、改造提升等改革經驗，對遼寧現有重點生態(tài)區(qū)位內禁止采伐的商品林可考慮通過贖買方式進行保護；并逐步擴大范圍，將生態(tài)紅線內的個人或集體所有的林地、耕地全部納入贖買范圍。

（課題組成員：朱軍牛麗麗羅金王洋韓嵩）